3 Brukerstyrt personlig assistanse (BPA)
3.1 Nærmere om brukerstyrt personlig assistanse
Idéene bak brukerstyrt personlig assistanse kommer fra «independent living»-bevegelsen i USA på 1960-tallet. Det var fysisk funksjonshemmede studenter som mente at de selv visste best om sin egen situasjon, og som ønsket mer uavhengighet, selvbestemmelse og deltakelse i samfunnet. Norges Handikapforbund startet opp med en forsøksordning med BPA i 1990.
Som ledd i Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede 1994–1997, ble det etablert en forsøksordning med BPA, med et statlig stimuleringstilskudd fra 1994.
Brukerstyrt personlig assistanse ble lovfestet som en tjeneste etter tidligere lov om sosiale tjenester med virkning fra 1. mai 2000. Det fremgikk av § 4-2 bokstav a i loven at de sosiale tjenester skal omfatte praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker.
Ordningen med stimuleringstilskudd ble videreført. I forbindelse med at kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven ble erstattet av helse- og omsorgstjenesteloven fra 1. januar 2012, ble bestemmelsen om BPA videreført som egen pliktbestemmelse for kommunen i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8.
Brukerstyrt personlig assistanse etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8 er en alternativ måte å organisere praktisk bistand og opplæring etter samme lov § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b på. Kommunen har plikt til å ha tilbud om brukerstyrt personlig assistanse innenfor de samme rettslige rammene som de andre tjenestene. Ordningen er beregnet for personer med omfattende funksjonsnedsettelser og er ikke avgrenset nærmere når det gjelder alder eller diagnose. Målet er å bidra til at brukeren får et aktivt og mest mulig uavhengig liv til tross for funksjonsnedsettelsen.
I BPA-ordningen skilles det mellom arbeidsgiver- og arbeidslederfunksjon. Kommunen beslutter om den selv skal ha arbeidsgiveransvaret for BPA-assistentene eller om den skal bruke anskaffelsesregelverket og tilby arbeidsgiveransvaret til private aktører. Den enkelte bruker kan også tilbys, men ikke pålegges å ha arbeidsgiveransvaret. Assistentene ansettes av arbeidsgiver. Det forutsettes at bruker deltar i tilsettingsprosessen. BPA-bruker er arbeidsleder for faste assistenter. Arbeidsleder bestemmer innenfor rammen av vedtaket og reglene for arbeidslivet hvilke oppgaver assistentene skal utføre og når det skal skje. BPA omfatter også brukere som ikke kan ivareta brukerstyringen selv. Dette innebærer blant annet at personer med utviklingshemning og barn med nedsatt funksjonsevne kan få BPA. Brukerstyringen ivaretas da av andre nærpersoner på vegne av eller i samarbeid med brukeren.
BPA har gitt mange personer med nedsatt funksjonsevne større selvstendighet. Samtidig er det en organisasjonsform som har reist spørsmål knyttet til kommunenes internkontroll, arbeidsrett, økonomi, kommunenes organisasjonsfrihet, mv.
Kostnader til tjenester organisert som BPA finansieres over kommunenes ordinære rammer. Dersom utgiftene (netto lønnskostnader) overstiger et gitt innslagspunkt, kan kommunene søke refusjon fra toppfinansieringsordningen for ressurskrevende helse- og omsorgstjenester. Ordningen er nærmere omtalt i kapittel 7.2.
Det er bred enighet om at kompetanse er viktig for at BPA-ordningen skal fungere godt. Da er det behov for løpende informasjon, veiledning og opplæring. Stimuleringstilskuddet fra 1994 er på denne bakgrunn lagt om til et tilskudd til opplæringstiltak knyttet til ordningen brukerstyrt personlig assistanse. Målgrupper er mottakere av brukerstyrt personlig assistanse/arbeidsledere, assistenter og kommunens saksbehandlere innen helse- og omsorgsfeltet. Tilskuddet forvaltes av Helsedirektoratet.
3.2 Erfaringer med bruk av brukerstyrt personlig assistanse
Da BPA ble lovfestet som en pliktbestemmelse for kommunene i 2000 omfattet ordningen 680 personer. Antall personer med BPA har økt jevnt gjennom 2000-tallet, og ved utgangen av 2012 var det 2 892 personer med BPA. En liten, men økende andel er over 67 år. I 2005 var 7 prosent av BPA-brukerne over 67 år, og i 2011 var denne andelen steget til vel 9 prosent.
Brukerstyrt personlig assistanse har i stor grad vært gitt til personer med omfattende fysisk funksjonsnedsettelse som samtidig har ressurser til å styre innholdet i tjenesten ut fra egne behov. Om lag 7 prosent av de med BPA har omfattende behov for hjelp på grunn av kognitiv svikt (IPLOS-data for 2009).
Brukere av BPA mottar gjennomgående flere timer hjelp per uke enn øvrige mottakere av praktisk bistand, og 45 prosent av BPA-brukerne mottar hjemmesykepleie i tillegg. I gjennomsnitt hadde disse om lag 12 timer per uke med hjemmesykepleie. Videre mottar om lag 25 prosent ordinær praktisk bistand i tillegg til BPA, samt at nærmere 30 prosent har trygghetsalarm (IPLOS-data for 2009).
Tjenesteomfanget måles som den tiden brukeren har en eller flere tjenesteytere til stede. I gjennomsnitt fikk personer med BPA tildelt 32 timer brukerstyrt personlig assistanse i uken i 2011. Det høye gjennomsnittstallet skyldes at en del brukere får tildelt svært mange timer hjelp. Halvparten av alle BPA-brukere hadde færre enn 22 timer BPA og annen praktisk bistand per uke.
Det er foretatt flere undersøkelser som viser stor brukertilfredshet med BPA, blant annet Østlandsforskning ØF rapport 16/2010. Det er kombinasjonen av gode relasjoner til assistentene, fleksibilitet og muligheten til selvstendighet som gjør BPA til en ordning som oppleves som kvalitativt god for brukerne.
Econ Pöyry utførte i 2010 en spørreundersøkelse for Uloba som tok sikte på å synliggjøre samfunnsøkonomiske gevinster ved ordningen (rapport 200-026). Svarene fra utvalget tyder på at trivsel og livskvalitet blir klart høyere ved BPA enn ved det som blir kalt de tradisjonelle tjenestene. Respondentene mener også at det fører til økt yrkesdeltakelse for dem selv og deres pårørende.
Østlandsforskning (rapport 16/2010) går nærmere inn på hvilke aspekter ved BPA-ordningen som en del brukere opplever problemer med. Forsknerne finner at brukere med kommunen som arbeidsgiver opplever større rekrutteringsproblemer enn brukere knyttet til andelslag eller som er arbeidsgiver selv. Brukere med kommunen som arbeidsgiver angir også større problemer med å styre ordningen og å planlegge assistentenes arbeidsoppgaver. Yngre brukere opplever oftere problemer med styringen enn eldre. De yngre opplever oftere enn eldre at assistentene kan være dominerende. Også brukere med høy utdanning opplever i større grad enn andre at assistentene kan være dominerende. Undersøkelsen viser at flere brukere opplever usikkerhet i forhold til BPA-ordningen. Usikkerheten er knyttet til omfanget av hjelpetimer, hvorvidt brukeren får beholde ordningen, sammensetning av tjenestene og valg av arbeidsgivertilknytning. Flere brukere er usikre på ordningen i 2010 enn ved en tilsvarende undersøkelse i 2002. I rapport av 29. november 2012 Kunnskap om behov for og tildeling av brukerstyrt personlig assistanse (Rambøll 2012), utført av Rambøll på oppdrag fra Helsedirektoratet, er det foretatt en nærmere undersøkelse av kommunenes organisering og praktisering av BPA-ordningen. Rapporten viser at kommunene har utviklet noe ulike forståelser for hvem de mener ordningen egner seg for. Eksempelvis vektlegger noen kommuner at ordningen primært skal tildeles unge, aktive personer, mens andre ikke har noen former for aldersbegrensninger. Et annet eksempel er at enkelte kommuner har satt et krav om at hjelpebehovet må være av et visst omfang, for eksempel at det må overskride 20 timer per uke, før BPA vurderes som aktuelt. Andre kommuner tildeler BPA også i tilfeller der det kun er snakk om et mindre antall timer bistand i uken. Det varierer også i hvilken grad kommunene tildeler BPA til brukergruppene barn med nedsatt funksjonsevne og personer med kognitive funksjonsnedsettelser.
Vurderinger av hvem som bør tildeles ordningen blir også påvirket av hvordan kommunen har organisert ordningen. Enkelte kommuner tar mye av den administrative oppgaven knyttet til ordningen, slik at det blir mindre arbeids- og kompetansekrevende for bruker å være arbeidsleder. I kommuner som legger mer av de administrative oppgavene på den enkelte arbeidsleder, kan terskelen være høyere for å tildele BPA, da det rett og slett kreves mer av brukerne for å få ordningen til å fungere (Rambøll 2012)