3 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter

3.1 Statens lånebehov

I tråd med vanleg praksis blir det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet dekt ved ei overføring frå Statens pensjonsfond - Utland. Avdrag på statsgjelda, netto utlån og kapitalinnskot til statsbankane o.a. blir dekte ved nye låneopptak og/eller ved trekk på statens kontantbehaldning. Staten har ut frå forslaget i St.prp. nr. 1 (2008-2009) eit brutto finansieringsbehov på 70,1 mrd. kroner i 2009, jf. tabell 3.1. Ifølge budsjettforslaget utgjer gjeldsavdraga 44,9 mrd. kroner og nettoutlån til statsbankane mv. 25,2 mrd. kroner. Planen er å dekkje finansieringsbehovet ved langsiktige låneopptak innanlands og ved trekk på statens kontantbehaldning.

Hovudårsaka til at staten låner samstundes som staten sparer i Statens pensjonsfond - Utland er at det ville bryte med retningslinjene for budsjettpolitikken om overskotet på statsbudsjettet blir brukt til å dekkje avdrag på gjeld eller andre kapitaltransaksjonar. Retningslinjene for budsjettpolitikken inneber at overskotet på statsbudsjettet vil bli plassert i Statens pensjonsfond - Utland som fordringar på utlandet. Dette er mellom anna grunngjeve med at ein skal unngå ei unødig styrking av den norske krona. Omsynet til kronekursen tilseier såleis at ein ikkje bør nytte kapitalen som er plassert i utlandet til å dekkje innanlandsk finansieringsbehov.

Staten må ha ein viss likviditetsreserve slik at ein alltid kan dekkje daglege betalingar. Den kortsiktige opplåninga i marknaden sikrar at staten har tilstrekkelige midlar til å møte betalingsskyldnadene sine til ei kvar tid. Det er vanskeleg å berekne omfanget av desse på enkeltdagar på førehand, og ein tek derfor sikte på at kontantbehaldninga normalt ikkje skal falle under 25 mrd. kroner. Så langt i år har kontantbehaldninga ikkje falle under 93 mrd. kroner. Det høge nivået på statens kontantbehaldning inneber at det ikkje er omsynet til statens likviditetsreservar som for tida er førande for statens kortsiktige opplåning.

Staten mottek rente på sine innskot i Noregs Bank. Denne renta er ein intern avrekning i statssystemet. Vil ein finne ut kva det kostar å ha ein stor likviditetsreserve, må ein samanlikne den avkastninga Noregs Bank får på plasseringar av denne likviditeten med statens sine lånekostnader. Berekningar indikerer at det ikkje medfører noko nettoutgift for staten å ha ein slik overskotslikviditet.

Kjelde: Noregs Bank.

3.2 Behovet for lånefullmakter

Når ein vurderer statens alminnelege lånebehov i marknaden, tek ein normalt utgangspunkt i statens finansieringsbehov slik det er berekna i statsbudsjettet, jf. tabell 3.1. Vidare tek ein omsyn til den verknaden statens transaksjonar har på likviditeten i pengemarknaden. Når staten betaler avdrag på gjelda eller aukar netto utlån til statsbankane, blir pengemarknaden tilført likviditet. Over tid bør transaksjonane til staten verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden. I dag blir dette ivareteke ved at avdrag på statens lån og netto utlån til statsbankane og liknande blir finansierte ved opptak av nye lån. Likviditetstilførselen frå staten si side blir på denne måten nøytralisert.

Samla overskot på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond - Utland vil isolert sett redusere likviditeten i pengemarknaden. Likviditeten blir i sin tur tilført marknaden gjennom kjøp av valuta (og sal av kroner) for Statens pensjonsfond - Utland. Til saman er verknaden av budsjettet såleis lik null.

Nokre postar på statsbudsjettet påverkar ikkje likviditeten i pengemarknaden direkte, sjølv om dei påverkar balansen på statsbudsjettet og dermed overføringane til Statens pensjonsfond - Utland. Dette gjeld mellom anna renter og overføringar frå Noregs Bank og overføring til Statens petroleumsforsikringsfond. I eit likviditetsnøytralt låneopplegg må ein korrigere for desse postane. I tillegg må ein korrigere for enkelte lånetransaksjonar som inngår i finansieringsbehovet, men som ikkje har likviditetseffekt, som til dømes innskot i Fondet for forsking og nyskaping. Dette innskotet blir plassert som kontolån til staten og trekkjer ikkje på lånefullmaktene. For 2009 er det berekna at slike postar reduserer behovet for likviditetsinndraging med om lag 17 mrd. kroner netto. Eit likviditetsnøytralt opplegg tilseier dermed at staten i 2009 isolert sett skal låne om lag 17 mrd. kroner mindre enn finansieringsbehovet i statsbudsjettet.

Som følgje av den finansielle uroa er det sett i verk ei rekkje tiltak for å betre tilførselen av likviditet til banksystemet, jf. kap 2. I denne samanhengen foreslår ein at staten kan utvide behaldninga av statspapir med inntil 350 mrd. kroner fram til utgangen av 2009. Statspapira skal igjen bytast med, eller lånast ut mot pant i, obligasjonar med fortrinnsrett. Ein slik auke går utover den ramma som er gitt for låneopptak i 2008. På bakgrunn av at den nye ordninga blir sett i verk allereie frå inneverande år, foreslår ein at endringar i fullmakta for 2008 for utferding av kortsiktige og langsiktige marknadslån blir gjort gjeldande for 2008 og 2009 under eitt. Då det på førehand er vanskeleg å vite kva papir som vil bli nytta, ser ein det som føremålsteneleg at både ramma for opptak av nye langsiktige lån og ramma for makimalt uteståande statskassevekslar blir utvida med 350 mrd. kroner.

Tabell 3.2 gir ei samla oversikt over gjeldande lånefullmakt for 2008, saman med forslag til nye fullmakter for 2008 og 2009. I tillegg ber departementet om at fullmakta til å inngå rentebyteavtalar og tilsvarande derivatavtalar blir vidareførd.

3.2.1 Fullmakt til å ta opp langsiktige lån i 2008 og 2009 samla

Det blir lagt opp til at statens alminnelege lånebehov følgjer av forslaget til statsbudsjett 2009, og blir dekt ved opptak av nye langsiktige lån innanlands. Ein legg normalt opp til å jamne ut opptaka av langsiktige lån slik at store svingingar i finansieringsbehovet frå eitt år til eit anna ikkje fullt ut påverkar opplåningstakta. For 2009 er det isolert sett aktuelt å ta opp mindre langsiktige lån enn det som direkte følgjer av finansieringsbehovet.

Som følgje av forslaget om at staten skal byte statspapir mot obligasjonar med fortrinnsrett, jf. kap 2, ber ein om at samla fullmakt for 2008 og 2009 til å ta opp langsiktig innanlands blir sett til 450 mrd. kroner.

3.2.2 Fullmakt til å ta opp kortsiktige marknadslån i 2008 og 2009

Fullmakta under kortsiktige marknadslån er utforma som ei ramme for maksimalt uteståande beløp, og ikkje som ei ramme for nye låneopptak. Uteståande volum i statskassevekslar varierer gjennom året, jf. figur 3.2. Dette skuldast dels naturlege svingingar, t.d. som følgje av at vekslar forfell, men også at det i visse periodar kan vere behov for å leggje ut vekslar ekstraordinært, t.d. i samband med tilbakekjøp av obligasjonar. Ein ber derfor om romslege rammer for maksimalt uteståande statskassevekslar. Ein ber i tillegg om at ramma vert justert opp med 350 mrd. kroner som følgje av den nye byteordninga. Ein ber derfor om at fullmakta til å ha uteståande kortsiktige marknadslån blir sett til 430 mrd. kroner i 2008 og 2009.

Kjelde: Finansdepartementet .

3.2.3 Fullmakt til å ta opp andre kortsiktige lån i 2009

Fullmakta for andre kortsiktige lån omfattar alminnelege kontolån frå statsinstitusjonar og statlege fond, og eventuelle kontolån frå institusjonar som ved særlege høve kan bli pålagde å plassere overskotslikviditet som kontolån til staten. Fullmakta omfattar også eventuelle plasseringar gitt som trygd frå motpartar i rentebytteavtalar, jf. avsnitt 5.5.2. Størstedelen av andre kortsiktige lån er innskot frå operatørbanken for skattebetalingsordninga.

Låna under fullmakta til å ta opp andre kortsiktige lån er skyldnader som er av ein slik karakter at ein ikkje bør setje ei særskilt beløpsgrense. Dei er plasseringar frå institusjonar i statssystemet, og må sjåast på som ein del av den statlege og kommunale likviditetshandteringa. Staten verken kan eller bør nekte å ta imot innskot under tilvising til at fullmakta ikkje er stor nok. Ein foreslår at Finansdepartementet for 2009, slik som for 2008, får fullmakt til å ta imot slike plasseringar som kontolån utan at det blir sett ei særskild beløpsgrense.