Meld. St. 27 (2014-2015)

På rett spor — Reform av jernbanesektoren

Til innholdsfortegnelse

5 Forventede effekter av jernbanereformen

Forslagene til reform av jernbanesektoren er omfattende og vil ta tid å gjennomføre. I det følgende omtales de viktigste kvalitative og kvantitative effektene regjeringen antar vil kunne realiseres som en følge av reformen.

Jernbanereformen skal bidra til bedre effektivitet og mer hensiktsmessig ressursbruk i sektoren. Drivkraften for reformen er at togbrukerne skal få bedre togtilbud. Regjeringen mener at de forslagene som er presentert i kapittel 4 vil legge til rette for det.

Regjeringen er opptatt av at eksisterende verdifull kompetanse i jernbanesektoren ivaretas i hele omstillingsperioden, blant annet ved at reformen gjennomføres på en forutsigbar og god måte. Ansatte skal få informasjon så tidlig som mulig om hva som skal skje og skal naturligvis involveres slik regelverket tilsier. Regjeringen er opptatt av at omstillingsperioden skal gjennomføres så smidig som mulig og raskt gi positive virkninger for de reisende og for togselskapene.

5.1 Kvalitative effekter

Kundeorientering

Åpning for omfattende konkurranse i markedet for persontogtjenester i Norge vil med stor sannsynlighet gi endringer i kundenes opplevelse av tjenestene. Konkurransen vil gi kjøper av persontogtjenester bedre informasjon om kostnadsforhold i togbransjen. De ulike togoperatørene vil ha ulike måter å forbedre kvaliteten på, og dette vil gjøre det mulig for operatørene å lære av hverandre.

Det nye infrastrukturforetaket vil produsere ruteleier og oppetid for togselskapene. I den nye modellen vil kvaliteten på disse tjenestene påvirke foretakets inntekter. Kjørevegsavgift og ytelsesordning vil legge press på infrastrukturenheten til å tilby en infrastruktur med tilfredsstillende standard og en forutsigbar trafikkavvikling. En ny inntektsmodell med overføring av midler fra staten til infrastrukturforetaket vil også kunne belønne foretaket dersom det leverer tjenester som forutsatt og tilsvarende redusere betalingen noe til foretaket dersom tjenestene ikke er som forutsatt.

Målet er å styrke kundeorienteringen i jernbanesektoren. Intensjonen er at sektoren i sterkere grad vil vende oppmerksomheten mot kundene – og ikke mot staten – for å sikre inntektsgrunnlaget sitt.

Bedre beslutningsgrunnlag ift infrastrukturtiltak

Infrastrukturforetaket vil ha et bedriftsøkonomisk perspektiv hvor både investeringskostnad, konsekvenser for togtrafikken og de nødvendige drifts- og vedlikeholdskostnader ses under ett. Infrastrukturforetaket vil ha en sentral posisjon i estimeringen av både kostnader og effekter og vil ha ansvaret for drift av anleggene som bygges. Dette legger til rette for at infrastrukturforetaket får et helhetlig blikk som omfatter alle kostnadselementer og hele levetiden til anleggene.

Økt innovasjon/utvikling

Forslaget til reform innebærer at jernbanesektoren åpnes opp for flere persontogoperatører. I tillegg legges det opp til en økning av bruken av private aktører innen drift og vedlikehold. På sikt vil det også utvikles et fungerende marked for vedlikeholdstjenester på rullende materiell. I sum forventes dette å ha betydelige positive effekter på innovasjon/utvikling ved at det høstes erfaringer fra andre land og fra andre bransjer.

Koordineringsgevinster

Forslagene til ny organisering legger til rette for bedre samordning på flere områder. Et nytt jernbanedirektorat med konsentrerte planressurser og tilgang på sentral informasjon, vil se utbygging av infrastruktur i sammenheng med fremtidige ruteproduksjon og materiellbehov.

Konkurranseutsetting av togproduksjon vil gi direktoratet som koordinerende enhet langt mer informasjon enn hva som er tilfellet i dagens situasjon, og konkurransen vil sende viktige signaler fra markedet til direktoratet og infrastrukturforetaket.

En ny ordning med kjørevegsavgift og innføring av en ytelsesordning vil styrke koordineringen mellom infrastrukturselskap og togoperatører.

Konsekvenser for de ansatte

Jernbanen har en viktig rolle å spille i utviklingen av fremtidens Norge. Det blir stort behov for dyktige medarbeidere også i en reformert jernbanesektor. Forslagene til reform av jernbanesektoren vil først og fremst ha direkte konsekvenser for ansatte i NSB-konsernet og Jernbaneverket, men også for ansatte hos leverandører og aktuelle togselskap som kan etablere seg i markedet. For enkelte ansatte vil reformen gi nye oppgaver, roller og muligheter, for andre kan den skape usikkerhet og uønskede endringer. Samferdselsdepartementet vil i gjennomføringen av reformen legge til rette for at endringene får så små negative konsekvenser som praktisk mulig.

De personellmessige konsekvensene for dagens ansatte er omtalt i pkt. 6.1 nedenfor.

Konsekvenser for sikkerhet og beredskap

Samferdselssektoren står generelt overfor et bredt og sammensatt risiko- og trusselbilde. Sikkerhets- og beredskapsutfordringene innen jernbanen er i stor grad knyttet til klimaendringer, storulykker og terrortrusler- og anslag. Regjeringen prioriterer arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Arbeidet med å forebygge uønskede hendelser, både villede (terror, sabotasje) og ikke-villede (ulykker), samt redusere konsekvensene av disse dersom de oppstår, vil videreføres i reformarbeidet. Jernbaneverket og selskapene som trafikkerer jernbanenettet har et selvstendig ansvar for å ivareta sikkerheten og beredskapen innen eget ansvarsområde. Departementet stiller krav til og legger føringer for etatenes og selskapenes arbeid gjennom lover og forskrifter, Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan, Strategi for samfunnssikkerhet og beredskap i samferdselssektoren, budsjettproposisjonen, tildelings- og oppdragsbrev, instrukser og andre styrende dokumenter. Dette vil fortsatt være rammene aktørene vil måtte arbeide innenfor også etter jernbanereformen.

Jernbanen samler daglig et større antall mennesker på et avgrenset område, og er et åpent og tilgjengelig system. Dette gjør jernbanen til et mulig terrormål. Det er derfor viktig å ha gode rutiner for varsling og informering av jernbaneaktørene ved en terrortrussel, samt for iverksetting av tiltak for å redusere sannsynlighet for og konsekvensene av et angrep. Håndtering av terrortrusler mot jernbanen er imidlertid utfordrende fordi det involverer flere forvaltningsområder (samferdsel og politi), samt offentlige og private aktører. Regjeringen vil i forbindelse med reformarbeidet sikre at ovennevnte ivaretas på en god og hensiktsmessig måte. Statens jernbanetilsyn har allerede fått i oppdrag å utarbeide forslag til forskrifter om sikring mot tilsiktede uønskede handlinger mot trafikk og infrastruktur på det nasjonale jernbanenettet og t-banen i Oslo. Forskriften vil etter planen tre i kraft 1. juli 2015.

Regjeringen vil i reformarbeidet sikre et fortsatt koordinert og sømløst sikkerhets- og beredskapsarbeid innen jernbanen, med en tydelig myndighetsforankring som sikrer god samhandling og koordinering både i det forebyggende sikkerhets- og beredskapsarbeidet og i håndteringen av ulykker og større kriser. Dette gjelder særskilt innenfor arbeidet med å forebygge jernbaneulykker. Regjeringen prioriterer sterkt å ivareta sikkerheten i norsk jernbane også i en reformert sektor.

Regjeringen har lagt vekt på flere elementer i sin vurdering av om den foreslåtte reformen vil ivareta sikkerheten på minst samme nivå som i dag:

  • Sikkerhets- og beredskapsarbeid innen jernbanen vil fortsatt ha en tydelig myndighetsforankring som sikrer god samhandling og koordinering, både i det forebyggende sikkerhets- og beredskapsarbeidet og i håndteringen av ulykker og større kriser.

  • Det grunnleggende sikkerhetsregelverket som er nedfelt i lovgivning og forskrifter endres ikke av reformen. Det vil gjelde de samme krav som nå til infrastruktur, materiell og personell.

  • Rollen til Statens jernbanetilsyn endres ikke. Tilsynet vil fortsatt være et organ for å utøve kontroll og tilsyn med at de som driver jernbanevirksomhet oppfyller de krav og vilkår som er satt til virksomhetene. Tilsynet vil fortsatt utarbeide forskrifter, utstede virksomhetstillatelser og gi tillatelse til å ta i bruk rullende materiell og infrastruktur. Jernbanevirksomhetene vil som i dag være underlagt krav om å drive risikostyring av egen virksomhet, og eventuelle leverandører må dokumentere at risikoer ved virksomheten er på et akseptabelt nivå og gjennomføre tiltak for å bedre sikkerheten når den ikke er tilfredsstillende. Det må forventes at det blir flere aktører som driver persontogtrafikk. Dette vil øke arbeidsmengden i tilsynet.

  • Et samlet ansvar for infrastrukturen vil ligge hos infrastrukturforvalter, herunder leverandørstyring. Infrastrukturforvalter får rammebetingelser som gjør det mulig å gjennomføre større og mer sammenhengende fornyelses- og vedlikeholdsprosjekter. Dette legger til rette for en grundig og systematisk oppfølging av leverandørene.

  • Størstedelen av dagens jernbaneverk vil videreføres samlet i en ny organisasjonsform. Sikkerhetsarbeidet bør kunne pågå kontinuerlig uten å bli vesentlig forstyrret av denne endringen.

  • Ved konkurranse om persontogtrafikk vil reglene om virksomhetsoverdragelse legges til grunn, jf. pkt. 6.1.1. Dette betyr at det personellet som allerede kjenner den aktuelle strekningen også vil utføre jobben etter konkurransen. Dette bidrar til kontinuitet i utførelsen av oppgavene, og vil være positivt for ivaretakelse av sikkerheten.

Å gjennomføre endringer i en så stor og kompleks sektor som jernbanesektoren vil i seg selv være krevende. Regjeringen vil vektlegge hensynet til sikkerheten i alle faser av reformarbeidet.

Jernbanen er også en del av totalforsvaret, og alle samferdselsgrenene skal kunne yte sivil støtte til Forsvaret i sikkerhetspolitisk krise og krig. Ordningene for sivil støtte til Forsvaret og Forsvarets direktivrett i gitte situasjoner må gjennomgås og oppdateres for å sikre at de fortsatt er relevante, jf. for øvrig Kgl. res. av 16. oktober 1970 om regulerende bestemmelser og retningslinjer for Forsvaret og NSB ved militære jernbanetransporter. Det har i løpet av de siste tiårene vært en utvikling i retning av mer komplekse forsyningskjeder med økt konkurranse og spesialisering. Dette gir noen føringer for hvordan jernbanen kan bidra inn i fremtidens totalforsvar. Det er viktig for regjeringen å sikre at eventuelt behov Forsvaret måtte ha for jernbanetransport kan ivaretas uavhengig av hvordan jernbanesektoren organiseres i fremtiden.

5.2 Kvantitative effekter

Reformens kvantitative effekter kan inndeles i Etablerings- og omstillingskostnader (hva det vil medføre av ressursbruk å etablere de organisasjonsstrukturene som reformen forutsetter, og de kostnader som vil påløpe hos aktørene som en følge av at reformen begynner å virke) og Økonomiske gevinster av reformen.

5.2.1 Etablerings- og omstillingskostnader

Regjeringen legger opp til betydelige endringer i NSB-konsernet og i Jernbaneverket. I forbindelse med de organisatoriske endringene vil det oppstå kostnader knyttet til selskapsdannelser, lokaler/flytting, informasjon, endringer av intern organisering/arbeidsprosesser, eventuell endring av IKT-systemer, opplæring av ansatte mv.

For noen av dagens enheter vil endringene være forholdsvis små, fordi enhetene i stor grad baseres på en eller flere eksisterende organisasjoner. I denne gruppen hører Statens jernbanetilsyn, vedlikeholdsselskapet (som i stor grad er en videreføring av Mantena), trafikkselskapet NSB (konsern- og fellesfunksjoner, NSB Persontog, CargoNet, Nettbuss, NSB Gjøvikbanen og Tågkompaniet) og Flytoget.

For andre organisasjonsenheter blir den strukturelle endringen større, enten fordi rammebetingelsene endres, det etableres helt nye juridiske enheter, arbeidsoppgavene må gjøres på nye måter, det må innføres nye eller vesentlig endrede IKT-systemer mv. Jernbanedirektoratet, infrastrukturforetaket og de utskilte produksjonsselskapene tilhører denne gruppen.

Etter at de strukturelle grep er gjennomført vil flere av enhetene måtte foreta omstillinger, særlig som følge av at det innføres konkurranse om oppgavene.

5.2.2 Økonomiske gevinster

Reformen legger til rette for mer effektiv bruk av ressursene i jernbanesektoren. Regjeringen forventer at gevinstene i hovedsak kommer på tre hovedområder: bygging av infrastruktur, forvaltning, drift og vedlikehold av infrastruktur og persontogtrafikk.

Utbyggingsprosjekter

Opprettelsen av et infrastrukturforetak med en hensiktsmessig styrings- og finansieringsmodell vil kunne gi ulike gevinster knyttet til utbyggingsprosjektene:

  • En effektivitetsøkning fordi foretaket kan gis visse økonomiske incentiver til å bygge raskt og billig. Innenfor de overordnede føringene som legges i NTP-prosessen og av direktoratet vil infrastrukturforetaket utnytte sitt operasjonelle handlingsrom for å finne kostnadseffektive løsninger som sikrer god fremdrift.

  • En effektivitetsøkning av at foretaket vil være tjent med å se hele anleggets levetid under ett allerede under planlegging/bygging og dermed vil legge vekt på å finne løsninger som er optimale hensyntatt både utbyggingskostnad, vedlikeholdskostnad og konsekvenser for trafikkavviklingen.

Forvaltning, drift og vedlikehold av infrastruktur

Reformforslagene på dette området antas å gi følgende positive effekter:

  • Innenfor stasjonsdrift og stasjonsutvikling driver Rom Eiendom og Jernbaneverket i dag til dels overlappende virksomhet. Ved å samle eierskap og ansvar på én hånd vil det kunne realiseres en gevinst, både knyttet til større og bedre kontrakter for drift og knyttet til mindre ressursbruk i organisasjonene.

  • Et mer effektivt rammeverk for å vurdere bruksendring fra jernbane til andre formål siden både merverdien og kostnadene ved alternativ anvendelse ligger på samme hånd.

  • Effektivisering og profesjonalisering av forvaltningen av infrastrukturen – fordi foretaket blir innrettet mot å finne effektive løsninger som bidrar til at trafikken holdes i gang på kort og lang sikt.

  • Mer effektiv ressursbruk generelt fordi virksomheten får en friere stilling, blant annet innen lønns- og personalspørsmål.

Persontogtrafikk

Konkurranseutsetting innebærer at det offentlige lar flere selskap konkurrere om å utføre en oppgave som tradisjonelt har vært utført av det offentlige selv eller offentlig eide selskap. Med konkurranseutsetting av persontrafikk på jernbanen vil myndighetene fortsatt bestemme jernbanetilbudet gjennom utforming av konkurransegrunnlag og trafikkavtale. At flere selskaper konkurrerer om å drive trafikken, og gis enkelte muligheter til å tilpasse togtilbudet til det kundene vil ha, vil gi grunnlag for effektiviseringer og passasjervekst. Konkurranse om trafikken vil i sin tur bidra til større konkurranse også om togvedlikehold. Dette vil ytterligere bidra til å øke effektiviteten, og redusere statens kostnader med å ivareta det ønskede togtilbudet.

Erfaringer med konkurranseutsetting av Gjøvikbanen er at konkurransen har resultert i kostnadsbesparelser, jf. bl.a. TØI-rapport 1104/2010. Driftskostnadene lå i henhold til rapporten 12 pst. lavere i perioden 2007-09 sammenliknet med beregnede kostnader for 2005. Kostnadsbesparelsene kan i hovedsak forklares ut fra fire forhold:

  • Effektivisering av ruteplanen

  • Bruk av billigere materiell

  • Mer effektiv bruk av togparken

  • Slankere organisering og bemanning

Rapporten fra TØI konkluderer med at mange av målene med konkurranseutsetting ble nådd. Dette gjelder målene om reduserte kostnader, kombinert med et bedre togtilbud og høyere passasjertall. Rapporten sier at ansattes arbeidsbetingelser ikke er svekket, samtidig som potensialet for offentlig styring er styrket. I dette ligger også styrket mulighet for å få på plass økonomiske incentivstrukturer i jernbanesektoren. Rapporten peker også på at det er viktig å ta tilbørlig hensyn til infrastrukturens beskaffenhet siden den i stor grad påvirker leveranseevnen til togselskapet og dermed risikoen i avtalen.

Til dokumentets forside