§ 24-7 Svar på henvendelse om tolkning av pbl. § 27-4 om atkomst

Vi viser til deres brev datert 2. juli 2020, der dere stiller flere spørsmål om tolkningen av plan- og bygningsloven (pbl.) § 27-4, som gjelder atkomst til byggetomten. Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

Departementet vil besvare spørsmålene i den rekkefølgen de er stilt. Vi opplyser innledningsvis om at departementets svar gis på generelt grunnlag.

  1. Spørsmål knyttet til vilkåret "veg åpen for alminnelig ferdsel"

Spørsmål 1:

Hvis vegen er registrert som privat og den private eiendomsgrensen går til midten av vegen, men tiltakshaver hevder vegen er åpen for alminnelig ferdsel: Hvordan skal Plan- og bygningsetaten ta stilling til om kravet etter § 27-4 er oppfylt? Skal bygningsmyndighetene be tiltakshaver fremlegge dokumentasjon på at allmennheten har rett til å ferdes på den private vegen?

Departementets svar:

Det følger av pbl. § 27-4 første ledd at:

"Før opprettelse eller endring av eiendom til bebyggelse eller oppføring av bygning blir godkjent, skal byggetomta enten være sikret lovlig atkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel eller ved tinglyst dokument​ eller på annen måte være sikret vegforbindelse som kommunen​ godtar som tilfredsstillende. Avkjørsel fra offentlig veg må være godkjent av vedkommende vegmyndighet, jf. veglova​ §§ 40 til 43."

Bestemmelsens første alternativ setter som vilkår at et bestemt privatrettslig forhold må foreligge. Tomten må være sikret lovlig atkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel. Det innebærer at plan- og bygningsmyndighetene prejudisielt må ta stilling til det privatrettslige spørsmålet, selv om forholdet bare kan avgjøres med rettslig bindende virkning av domstolene.[1] Bestemmelsen i pbl. § 27-4 er en videreføring av plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 66, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 338. Kildene til den tidligere lov § 66 er derfor fortsatt relevante.

Det følger av Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 186 flg. at:

"Den veg som eiendommen må ha forbindelse til, må være åpen for alminnelig ferdsel. Også privat eide veger kan være åpne for alminnelig ferdsel. Hvorvidt dette er tilfellet må avgjøres konkret. Er det tvil må den som vil bebygge eiendommen dokumentere at vegen er åpen for alminnelig ferdsel."

Offentlig eide veger vil som oftest tilfredsstille kravet. Unntak kan imidlertid tenkes dersom vegen er stengt for kjøring uten at det er gitt dispensasjon for kjøring til og fra eiendommen. Også privat eide veger kan være åpne for alminnelig ferdsel. Dette er imidlertid et forhold som må avgjøres konkret i det enkelte tilfelle. Ved eventuell tvil er det tiltakshaver som må dokumentere at vegen er åpen for alminnelig ferdsel, se Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) side 187 og departementets uttalelse i sak 88/4379[2] og Somb 2009 s. 260.

I O.J. Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett (Oslo 2000) på s. 515 fremgår det at:

"Bestemmelsen i plbl 66 nr 1 krever at eiendommen har atkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel. I det ligger at alle kan bruke den i kraft av allemannsretten. Offentlig eide veger vil som oftest tilfredsstille kravet … Også privat eide veger kan være åpne for alminnelig ferdsel. Hvorvidt dette er tilfelle, må avgjøres konkret. Er det tvil til stede, må den som vil bygge dokumentere at vegen er åpen for alminnelig ferdsel. Slik dokumentasjon kan være en bekreftelse fra den som eier vegen eller rettskraftig dom som slår fast at vegen er åpen for alminnelig ferdsel." (Vår understreking).

Det følger også av O.J. Pedersen mfl. (Oslo, 2. utg. 2011) på s. 460 – 461 at:

"Grunnvilkåret i pbl. § 27-4 er at tomt som skal deles eller bebygges, er sikret atkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel. I det ligger at alle og enhver kan bruke vegen i kraft av allemannsretten. Offentlige veger, riksveger, fylkesveger og kommunale veger, vil i utgangspunktet tilfredsstille kravet, men unntak kan tenkes for kommunal veg hvis den er stengt for kjøring. For private veger er det ingen presumpsjon for at de er åpne for alminnelig ferdsel. Det må avgjøres konkret, jf. Somb 1983 . 135:

"Vegnettet i boligfeltet er undergitt privat eiendomsrett og kan ikke oppfattes som offentlig. Men også private veger kan være åpne for alminnelig ferdsel. Det typiske eksempel på dette er at allmennheten i lang tid har brukt vegen uten innsigelse fra eierens side. Utgangspunktet må ellers være at private veger ikke kan anses åpne for alminnelig ferdsel: særskilt gjelder dette veger av nyere dato. Spørsmålet må bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Bygningsmyndighetene må herunder ta stilling til forholdene på stedet, tidligere og nåværende bruk, eiers holdning m.m."

… Er det tvil til stede, må den som vil bygge, dokumentere at vegen er åpen for alminnelig ferdsel." (Vår understreking).

Som det fremgår ovenfor, må kommunen foreta en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. I vurderingen kan kommunen for eksempel legge vekt på at allmennheten i lang tid har brukt vegen uten innsigelse fra eierens side. Dersom kommunen er i tvil om vegen er åpen for alminnelig ferdsel, må imidlertid den som vil bygge kunne dokumentere at vilkåret er oppfylt. Slik dokumentasjon kan, som det fremgår ovenfor, for eksempel være en bekreftelse fra eier av vegen eller en rettskraftig dom. Se også svar på spørsmål 2 nedenfor (under punkt 1).

Vi viser for ordens skyld til Somb 1983 s. 135 hvor det ble uttalt at det derimot ikke er tilstrekkelig for å oppfylle sikringskravet at vegretten er regulert. En reguleringsplan stifter ikke privatrettslige rettigheter.

Spørsmål 2:

Kan man legge til grunn at en velveg, hvor kommunen foretar noe drift og vedlikehold (typisk brøyting av vegen), er åpen for alminnelig ferdsel? Eller må det dokumenteres at grunneierne/vellet ovenfor kommunen har forpliktet seg til å holde vegen åpen for alminnelig ferdsel, jf. det som fremgår av Somb 2009/260?

Departementets svar:

Vi presiseres for ordens skyld, som kommunen skriver, at dette spørsmålet gjelder der vegen er privat, og ikke der kommunen har tatt opp vegen som offentlig og har ansvaret for drift og vedlikehold.

Vi viser til Somb 1983 s. 135 og vår tidligere uttalelse i sak 88/4379, der det fremgår at det for private veger ikke er noen presumpsjon for at de er åpne for alminnelig ferdsel. Dette må avgjøres konkret. Der kommunen er i tvil må den kreve fremlagt dokumentasjon fra tiltakshaver som tilsier at eier(ne) av vegen er avtalerettslig forpliktet til å holde vegen åpen for alminnelig ferdsel.

I Somb 2009/260 uttalte ombudsmannen at utgangspunktet er at allmennheten ikke har rett til å ferdes på en privat veg, med mindre det foreligger et rettslig grunnlag for dette. Departementet legger til grunn kravet til rettslig grunnlag ikke nødvendigvis må være en avtale mellom kommunen og grunneier, men kommunen må vurdere om det foreligger tilstrekkelig grunnlag for å anse vegen som åpen for alminnelig ferdsel. I Somb 2009/260 hadde fylkesmannen lagt til grunn at grunneierne var forpliktet til å holde vegen åpen for alminnelig ferdsel på avtalerettslig grunnlag. Ombudsmannen mente imidlertid at det ikke fremkom noe som tydet på at det forelå en avtale med kommunen om at eierne av vegen hadde forpliktet seg til å holde vegen åpen for alminnelig ferdsel, slik fylkesmannen hadde lagt til grunn. Ombudsmannen tok ikke stilling til om vilkåret i pbl.85 § 66 nr. 1 første ledd første setning kunne anses oppfylt på annet grunnlag.  

Slik vi forstår ombudsmannens uttalelse vil en avtale mellom kommunen og eierne av vegen, om at kommunen brøyter, mot at den aktuelle vegen holdes åpen for alminnelig ferdsel, kunne være tilstrekkelig dokumentasjon på at byggetomten er sikret lovlig atkomst. Ombudsmannens uttalelse taler etter vårt syn for at det i seg selv ikke vil være tilstrekkelig at kommunen foretar noe drift og vedlikehold, for eksempel ved å brøyte en veg på vinterstid.

Vi understreker likevel at kommunen må foreta en konkret vurdering av forholdene i den enkelte sak, og viser for øvrig til vårt svar på spørsmål 1.

Spørsmål 3:

Hvis byggetomten grenser til veg som er åpen for alminnelig ferdsel, men adkomstvegen i byggesaken er prosjektert over annen manns grunn for å komme ut til veg som er åpen for alminnelig ferdsel: Må det vises til en privatrettslig avtale som gir de rett til å kjøre over annen manns grunn, eller har byggetomten «sikret lovlig adkomst» i egenskap av at de grenser mot vegen som er åpen for alminnelig ferdsel?

Departementets svar:

Pbl. § 27-4 første ledd krever at byggetomten har sikret "lovlig atkomst" før det gis rammetillatelse.

Dersom byggetomten har fasade til vegen, eller med andre ord, ligger slik til vegen at det ikke er nødvendig med vegforbindelse over annen manns grunn, er det likevel et krav om at selve avkjørselen må være lovlig. Avkjørselen må være godkjent etter veglova, jf. pbl. § 27-4 første ledd andre punktum.

Dersom en byggesøknad forutsetter at byggetomten kun skal ha atkomst over annen manns grunn, mener departementet, i likhet med kommunen, at vegforbindelsen må være sikret ved tinglyst dokument eller på annen måte kommunen godtar som tilfredsstillende. Vi viser i denne forbindelse til vårt svar på spørsmål 1 under punkt 2.

Dersom byggetomten har godkjent atkomst direkte fra byggetomten og ut i vegen som er åpen for alminnelig ferdsel, vil imidlertid kravet være oppfylt, slik at det er ikke er nødvendig å dokumentere vegrett utover dette.

  1. Spørsmål knyttet til vilkåret "sikret vegforbindelse" over annen manns grunn

Spørsmål 1:

Skal Plan- og bygningsetaten kreve at det fremlegges et rettslig grunnlag når vi vurderer om byggetomten har vegrett over annen manns grunn?

Departementets svar:

Som nevnt innledningsvis gis departementets svar på generelt grunnlag, og vi kan ikke ta stilling til den konkrete saken kommunen viser til.

Det andre alternativet i pbl. § 27-4 første ledd regulerer de situasjonene der det ligger én eller flere eiendommer mellom tomten og frem til vegen. Det kreves da at tomten "ved tinglyst dokument eller på annen måte" er sikret vegforbindelse og at kommunen godtar vegforbindelsen som "tilfredsstillende".

Før bygningsmyndighetene kan behandle og avgjøre søknad om tillatelse, krever pbl. § 27-4 at de foretar en prejudisiell vurdering av om en eventuell vegrett er tilstrekkelig sikret. Den prejudisielle vurderingen avgjør ikke spørsmålet om vegretten foreligger, men derimot om spørsmålet er avklart på en så betryggende måte at det er ubetenkelig å gi byggetillatelse.

Vi viser til Somb 2014/3195[3] der ombudsmannen uttaler følgende:

"Det følger av ordlyden at pbl. §§ 27-1, 27-2 og 27-4 ikke oppstiller noe absolutt dokumentasjonskrav. Man kan for eksempel ikke ubetinget forlange at eventuelle hjemmelsdokumenter er tinglyst, jf. at bestemmelsen nevner dette som et alternativ. I Pedersen m. fl., Plan- og bygningsrett (2. utg. 2011) del 2 side 462 er det vist til Bygningslovskomiteen 1960 s. 149 som la til grunn at «sikret» innebærer privatrettslig urokkelig. Pedersen m. fl. skriver deretter følgende om sikringskravet for atkomst:

«Tomta må ha rådighetsrett over arealet. Det kreves ikke at veigrunnen tilhører tomta. En veirett (positiv servitutt) er tilstrekkelig. Men veiretten må tilligge tomta som reell servitutt, slik at den tilkommer den som til enhver tid eier den tomt som skal bebygges (den herskende eiendom). En personlig rett for nåværende eier er ikke godt nok. Videre må bruksretten være formulert slik at den kan påheftes den tjenende eiendom som en heftelse – se Bygningslovkomiteen 1960 s. 149. I tillegg kreves at retten er evigvarende eller stedsbevarende, som det tidligere het»."

At vegretten skal være privatrettslig urokkelig innebærer at det kreves en sterk sannsynlighetsgrad for vegrettens eksistens og omfang for at den skal kunne anses som tilstrekkelig sikret etter pbl. § 27-4.[4] Bygningsmyndigheten må dermed basere sin vurdering på om det er stor sannsynlighet for at en domstol ville anse vegretten som sikret.[5]

Vi viser til at følger av byggesaksforskriften (SAK) § 5-4 at "[s]øknad om tillatelse til tiltak etter plan- og bygningsloven § 20-2 og § 20-4 skal inneholde opplysninger som nevnt nedenfor i tredje ledd bokstav a til q i den utstrekning de er relevante for tiltaket og nødvendige for kommunens behandling". Bokstav j oppstiller et krav om at det må gis opplysninger om atkomst. Det følger av veiledningen til bestemmelsen at det må gis tilstrekkelige opplysninger til at kommunen kan vurdere forholdet. 

Departementet legger til grunn at kommunen må kunne kreve et rettslig grunnlag som dokumentasjon for at atkomsten er tilstrekkelig sikret. Departementet kan imidlertid ikke gi en uttømmende liste over hvilken dokumentasjon som kan anses som tilstrekkelig. Vi kan kun vise til de retningslinjene som står ovenfor og understreke at dette må bero på en konkret vurdering.

Spørsmål 2:

Der hvor byggetomten allerede er bebygd: kan man legge til grunn at det eksisterer en vegrett over annen manns grunn uten at tiltakshaver trenger å vise til et stiftelsesgrunnlag?

Departementets svar:

Kravet om atkomst inntrer ved opprettelse eller endring av eiendom. Det må altså være en utløsende faktor for at kravet skal inntre. Kravet om atkomst må være sikret ved rammetillatelse. Kravet gjelder i utgangspunktet for alle slags bygninger, bortsett fra driftsbygninger, jf. pbl § 30-1. For konstruksjoner og anlegg gjelder kravet så langt det passer, jf. pbl. § 30-4. Ved tiltak på eksisterende bygning er forutsetningen for at kravet skal inntre at eksisterende atkomst ikke lenger er tilfredsstillende.[6]

Der en eiendom er bebygd, og det ikke er søkt om noe nytt tiltak som utløser krav om lovlig atkomst, må kommunen kunne forutsette at kravet er oppfylt for eksisterende bebyggelse.

Dersom et tiltak utløser kravet om at atkomst må være sikret, må kommunen vurdere om vilkårene i pbl. § 27-4 er oppfylt. Kommunen må da foreta en konkret vurdering av om vegretten/atkomsten (på søknadstidspunktet) er avklart på en så betryggende måte at det er ubetenkelig å gi byggetillatelse.

Spørsmål 3:

Der bygningsmyndighetene er i tvil om det eksisterer en vegrett, så kan man kreve vegretten dokumentert ved dom eller erklæring fra eventuelle rettssubjekter som kan tenkes å bestride den påståtte rett. Det samme gjelder der sikringsgrunnlaget som anføres er hevd, jf. NOU 2005:12 på s. 130: Stilles det formkrav til slike bekreftelser/ erklæringer?

Departementets svar:

Slik vi forstår spørsmålet lurer kommunen på om det stilles særskilte formkrav til bekreftelser/erklæringer fra rettssubjekter som kan tenkes å bestride en vegrett.

Departementet viser til ombudsmannsuttalelsene som er nevnt ovenfor. Selv om det ikke stilles særskilte krav til dokumentasjonen, er det på det rene at kommunen må kunne kreve dokumentasjon for at byggetomten er sikret vegrett før det gis tillatelse. Som det fremgår av redegjørelsen ovenfor vil det kunne være tilstrekkelig med erklæring fra den som kan tenkes å bestride vegretten. Det oppstilles ikke noen særskilte formkrav til slike erklæringer, utover at retten må dekke tiltaket, være stedsvarig og tilkomme den som til enhver tid er eier av grunnen. I hevdstilfellene vises det kun til at det bør kreves en erklæring fra den som kan tenkes å bestride retten. Hjemmelsdokumentet bør i utgangspunktet tinglyses for å sikre notoritet, men det er ikke et absolutt krav.

Spørsmål 4:

Det stilles ikke noe krav til at en avtale om veirett må være tinglyst, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 189. Hvordan skal bygningsmyndighetene da sørge for at veiretten er sikret på «annen måte», som gir sikkerhet mot at den faller bort.

Departementets svar

Se vårt svar på spørsmål 1 under punkt 2.

Spørsmål 5:

Hvis eier av byggetomten er en del av et veilag, jf veglova § 55: Må man vise til et rettslig grunnlag som dokumenterer at byggetomten har bruksrett til veiforbindelsen over annen manns grunn eller er det tilstrekkelig å vise til at eier av byggetomten er en del av et veilag og derfor har en bruksrett?

Departementets svar

Når privat veg blir brukt som felles atkomst for flere eiendommer, plikter hver eier, bruker eller den som har bruksrett å holde vegen i forsvarlig og brukbar stand, jf. veglova § 54. Det følger av veglova § 55 at "Dei som har plikter etter § 54 første ledd, utgjer eit veglag". 

Ut fra ordlyden i veglova mener departementet det vil kunne være tilstrekkelig at den som skal bygge kan dokumentere at byggetomten er en del av at veglag for at kravet i pbl. § 27-4 skal være oppfylt.

Spørsmål 6:

Er det tilstrekkelig at eier av byggetomten som skal bygges ut også er eier/medeier av «annen manns grunn», som man kjører over for å komme ut til vei som er åpen for alminnelig ferdsel?

Departementets svar

Vi viser til vår redegjørelse for kravene som stilles til en positiv servitutt i svaret på spørsmål 1 under punkt 2 ovenfor. Siden det er et krav om at en bruksrett må være formulert slik at den tilkommer den som til enhver tid eier den tomt som skal bebygges, og kan påheftes den tjenende eiendom som en heftelse, vil det etter vårt syn ikke være tilstrekkelig at tiltakshaver er eier eller medeier i annen eiendom som benyttes til atkomst for byggetomten.

Som støtte for vår tolkning viser vi for øvrig til Somb 2014/3195 der ombudsmannen uttalte følgende:

"Fylkesmannen legger i vedtaket til grunn at tiltakshaver er eier også av den tjenende eiendommen, at «tiltakshaver har privatrettslig rett til bruk av den private infrastrukturen» og konkluderer deretter med at parsellen som skal fradeles anses tilstrekkelig sikret tilkobling til infrastruktur i henhold til pbl. §§ 27-1, 27-2 og 27-4. Noe rettslig grunnlag utover eierrådighet til den tjenende eiendommen fremgår ikke av fylkesmannens vedtak. At de to eiendommene er på samme eierhånd, kan i seg selv vanskeliggjøre rettighetene privatrettslig urokkelige."

Spørsmål 7:

Hvis vegen må opparbeides etter pbl. § 18-1: Kan det gis midlertidig dispensasjon fra § 27-4 frem til vegen er opparbeidet og overtatt av kommunen?

Departementets svar

Vi viser til vår uttalelse i sak 16/5378. At en atkomstveg er offentlig regulert, slik at den på sikt vil bli opparbeidet og overtatt av kommunen etter pbl. § 18-1, vil ikke i seg selv innebære at sikringskravet er oppfylt. Så lenge veggrunnen ikke er opparbeidet og overtatt av kommunen vil eiendomsretten til deler av det arealet som fungerer som atkomstveg fortsatt tilhøre de tilliggende eiendommene. I slike tilfeller må vegrett sikres privatrettslig for at det materielle kravet i pbl. § 27-4 skal være oppfylt. Dersom kravet til atkomst ikke er oppfylt, vil det ikke være adgang til å gi byggetillatelse. Departementet mener det ikke bør gis midlertidig dispensasjon fra kravet i pbl. § 27-4 om atkomst.


Med hilsen 

Karen Marie Glad Visnes (e.f.)

avdelingsdirektør

 

 

Caroline Kongerud

utredningsleder

 

 

 

[1] Jf. Somb 2009/260

[2] Sak 88/4379

 https://min.rettsdata.no/Dokument/gDPz2D1989z2E02z2E13?dq=88%2F4379

[3] Se også Somb 2012/3370.

[4] Se departementets uttalelse i sak 18/5046 (vedlagt).

[5] Se departementets uttalelse i sak 13/1667 (vedlagt).

[6] Se Pedersen m. fl. (Oslo 2011) s. 465 flg.