Meld. St. 27 (2014-2015)

På rett spor — Reform av jernbanesektoren

Til innholdsfortegnelse

3 Utgangspunkt og rammebetingelser

3.1 En jernbane i vekst – som det satses på

Jernbanens viktigste fortrinn er lav marginalkostnad ved transport over lengre avstander, og evne til å forflytte store menneskemengder med begrenset arealbruk. Det første fortrinnet tilsier satsing på godstransport over store avstander, det andre fortrinnet tilsier transport av reisende inn og ut av store byer hvor arealknappheten er størst.

Norge er et krevende land for jernbanedrift. Dette skyldes både geografi, klima og bosettingsmønster. På tross av dette, og av for lave bevilgninger til jernbanen over flere tiår, har jernbanesektoren vært i stand til å opprettholde eller øke trafikkvolumene.

Det utføres et større transportarbeid på jernbane enn noen gang før. Antall passasjerkilometer var i 2013 eksempelvis over 20 pst. høyere enn i 2004. Jernbanen gjør et viktig transportarbeid, spesielt på Østlandet, hvor persontransport på tog har en markedsandel i rushtiden på 15-30 pst. i de korridorer hvor det kjøres tog. De siste to årene har antall togreisende på Østlandet økt med hele 14 pst., og potensialet er enda større. På de lengre godsstrekningene har jernbanen en markedsandel på mellom 50-80 pst. av den containerbaserte transporten.

Sikkerheten på norsk jernbane er god, og regularitet og punktlighet har utviklet seg positivt de seneste årene. De senere årene har persontogtrafikken oppnådd punktlighetsmålet om mer enn 90 pst. av alle tog i rute.

Det ventes en betydelig befolkningsvekst i Norge de neste 20-30 årene. Dette vil gi økt behov for transport, særlig på det sentrale Østlandsområdet og rundt de øvrige største byene. Ikke minst av hensyn til fremkommeligheten, er det nødvendig at det utvikles ny infrastruktur for kollektivtransporten. Jernbanen, som et kapasitetssterkt og arealeffektivt transportmiddel, vil da være sentral. I klimaforliket er det et mål at veksten i persontransport i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. For å lykkes med å overføre mer gods fra veg til bane, er det viktig at infrastrukturen er pålitelig.

I NTP 2014–2023 fremgår det også at strategien for utviklingen av togtilbudet på lang sikt innebærer at toget sammen med øvrig kollektivtransport, sykkel og gange skal ta veksten i persontransporten i storbyområdene. Gradvis økning av transportkapasiteten for å møte veksten vil derfor stå helt sentralt. Dette innebærer en todelt tilnærming, hvor det blir viktig å møte både etterspørselen i lokaltogtrafikken rundt de store byene, samtidig som det legges opp til forbedringer i regiontogtilbudet som gjør at pendleromlandet til og mellom byområdene utvides. I transportplanen understrekes det at togtilbudet på de lange strekningene opprettholdes og at jernbanen mellom de største byene i Sør-Norge er svært viktig for godstrafikken.

De senere år er det satset mer på jernbanen. Figur 3.1 viser bevilgningsutviklingen til drift og vedlikehold og til investeringer de siste fem år.

Figur 3.1 Bevilgninger til drift og vedlikehold og til investeringer 2011–15, mrd. 2015-kroner.

Figur 3.1 Bevilgninger til drift og vedlikehold og til investeringer 2011–15, mrd. 2015-kroner.

Regjeringen har økt bevilgningene til jernbaneinfrastruktur med om lag 50 pst. siden regjeringsskiftet, og vedlikeholdsetterslepet bygges nå ned for første gang på lenge. Til tross for den kraftige satsingen under denne regjeringen vil det likevel ta tid før jernbaneinfrastrukturen har den tilstand som er nødvendig for at jernbanen skal fylle sin rolle godt. Parallelt med infrastruktur- og kapasitetsutviklingen må vi også gjøre strukturelle grep.

3.2 Det felles europeiske jernbanemarket

EU fastsetter og videreutvikler et omfattende regelverk for jernbanevirksomhet. Dette regelverket gjøres normalt også gjeldende for Norge gjennom norsk lovgivning/regelverk i samsvar med EØS-avtalen. Målet med EUs jernbanereformer har vært å legge til rette for konkurranse på det europeiske jernbanenettet. Grunnlaget ble lagt i 1991 ved å stille krav om regnskapsmessig skille mellom infrastrukturvirksomhet og togtransport. Dette bidro til at flere europeiske land skilte infrastruktur og person- og godstransport i separate organisasjoner. Det har fra 1996 vært et organisatorisk skille mellom togselskap og infrastrukturforvalter i Norge.

Til tross for et felles europeisk regelverk, er det fortsatt betydelige forskjeller mellom organiseringen av jernbanevirksomhet i de ulike europeiske landene. Någjeldende og kommende EU-regelverk vil imidlertid sette visse rammer for hva som er lovlig organisering. Disse rammene må det tas hensyn til ved reorganisering av sektoren.

Jernbanepakke IV ble lagt frem av EU-kommisjonen 30. januar 2013. Pakken omfatter forslag om tiltak for å oppnå målsetningen om å fullføre det indre marked på jernbaneområdet ved bl.a. å åpne all innenlands jernbanetrafikk i Europa for rettferdig konkurranse og fullføre det indre markedet i sektoren. Hvis forslaget vedtas vil hovedregelen være et fullt organisatorisk skille mellom infrastrukturforvalter og leverandør av transportytelser samt obligatorisk bruk av konkurranse ved inngåelse av kontrakt om offentlige tjenester om persontransport med jernbane.

Jernbanepakke IV er nå til behandling i Europaparlamentet og Rådet. Det endelige utfallet er ikke klart.

Fremtidig organisering av sektoren må også ta hensyn til reglene om offentlig støtte og reglene om offentlige anskaffelser.

3.3 Særtrekk ved jernbanevirksomhet

Jernbanen er et integrert, kapitalkrevende og meget rigid system der togtilbudenes utforming påvirker kapasitetsutnyttelsen, og driftsforstyrrelser kan få store ringvirkninger for øvrig trafikk. For å ivareta best mulig utnyttelse av tilgjengelig kapasitet er det behov for omfattende koordinering mellom rutemønstre, investeringer i rullende materiell og tiltak i infrastrukturen.

Elementer av jernbanevirksomhet har karakter av naturlige monopol ved at de er kapitalkrevende og det er høye inngangsbarrierer. Dette må det tas hensyn til ved utforming og innføring av en reform.

Det tar lang tid fra et behov er definert til et nytt togtilbud kan realiseres. Det er derfor viktig å planlegge med lange tidshorisonter.

Skal konkurranse fungere, må den være virksom. Det betyr at konkurranseaktørene må ha likest mulig tilgang til sentrale produksjonsfaktorer. Ved innføring av konkurranse må det tas stilling til hvilke tiltak som vil være nødvendige for å muliggjøre nyetableringer i det norske markedet.

Det har tradisjonelt vært begrenset betalingsvilje for kollektivreiser. For å legge til rette for at veksten i persontransport rundt storbyene skjer med kollektivtransport, må det offentlige fortsatt subsidiere store deler av kollektivtransporten. Dette gjelder både finansiering av infrastrukturen og gjennom offentlig kjøp av persontransporttjenester på jernbane.

3.4 Dagens organisering av statlig eid trafikk- og infrastrukturvirksomhet

Ved omorganiseringen i 1996 ble det innført et organisatorisk skille mellom infrastrukturvirksomhet og trafikkvirksomhet, gjennom at forvaltningsbedriften NSB ble delt i infrastrukturvirksomheten Jernbaneverket og trafikkselskapet NSB BA (nå AS).

Jernbaneverket er infrastrukturforvalter og et ordinært forvaltningsorgan. Virksomheten er finansiert med årlige bevilgninger over statsbudsjettet og med fullmakter til å inngå flerårige kontrakter gjennom vedtak i Stortinget. Samferdselsdepartementet stiller som overordnet myndighet krav til hvordan etaten skal forvalte ressursene. Jernbaneverket har ansvar for all infrastruktur og for å stille denne til rådighet for togselskapene. Jernbaneverket forvalter imidlertid ikke all infrastruktur knyttet til jernbanen, da eksempelvis godsterminalene og verkstedene i all hovedsak eies og forvaltes av NSB ved Rom Eiendom AS (Rom Eiendom). Stasjoner bygd etter 1996 eies av Jernbaneverket. Jernbaneverket har ansvar for ruteplanlegging på kort og lang sikt, for trafikkstyring og for å tilby publikumsarealer på stasjonene. Infrastruktur som Jernbaneverket eier og stiller til disposisjon for togselskapene inkluderer driftsbanegårder og hensettingsområder. Betaling for å bruke jernbaneinfrastrukturen (gjennom kjørevegsavgift og brukerbetaling), benyttes i svært liten grad.

NSB AS (NSB) er et aksjeselskap 100 pst. eid av staten ved Samferdselsdepartementet. NSB har et avgrenset monopol til persontogtransport i Norge, og har en trafikkavtale med staten ved Samferdselsdepartementet om å drive bedriftsøkonomisk ulønnsom persontransport med tog. NSB driver også et fåtall strekninger på kommersiell basis. Datterselskapet NSB Gjøvikbanen AS (NSB Gjøvikbanen) driver persontogvirksomhet på denne konkurranseutsette strekningen. Gjennom datterselskapene CargoNet AS (CargoNet) og Nettbuss AS (Nettbuss) driver NSB-konsernet også godstransport på jernbane og busstransport. Datterselskapet Rom Eiendom eier godsterminaler, stasjoner og verksteder. Datterselskapet Mantena AS (Mantena) yter vedlikeholdstjenester på verkstedene. Ansvaret for drift og forvaltning av godsterminalene er overført til Jernbaneverket.

Rom Eiendom driver knutepunktsutvikling i bred forstand som inkluderer selve trafikknutepunktet og utvikling rundt knutepunktet for å bidra til flere reisende gjennom bygging av for eksempel kontorer og boliger. Selv om Jernbaneverket har hovedansvaret for utarbeidelse av ruteplaner har NSB fremdeles betydelig kompetanse innen dette området. Målet med statens eierskap av NSB-konsernet er å bidra til effektiv, tilgjengelig, sikker og miljøvennlig transport av personer og gods på jernbane i Norge. I tillegg til virksomheten i Norge, har konsernet også virksomhet innen persontog, buss, gods og togvedlikehold i Sverige og buss i Danmark.

NSB er kategorisert som et selskap med forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål (kategori 3 i statens kategorisering av statseide selskaper).

Flytoget AS (Flytoget) er et aksjeselskap 100 pst. eid av staten ved Nærings- og fiskeridepartementet. Flytoget har en trafikkavtale med staten ved Samferdselsdepartementet om fortrinnsrett til tilbringertransport med tog på strekningen Oslo Lufthavn (OSL) – Oslo S med jevn ti-minuttersfrekvens og tyve-minuttersfrekvens på strekningen Oslo S- Asker. Trafikkavtalen innebærer at tjenesten er en offentlig tjeneste av allmenn økonomisk betydning og fastsetter et minimumsnivå på en rekke tjenester, som definerer den offentlige tjenesteforpliktelsen. Selskapet har også en avtale med Jernbaneverket om fortrinnsrett ved ruteplanlegging på strekningen Etterstad – Oslo Lufthavn. Flytoget er kategorisert som et selskap med forretningsmessige mål (kategori 1 i statens kategorisering av statseide selskaper).

Statens jernbanetilsyn er en etat underlagt Samferdselsdepartementet og finansieres med årlige bevilgninger over statsbudsjettet, samt gebyrfinansiering av enkelte tjenester. Statens jernbanetilsyn er tilsynsmyndighet for jernbane, trikk og T-bane og for taubaner, park- og tivolianlegg i Norge. Tilsynet overvåker også markedet på jernbaneområdet, for å sikre et effektivt marked med sunn konkurranse på ikke-diskriminerende vilkår. I alt fører Statens jernbanetilsyn kontroll og tilsyn med 33 jernbanevirksomheter. Tilsynets ansvarsområde og organisering berøres ikke i denne meldingen.

Statens havarikommisjon for transport (SHT) er en offentlig undersøkelseskommisjon. Formålet med SHTs undersøkelser er å utrede forhold som antas å ha betydning for forebyggelsen av transportulykker. Kommisjonens ansvarsområde og organisering berøres ikke i denne meldingen.

Baneservice AS (Baneservice) er et aksjeselskap 100 pst. eid av staten ved Samferdselsdepartementet. Baneservice leverer entreprenør- og terminaltjenester til jernbane og sporvei i Skandinavia. Virksomheten ble skilt ut fra Jernbaneverket 1. januar 2005 som ledd i å konkurranseutsette mer av drift og vedlikehold innen jernbanen, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2004–2005) Om konkurranseutsetting og omdanning av Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet. Selskapets forretningsidé er å bistå kundene i å levere sikre, effektive og miljøvennlige transportsystemer. Baneservice er kategorisert som et selskap med forretningsmessige mål (kategori 1 i statens kategorisering av statseide selskaper). I forbindelse med behandling av Meld. St. 27 (2013–2014), jf. Innst. 140 S (2014–2015), ga Stortinget fullmakt til Samferdselsdepartementet til gjennom salg av aksjer eller andre transaksjoner å redusere statens eierskap i Baneservice helt eller delvis.

Dagens organisering av jernbanesektoren kan skisseres som vist i figur 3.2.

Figur 3.2 Dagens organisering av jernbanesektoren

Figur 3.2 Dagens organisering av jernbanesektoren

Som det fremgår av figuren ivaretar Samferdselsdepartementet den overordnede styring av alle sentrale aktører i sektoren, bortsett fra Flytoget, hvor statens eierskap forvaltes av Nærings- og fiskeridepartementet.

3.5 Organisatoriske og strukturelle utfordringer

Jernbanens utfordringer er godt kartlagte. Flere viktige deler av jernbaneinfrastrukturen er foreldet og nedslitt. Det er et beregnet etterslep i fornying av infrastrukturen på anslagsvis 17 mrd. kr, i tillegg til kostnadene knyttet til utskifting/modernisering av jernbanens signalanlegg. Kapasiteten er mange steder fullt utnyttet og det eksisterer få omkjøringsveier. Dette gir stor sårbarhet og gjør det vanskelig å øke transportevnen. Jernbanevirksomhet fordrer store investeringer og høy utnyttelse av etablert infrastruktur. I så å si samtlige europeiske land har det offentlige tatt ansvaret for deler av sektoren.

Uhensiktsmessig/uklar oppgavefordeling

Jernbaneverket har stort spenn i sine oppgaver, fra overordnede strategiske plan- og utviklingsoppgaver (myndighets-/direktoratsoppgaver) med tidshorisont på flere tiår, til operative, driftsmessige oppgaver knyttet til utbygging og daglig drift av infrastrukturen. Disse oppgavene er av svært forskjellig karakter og krever ulik kompetanse. Jernbaneverket er både et myndighetsorgan og en leverandør av togselskapenes viktigste innsatsfaktor for å kjøre tog – en trygg og fungerende infrastruktur.

Ansvaret for jernbaneeiendommer (spor og stasjoner m.m.) er fordelt slik mellom Rom Eiendom og Jernbaneverket at det skaper ressurskrevende behov for koordinering/grensedragninger/leieavtaler. Dette fører til at utvikling av eiendomsmassen ikke blir sett i en helhetlig sammenheng. Virksomhetene har ulike mål og det oppstår uenighet/tvister. Rom Eiendom og Jernbaneverket har ulik tilknytningsform og rammebetingelser, noe som kan gi unødig tunge prosesser mot kommuner og andre aktører i utviklingssaker rundt stasjonsområder m.m.

NSB besitter strategisk ruteplankompetanse, og ivaretar også mye av dialogen mot regionale myndigheter om utforming/koordinering av togtilbudet opp mot lokalt kollektivtilbud. Dette er oppgaver som ikke hører naturlig hjemme hos NSB i en sektor med flere konkurrerende kommersielle aktører.

Samferdselsdepartementet kjøper i dag persontransporttjenester direkte fra NSB uten forutgående konkurranse. Departementet har i en årrekke krevd relativt detaljerte kostnads- og inntektstall fra NSB for de 24 ulike togproduktene for å kunne sammenligne og følge kostnadsutviklingen mellom de ulike produktene. Siden staten kun kjøper tjenester direkte fra èn tilbyder, har kostnadene ved togkjøpet ikke kunnet bli markedstestet. Denne skjevheten i tilgjengelig informasjon mellom staten som kjøper og NSB som leverandør gir stor makt til NSB både knyttet til innhold og pris når trafikkavtalene skal framforhandles.

Svake incentivmekanismer

Jernbanesektoren har i dag svake incentivmekanismer. Dagens finansieringsordning gir Jernbaneverket begrensede økonomiske incentiver til å holde jernbanenettet åpent for trafikk. I tillegg har kjørevegsavgiften for det meste av jernbanenettet blitt satt til null, noe som vanskeliggjør innføring av en reell ytelsesordning, jf. kap 4.7 nedenfor.

NSB er gitt begrenset adgang til å bestemme egne billettpriser (de har adgang til å gi rabatter i forhold til fastlagt takststruktur). Selskapet har imidlertid relativt sterke incentiver til å øke antall passasjerer da nettokontrakten selskapet har med staten innebærer at selskapet har inntektsrisikoen. NSB har imidlertid som nasjonalt togselskap med et avgrenset monopol trolig hatt svakere incentiver til innovasjon og effektivisering enn togselskap i konkurranse med andre togaktører.

Flytoget bestemmer selv sine billettpriser. Mangel på konkurranseutsetting av resten av markedet og begrensninger i selskapets vedtekter, har gjort at Flytogets virksomhetsområde har vært avgrenset til transporten til og fra Oslo Lufthavn. Selskapet har dermed ikke hatt mulighet for å utvide sin virksomhet i særlig grad.

Behov for mer overordnet og langsiktig styring

En vesentlig del av styringen av jernbanesektoren har tidligere vært knyttet til gjennomføringen av enkeltelementer i jernbanepolitikken. Det har i mindre grad vært fokusert på de overordnede og langsiktige målene, herunder hvilket transporttilbud (kapasitet, standard/kvalitet, omfang/geografisk område og reisetider) jernbanesystemet skal tilby på kort og lang sikt. Det har heller ikke vært tilstrekkelig fokus på hvorvidt tiltakene som settes inn er de mest effektive for å oppnå de fastsatte målene. Den politiske oppmerksomheten er ofte knyttet til prioritering av små og store enkeltprosjekter det enkelte år, konkrete togavganger og avgangstider samt upopulære mindre endringer som har vært transportfaglig nødvendige, men politisk krevende. Denne formen for styring tar oppmerksomheten vekk fra de store og viktige spørsmålene knyttet til formålet med jernbanepolitikken (hvilken rolle jernbanen skal spille i ulike deler av landet og i ulike markeder), utviklingen av sektoren og vurdering av måloppnåelse opp mot ressursbruk. Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 er den første planen med en mer strategisk retning der ønsket utvikling i togtrafikken var utgangspunktet for prioriteringen av tilhørende nødvendige infrastrukturtiltak. Denne retningen vil bli videreutviklet i regjeringens arbeid med neste transportplan.

Manglende konkurranse om å drive togtilbud

Godstransportmarkedet på jernbane ble åpnet for full konkurranse i 2007. I dag er det åtte godsselskaper som har sikkerhetssertifikat til å drive godstransport på bane i Norge. Markedet domineres fremdeles av én stor aktør (CargoNet som eies av NSB), og flere av de øvrige aktørene har svake økonomiske resultater.

Godstransporten med tog er i sterk konkurranse med vegtransport og har de siste årene tapt markedsandeler på mellomlange strekninger.

Internasjonal persontrafikk med tog ble åpnet for konkurranse i 2010, men omfanget av konkurranse i det norske jernbanemarkedet er fortsatt meget beskjedent. Persontrafikken i Norge domineres av transportkonsernet NSB og Flytoget. Flytoget har imidlertid bare en liten andel av de totale reisende med tog (ca. 10 pst. av antall reiser og persontogkilometer i 2013 ifølge SSB).

NSB er tildelt en seksårig tjenestekonsesjonskontrakt med staten om å drive et avtalefestet persontogtilbud på det norske jernbanenettet. Flytoget er gjennom en tjenestekonsesjonskontrakt tildelt en fortrinnsrett til å tilby en nærmere bestemt tilbringertjeneste til Oslo Lufthavn frem til 2028.

I dag eier NSB-konsernet sentrale produksjonsfaktorer som materiell, verksteder, stasjoner og godsterminaler. Dette legger ikke til rette for å skape like konkurransevilkår for persontogtransport i Norge. Også Flytoget eier eget materiell.

Begrenset leverandørmarked for drift og vedlikehold av infrastruktur

Jernbaneverket ivaretar beredskap og korrektivt vedlikehold i egen regi. For å utnytte disse basisressursene effektivt utfører de også andre oppgaver. Dette ligger til grunn for dagens situasjon hvor 40 pst. av ressursene til drift og vedlikehold konkurranseutsettes.

At Jernbaneverket selv utfører en betydelig del av oppgavene med egne ressurser, gir god kontroll over ressursinnsatsen og stabile, lokale produksjonsmiljøer med detaljert kunnskap om banestrekningene. På den annen side er det også utfordringer knyttet til denne måten å innrette arbeidet på. Antall oppgaver som konkurranseutsettes blir færre, mindre i omfang og til dels mindre forutsigbare enn de kunne vært om en større andel av disse oppgavene ble konkurranseutsatt. Leverandørbransjen kunne da satset sterkere på jernbane, bygd mer robuste fagmiljøer og lagt til rette for innovasjon og læring i større grad enn i dag.

Uklart og varierende kundefokus

Dagens organisering av jernbanesektoren gjør at kundefokuset i en del tilfeller er for lavt. Tross et ønske fra alle parter om å ha den aktuelle kunden i fokus, er det helt nødvendig med tilstrekkelige incentiver for at kunden skal komme i sentrum for en organisasjons prioriteringer.

Jernbaneverket har ingen økonomisk egeninteresse av å holde togtrafikken i gang. Bevilgningene fra staten påvirkes ikke av trafikkavviklingen det enkelte år. Gjeldende EØS-regelverk forutsetter at togselskapene betaler en kjørevegsavgift for bruk av infrastrukturen, at det betales for nærmere definerte tilleggstjenester og at det etableres en ytelsesordning som medfører økonomisk kompensasjon mellom partene når en part forårsaker forstyrrelser i trafikken. Regelverket er implementert i norsk rett, men i praksis betales kjørevegsavgift kun på Gardermobanen og for den aller tyngste godstransporten, dvs. aksellast over 25 tonn. Når det gjelder betaling for serviceanlegg mv. er situasjonen i dag slik at godsnæringen allerede betaler for bruk av terminaltjenester mens persontransportselskapene ikke betaler for bruk av stasjonsfasiliteter. Unntakene er for prioriterte stasjonstjenester på Oslo S Flytogterminalen, Lillestrøm stasjon og stasjonen på Oslo Lufthavn som dekkes av brukerbetaling/kjørevegsavgiften.

Dagens nivå for kjørevegsavgift oppfyller ikke fullt ut intensjonen om at slik betaling minst skal dekke de kostnader som er en direkte følge av den jernbanevirksomheten som drives (marginalkostnaden). Det lave nivået på kjørevegsavgift/brukerbetaling bidrar også til at Jernbaneverket ikke fremstår som en leverandør med klare forpliktelser overfor togselskapene.

NSB har som nasjonalt togselskap med et avgrenset monopol, svakere incentiver til å utvikle et bedre produkt for kunden enn dersom selskapet var i konkurranse med andre togselskap. I konkurranse vil selskapene kunne lære av hverandre og vil kunne ha et kontinuerlig press på å forbedre seg.

Jernbane og øvrig kollektivtransport bør koordineres bedre

Koordinering mellom jernbane og øvrig kollektivtransport i storbyområdene, er helt nødvendig for å få flere til å reise kollektivt og for å møte transportveksten med kollektiv, sykkel og gange.

Koordinering mellom jernbane og øvrig kollektivtransport omfatter både koordinering av strategiske langtidsplaner for å legge til rette for at de ulike transportmidlene utvikles koordinert for å utnytte deres relative fortrinn, og koordinering av de mer operative og detaljerte ruteplanene slik at tog og annen kollektivtrafikk korresponderer i knutepunktene. I tillegg er det behov for koordinering av billettsystemer, takster og informasjon slik at reisen blir mest mulig sømløs for den reisende. For å få til god koordinering er det viktig med tydelig ansvarsfordeling, tilstrekkelig kapasitet og kompetanse hos de ansvarlige, og at nødvendige virkemidler ligger hos dem som har ansvar og en vilje til samarbeid på tvers.

Samferdselsdepartementet har ansvaret for kjøp av persontogtransport og for den overordnede langsiktige planleggingen. Dette har gitt mulighet for koordinering på tvers innad i jernbanesektoren med tanke på ruteplaner, infrastrukturtiltak, kjøp av materiell og kjøp av persontransport. Fylkeskommunene har mulighet til å komme med innspill til kjøp av persontransport i forkant av inngåelse av trafikkavtaler og i de siste årene på årlig basis. Det har imidlertid vært mindre samarbeid om den langsiktige utviklingen av henholdsvis kollektivtransporten og jernbanen. De årlige prosessene har i stor grad vært separate og hvor øvrig kollektivtransport har måttet tilpasse seg jernbanen siden justeringer i jernbanens rutemodeller er meget tidkrevende. De fylkeskommunale kjøpere av lokal kollektivtransport har samarbeidet med NSB (operatør) om billettsystemer, informasjon og takster. Ruter AS (administrasjonsselskapet i Oslo og Akershus) har flere ganger påpekt at dette samarbeidet burde skje med kjøper av persontogtjenester.

Fleksibiliteten i utbygging og forvaltning/drift/vedlikehold bør økes

Prosjektporteføljen for jernbanen kjennetegnes av noen få, men store og kostbare prosjekter, og et større antall mindre prosjekter. Prosjektene er komplekse og beheftet med betydelig usikkerhet, blant annet på grunn av den tette sammenhengen med andre jernbanetiltak. Jernbanen er et integrert transportsystem hvor mange komponenter i sum bidrar til å legge til rette for et samlet togtilbud.

Det tar lang tid fra tidlig utredning til nye tiltak er gjennomført og et nytt togtilbud kan tilbys de reisende. Årsaken er at det er mange produksjonsfaktorer som må planlegges og utvikles for at nye rutetilbud skal kunne iverksettes. Det er mange gjensidige avhengigheter mellom produksjonsfaktorene og rekkefølgen på når ulike tiltak skal utvikles og settes i drift må planlegges svært godt. For å kunne realisere nye grunnrutemodeller må ny infrastruktur bygges, togmateriell anskaffes, vedlikeholdsavtaler inngås, lokførere og annet jernbanepersonell utdannes, for å nevne noen av de viktigste tiltakene.

Nytten av nye investeringsprosjekter i form av økt kapasitet og/eller redusert reisetid hentes ut først når alle tiltakene materialiserer seg i konkrete rutetilbud og/eller kapasitetsøkninger. Planlegging, utbygging og idriftsettelse tar ofte mange år. For å få en mer rasjonell gjennomføring og reduserte kostnader bør det gjennomføres større sammenhengende utbygginger. Utbyggingen av Vestkorridoren ble eksempelvis startet opp i 2001 og nytt togtilbud som følge av utbyggingen, har pågått fra 2012 til inngangen av 2015 og er fortsatt ikke helt på plass. Det er i tillegg til selve dobbeltsporutbyggingen så langt brukt ca. 3,6 mrd. kr til bygging av en rekke mindre investeringstiltak for å kunne ta i mot nye og lengre tog i forbindelse med iverksettelsen av ny grunnrutemodell for Østlandet. Det kunne ha vært økonomisk fordelaktig med en mer sammenhengende planlegging og utbygging. En årsak til den lange utbyggingstiden er at prosjektet samlet sett var stort i forhold til bevilgningsnivået, og at man blant annet på den bakgrunn planla å bygge Vestkorridoren parsellvis i tre deler.

Langsiktighet og forutsigbarhet er viktig for både investeringer og på drifts- og vedlikeholdsområdet. Bevilgninger vedtas for ett år av gangen. Samtidig vedtar Stortinget fullmakter til å inngå forpliktelser for fremtidige budsjettår. Stortinget har for budsjettåret 2015 blant annet gitt Samferdselsdepartementet fullmakt til å bestille materiell ut over gitte bevilgninger, fullmakt til å pådra staten forpliktelser knyttet til investeringsprosjekter, samt fullmakter til å pådra staten forpliktelser ut over budsjettåret for drifts- og vedlikeholdsarbeider på Jernbaneverkets budsjett. Til tross for slik utstrakt bruk av fullmakter, må Jernbaneverket iblant ta inn oppsigelsesklausuler i leverandørkontrakter for å sikre seg mot økonomisk usikkerhet. Oppdragsmengden som er satt ut i vedlikeholdsmarkedet har svingt mye, med negative konsekvenser for både leverandørbransjen og kostnadseffektivitet.

Tidsperspektivet for strategisk planlegging bør utvides

Det tar lang tid å planlegge, beslutte og bygge ut jernbaneinfrastruktur. Ferdige anlegg har en lang levetid. Å ivareta en hensiktsmessig bruk av ressursene i sektoren fordrer at det legges et langsiktig tidsperspektiv til grunn. Det er derfor viktig at det utvikles langsiktige strategier for jernbane og det øvrige transportsystemet. Et 10-årig perspektiv for jernbanen er for kort. En mer langsiktig tilnærming ble lagt til grunn i gjeldende NTP, og det strategiske perspektivet vil videreutvikles i neste NTP.

Til dokumentets forside