4 Innanlandske lån

4.1 Omsetning og likviditet i statspapirmarknaden

Den månadsvise omsetninga i norske statsobligasjonar som blir rapportert til Oslo Børs, fall frå slutten av 1997 til midten av 2000. Deretter flata den ut på eit lågt nivå samanlikna med åra før. Omsettinga har i noko grad tatt seg opp dei siste månadene, noko som kan skuldast den svake utviklinga i aksjemarknadene. Utviklinga skil seg ikkje vesentleg frå utviklinga i Sverige og Danmark, jf. figur 4.1, og har mellom anna samanheng med framveksten av alternative finansielle produkt. Eit anna moment er den aukande kapitalmobiliteten over landegrensene som fører til at Oslo Børs møter aukande konkurranse frå utanlandske børsar som kan tilby fleire produkt, høgare omsetning og betre likviditet for aktørane i marknadene. Ein marknad har god likviditet når ein kan kjøpe eller selje eit vesentleg beløp i eit verdipapir på kort varsel (innanfor nokre minutt) med avgrensa effekt på marknadsprisen.

Kjelde: Kjelde: Oslo Børs.

Finansdepartementet legg vekt på å sikre tilstrekkeleg likviditet i den norske marknaden for statskassevekslar og statsobligasjonar. Staten er den einaste låntakaren som regelmessig legg ut nye lån. Dei siste åra og hittil i år har statsobligasjonane stått for mellom 80 pst. og 85 pst. av omsetninga i den norske obligasjonsmarknaden.

Auksjonar av statskassevekslar og statsobligasjonar er opne for alle, og kvar enkelt bodgjevar kan gi fleire bod. Bod må gjerast i heile millionar kroner. Kursen blir fastsett etter prinsippa for såkalla hollandsk auksjon eller einsprisauksjon. I ein slik auksjon vil alle som har gitt aksepterte bod få tildelt obligasjonar til den lågaste aksepterte kursen. Statspapira har pålydande 1 000 kroner og kan kjøpast av alle gjennom verdipapirføretak og bankar.

For å fremje likviditeten i statsobligasjonsmarknaden har Noregs Bank inngått avtalar med meklarar (såkalla primærhandlaravtalar) som sikrar at det til ei kvar tid blir stilt kjøps- og salskursar på Oslo Børs sitt elektroniske system for andrehandshandel for eit visst minstevolum i kvart av låna. Avtalane set maksimumsgrenser for skilnaden mellom kjøps- og salskursane. Avtalane gir også primærhandlarane tilgang til å låne statsobligasjonar frå Noregs Bank for ein kort periode mot rentebetaling (såkalla repo-tilgang). Frå 27. mai 2002 vart denne tilgangen auka for å betre likviditeten i marknaden.

Frå same dato, i samband med introduksjonen av det nye handelssystemet Saxess på Oslo Børs, vart minstevoluma det skal stillast prisar for auka, særskilt i lån med kort gjenståande løpetid. Omsetninga av obligasjonane skjer hovudsakleg direkte mellom kjøpar og seljar, og i noko grad over børsen sitt elektroniske system for andrehandshandel og auksjonar.

Frå 27. mai endra Oslo Børs reglane for rapportering av manuelle transaksjonar i sertifikat/vekslar og obligasjonar. Medan ein tidlegare som hovudregel måtte rapportere transaksjonane innan fem minutt til Oslo Børs som publiserte dei umiddelbart, kan ein no utsette rapporteringa til slutten på børsdagen. Endringa er gjort av omsyn til at marknaden for renteberande papir over Oslo Børs er avgrensa i omfang og at forsinka rapportering kan medverke til auka omsetning.

I marknaden for statskassevekslar med løpetid opp til eitt år medverkar Noregs Bank til ein velfungerande marknad ved å stille tovegs bindande priser.

Ein legg vekt på å gi aktørane i marknaden god informasjon om statens låneprogram, mellom anna ved å offentleggjere ein årleg kalender for auksjonar i statsobligasjonar og statskassevekslar.

Kjelde: Kjelde: Verdipapirsentralen.

Den utanlandske interessa for norske statsobligasjonar har vore aukande dei siste åra. Figur 4.2 viser at utlendingars eigardel auka frå 10 pst. i 4. kvartal i 1997 til 40 pst. i 4. kvartal 2000, og har etter det lege mellom 35 pst. og 40 pst. fram til utgangen av 3. kvartal i år. Norske livsforsikringsselskap, pensjonskassar og bankar hadde til samanlikning ein eigardel på om lag 37 pst. samla ved utgangen av 3. kvartal i år.

4.2 Langsiktige lån

4.2.1 Statsobligasjonar

Opptak av langsiktige lån i den innanlandske marknaden har sidan 1991 hovudsakleg skjedd gjennom auksjonar av obligasjonar. For å skape ein oversiktleg og likvid marknad har ein konsentrert opplåninga om eit fåtal, avdragsfrie lån som gradvis blir bygde opp til relativt store volum. Ein kan derfor få store forfall i enkelte år og små eller ingen forfall i andre år. 2003 er eksempel på eit år utan forfall i dei store referanselåna. Ein legg særleg vekt på å ha likvide referanselån i fem- og tiårssegmentet.

Investorane legg gjennomgåande vekt på visse om realisasjonsverdien av sine finansielle investeringar. Dersom andrehandsmarknaden for eit lån har god likviditet, vil investorane kunne legge til grunn at kursane i andrehandsmarknaden er ein god indikasjon på realisasjonsverdien. Dette vil dei normalt premiere med ein reduksjon i avkastningskravet. God likviditet krev mellom anna eit visst uteståande volum i kvart av låna.

Det er for tida fem statlege referanselån i marknaden, jf. tabell 4.1. For løpetider på opp til eitt år blir referanselånfunksjonen i hovudsak dekka av statskassevekslar, jf. omtale under avsnitt 4.3.1.

Salet av statsobligasjonar skjer ved auksjonar som blir annonserte på førehand i ein auksjonskalender. Kalenderen er ikkje bindande, dvs. at auksjonar kan avlysast eller supplerast. Så langt i 2002 har det vore avvikla fire auksjonar, ein i kvar av låna NST467 (forfall januar 2007) og NST 469 (forfall mai 2011), og to i NST470 (forfall mai 2013). NST470 vart opna for første gang i mai i år. Etter auksjonskalenderen skal det avviklast ein siste obligasjonsauksjon i 2002 den 25. november. I 2001 vart det avvikla til saman fem auksjonar, tre i NST469 og to i NST467, jf. tabell 4.2.

Ein indikator på kor vellukka ein auksjon har vore, er den effektive renta ein har oppnådd i auksjonen sett i forhold til rentenivået i andrehandsmarknaden på same tidspunkt. Slik samanlikning er enklast å gjere i dei tilfella der ein utvidar eit lån som allereie er prisnotert i marknaden. Det normale i ein auksjon av norske statsobligasjonar er at den effektive renta ein oppnår ligg mellom tilsvarande kjøps- og salsrente i andrehandsmarknaden på auksjonstidspunktet. Det gjennomsnittlege auksjonsresultatet i 2001 var om lag eitt rentepunkt over midtrenta i andrehandsmarknaden. Så langt i 2002 har gjennomsnittleg lånerente i auksjonane vore på linje med midtrenta i andrehandsmarknaden. Ein har då ikkje rekna med auksjonen i mai, der ein ikkje hadde effektiv rente i andrehandsmarknaden å samanlikne med. Medan auksjonsresultatet i januar vart vurdert som noko svakt for staten, var resultata frå auksjonane i mars og september betre.

Det er viktig for staten at det er interesse for auksjonane slik at ein kan oppnå best mogleg resultat i form av låge lånekostnader. Ein måte å måle interessa på er forholdet mellom det samla bodvolumet i auksjonen og det volumet staten tilbyr i auksjonen. I 2001 varierte dette forholdstalet mellom 2,1 og 4,1 i auksjonane av statsobligasjonar. I dei fire auksjonane som er gjennomførde hittil i 2002, har forholdstalet variert mellom 1,5 og 2,6.

Endringar i rentenivået etter at kupongrenta er fastsett kan gi over- eller underkurs når ein emitterer i eit lån. Slik over- eller underkurs blir avsett på statsrekneskapen og ført til inntekt eller utgift over den attståande løpetida på dei aktuelle låna. I 2001 vart tre av auksjonane teikna til overkurs for til saman 121 mill. kroner, og to av auksjonane vart teikna til underkurs for til saman 170 mill. kroner. To av auksjonane hittil i 2002 er teikna med overkurs for til saman 141 mill. kroner, og to er teikna til underkurs for til saman 291 mill. kroner. Samla innbetalt beløp til staten ved auksjonane i 2001 var på 12 351 mill. kroner, medan det tilsvarande beløpet hittil i år er 13 850 mill. kroner.

Som eit ledd i forvaltninga av eksisterande lån, kan det frå tid til anna vere aktuelt å kjøpe tilbake obligasjonar. Eventuelle tilbakekjøp blir rekna som ekstraordinære avdrag. Tilbakekjøpte obligasjonar kan bli haldne som eigenbehaldning, eller ein kan nedskrive dei mot det aktuelle lånet. Tilbakekjøpte avdragsobligasjonar blir ikkje nedskrivne, men haldne som ei eigenbehaldning til forfall. Staten har ikkje kjøpt tilbake gamle avdragsobligasjonar hittil i år eller i 2001. I obligasjonslånet NST 463, som forfall 31. oktober i år, kjøpte staten tilbake obligasjonar for eit moderat beløp i løpet av dei siste månadene før forfall. Lønnsemda av slike transaksjonar blir vurdert mellom anna på grunnlag av den lånekostnaden staten ville fått dersom tilbakekjøpet hadde blitt finansiert med nye låneopptak til dei kursane som statens referanselån blir noterte til i andrehandsmarknaden på kjøpetidspunktet.

4.2.2 Langsiktige kontolån frå Folketrygdfondet

Langsiktige kontolån frå Folketrygdfondet blir avrekna under ramma for langsiktige lån. Sidan september 1991 har ein hatt ei ordning der Folketrygdfondet kan plassere midlar i form av kontolån til vilkår som svarar til dei nyare statslån som blir omsette til i marknaden. Per 30. september 2002 var uteståande volum i slike lån frå Folketrygdfondet 79 900 mill. kroner. Til samanlikning var uteståande volum 71 700 mill. kroner ved siste årsskifte og 68 700 mill. kroner per 30. september i fjor. Folketrygdfondet har etter avtale høve til å førtidig innfri plasseringar i langsiktige kontolån. Dersom slike innfriingar skjer i lån med mindre enn eitt år til forfall, blir desse avrekna netto mot ramma for langsiktige låneopptak.

4.2.3 Fullmakt til å ta opp langsiktige lån i 2003

Finansdepartementet ber om at fullmakta til å ta opp nye langsiktige lån innanlands blir sett til 60 000 mill. kroner. Ein tar sikte på å dekke hovuddelen av statens lånebehov i 2003 ved opptak av langsiktige lån i den innanlandske marknaden. Erfaringar frå tidlegare år tilseier at det kan vere behov for rommelege lånefullmakter slik at ein kan tilpasse statens låneprogram til skiftande forhold gjennom året. Ein ber derfor om fullmakt til å ta opp langsiktige innanlandske lån som er større enn finansieringsbehovet i 2003. Ein har då tatt omsyn til det behovet som knyter seg til dei postane på statsbudsjettet som ikkje har verknader for pengemarknadslikviditeten og til utjamning av den langsiktige opplåninga mellom år, jf. avsnitt 2.2. I forslag til fullmakt har ein rekna med eit visst behov for lange kontolånsplasseringar frå Folketrygdfondet. Opptak av nye lån i 2003 er i hovudsak tenkt å skje etter dei same linjene som i føregåande år.

Tabell 4.3 viser uteståande beløp dersom fullmakta for nye langsiktige lån på 60 000 mill. kroner i 2003 blir nytta fullt ut.

4.3 Kortsiktige lån

4.3.1 Statskassevekslar

Den kortsiktige opplåninga skal sikre kontantbehovet staten har for transaksjonsformål og er lagt opp slik at ein forsøker å reduserer svingingane i likviditeten i pengemarknaden. Opplåning i marknaden skjer gjennom sal av statskassevekslar. Dette er renteberande papir utan kupongrente der avkastninga er knytt til underkursen dei blir lagt ut til.

Med dagens opplegg blir det opna nye veksellån seks gonger i året, fire gongar i vekslar med 11-12 månaders løpetid og to gonger med 3-4 månaders løpetid. Forfall for dei lengste statskassevekslane er knytt til oppgjersdato for standardkontraktar i dei internasjonale marknadene, såkalla IMM-datoar. Dei kortaste vekslane er knytt til datoar for store skatteterminar.

Som for statsobligasjonar blir det for statskassevekslar publisert ein årleg auksjonskalender. For 2002 vart det annonsert 16 auksjonar. Kalenderen er ikkje bindande, dvs. at auksjonar kan avlysast eller supplerast. Det siste året har ein supplert med ein ad-hoc auksjon, medan ingen auksjonar har vore avlyst. Kalenderen for kommande år blir normalt publisert i desember året før.

Målt i forhold til renta i andrehandsmarknaden har auksjonane i kortsiktige statspapir jamt over gitt tilfredsstillande resultat. Det kan likevel vere vel så relevant å jamføre resultatet av auksjonane med rentene i pengemarknaden. Ein ventar at renta på statspapir skal liggje under tilsvarande rente i pengemarknaden, jf. at investeringar i statspapir blir rekna som kredittrisikofrie. Tabell 4.4 viser resultata i vekselauksjonane det siste året. Renta staten har oppnådd i auksjonane i denne perioden har gjennomsnittleg lege knappe 16 rentepunkt under midtrenta i pengemarknaden på auksjonstidspunktet.

4.3.2 Fullmakt til å ta opp kortsiktige marknadslån i 2003

Fullmakta under kortsiktige marknadspapir omfattar marknadsomsettelege statskassevekslar og Folketrygdfondets kontolånsplasseringar til statskassen som er knytt til avkastninga på kortsiktige statspapir i marknaden.

Fullmaktene under kortsiktige lån er utforma som ei ramme for maksimalt uteståande beløp, og ikkje som ei ramme for nye låneopptak. Per 30. september 2002 hadde staten 41,5 mrd. kroner uteståande i statskassevekslar under denne fullmakta. På same tidspunkt hadde Folketrygdfondet ingen plasseringar i kortsiktige kontolån, men i oktober plasserte fondet 8,5 mrd. kroner i slike kontolån.

Som følgje av dei store svingingane i og uvissa i prognosane for statens kontantbehaldning, og at kortsiktige statspapir kan bli nytta i den likviditetspolitiske styringa, er det behov for rommelege rammer. Ein ber derfor om at fullmakta til å ha uteståande kortsiktige marknadslån blir halden uendra på 80 000 mill. kroner i 2003.

4.3.3 Fullmakt til å ta opp andre kortsiktige lån i 2003

Fullmakta for andre kortsiktige lån omfattar alminnelege kontolån frå statsinstitusjonar og statlege fond saman med eventuelle kontolån frå institusjonar som ved særlege høve kan bli pålagde å plassere overskotslikviditet som kontolån til staten. Kontolån frå ordinære fond (kontogruppe 81 i statsrekneskapen) blir ikkje rekna inn under fullmaktsramma. Eit døme på eit slikt fond er Fondet for forsking og nyskaping som har vekse mykje dei siste åra. Desse kontolåna er ikkje å rekna som lån i vanleg forstand, mellom anna fordi kreditor, som er eit fond under eit departement, ikkje på noko tidspunkt kan disponere hovudstolen.

Per 30. september 2002 var dei totale plasseringane under fullmakta for andre kortsiktige lån om lag 49 mrd. kroner. Den største plasseraren er den banken som forvaltar likviditeten i samband med visse skatte- og avgiftsbetalingar. Per 30. september 2002 var det uteståande lån på 45,2 mrd. kroner under denne ordninga. Etter dagens ordning skal den banken som forvaltar likviditeten i samband med skatte- og avgiftsbetalingar (for tida er det DnB), plassere den likviditeten banken får ved slike statlege betalingar som uforrenta kontolån til staten. Slike kontolånsplasseringar varierer mykje gjennom året. Det siste året har inneståande på det meste vore oppe i overkant av 55 mrd. kroner. Hovuddelen av kontolåna frå DnB er no knytt til ordninga for innbetaling av folketrygdavgift og skatt på inntekt til kommunekasserarane. Desse er pålagde å ha eigen kassefunksjon og eigen bankkonto for innbetalte skatte- og trekkbeløp. Denne skattebetalingsordninga er ikkje omfatta av statens konsernkontoordning.

På bakgrunn av at operatørbanken for skattebetalingsordninga framleis vil ha store plasseringsbehov rundt skatteinnbetalingane, foreslår ein at fullmakta i 2003 til å ha andre kortsiktige lån blir halden uendra på 100 000 mill. kroner.

4.4 Grunnkjøpsobligasjonar

Ordninga med bruk av grunnkjøpsobligasjonar ved offentleg overtaking av grunn vart foreslått i St.prp. nr. 38 (1964-65) Om fullmakt til å utferde spesielle grunnkjøpsobligasjonar. Ordninga er avvikla, men fram til og med 1998 hadde Finansdepartementet fullmakt til å utferde grunnkjøpsobligasjonar for oppgjer som vart avtalte før 31. desember 1991.

Det er til saman utferda grunnkjøpsobligasjonar for 3 324 mill. kroner sidan ordninga vart innførd. Per 31. desember 2001 var statens gjeld under grunnkjøpslån på 32 mill. kroner. Ein har då tatt omsyn til avdrag og andre tilbakebetalingar på desse låna. Det vart sist utferda grunnkjøpsobligasjonar i november 1996. Dei siste grunnkjøpsobligasjonane forfell innan utgangen av 2008.