2 Innanlandske lån

2.1 Langsiktige lån

Opptak av langsiktige lån i den innanlandske marknaden har sidan 1991 hovudsakleg skjedd gjennom auksjon av obligasjonar. Ein har lagt vekt på å skape ein oversiktleg og likvid marknad, og ein har derfor konsentrert opplåninga om eit fåtal lån som gradvis blir bygde opp til relativt store beløp. Ein kan derfor få store forfall i enkelte år og små eller ingen forfall i andre år. Desse låna tener som referanselån i den norske obligasjonsmarknaden. Det er for tida fem slike statslån i marknaden, jf. tabell 2.1. Eit tidlegare referanselån, vnr. 100462, som forfell 31. januar 1999, har no for kort attståande løpetid til å bli rekna blant referanselåna. For løpetider på opp til eitt år blir referanselånfunksjonen i hovudsak dekka av statssertifikata.

Salet av statsobligasjonar skjer hovudsakleg ved auksjonar som blir annonserte på førehand i ein auksjonskalender. Kalenderen er ikkje bindande, dvs. at auksjonar kan avlysast eller supplerast. I 1997 blei det avvikla til saman fem auksjonar fordelt på vnr. 100466 med forfall i mai 2001, vnr. 100465 med forfall i november 2004 og vnr. 100467 med forfall i januar 2007. Hittil i 1998 har det vore avvikla fire auksjonar, alle i eit nytt langsiktig obligasjonslån med forfall i januar 2009 (vnr. 100468), jf. tabell 2.2. Etter auksjonskalenderen skal det avviklast ein siste obligasjonsauksjon i år den 30. november.

Auksjonar av statsobligasjonar er opne for alle, og kvar enkelt budgjevar kan gje fleire bud. Kursen på obligasjonane blir fastsett etter prinsippa for såkalla hollandsk auksjon eller einsprisauksjon. I ein slik auksjon vil alle som har gitt aksepterte bud få tildelt obligasjonar til lågaste aksepterte kurs. Finansdepartementet vurderer med jamne mellomrom salsmetoden for statspapir, og det kan såleis bli aktuelt med endringar i opplegget.

Statsobligasjonar og statssertifikat har pålydande 1000 kroner og kan kjøpast av alle gjennom verdipapirføretak og bankar.

Ein indikator for kor vellukka ein auksjon har vore, er storleiken på den effektive renta ein har oppnådd i forhold til rentenivået i andrehandsmarknaden på same tidspunkt. Slik samanlikning er enklast å gjere i dei tilfelle der ein utvidar eit lån som allereie er prisnotert i marknaden. For utvidingane av eksisterande obligasjonslån i perioden 1993-96 har auksjonsresultata gitt ei effektiv rente som i gjennomsnitt (uvegd) har lege om lag to rentepunkt (0,02 prosentpoeng) over midtrenta (gjennomsnitt mellom kjøps- og salsrenta) i andrehandsmarknaden på auksjonstidspunktet. I 1997 var auksjonsresultata i gjennomsnitt om lag på same nivå, jf. tabell 2.2, medan resultata i dei tre utvidingane så langt i 1998 har vore klart svakare med ei gjennomsnittleg effektiv rente om lag 6 rentepunkt høgare enn midtrenta i andrehandsmarknaden. Det svake gjennomsnittlege resultatet hittil i år har i hovudsak samanheng med auksjonen i september, då resultatet blei ei effektiv rente som låg heile 18 rentepunkt over midtrenta i andrehandsmarknaden. Dette er det dårlegaste auksjonsresultatet for staten sidan ein tok til med å leggje ut statsobligasjonar på denne måten i 1991. Det dårlege resultatet må sjåast i lys av at auksjonen blei avvikla i ein periode med stor valuta- og renteuro og liten aktivitet i andrehandsmarknaden for norske statsobligasjonar. Marknaden var svært «tynn», dvs. at kursane som er noterte i andrehandsmarknaden berre gjeld for relativt små volum og at større volum kan flytte marknadsrenta vesentleg.

Interesse for auksjonane er viktig for at staten skal oppnå best mogleg resultat i form av låge lånekostnader. Ein måte å måle interessa på er forholdet mellom det samla budvolumet i auksjonen og auksjonsvolumet. I perioden 1993-96 varierte dette forholdstalet mellom 1,3 og 3,1, mens det i 1997 jamt over låg noko høgare, jf. tabell 2.2. I dei fire auksjonane som er gjennomførde hittil i 1998, har ein sett ein tendens til svakare interesse. I auksjonane i januar, mars og mai var forholdet mellom budvolum og auksjonsvolum mellom 1,7 og 2,7. I septemberauksjonen var budvolumet berre så vidt større enn auksjonsvolumet. Forholdstalet var 1,1, noko som er det lågaste som er notert sidan ein tok til med å auksjonere statsobligasjonar.

Endringar i rentenivået kan gje over- eller underkurs når ein utvidar eksisterande lån. I 1997 blei alle auksjonane teikna til overkurs for til saman 638 mill. kroner. To av auksjonane hittil i 1998 er teikna med overkurs for til saman 48 mill. kroner, og to er teikna til underkurs for til saman 18 mill. kroner. Samla blei det utbetalte beløpet til staten ved auksjonane i 1997 på 14 638 mill. kroner. Hittil i 1998 er det tilsvarande beløpet 12 030 mill. kroner.

Over- eller underkurs blir i samsvar med Stortingets vedtak i desember 1997, jf. St prp nr 11 og Innst S nr 34 for 1997-98, avsett og inntekts- eller utgiftsført over den attståande løpetida på dei aktuelle låna.

Som eit ledd i forvaltninga av eksisterande lån kan det frå tid til anna vere aktuelt å kjøpe tilbake obligasjonar. Eventuelle tilbakekjøp blir rekna som ekstraordinære avdrag. Tilbakekjøpte obligasjonar kan bli haldne som ein eigenbehaldning, eller ein kan nedskrive dei mot det aktuelle lånet. I 1997 blei det ikkje kjøpt tilbake statsobligasjonar i den innanlandske marknaden. Hittil i 1998 har Finansdepartementet kjøpt tilbake obligasjonar for pålydande 8 mrd. kroner i eit lån med forfall 31. januar 1999 (vnr. 100462), og for pålydande om lag 1,2 mrd. kroner i statens eldre avdragslån. I det første tilfellet kjøpte Noregs Bank i første omgang obligasjonane for eiga rekning i løpet av ein viss periode, for deretter å selje dei vidare til staten 18. september. Dette tilbakekjøpet blei gjort dels for å redusere likviditetseffekten i marknaden ved forfall og dels fordi obligasjonane blei kjøpte til kursar som var gunstige for staten og Noregs Bank sett under eitt. I det andre høvet gjennomførde Noregs Bank fleire enkeltkjøp på vegne av Finansdepartementet. Lønnsemda av slike transaksjonar blir vurdert mellom anna på grunnlag av den lånekostnaden staten ville fått dersom tilbakekjøpet hadde blitt finansiert med nye låneopptak til dei kursane som statens referanselån blir noterte til i andrehandsmarknaden på kjøpetidspunktet.

Dei tilbakekjøpa som er nemnde ovanfor er gjorde etter at arbeidet med forslaget til statsbudsjett for 1999 blei avslutta. Når ein tar omsyn til desse, vil budsjettposten for gjeldsavdrag innanlands auke med om lag 9,2 mrd. kroner i 1998 og bli redusert med om lag 8,3 mrd. kroner i 1999. Dette vil verke til å redusere statens finansieringsbehov brutto i 1999 med om lag 8,3 mrd. kroner i forhold til føresetnadene i forslaget til statsbudsjett, jf. St prp nr 1 (1998-99). Det reelle behovet for å ta opp langsiktige lån i 1999 vil likevel ikkje bli påverka i samme grad. I første omgang er dei førtidige tilbakekjøpa hovudsakleg finansiert ved trekk på kontantbehaldninga og ved kortsiktig opplåning. Ein har så langt i år valt ikkje å refinansiere desse tilbakekjøpa ved tilsvarande opptak av langsiktige lån. Det vil derfor truleg vere behov for å ta opp nye langsiktige lån i 1999 for å refinansiere tilbakekjøp gjorde i 1998.

Langsiktige kontolån frå Folketrygdfondet blir avrekna under ramma for langsiktige lån. Sidan september 1991 har ein hatt ei ordning der Folketrygdfondet kan plassere midlar i form av kontolån på vilkår som, så langt det er mogleg, svarer til vilkåra for nyare statslån som blir omsette i marknaden. Per 30. september 1998 var uteståande volum i slike lån 44 200 mill. kroner. Til samanlikning var uteståande 36 200 mill. kroner ved siste årsskiftet og 35 200 mill. kroner per 30. september i fjor. Folketrygdfondet har hatt store kontolånsinnskot knytt til vilkåra for vnr. 100462 som forfell i januar 1999. Folketrygdfondet har no innløyst ein stor del av desse og replassert dei i nye langsiktige kontolånsinnskot. Netto er om lag 3,3 mrd. kroner innløyst i forhold til føresetnadene i Statsbudsjettet 1999. Som for tilbakekjøpet av vnr. 100462 i marknaden, vil dette påverke budsjettposten for gjeldsavdrag i 1998 og 1999 og isolert sett redusere bruttofinansieringsbehovet i 1999.

Finansdepartementet tar sikte på å dekke hovuddelen av statens lånebehov i 1999 ved opptak av langsiktige lån i den innanlandske marknaden. For å oppretthalde den nødvendige handlefridomen i finansieringa av staten, vil Finansdepartementet be om at fullmakta til å ta opp nye langsiktige lån innanlands blir sett til 50 000 mill. kroner.

Opptak av nye lån i 1999 er i hovudsak tenkt å skje etter dei same linjene som føregåande år, med eventuelle justeringar i salsmetoden. Det kan bli aktuelt å vurdere nye instrument i tillegg til dei ein nyttar i dag, jf. avsnitt 1.4.

Tabell 2.3 viser uteståande beløp dersom fullmakta for nye langsiktige lån på 50 000 mill. kroner i 1999 blir nytta fullt ut.

2.2 Kortsiktige lån

2.2.1 Kortsiktige marknadspapir

Opptak av kortsiktige lån i den innanlandske marknaden skjer i all hovudsak gjennom auksjon av statssertifikat. Som for statsobligasjonar blir det publisert ein auksjonskalender. I kalenderen for inneverande år er det lagt opp til ein auksjon i månaden. Kalenderen er ikkje bindande, dvs. at auksjonar kan avlysast eller supplerast. Med bakgrunn i at det var behov for å jamne ut svingingar i likviditeten i pengemarknaden, heldt ein i desember i fjor ein ekstra auksjon i eit nytt statssertifikat, vnr. 200041, med forfall tilpassa skatteinnbetalingane i mai. Av same grunn heldt ein i juni i år ein ekstra auksjon i eit nytt statssertifikat, vnr. 200044, med forfall tilpassa skatteinnbetalingane i november.

Auksjonar av statssertifikat er berre opne for verdipapirføretak. Kvar budgjevar kan gje fleire bud med ulik pris og volum. Minste budvolum er 1 mill. kroner. Den enkelte budgjevar som får tildelt sertifikat, betaler ein kurs svarande til det rentebudet vedkommande har gjeve. Denne auksjonsforma blir kalla ordinær auksjon eller fleirprisauksjon og er altså noko ulik auksjonsforma for statsobligasjonar, jf. avsnitt 2.2. Som omtalt framanfor vurderer Finansdepartementet med jamne mellomrom instrumentbruken, salsforma ol. i statsopplåninga, og det kan såleis bli aktuelt med endringar i opplegget.

Målt i forhold til renta i andrehandsmarknaden har sertifikatauksjonane jamt over gitt brukbare resultat. Det kan likevel vere vel så relevant å jamføre resultatet av auksjonane med rentene i pengemarknaden. I utgangspunktet skulle ein vente at renta på statspapir (risikofri rente) ligg under tilsvarande rente i pengemarknaden. Likevel har den renta staten har oppnådd i sertifikatauksjonane det siste året ved fleire høve lege nær eller over midtrenta i pengemarknaden (gjennomsnittet av bankane si kjøps- og salsrente), jf. tabell 2.4. Dette kan mellom anna skuldast at statens kortsiktige opplåning blir nytta aktivt i gjennomføringa av pengepolitikken. Spesielt dårleg var resultatet i auksjonen i februar, då staten fekk ei effektiv rente som låg 7 rentepunkt (0,07 prosentpoeng) over midtrenta i pengemarknaden. Dei siste månadene har ein likevel sett ein tendens til betre resultat. I auksjonane i august, september, oktober og november fekk staten ei effektiv rente som låg frå 7 til 29 rentepunkt under midtrenta i pengemarknaden. Ei forklaring på denne utviklinga kan vere at uroa i finansmarknaden har ført til auka kreditt- og likviditetsmarginar, dvs. at investorane i større grad enn før er villige til å gje avkall på avkastning for å få eit papir med større tryggleik og/eller større likviditet.

Fullmakta under kortsiktige marknadspapir omfattar opplåning i form av statssertifikat og andre kortsiktige verdipapir. Folketrygdfondets kontolånsplasseringar til statskassen, som er knytt til avkastninga på konkrete kortsiktige statspapir, blir også avrekna under denne fullmakta. Sal av kortsiktige statspapir utgjer eit vesentleg element i den pengepolitiske styringa. Fullmaktene under kortsiktige lån er utforma som ei ramme for maksimalt uteståande beløp og ikkje som ei ramme for nye låneopptak.

Per 30. september 1998 hadde staten 33,5 mrd. kroner uteståande i statssertifikat under denne fullmakta. I tillegg var det kontolånsplasseringar frå Folketrygdfondet for 6,1 mrd. kroner. Sidan sal av kortsiktige statspapir blir nytta i den pengepolitiske styringa, er det behov for rommelege rammer. Ein foreslår såleis at fullmakta til å ha kortsiktige lån blir halden uendra på 150 000 mill. kroner.

2.2.2 Andre kortsiktige lån

Fullmakta for andre kortsiktige lån omfattar alminnelege kontolån frå statsinstitusjonar og statlege fond saman med eventuelle kontolån frå institusjonar med statleg finansiering som ved særlege høve kan bli pålagde å plassere overskotslikviditet som kontolån til staten. Per 30. september 1998 var dei totale plasseringane under fullmakta 53,2 mrd. kroner.

Postbanken, som er den største plasseraren, hadde per 30. september 1998 plassert 46,9 mrd. kroner under denne ordninga. Postbanken er etter dagens ordning pålagd å plassere den likviditeten banken får ved statlege betalingar som enno ikkje er omfatta av konsernkontoordninga, som uforrenta kontolån til staten. Postbankens kontolånsplasseringar varierer mykje gjennom året. Så langt i 1998 har inneståande på det meste vore oppe i 56,9 mrd. kroner.

Konsernkontoordninga for staten omfattar statlege verksemder sine inn- og utbetalingar, kontohald i denne samanhengen, likviditetsforvaltning og tilhøyrande rutiner. Ordninga, som er under innføring, jf. omtale i kap. 7 i Gul bok 1998, inneber at all likviditet som tilhøyrer staten skal overførast til/frå statens foliokonto i Noregs Bank på dagleg basis. Dermed vil det bli slutt på at det står statlege midlar på konto i banksystemet.

Sidan Postbanken i 1999 framleis vil ha store plasseringsbehov rundt skatteinnbetalingane, foreslår ein at fullmakta til å ha andre kortsiktige lån blir halden uendra på 90 000 mill. kroner.

2.3 Grunnkjøpsobligasjonar

Ordninga med bruk av grunnkjøpsobligasjonar ved offentleg overtaking av grunn blei foreslått i St prp nr 38 (1964-65) Om fullmakt til å utferde spesielle grunnkjøpsobligasjonar. Ordninga er avvikla, men det kan framleis utferdast grunnkjøpsobligasjonar for oppgjer som blei avtalte før 31. desember 1991.

Den gjeldande fullmakta til å utferde grunnkjøpsobligasjonar er på 3 400 mill. kroner (jf. St prp nr 1 og Innst S nr 54 for 1996-97). Denne fullmakta omfattar etter det innarbeidde opplegget summen av dei grunnkjøpsobligasjonane som har vorte utferda sidan ordninga blei innførd. Det blei sist utferda grunnkjøpsobligasjonar i november 1996, og då for eit beløp på 1,6 mill. kroner. Det er til saman utferda grunnkjøpsobligasjonar for 3 324 mill. kroner sidan ordninga blei innførd. Per 31. desember 1997 var statens gjeld under grunnkjøpslån på 317,8 mill. kroner. Ein har då tatt omsyn til avdrag og andre tilbakebetalingar på desse låna.

I 1999 vil det vere over sju år sidan ordninga blei avvikla og over to år sidan det sist blei utferda grunnkjøpsobligasjonar. Finansdepartementet legg til grunn at alle oppgjer som var avtalt før ordninga blei avvikla, no er gjennomført, og at det derfor ikkje lenger er behov for å halde på denne fullmakta. Ein vil derfor ikkje be om fullmakt til å utferde grunnkjøpsobligasjonar i 1999.