Meld. St. 33 (2016–2017)

Nasjonal transportplan 2018–2029

Til innholdsfortegnelse

8 God byvekst og mobilitet

Byområdene vokser og antall reiser som skal avvikles daglig øker kraftig. Det at befolkningen gjennomfører flere reiser er positivt og noe regjeringen ønsker å tilrettelegge for. Det økte transportbehovet må møtes med økte bevilgninger til veg, jernbane, gang- og sykkelveg, store statlige bidrag til kollektivtrafikken i de største byene og et mer strategisk samarbeid med kommunene gjennom bymiljøavtaler og byvekstavtaler. Regjeringen vil derfor bl.a. finansiere 50 pst. av kostnadene for Fornebubanen i Oslo og Akershus, ny metrotunnel i Oslo, Bybanen til Fyllingsdalen i Bergen, Superbuss trinn 1 i Trondheim og Bussveien på Nord-Jæren. Totalt vil staten bidra med 66,4 mrd. kr. i planperioden til bymiljøavtalene, byvekstavtalene og Belønningsordningen, som også innebærer en kraftig vekst i støtten til bygging av gang- og sykkelveger.

Det skal være godt å bo og arbeide i byområdene. Vi skal kunne reise enkelt og sikkert, unngå å bli utsatt for mye støy og forurensning, og kunne oppholde oss i trivelige sentrumsområder og bomiljøer. Disse målsettingene er mulig å oppnå ved gi folk alternativer i hverdagen, ta i bruk ny teknologi og fortsette å utvikle de elektroniske kommunikasjonsnettene som åpner for helt nye kombinasjoner av transportløsningene og gjør det enklere å planlegge reisehverdagen. Ny teknologi og bedre mobilnett gir bedre utnyttelse av transportinfrastrukturen, mer forutsigbarhet som følge av økt tilgang til informasjon, og tiden vi bruker med kollektive reisemidler blir mer verdifull ved at den kan utnyttes til både jobb og fritidsformål. Mobiltelefonen har for mange blitt et av de viktigste verktøyene i hverdagen. Derfor vil regjeringen også bidra til at det utvikles gode og stabile mobilnett der folk ferdes og trappe opp arbeidet med intelligente transportsystem.

Regjeringen vil:

  • At persontransportveksten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange

  • Legge til rette for at transportsektorens bidrag til klimagassutslipp, lokal luftforurensning og støy reduseres i planperioden

  • At mobiliteten i byområdene skal bedres gjennom målrettede investeringer, økt bruk av kollektivtransport og nye løsninger

  • Prioritere byområdene høyt i planperioden og sette av 66,4 mrd. kr til bymiljøavtalene, byvekstavtalene og Belønningsordningen

  • Finansiere 50 pst. av kostnadene for Fornebubanen i Oslo og Akershus, ny metrotunnel i Oslo, Bybanen til Fyllingsdalen i Bergen, Superbuss trinn 1 i Trondheim og Bussveien på Nord-Jæren. Det statlige bidraget fastsettes endelig av Stortinget i den ordinære budsjettprosessen på bakgrunn av gjennomført KS2 for prosjektet

  • Styrke det statlige bidraget til drift av lokal kollektivtransport ved å åpne for at belønningsmidlene i sin helhet kan brukes til dette formålet

  • Legge til rette for at en betydelig del av transportveksten tas med sykkel og gange. Satsingen på tiltak for syklister og fotgjengere i byområdene gjennom bymiljøavtalene og byvekstavtalene styrkes

  • Gi jernbanen en sterkere rolle i bymiljøavtalene og byvekstavtalene. Det settes av 1 mrd. kr til jernbanetiltak som en del av forhandlingspotten

  • Sørge for en sterkere koordinering av boligbygging, arealbruk og utbygging av transportsystemet ved å samordne bymiljøavtalene og byutviklingsavtalene til byvekstavtaler

  • Legge til rette for at byene i fremtiden kan fastsette bompengetakstene i bypakkene mer fleksibelt enn i dag og ut fra de lokale forholdene i det enkelte området

  • At areal- og transportplanleggingen bør støtte opp under utvikling av områder med stort potensial for boligbygging og næringsutvikling

Den ventede befolkningsveksten i byområdene frem mot 2050 vil gi mange nye reiser. Det økte transportbehovet må håndteres på en måte som ivaretar de kvalitetene vi ønsker at byområdene skal ha. Effektive transportsystemer har også stor betydning for økonomisk vekst, næringsutvikling og boligbygging. I velfungerende byer må det legges til rette for god framkommelighet og forutsigbarhet for nærings- og godstransport.

Lokal luftforurensning og støy er årsaker til helseproblemer og redusert livskvalitet i flere norske byer. Det er et mål at lokale utslipp, støy og klimagassutslipp fra transportsektoren skal reduseres, jf. kapittel 11.

I areal- og transportplanleggingen må det legges til grunn et utbyggingsmønster og transportsystem som fremmer utvikling av attraktive byer og tettsteder, øker mobiliteten, reduserer transportbehovet og legger til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. Areal- og transportplanleggingen bør støtte opp under potensialet for boligbygging.

For å sørge for god mobilitet for stadig flere innbyggere i byområdene, samtidig som klimagassutslipp og lokal luftforurensning reduseres, må trafikken i vesentlig større grad avvikles med kollektivtransport, sykkel og gange. Det er også viktig å utnytte nye tjenester som gjøres mulig av teknologisk utvikling og nye forretningsmodeller. Det må bli mer effektivt, sikkert og attraktivt å reise kollektivt, sykle og gå, og det må bli enklere å bytte mellom transportformene.

Vi er inne i en teknologisk brytningstid som får spesielt stor betydning for byområdene. Bruk av ny teknologi kan gi en markant reduksjon i transportmidlenes negative klima- og miljøeffekter, bidra til en sømløs og mer individuelt tilpasset mobilitet, og samtidig påvirke framkommeligheten, jf. kapittel 3.

I planperioden vil det imidlertid fortsatt være viktig å arbeide for nullvekst i persontransport med bil for å legge til rette for god framkommelighet og effektiv utnyttelse av transportkapasiteten, samt redusere klimagassutslipp, NOx-utslipp og partikkelforurensning. Målet om at persontransportveksten i byområdene skal tas av kollektivtransport, sykkel og gange («nullvekstmålet for persontransport med bil»), videreføres derfor i transportplanen. Med riktige valg, som denne planen legger opp til, vil utslippene av klimagasser og NOx bli redusert som følge av at bilparken etter hvert blir dominert av nullutslippskjøretøy. Ved planperiodens slutt er det sannsynlig at personbiler i mindre grad vil bidra til slike utslipp.

8.1 Befolkningsvekst og reisevaner

Som det fremgår av kapittel 3, viser fremskrivinger at befolkningsveksten ventes å bli sterkest i og omkring de største byområdene. Sammen med teknologisk utvikling og omstilling til lavutslippssamfunnet har dette stor betydning for innrettingen av transportpolitikken i byområdene.

8.1.1 Fortsatt befolkningsvekst og økt sentralisering

Befolkningsveksten i de største byområdene fortsetter. Tabell 8.1 viser de ti kommunene der det ventes høyest befolkningsvekst frem mot 2040, ifølge hovedalternativet (MMMM) i befolkningsfremskrivingene fra Statistisk sentralbyrå (SSB).

Tabell 8.1 Kommuner med høyest fremskrevet befolkningsvekst i antall over årene 2016–2040, SSBs hovedalternativ (MMMM)

Folkemengde

Vekst

2016

2040

Antall

Prosent

0301 Oslo kommune

658 400

853 900

195 500

30

1201 Bergen

277 400

328 700

51 300

18

1601 Trondheim

187 400

225 400

38 100

20

1102 Sandnes

74 800

104 200

29 400

39

1001 Kristiansand

88 400

113 400

24 900

28

0219 Bærum

122 300

144 800

22 400

18

0602 Drammen

67 900

89 700

21 800

32

0231 Skedsmo

52 500

71 500

19 000

36

0235 Ullensaker

34 200

52 800

18 600

54

0106 Fredrikstad

79 000

97 200

18 300

23

Kilde: Leknes, S. 2016. Regionale befolkningsfremskrivinger 2016–2040: Flytteforutsetninger og resultater. Økonomiske analyser 3/2016. Hentet 16.02.17 fra https://www.ssb.no/nasjonalregnskap-og-konjunkturer/oa/_attachment/270398?_ts=156793b3aa0

Frem mot 2040 ventes den høyeste veksten både i prosent og folketall i de største byområdene. Randkommunene til de store byene vokser mest. På fylkesnivå ventes det høyest prosentvis vekst i Oslo (30 pst.) og Akershus (29 pst.). Sentraliseringen skyldes i hovedsak innenlands flytting og innvandring.1 SSB peker på at de som flytter og innvandrer, er unge og i fruktbar alder. Dette bidrar til flere fødte og lavere aldring.

8.1.2 Arbeidsreisene gir press i transportsystemet

Reisevaneundersøkelsene gir nyttig informasjon om befolkningens reisemønster og er viktige for prognosearbeidet, innrettingen av transporttilbudet og den langsiktige planleggingen, jf. kapittel 3. Dette kunnskapsgrunnlaget inngår i vurderingen av tiltak og ventede virkninger i de ulike byområdene.

I byområdene er det rushtidsreisene som er bestemmende for hva som er nødvendig transportkapasitet. God framkommelighet er viktig for at byene skal være velfungerende. Det må derfor legges til rette for at disse reisene gjennomføres mest mulig effektivt av hensyn til presset på transportsystemet som rushtidstoppene gir.

Reisevaneundersøkelsene viser at arbeids- og skolereisene gir det største presset på transportsystemet i byområdene. Trafikken i morgenrushet er spredt over et kortere tidsrom enn i ettermiddagsrushet.

Reisevaneundersøkelsen for 2013/2014 viser at bil er det vanligste transportmidlet på arbeidsreiser, men at kollektivandelen er relativt høy i de største byene.2 Undersøkelsen viser videre at parkeringstilgang har svært stor betydning for valg av transportmiddel til arbeid.

Figur 8.1 viser utvikling i andelen som reiste kollektivt på arbeidsreisen i henholdsvis 1992, 2001 og 2013/2014. Andelen har i hovedsak økt siden begynnelsen av 1990-tallet, spesielt i de største byene og i omegn til Oslo. I Oslo var kollektivandelen på arbeidsreiser 43 pst. i 2013/14. Det har imidlertid vært en reduksjon i andelen som reiser med kollektivtransport fra omegnskommunene til Bergen, Trondheim og Stavanger. Kollektivandelen er lav i de mindre byene, og økningen over tid har vært liten.

Figur 8.1 Andelen som reiser kollektivt til og fra arbeid. 1992, 2001 og 2013/14. Prosent

Figur 8.1 Andelen som reiser kollektivt til og fra arbeid. 1992, 2001 og 2013/14. Prosent

Reisevaneundersøkelsene viser at 37 pst. av skolereisene skjer med kollektivtransport, 31 pst. til fots og 10 pst. på sykkel. De resterende skolereisene gjennomføres med bil.

Samlet har det vært en kraftig økning i antall kollektivreiser de seneste årene, særlig i perioden 2010–2015. Ifølge SSB var passasjerveksten i denne perioden 28,1 pst. for skinnegående transport, 27,3 pst. for båt og 13,5 pst. for buss.3 Samlet utgjør dette en vekst i kollektivtransporten på 19 pst. på landsbasis. I samme periode har det vært en betydelig utvikling av tilbudet.

8.1.3 Andelen gåturer og sykkelreiser er relativt stabil

Figur 8.2 viser andel fotgjengere i byområdene. Reisevaneundersøkelsene viser at det på landsbasis er relativt få som går til arbeidsplassen. Andelen som går til fritidsaktiviteter er betydelig høyere (41 pst.). De som bor i de fire største byene går mer enn landsgjennomsnittet.

Figur 8.2 Andel reiser til fots etter bosted. 2009 og 2013/14. Prosent

Figur 8.2 Andel reiser til fots etter bosted. 2009 og 2013/14. Prosent

Reisevaneundersøkelsene viser at andelen sykkelreiser er ganske stabil med 4,5 pst. av reisene på landsbasis. Sykkelturene er imidlertid lengre enn tidligere. Gjennomsnittlig lengde på en sykkelreise har økt fra 4 km i 2009 til 5,1 km i 2013/14. Undersøkelsene viser videre at de som tjener minst og de som tjener mest sykler mer enn den øvrige befolkningen. Andelen sykkelreiser er høyere i de ni største byene enn i resten av landet. Som det fremgår av figur 8.3 har det vært en betydelig vekst i Stavanger fra 2009. Også i Oslo, Bergen og Trondheim har andelen økt.

Figur 8.3 Andel sykkelreiser etter bosted. 2009 og 2013/14. Prosent

Figur 8.3 Andel sykkelreiser etter bosted. 2009 og 2013/14. Prosent

8.1.4 Transportmiddelfordeling på daglige reiser

I reisevaneundersøkelsene er det kartlagt i hvilken grad de ulike transportmidlene brukes på de daglige reisene. Figur 8.4 viser den prosentvise fordelingen for transportmiddelbruk i de ni største byområdene.

Figur 8.4 Transportmiddelbruk på daglige reiser i ni byregioner. Bosatte i regionen. 2013/14

Figur 8.4 Transportmiddelbruk på daglige reiser i ni byregioner. Bosatte i regionen. 2013/14

Det er store variasjoner når det gjelder transportmiddelbruk på de daglige reisene. Både kvaliteten på kollektivtransporttilbudet og betingelsene for bilbruk, spesielt parkeringsmulighetene, har stor betydning for valg av transportmåte.

I kapittel 7 er barn og unges reisevaner nærmere omtalt. Her fremgår det at mens to av tre barn går og sykler til skolen i hele landet sett under ett, er det i de fire største byene 69 pst. som går og 10 pst. som sykler. Det er viktig å legge til rette for at de som både er dagens og fremtidens trafikanter kan ta vare på disse vanene videre i livet.

8.2 Nullvekstmålet for persontransport med bil i byområdene

Regjeringen viderefører målet om at veksten i persontransporten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Målet ble første gang foreslått av transportetatene og Avinor i forslaget til Nasjonal transportplan 2014–2023 fra 2012, og ble lagt frem for Stortinget i Meld. St. 21 (2011–2012) Norsk klimapolitikk. Det ble fulgt opp i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023, der helhetlige bymiljøavtaler ble presentert som det viktigste verktøyet for å nå målet.

Nullvekst i persontransport med bil i byområdene er dels et mål for å redusere klimagassutslippene. En arealbruk med konsentrert utbygging og høy arealutnyttelse i og i nærheten av knutepunkter og langs kollektivakser vil kunne redusere transportbehovet og gi bedre utnyttelse av dagens kapasitet i transportsystemet. Sammen med en satsing på mer miljøvennlige transportformer og null- og lavutslippsteknologi kan en slik utvikling begrense klimagassutslippene fra transportsektoren. Lavutslippsutredningen anslår at reduksjonspotensialet er 180 000 tonn CO2-ekvivalenter med nullvekst i de ni største byområdene.4 Reduksjonen vil avhenge av teknologiutviklingen og hvor raskt null- og lavutslippsteknologi tas i bruk. Nullvekst i persontransport med bil er også viktig for å bedre den lokale luftkvaliteten og begrense støy.

Like viktig er det at nullvekst i persontransport med bil vil bidra til god framkommelighet i byområdene samtidig som investeringsbehovet begrenses. En utbygging av vegnettet i takt med trafikkveksten vil være betydelig dyrere enn en utvikling i tråd med nullvekstmålet.5 Kollektivtransport, sykkel og gange krever relativt lite vegareal pr. reisende når kapasiteten utnyttes godt. Når flere velger disse reisemåtene i stedet for personbil, vil det kunne redusere trengselen i vegnettet. Nullvekst i persontransport med bil vil også være et gode for kollektivtransporten og næringslivet som har behov for forutsigbarhet og god framkommelighet. I målstrukturen for transportsektoren har regjeringen derfor tatt inn nullvekstmålet som et etappemål under hovedmålet om framkommelighet. Teknologiutvikling vil også kunne bidra til bedre kapasitetsutnyttelse og mindre utslipp, men vil ikke være tilstrekkelig for å møte alle utfordringene i transportsektoren.

Høy befolkningstetthet kan bidra til at avstandene til gjøremål blir kortere, og at behovet for motorisert transport blir mindre. Eksempelvis viser en analyse gjennomført av TØI at antall bilturer kan reduseres med om lag fem pst. sammenliknet med referansealternativet hvis all befolkningsvekst fra 2014 til 2028 i Bergensområdet skjer i områder med godt utbygd kollektivtilbud.6

Det vil være nødvendig med spesiell oppmerksomhet på trafikksikkerhetsarbeidet i byområdene når andelen fotgjengere og syklister skal øke, siden ulykkesrisikoen for disse trafikantgruppene i dag er høyere enn for bilister, jf. kapittel 10.

God måloppnåelse i byområdene forutsetter en omfattende satsing og godt samarbeid mellom staten, kommuner, fylkeskommuner og på tvers av sektorer. Inngåelse av bymiljøavtaler, byvekstavtaler og avtaler innenfor Belønningsordningen vil være avgjørende for å forplikte partene til å arbeide for å nå nullvekstmålet i de ni største byområdene. Bymiljøavtalene og byvekstavtalene er nærmere beskrevet i 8.2.3 og 8.4. Utvikling av jernbanetilbudet vil bli sterkere integrert i avtalene, som omtalt i 8.4.7.

8.2.1 Definisjon av nullvekstmålet for persontransport med bil

Nullvekstmålet innebærer at persontransportveksten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Målet gjelder hele byområdet sett under ett.

For å tilrettelegge for et godt tjenestetilbud og gunstige rammebetingelser for næringslivet utelates gjennomgangstrafikk, transport knyttet til offentlig og privat tjenesteyting, varetransport og godstransport fra nullvekstmålet. Det forventes en vekst i nærings- og nyttetransport fremover. Tiltak for å redusere utfordringene som følger av denne veksten, omtales i 8.3.6.

Null- og lavutslippsbiler bruker like mye vegkapasitet og parkeringsareal som diesel- og bensinbiler, og bidrar til kø, ulykker, støy og svevestøv. Målet om nullvekst gjelder derfor også persontransport med disse bilene. Politikken rettet mot slike kjøretøy er nærmere omtalt i 8.3.5 og i kapittel 11.

Indikatorer for å følge opp trafikkutviklingen i byområdene omtales nærmere i 8.4.10.

8.2.2 Hvor godt er byområdene tilrettelagt for å nå nullvekstmålet?

Byområdene har mange felles utfordringer, men også ulike utgangspunkt for å håndtere miljø- og framkommelighetsproblemer. Mange byområder mangler i dag gode analyser av kapasitetsbehov og fremtidige transportstrømmer knyttet til nullvekstmålet for persontransport med bil. Ved inngåelse av bymiljøavtaler og byvekstavtaler vil staten stille krav om at det foreligger utredninger som gir et samlet bilde av aktuelle virkemidler og kostnader for å nå nullvekstmålet i hvert enkelt byområde. Dette arbeidet er allerede i gang, som omtalt i 8.4.9 om byutredningene.

Transportetatene og Avinor har gjort en grov vurdering av hvordan de ni største byområdene er tilrettelagt for å nå nullvekstmålet for persontransport med bil.7 De har tatt utgangspunkt i befolkningstetthet, bilførerandel og biltilgang, bruk av og kvalitet på kollektivtransportsystemet samt restriktive tiltak for biltrafikk.

I rangeringen kommer de fire største byområdene best ut sammen med Tromsø. Sistnevnte har en høyere befolkningstetthet enn de øvrige mindre byområdene. I tillegg er bilførerandelen lav, og andelen avgiftsbelagte arbeidsparkeringsplasser er høy.

Det har imidlertid ikke vært mulig å gi et fullstendig bilde av alle rammebetingelsene som har betydning for om byområdene vil nå nullvekstmålet. Det gjelder bl.a. fremtidig arealdisponering og planer for byutvikling. Fortetting og bilrestriktive tiltak antas å ha vel så stor betydning for måloppnåelse som investeringer i kollektiv-, gange- og sykkeltiltak.

I dag er ansvaret for transportpolitiske virkemidler i byområdene delt mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Transportetatene og Avinor viser til at klare mål og en god organiseringsform er viktige faktorer for god måloppnåelse. I de fleste byområdene er det etablert et samarbeid på tvers av forvaltningsnivåene, men det er forskjeller i hvor forpliktende og strukturert dette samarbeidet er, og på hvilken måte andre aktører, som næringslivet, er involvert. I rammeverket for bymiljøavtalene forutsettes det en organisering som i Oslopakke 3. De fleste byområdene er i gang med eller planlegger en organisering i tråd med dette.

8.2.3 Bymiljøavtaler og byvekstavtaler er det viktigste grepet for en målrettet areal- og transportpolitikk i byområdene

Byenes utfordringer er både lokale, regionale og nasjonale, og de kan ikke løses av enkeltaktører alene. Velfungerende byområder er viktig både for de som bor der, næringslivet og landet som helhet. Regjeringen legger til grunn at politisk forpliktende og langsiktige avtaler mellom forvaltningsnivåene er nødvendig for å lykkes med å utvikle transportløsninger og arealbruk som gir god framkommelighet og godt bymiljø.

Bymiljøavtalene ble presentert i Nasjonal transportplan 2014–2023 som hovedgrepet for å samordne areal- og transportpolitikken i de ni største byområdene. Den første bymiljøavtalen, mellom Trondheim kommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune og staten ved Samferdselsdepartementet, ble inngått i 2016.

Lokalisering av nye boligområder sett opp mot næringsstruktur og øvrig arealbruk i byområdene er avgjørende for det fremtidige transportbehovet. Det påvirker nytten av samferdselsinvesteringene og potensialet for å nå nullvekstmålet. I rammeverket for bymiljøavtalene er det stilt krav om at lokale myndigheter forplikter seg til en arealbruk i tråd med nullvekstmålet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har tatt initiativ overfor lokale myndigheter i de fire største byområdene til å konkretisere og enes om målrettede arealtiltak i byutviklingsavtaler.

I neste planperiode vil regjeringen integrere areal- og transportpolitikken ytterligere, og har derfor besluttet at bymiljøavtalene og byutviklingsavtalene skal samordnes til en avtale som kalles byvekstavtale.

Samordningen vil i første omgang gjelde for avtalene som skal inngås for Nord-Jæren og Bergen. For Oslo og Akershus og Trondheimsområdet vil en byvekstavtale først komme på plass ved første reforhandling av bymiljøavtalen. Det tas sikte på å inngå byutviklingsavtaler i 2017 for disse to byområdene for å sikre god oppfølging i arealpolitikken frem til byvekstavtalen kommer på plass. For de øvrige fem byområdene vil innføring av byvekstavtaler skje på bakgrunn av erfaringene fra inngåelse av avtalene med de fire største byområdene.

Regjeringen styrker satsingen på bymiljøavtalene og byvekstavtalene i planperioden, og setter av betydelige midler til tiltak for kollektivtransport, sykkel og gange i de ni største byområdene. Det vil være viktig at fylkeskommunene er i stand til å dekke det økte behovet for midler til drift av kollektivtransport. Belønningsordningen fases ut som egen ordning, men midlene skal videreføres i bymiljøavtalene og byvekstavtalene, og vil fortsatt kunne brukes på samme type tiltak som tidligere. De kan også i sin helhet gå til drift av kollektivtransport.

Jernbanen skal få en sterkere rolle i bymiljøavtalene og byvekstavtalene. Dette vil Samferdselsdepartementet arbeide videre med i planperioden. Det faglige grunnlaget for avtalene skal styrkes gjennom byutredningene, der Statens vegvesen har fått et hovedansvar for gjennomføringen, og der Jernbanedirektoratet og lokale myndigheter vil være viktige samarbeidspartnere.

Bymiljøavtalene og byvekstavtalene omtales nærmere i 8.4.

8.3 Mer effektiv utnyttelse av transportinfrastrukturen gir bedre bytransport, klima og bymiljø

Regjeringen vil legge til rette for god mobilitet i byområdene og en effektiv ressursbruk i transportsektoren. Som følge av den økte transportetterspørselen vil virkemidler for å påvirke valg av transportmiddel og reisetidspunkt bli viktigere i tiden fremover. Dagens infrastruktur må utnyttes bedre over døgnet, og flere må velge arealeffektive reisemåter som sykkel og gange. For å få en ønsket overgang fra bil til kollektivtransport må kollektivtilbudet bli mer konkurransedyktig på reiser over tre km. Også i næringstransporten er det et potensial for mer effektive løsninger med bedre utnyttelse av transportkapasitet, reiseruter og reisetider.

Både med hensyn til folkehelse og transportkapasitet er det viktig at flere velger å sykle og gå. Potensialet er særlig stort på korte reiser, men med bedre tilrettelegging kan sykkelen også bli mer brukt på reiser opp mot 20 km. Økt andel syklister og fotgjengere vil også redusere støybelastningen og bidra til bedre luftkvalitet.

Nye teknologiske løsninger som gir bedre informasjon om priser, reisetider, tilgjengelige transportmidler, holdeplasser og knutepunkter, kan gi enklere reiseplanlegging både for privatpersoner og næringslivet. Den enkelte kan tilpasse når og hvordan man reiser ut fra ulike preferanser og funksjonsevne. Trenden der transporttjenester tilbys via internett og mobilapplikasjoner, kan også påvirke potensialet for samkjøring, som kan gi bedre utnyttelse av ledig setekapasitet i personbiler og potensielt gi bedre utnyttelse av vegkapasiteten.

Fylkeskommunene har ansvar for store deler av kollektivtransporttilbudet, og har også en viktig rolle i arealplanleggingen. For å sikre mobilitet og en overgang fra bil til kollektivtransport er det viktig å fastsette et overordnet stamnett med høyfrekvente linjer og tydelige knutepunkter der det ikke allerede er definert. Det bør vurderes å gi busser prioritet i vegnettet der kapasiteten er begrenset. I de største byområdene med høy befolkningstetthet og stort passasjergrunnlag kan skinnebaserte løsninger og egne busstraseer sikre god framkommelighet for kollektivtransporten. Kollektivknutepunktene må utvikles slik at de tilbyr effektive og enkle overganger med universell utforming. Effektive gang- og sykkelruter til knutepunktene og tilstrekkelig parkeringskapasitet for sykkel må prioriteres. Innfartsparkering kan gjøre kollektivtransporten enklere og mer tilgjengelig i områder med dårlig flatedekning, men den må lokaliseres slik at den lengste delen av reisen foretas med kollektivtransport i stedet for bil.

Et godt togtilbud skal bidra til å nå nullvekstmålet for persontransport med bil. Staten kjøper persontogtjenester for over 3 mrd. kr pr. år. Om lag 86 pst. av alle togreisene skjer på Østlandet. Et mer oversiktlig togtilbud i form av faste avganger, økt frekvens og kapasitet, samt mer bussmating til tog med gode overgangsmuligheter, har gitt en økning i antall reiser i Østlandsområdet på 21 pst. i perioden 2012–2015. Staten vil gjennom konkurranseutsetting av persontogtrafikken legge til rette for at kundene skal få et enda bedre togtilbud og at staten får mer igjen for sin ressursinnsats knyttet til kjøp av persontogtjenester.

8.3.1 Bytransport i endring – fremtidens mobilitet i by på vei mot nullvekstmålet

Reisevaneundersøkelsene viser at dagens transportmønster i byområdene kjennetegnes av høy personbilandel og lav seteutnyttelse i bil, jf. figur 8.4. Biltrafikken tar dermed opp mye vegareal som kunne vært mer effektivt utnyttet. I plangrunnlaget fra transportetatene og Avinor er det anslått at en reduksjon på 10–20 pst. biler i rushtiden vil gi god trafikkflyt.

Det er behov for mer effektive transport- og logistikkløsninger i byområdene for å sikre god mobilitet. Det teknologiske skiftet, som er omtalt i kapittel 3, vil kunne medføre en vesentlig bedre utnyttelse av transportinfrastrukturen i byområdene, og bidra til mer forutsigbarhet som følge av økt tilgang til informasjon. Selve reisetiden kan utnyttes på flere måter enn tidligere ved hjelp av elektronisk kommunikasjon.

Transport vil skje på nye måter

Fremover vil personreiser og næringstransporter skje på andre måter enn vi er vant til i dag. Fremtidige transportløsninger og regjeringens strategi frem mot 2050 er omtalt i kapittel 3. Ny teknologi og nye forretningsmodeller antas å bli viktige faktorer for mer effektiv bytransport, både når det gjelder tidsbruk og utnyttelse av kapasiteten i transportsystemet, samt bedre trafikksikkerhet og reduserte utslipp fra vegtrafikken. Denne utviklingen ventes å gå raskt og kan endre måten vi ser på kollektivtransport. Folks reisehverdag vil bli påvirket.

Vi vet ikke i dag hvilke løsninger den teknologiske utviklingen vil gi. Basert på dagens kunnskap er det mulig å tenke seg at nye systemer og tjenester vil kunne legge til rette for mer personlig tilpassede transportløsninger som reduserer behovet for å eie egen bil. Dette kan også åpne for nye muligheter til mobilitet og selvstendig liv for mennesker med funksjonsnedsettelser og for eldre mennesker. Et mer fleksibelt og etterspørselsbasert kollektivtilbud vil kunne samordnes med samkjørings- og bildelingsløsninger. Busslinjer med faste ruter og holdeplasser kan bli erstattet av mer fleksible løsninger med minibusser, som bestilles via en mobilapplikasjon og tar de reisende til nærmeste kollektivknutepunkt eller endelig bestemmelsessted. En slik utvikling kan gi et mer effektivt transportsystem. Utforming av politikk, innkjøpsstrategier, virkemidler og regelverk må legge til rette for at effektive løsninger kan tas i bruk raskt når den teknologiske utviklingen gir muligheter til det.

Andre aktører enn de vi tradisjonelt forbinder med tilrettelegging for kollektivtransport i byområdene vil komme på banen. Kommersielle selskaper vil være viktige i utviklingen av ny teknologi og forretningsmodeller. Myndighetenes rolle er å utvikle og tilpasse lovverk og rammebetingelser, og de vil også i noen tilfeller være leverandør og kjøper av transporttjenester, f. eks. gjennom fylkeskommunenes ansvar for kollektivtransport, statens ansvar for persontogtrafikk og helseforetakenes kjøp av transporttjenester. Offentlig sektor har dermed både regulator-, kunde- og leverandørroller i mobilitetsmarkedet. I alle disse rollene må myndighetene legge til rette for bedre tjenester og innovasjon.

Nye transport-, betalings- og informasjonstjenester gjør det enklere, raskere og billigere å planlegge og gjennomføre reiser. Samferdselsdepartementet har etablert et eget selskap, Entur AS, for å ivareta de reisendes behov ved innføring av konkurranse om persontogtransport. Entur AS har også fått oppgaver knyttet til drift av en rutedatabase, en nasjonal reiseplanlegger og elektronisk billettering for all kollektivtrafikk. Dette gjør at de reisende kan få oversikt over alle rutetider og holdeplasser i én og samme løsning.

Det blir stadig enklere å velge transportmiddel og reisetidspunkt ut fra faktorer som kostnader eller tidsbruk. Med økende tilgang på data og informasjon vil tilbudet i større grad kunne tilpasses tilgjengelig kapasitet og etterspørsel i transportsystemet. Kombinert med ulike prismekanismer kan kapasiteten på denne måten utnyttes i enda større grad.

Kapasitets- og miljøutfordringene som byområdene opplever i dag og som vil følge av fortsatt befolkningsvekst, løses likevel ikke i sin helhet av ny teknologi, selv om klimagassutslippene vil bli redusert over tid gjennom elektrifiseringen av bilparken. Også i en tid med rask teknologisk utvikling er nullvekstmålet for persontransport med bil fremtidsrettet og relevant for byområdene. En riktig utvikling i tråd med målet vil bidra til å sikre god mobilitet og redusere lokale miljøproblemer samt redusere behovet for store samferdselsinvesteringer.

Imidlertid vil dette begrense potensialet for bompengeinntekter. En ser allerede denne utviklingen i noen av byområdene etter innføring av restriktive tiltak. Basert på bompengeselskapenes regnskap har Statens vegvesen beregnet at av totalt 4,8 mrd. kr i bompengeinntekter i de fem største byområdene i 2015, var 87,6 pst. eller om lag 4,2 mrd. kr fra biltyper som i hovedsak er omfattet av nullvekstmålet. Denne trafikken skal altså ikke vokse, og en kan dermed ikke legge vekst her til grunn i fremtidige bompengeopplegg.

Løsningen i byområdene vil være sammensatte, og et transportmønster som i mindre grad er sentrert rundt privatbilisme, vil være bærekraftig både på kort og lang sikt. Uavhengig av den teknologiske utviklingen er det derfor viktig å få flere til å gå og sykle. Det er lite kapasitetskrevende, billig, klima- og miljøvennlig og bidrar til god folkehelse. Sykkelandelen er i dag lav sammenliknet med andre land, selv om det er en positiv utvikling i flere byområder, som omtalt i 8.1.3. Sikrere og mer effektiv infrastruktur for syklister og fotgjengere er viktig for å øke andelen. Potensialet er særlig stort på korte reiser, men sykkelen vil også kunne bli mer brukt på reiser mellom 5 og 20 km med bedre tilrettelegging. Salg og bruk av el-sykler øker raskt og gjør det mulig for flere å øke rekkevidden og redusere terskelen for hverdagssykling.

På reiser over tre km bør flere velge buss eller skinnegående transport fremfor bil. Det vil fortsatt være behov for et forsterket kollektivsystem med høy frekvens og kapasitet på viktige lenker mellom og i byområdene, hvor det er store transportstrømmer.

Den langsiktige utviklingen er beheftet med stor usikkerhet. Transporttilbudet i de aller største byområdene kan komme til å gå gjennom mer fundamentale endringer der privatbilisme i stor grad forsvinner, og behovet for mobilitet og transport dekkes på andre måter. Sett i forhold til bl.a. størrelsen på og befolkningstettheten i byområdene vi har i Norge, er dette et mulig, men ikke sannsynlig scenario. Størst sannsynlighet for en slik utvikling er det i de absolutt tettest befolkede områdene. Dette er omtalt i kapittel 3.

Mot mer automatisert transport

Utvikling av ny teknologi i transportsektoren, bl.a. på kjøretøyområdet, har skjedd i et svært hurtig tempo de siste årene. Automatisering av førerfunksjoner skjer gjennom en overgang fra enkeltstående førerstøttesystemer via gradvis sammenkobling, til helt selvkjørende kjøretøy, hvor føreren er overflødig. Denne utviklingen har en rekke positive effekter. Utvikling og sammenkobling av stadig flere og bedre førerstøttesystemer bidrar allerede til økt trafikksikkerhet. Ny teknologi kan også gi mer effektiv trafikkavvikling, forenkling og økt mobilitet. En økende grad av automatisering vil på sikt kunne føre til sikrere og mer effektiv transport, og vil kunne redusere noe av kapasitetsutfordringene i byområdene.

Denne typen kjøretøyteknologi står på terskelen til å bli tatt i bruk i stor skala. Det er ventet at markedsandelen for biler med datautveksling bil-bil og bil-infrastruktur vil øke raskt frem mot 2020. I flere land gjennomføres det nå pilotprosjekter med selvkjørende busser, som etter hvert kan bli en viktig del av kollektivtrafikken i byområdene. Også i Norge har det blitt gjennomført demonstrasjoner av selvkjørende minibusser, som på sikt kan fases inn i kollektivtilbudet.

For bl.a. å tilrettelegge for videre bruk av slike kjøretøy i kollektivtransporten arbeider Samferdselsdepartementet nå med å etablere et lovgrunnlag som skal legge til rette for utprøving av selvkjørende kjøretøy. Videre utprøving vil gi bedre indikasjoner på hvilke fordeler vi kan forvente at teknologien bringer med seg.

Det arbeides ut fra et mål om at et lovforslag skal fremmes for Stortinget våren 2017.

En fremtidsrettet og effektiv ressursbruk i byområdene

Nullvekst i persontransporten med bil vil bidra til at ressursene i transportsektoren brukes mer effektivt sammenliknet med en utvikling der det tilrettelegges for økt bruk av privatbil, som omtalt i 8.2. Bedre utnyttelse av dagens infrastruktur skal prioriteres før kapasitetsutvidelser i vegsystemet for å unngå at privatbilen blir mer attraktiv. Samtidig innebærer nullvekstmålet et stort behov for utbygging av kollektivtilbudet både på veg og skinner når befolkningen vokser. Fremtidens kollektivløsninger må gjøre det mulig å ta i bruk ny teknologi som gir et mer kostnadseffektivt, brukervennlig og attraktivt tilbud.

Bussen er i dag det viktigste transportmiddelet i den lokale kollektivtrafikken, og den vil fortsatt ha en dominerende rolle ut over neste planperiode. Et ordinært busstilbud er fleksibelt og har lave investerings- og driftskostnader sammenliknet med skinnebaserte løsninger eller superbussløsninger. En studie utført av Transportøkonomisk institutt i 2008 konkluderte med at superbussen har 50–60 pst. lavere driftskostnader og 60–75 pst. lavere investeringskostnader sammenliknet med bybane.8

Store investeringer i infrastruktur må være solid begrunnet i et fremtidig behov. I de største byområdene med høy befolkningstetthet og stort passasjergrunnlag vil skinnebaserte løsninger eller høykvalitets bussløsninger i egne traseer være bedre egnet enn et ordinært busstilbud for å håndtere transportbehovet på sikt. Særlig er det i Oslo allerede utfordringer med å finne plass til flere busser i sentrum for å håndtere det økende behovet for kollektivtransport. For at store investeringer i høystandard kollektivløsninger skal få ønsket effekt, må lokale myndigheter følge opp med en arealpolitikk som støtter opp om prosjektene.

8.3.2 Økt utnyttelse av kapasiteten i transportsystemet og bedre lokal luftkvalitet gjennom prismekanismer

Utenfor rushtiden er det mye ledig kapasitet i transportsystemet i byområdene. Tiltak som demper rushtidstoppene vil gi bedre trafikkflyt og redusere behovet for å bygge ut vegsystemet. Mer fleksible arbeidstider og tidsdifferensiert prising er eksempler på tiltak som vil kunne bidra til å fordele arbeidsreisene over en større del av døgnet. Nye teknologiske løsninger kan legge til rette for mer samkjøring og dermed bedre utnyttelse av setekapasiteten i biler. Bompengeinnkreving med miljødifferensierte takster kan i tillegg være et effektivt virkemiddel for bedre lokal luftkvalitet.

Økt fleksibilitet i systemet for bompengetakster i byene: tids- og miljødifferensierte bompengetakster

Bompenger vil normalt ha en avvisningseffekt ved at de reisende, som en følge av bompengene, velger alternative reisemåter eller lar være å reise. Det er opp til lokale myndigheter å vurdere bilregulerende tiltak for å sikre en bedre utnyttelse av transportsystemet.

Trafikantbetaling med tidsdifferensierte bompengetakster har effekt på lokal luftkvalitet som følge av at biler i jevn fart slipper ut betydelig mindre NO2 enn biler i kø, og at det er færre biler på vegen i topptidspunktene. I tillegg vil trafikantbetalingen kunne føre til at flere velger å sykle, gå og reise med kollektivtransport.

Det er innført tidsdifferensierte bompengetakster i Trondheim, Kristiansand og Bergen, og det vil etter hvert komme i bl.a. Oslo og Akershus og på Nord-Jæren. I Trondheim gikk trafikken ned med om lag ti pst. gjennom bomsnittene da innkrevingen startet i 2010.9 I Bergen viser erfaringene at innføring av tidsdifferensierte takster i bomringen har bidratt til økt framkommelighet. Biltrafikken i rushtidene er betraktelig redusert, og har trolig ført til reduksjon i ulempene som køer skaper. De tidsdifferensierte takstene har også ført til at flere bruker alternative transportmidler.10

Miljødifferensierte bompenger er et treffsikkert virkemiddel ved at takstsystemet kan innrettes etter kjøretøyenes utslipp. Det kan også lages flere betalingssnitt med ulikt takstnivå innover mot en bykjerne.

Samferdselsdepartementet gjennomførte høsten 2016 en offentlig høring av forslag til endringer i veglova som vil legge til rette for at byene i fremtiden kan fastsette takstene i bypakkene mer fleksibelt enn i dag, ut fra de lokale behovene i det enkelte området. Gjennom forslaget blir det åpnet for at det kan fastsettes takster i byområdene som er basert på kjøretøyenes vekt, påvirker valg av reisemiddel, varierer ut fra tiden på døgnet, varierer ut fra de ulike kjøretøyenes miljøegenskaper eller lignende. Hensynet til transportløsningene i området, arealbruken og lokalmiljøet er oppgitt som relevante hensyn for takstutformingen. Med endringene i veglova er det gjeldende køprisregelverket med hjemmel i vegtrafikkloven § 7a og forskrift om køprising vurdert som overflødig, og departementet foreslår at dette regelverket kan oppheves. Se nærmere Prop. 82 L (2016–2017) Endringar i veglova og vegtrafikkloven (bompengar i byane).

For å tilrettelegge for et mer fleksibelt takstsystem der takstene også skal kunne differensieres etter kjøretøyenes utslippsegenskaper, er det nødvendig med tekniske tilpasninger i AutoPASS. Arbeidet med å klargjøre teknisk for miljødifferensiering gjennom AutoPASS pågår og er ventet å være ferdig i løpet av 2017.11

Miljødifferensierte takster kan innføres i byområdene når de nødvendige endringene i veglova er vedtatt og arbeidet med de tekniske løsningene for miljødifferensiering er gjennomført. Dette vil først bli aktuelt i Oslo og Akershus, jf. eget fremlegg om revidert avtale for Oslopakke 3.

Andre tilgjengelige virkemidler rettet mot bedre lokal luftkvalitet fremgår av tabell 8.2 og omtales nærmere i kapittel 11. Trafikkreduserende tiltak vil generelt ha positiv effekt på både svevestøv og NO2.

Tabell 8.2 Tilgjengelige virkemidler for bedre lokal luftkvalitet

Akuttiltak

Langsiktige tiltak

Svevestøv

Renhold av veg

Piggdekkgebyr

Redusert fart

NO2

Midlertidig endrede bompenger

Datokjøring og forbud mot bestemte kjøretøy innenfor en sone

Tids- og miljødifferensierte bompenger

Forbud mot bestemte kjøretøy i en sone, lavutslippssone

Ved å variere prisen gjennom døgnet kan man påvirke når folk reiser kollektivt

Rushtrafikken har de mest kostnadskrevende trafikantene, og det vil være gunstig å flytte reiser til andre tider av døgnet. En del yrkesaktive har mulighet for fleksibel arbeidstid, mens de som ikke er yrkesaktive, som f.eks. pensjonister, har ytterligere fleksibilitet. I de største byene er om lag en tredjedel av kollektivtrafikantene villige til å flytte reisen til utenfor rushtiden hvis frekvensen er den sammen og månedskortet er 150–200 kr billigere. Dette vil frigjøre kapasitet i rushtiden og bidra til å at nullvekstmålet kan nås på en mer kostnadseffektiv måte. Det er beregnet at kostnaden ved å nå nullvekstmålet i Oslo og Bergen vil kunne reduseres betraktelig på denne måten.12

Siden håndtering av den økte kollektivtransporten for å nå nullvekstmålet blir kostnadskrevende, er tidsdifferensiering av kollektivtransporttakstene gjennom døgnet ett av flere virkemiddel som kan tas i bruk for å nå nullvekstmålet på en kostnadseffektiv måte. Regjeringen tar utgangspunkt i at det som da er aktuelt, er å redusere takstene utenfor rushtid.

8.3.3 Bedre samordning av det samlede transporttilbudet; takster, tilbud og utvikling i knutepunkter

I de største byområdene er togtilbudet en viktig del av det kollektive transportsystemet. Staten har ansvaret for togene, mens fylkeskommunene er kjøper og bestiller av den øvrige kollektivtransporten. Kollektivtransportens samlede konkurranseevne kan styrkes gjennom bedre samordning av togtilbudet med øvrig kollektivtransport. Det bør søkes en rolledeling som bygger på utnyttelse av hver transportforms fortrinn. Samlet vil dette gi et nettverk og kollektivtilbud som best mulig dekker det fremtidige transportbehovet. Styrkingen av togtilbudet de siste årene, med flere avganger og nytt materiell, har lagt til rette for at bussene i hovedstadsområdet mater mer til toget fremfor å kjøre parallelt, og at transportmidlene og aktørene i større grad bygger opp om hverandres tilbud snarere enn å konkurrere om de samme passasjerene. Matetilbud med høy frekvens har gitt et vesentlig bedre kollektivtilbud lokalt for den samme ressursinnsatsen.

Et tettere samarbeid mellom togoperatør og kollektivselskap for å oppnå et best mulig samspill mellom tog og lokal kollektivtransport vil være hensiktsmessig. Siden sømløse reiser oppnås gjennom god arbeidsdeling mellom transportformer og gode overganger mellom transportmidler, er det viktig at regionale og lokale myndigheter i større grad involveres i arbeidet med planlegging av togtilbudet. NSB hadde før jernbanereformen en koordineringsfunksjon mot regionale myndigheter. Etter dialog med NSB kunne fylkeskommunene fremme forslag om mindre endringer i det offentlig kjøpte togtilbudet til Samferdselsdepartementet. Jernbanedirektoratet har overtatt koordineringen overfor regionale myndigheter ved mindre endringer i togtilbudet. Jernbanedirektoratet må involvere fylkeskommunene og kommunene på en slik måte at det er mulig å oppnå god koordinering mot lokal kollektivtransport, fortetting rundt stasjoner, knutepunktsutvikling, parkeringsrestriksjoner og/eller utvikling av innfartsparkeringsplasser.

Jernbanesektoren er omorganisert, og Jernbanedirektoratet har overtatt flere funksjoner fra både det tidligere Jernbaneverket, Samferdselsdepartementet og NSB. Jernbanedirektoratet har som nevnt fått en koordinerende rolle overfor regionale myndigheter, og skal bygge opp kompetanse for å kunne håndtere forhandlinger om takstsamarbeidsavtaler og endringer i togtilbud direkte med hhv. kollektivselskap og fylkeskommunene. På sikt kan det være en mulighet å ta slike elementer inn i bymiljøavtalene og byvekstavtalene. For å få en god effekt må byområdene forplikte seg til å bygge konsentrert ved eksisterende og nye knutepunkter, inkludert jernbanestasjoner og i tilknytning til de fylkeskommunale kollektivtransportinvesteringene som får statlig tilskudd gjennom bymiljøavtalene og byvekstavtalene. Se også 8.4.7 for omtale av jernbanens rolle i avtalene.

Gode knutepunkter er nødvendig for å binde de enkelte linjene sammen til et kollektivtransportsystem. Utvikling av knutepunkter kan imidlertid være en kompleks oppgave, både siden flere transportformer skal integreres og siden det involverer ulike offentlige og private eiere og drivere. Mens et godt knutepunkt gjør reisen enkel, effektiv og sømløs, kan et dårlig knutepunkt være et hinder for å gjennomføre kollektivreisen.

Dersom annen virksomhet som boliger, kontorer eller butikker legges i eller nær kollektivknutepunkt, bidrar dette til at flere finner det enkelt og attraktivt å reise kollektivt. Det er derfor viktig at kommunene, også utover de det er inngått bymiljøavtaler og byvekstavtaler med, legger opp til fortetting rundt knutepunktene i sine arealplaner. Bane NOR vil følge opp dette overfor kommunene i dialogen om knutepunktsutvikling på det enkelte sted. Jernbanedirektoratet vil også ha en rolle gjennom bymiljøavtalene og byvekstavtalene.

Når det gjelder knutepunktsutvikling generelt, har Samferdselsdepartementet bedt Statens vegvesen, i samarbeid med Jernbanedirektoratet, om å utarbeide et rammeverk for knutepunktsutvikling. En viktig oppgave i dette arbeidet er å definere ansvarsforholdene rundt etablering, utvikling og drift av knutepunkter.

8.3.4 Sterkere satsing på syklister og fotgjengere i byområdene

Transportetatene og Avinor anslår i plangrunnlaget at sykkel og gange har et potensial til å ta 40–60 pst. av veksten i antall reiser i de ni største byområdene. Et slikt skifte vil kreve en målrettet og langsiktig innsats fra staten, fylkeskommunene og kommunene med sterkere prioritering av midler til investeringer, drift og vedlikehold av anlegg for syklende og gående. Tilrettelegging for et attraktivt og trafikksikkert tilbud for syklister og fotgjengere må ivaretas i all areal- og transportplanlegging i byområdene.

Konsentrert by- og tettstedsstruktur, sammenhengende ruter og attraktive omgivelser er viktige faktorer for å få flere til å sykle og gå. Ved utvikling av både lokal, regional og statlig infrastruktur må det tilrettelegges for gode og sikre løsninger for fotgjengere og syklister, for ulike aldersgrupper og for arbeids-, skole- og fritidsreiser samt varedistribusjon. Prioritering av drift av infrastrukturen er viktig for å sikre et godt helårstilbud.

Å gå eller sykle er forbundet med høyere risiko for personskader enn bilkjøring, og ulykker med gående og syklende utgjør den største trafikksikkerhetsutfordringen på veger i tettbygde strøk. Flere studier indikerer at trafikksikkerheten for syklister og fotgjengere bedres når deres andel av trafikken øker markant, en såkalt «safety in numbers»-effekt. Beregninger viser imidlertid at en økning i andelen fotgjengere og syklister likevel vil medføre flere alvorlige trafikkulykker dersom det ikke kompenseres med avbøtende tiltak.13 Det må derfor arbeides for at nullvekstmålet ikke kommer i konflikt med regjeringens mål om ingen drepte eller hardt skadde i vegtrafikken – nullvisjonen, jf. kapittel 10.

For å få flere til å velge sykkelen må det bygges ut både gjennomgående sykkelvegnett langs viktige innfartsårer, samt til viktige kollektivknutepunkter og stasjoner, og et mer finmasket nett i sentrums- og boligområder som gir sammenhengende reisekjeder.

Høystandard sykkelvegløsninger som gjør det mulig å sykle raskt, direkte og trafikksikkert både på vanlig sykkel og el-sykkel, kan bidra til at flere velger å sykle også på lengre avstander. Sykkelekspressveger, som er nærmere omtalt i 8.4.5, kan være aktuelle tiltak langs viktige innfartsårer inn mot og gjennom de største byområdene. Det må vurderes hva som er en hensiktsmessig og kostnadseffektiv infrastrukturstandard i hvert enkelt prosjekt ut fra lokale behov og potensialet for å få flere til å sykle. Sykkelekspressveger kan bli tema i forhandlinger om bymiljøavtaler og byvekstavtaler.

Effektive ruter, f.eks. ved at det etableres snarveger for syklister og fotgjengere, kan gjøre reiser på sykkel eller til fots mer konkurransedyktige sammenliknet med bilen. Sykling og gange inngår ofte i en lengre reisekjede. Bedre fysisk tilrettelegging og enklere overganger til kollektivtransport kan gjøre disse transportformene mer attraktive.

Enkle og rimelige tiltak kan ha stor innvirkning på sykkelandelen. Regjeringen vil be transportetatene ta initiativ overfor byer og tettsteder om å gjennomføre et krafttak på dette området. Lavere fartsgrenser for biler, fjerning av kantsteinparkering, tilfredsstillende drift og vedlikehold av sykkeltraseer, tovegs sykling i envegskjørte gater og forkjørsregulering på viktige sykkeltraseer kan gjennomføres raskt og bidra til at flere velger å sykle.

Regjeringen mener at det er nødvendig med et tilsvarende krafttak for fotgjengere slik at det blir mer attraktivt og enkelt å gå på hele eller deler av reisene. Fjerning av barrierer, etablering og opprusting av snarveger, bedre skilting og stedsinformasjon, god belysning, lavere fartsgrenser for biler og prioritering av gateareal til gående kan være enkle og effektive tiltak som bør vurderes i lokal planlegging og stedsutvikling. Regjeringen vil be transportetatene vurdere gode løsninger for fotgjengere i sitt samarbeid med lokale myndigheter.

Elsykler blir stadig mer utbredt. Antallet solgte sykler har blitt doblet hvert år siden 2014, og om lag 40 000 sykler ble solgt i 2016. Elsyklenes egenskaper gjør at flere velger å sykle, også over lengre avstander. Viktige lokale tiltak for å lykkes med dette er tilrettelegging for lading og parkering ved stasjoner, knutepunkter og offentlige bygg.

8.3.5 Nullutslippskjøretøy i byområdene

Incentivene for å elektrifisere personbiltransporten har gjort Norge verdensledende på området, som omtalt i kapittel 11. Et raskt økende antall elbiler i byene kan gi store konsekvenser for trafikkavviklingen, særlig i rushtiden, fordi vanlige trafikkregulerende tiltak ikke gjelder for elbiler i dag. Lokale myndigheter har likevel betydelig handlingsrom for innføring av visse restriksjoner.

Eksterne kostnader er lavere for elbiler, fordi de ikke har utslipp av klimagasser, eksospartikler og NOx. Andre eksterne kostnader som kø, ulykker, vegslitasje, støy, oppvirvling av partikler, mv. er omtrent de samme som for bensin- og dieselbiler.

En undersøkelse utført av Rambøll i 2015 viser at i Trondheim hadde elbiler nærmere tre ganger så mange passeringer gjennom bomringen som andre biler.14 Dette indikerer at elbiler har et annet bruksmønster siden de bl.a. ikke påvirkes av bompengebaserte tiltak.

Lokale myndigheter har fått avgjørende innflytelse over nullutslippsbilenes tilgang til kollektivfelt. Når kapasitetsgrensen i kollektivfeltet nås og medfører forsinkelser for buss, bør det vurderes om adgangen for nullutslippsbiler skal fjernes. Alternativt kan det gis tilgang til kollektivfeltene hvis det er flere enn en person i bilen. Et slikt tilleggskrav er innført på noen strekninger i dag.

Samferdselsdepartementet vil vurdere redusert betaling og ev. betalingsfritak for nullutslippskjøretøy mht. bompenger og ferje, jf. omtale i 4.1.3, og regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

Regjeringen har satt som mål at innen 2030 skal varedistribusjonen i de største bysentra være tilnærmet nullutslipp, som omtalt i 8.3.6 og i kapittel 11.

Nytt parkeringsregelverk

Nytt parkeringsregelverk trådte i kraft 1. januar 2017. Tidligere ordning om at kommunen selv regulerer hvor på eget vegnett det skal tilbys parkering og til hvilken pris er ikke endret. Kommunen som reguleringsmyndighet etter plan- og bygningsloven bestemmer hvilke områder utenfor veg som skal kunne brukes til å tilby parkering.

Det nye regelverket inneholder en rett, men ingen plikt, til å videreføre betalingsfritaket for el- og hydrogenbiler på kommunale avgiftsbelagte plasser. I tråd med Stortingets anmodningsvedtak 108 (2016–2017) punkt 2 c) og Innst. 2 S (2016–2017) vil Samferdselsdepartementet vurdere hvordan en nasjonal regel om at nullutslippskjøretøy ikke skal betale mer enn maksimalt 50 pst. av taksten for konvensjonelle kjøretøy kan gjennomføres for kommunal parkering. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte. Kommunene bør vurdere miljødifferensierte parkeringsavgifter basert på utslippsnivå til erstatning for avgiftsfritak for nullutslippsbiler. Også korttidsplasser for nullutslippsbiler fremfor langtidsplasser kan vurderes.

Nytt parkeringsregelverk inneholder også krav om at det på hvert enkelt parkeringsområde skal tilbys lademulighet for ladbar motorvogn på et tilstrekkelig antall plasser og opp til seks pst. av det totale antallet plasser. Dette kravet gjelder uavhengig av om parkeringsselskapet som tilbyr parkering er privat eller kommunalt. Det er grunn til å tro at også krav til lademulighet kan bidra til en ytterligere elektrifisering av den norske kjøretøyparken. Nytt regelverk krever ikke at parkeringsvirksomhetene skal tilby strøm gratis.

8.3.6 Effektiv og miljøvennlig nærings- og nyttetransport i bysentra

Nærings- og nyttetransporter utgjør om lag 30 pst. av bytrafikken, og andelen forventes å øke. Disse transportene, som ikke er omfattet av nullvekstmålet for persontransport med bil, konkurrerer med persontransporten om kapasiteten i vegnettet og bidrar til miljø-, sikkerhets- og framkommelighetsutfordringer. Det må legges til rette for mer effektive transportkjeder, bedre utnyttelse av transportkapasiteten og en overgang til lav- og nullutslippsteknologi også for nærings- og nyttetransport.

Nye teknologiske løsninger som gir bedre tilgang på trafikkinformasjon, vil gjøre det enklere for næringslivet å velge de mest effektive reiserutene og de mest gunstige reisetidspunktene. Generelle tiltak for økt framkommelighet som tidsdifferensierte bompengetakster, tilfartskontroll, fleksibel bruk av fartsgrenser og prioritering av kjørefelt har god effekt for vegtrafikken, og dermed også for nærings- og nyttetransport. Egne tungtrafikkfelt for busser og lastebiler kan vurderes på strekninger med stor belastning som inn mot havner og jernbaneterminaler, men busser bør prioriteres i rushtiden.

Det er utfordrende å sikre god framkommelighet for nærings- og nyttetransport i byområdene uten samtidig å tilrettelegge for økt persontransport med bil. Som grunnlag for bymiljøavtaler og byvekstavtaler skal det lages byutredninger, som er nærmere omtalt i 8.4.9. I utredningene skal det beskrives hvordan næringstrafikkens behov kan håndteres, og aktuelle tiltak vil bli vurdert opp mot nullvekstmålet. Dette vil også være tema i forhandlingene om bymiljøavtaler og byvekstavtaler.

Virkemidler som kan tilrettelegge for mer effektiv bydistribusjon, ligger i stor grad hos kommunene, og gjennomføringen av tiltak må skje i samråd med næringslivet. Tiltak som soneregulering i bysentra og bedre tilgjengelighet til varemottak kan bidra til mer effektiv bydistribusjon.

Regjeringen har satt som mål at innen 2030 skal varedistribusjonen i de største bysentra være tilnærmet nullutslipp. En slik utvikling krever at det tas i bruk ny teknologi, som har ulik grad av markedsmodenhet. Det antas at teknologiutviklingen for elektriske personbiler vil bidra til at det også kommer elektriske varebiler med økt lastekapasitet og større rekkevidde på markedet. Det er samtidig avgjørende at kommunene og de regionale og statlige etatene inkluderer effektiv og miljøvennlig bylogistikk som et viktig hensyn i areal- og transportplanleggingen.

Lokale myndigheter oppfordres til å vurdere miljødifferensierte bompengetakster ut fra forurensningen de ulike typene kjøretøy påfører lokalmiljøet i byen. Denne typen virkemiddel vil kunne gi økonomiske incentiver for næringslivet og offentlige aktører til å bruke færre og mer miljøvennlige kjøretøy i byområdene. Forslag til lovendringer som vil legge til rette for mer fleksibel takstfastsettelse, blir lagt frem for Stortinget våren 2017, som omtalt i 8.3.2.

Det er behov for mer kunnskap om omfanget av nærings- og nyttetransport i byområdene og hvilke virkemidler som bidrar til økt effektivitet og mer miljøvennlige løsninger. Aktuelle tiltak vil bli vurdert i arbeidet med byutredningene. Gjennom forskningsprogrammer om bylogistikk og trafikkteknikk arbeider Statens vegvesen med å legge til rette for at IKT og ITS kan bidra til mer effektive og miljøvennlige transporter. Fremover vil det i større grad gjennomføres tidsavgrensede pilotprosjekter og forsøk for å teste nye løsninger, jf. kapittel 3.

8.3.7 Fortsatt behov for veginvesteringer i byområdene

Fortsatt økonomisk vekst er en ønsket utvikling i samfunnet, som gir økt transportbehov både for personer, varer og gods. Regjeringen ønsker å legge til rette for et effektivt kollektivtilbud, et godt tjenestetilbud og økt næringsaktivitet gjennom god framkommelighet for disse transportene. Samtidig skal nullvekstmålet være styrende for persontransporten. Det ligger en utfordring i å sikre god framkommelighet for kollektivtransport, syklister, fotgjengere og gods- og næringstransport uten samtidig å tilrettelegge for mer privatbilisme.

Buss er samlet sett det viktigste transportmiddelet for kollektivreisende, og et raskt og forutsigbart kollektivtilbud forutsetter god framkommelighet i vegnettet. Busser bør derfor gis prioritet der vegkapasiteten er begrenset, og det er et stort behov for å bygge ut nye kollektivfelt. For å legge til rette for en overgang til miljøvennlige transportformer må det også settes av vegareal til gode og trafikksikre løsninger for syklister og fotgjengere, og de må kobles tett sammen med kollektivtransporttilbudet.

Fremover anslås det en betydelig vekst i gods- og næringstransport, gitt en videreføring av dagens virkemiddelbruk. Dette setter store krav til forutsigbarhet og framkommelighet. Nærings- og godstransport og transport knyttet til offentlig og privat tjenesteyting inngår ikke i nullvekstmålet. Disse transportene vil måtte gå på vegene inn mot og i byområdene der det allerede i dag er kø deler av døgnet, og presset vil være økende. Det bør derfor vurderes tiltak som bl.a. prioriterte felt for tungtrafikk inn mot havner og jernbaneterminaler, men uten å påføre eksisterende kollektivfelt ytterligere kapasitetsproblemer. Teknologiutvikling og mer effektiv varetransport vil trolig kunne bidra til bedre kapasitetsutnyttelse, og avhjelpe deler av presset.

Økt transportetterspørsel bør i første rekke håndteres gjennom bedre utnyttelse av det eksisterende transportsystemet. Det vil likevel være behov for større vegkapasitet i byområdene av hensyn til buss-, nytte- og næringstransport. Miljøhensyn som støy og lokal luftforurensning kan også begrunne samferdselsinvesteringer. Et eksempel er E6 Manglerudprosjektet i Oslo, hvor en høyt trafikkert vegstrekning er planlagt ført i tunnel, bl.a. av hensyn til lokalmiljøet. Det vil derfor være aktuelt med nye vegprosjekter inn mot og i byområdene også fremover.

Kapasitetsøkninger i vegnettet vil kunne gjøre privatbilen mer attraktiv. Det er derfor en konflikt mellom behovet for økt vegkapasitet og god måloppnåelse i byområdene. Det må velges løsninger som gir en god balanse, som f. eks. ved å etablere tungtrafikk- og bussfelt.

8.4 Bymiljøavtaler og byvekstavtaler – et viktig grep for helhetlig og effektiv virkemiddelbruk på tvers av forvaltningsnivåer

I byområdene virker mange ulike transport- og arealtiltak sammen, og transportutfordringene må løses gjennom en sammensatt virkemiddelbruk. Ansvaret for de aktuelle virkemidlene ligger både hos staten, fylkeskommunene og kommunene og på tvers av sektorer. God måloppnåelse i transportpolitikken setter derfor store krav til faglig utredning, prioritering av tiltak og samarbeid mellom aktørene.

Arealbruk er en avgjørende faktor for utviklingen i transportbehovet, og utbyggingsmønsteret vil påvirke nytten av samferdselsinvesteringene. Kompakte bykjerner med tilrettelegging for syklister og fotgjengere og effektive knutepunkter vil redusere transportbehovet og virke positivt på klimagassutslipp, lokal luftkvalitet og støy.

Den sterke befolkningsveksten betyr at det blir en stor etterspørsel etter boliger i årene fremover. Arealplanleggingen skal legge til rette for at markedet kan respondere på sterk boligetterspørsel, slik at det ikke blir et stort gap mellom tilbud og etterspørsel etter boliger. I flere byområder har boligbyggingen ikke holdt tritt med befolkningsveksten det seneste tiåret. Kompakt byutvikling bidrar til at det kan bygges flere boliger nær kollektivknutepunkter. I tillegg kan transportutbyggingen bidra til å bedre transporttilbudet i områder med stort potensial for nye boliger.

Virkningene av arealpolitikken kommer først på sikt. En særlig utfordring i bypolitikken er behovet for helhetlig planlegging og langsiktige forpliktelser i oppfølgingen av planene. Både staten, fylkeskommunene og kommunene har et ansvar for arealpolitikken, men kommunene har et særlig ansvar for å følge opp arealplaner.

Et viktig hensyn i arealpolitikken er å sikre samsvar mellom nasjonale retningslinjer og praktisk gjennomføring, som f.eks. gjennom lokalisering av statlige arbeidsplasser. Selv om vedtatte regionale planer er i tråd med nasjonale forventninger, følges de ikke alltid opp i den faktiske kommunale planleggingen. Det kan medføre flere innsigelser fra statlige etater fordi planene bryter med nasjonale interesser. Fylkeskommunen kan ha innsigelse dersom regional plan ikke er fulgt opp i den kommunale planen. Samtidig er det viktig at lokale planer har tilstrekkelig fleksibilitet til å håndtere behovene for utvikling.

8.4.1 Mer langsiktig og samordnet areal- og transportplanlegging i bymiljø- avtalene og byvekstavtalene

I de største byområdene er det over lengre tid utviklet bypakker med utgangspunkt i bompengeinnkreving. Hver enkelt bypakke omfatter en portefølje av samferdselsprosjekter som finansieres med bompenger og statlige og lokale bidrag. Det er etablert styringssystemer for oppfølgingen av bypakkene der staten, fylkeskommunen og berørte kommuner deltar.

Helhetlige bymiljøavtaler ble først presentert i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 for å styrke samordningen mellom forvaltningsnivåene i areal- og transportpolitikken for byområdene. Disse langsiktige politiske intensjonsavtalene mellom staten, fylkeskommunen og berørte bykommuner ble innført som det viktigste verktøyet for å nå nullvekstmålet for persontransport med bil i de største byområdene. Løsningene som velges, skal bidra til bedre framkommelighet samlet sett og spesielt ved å tilrettelegge for attraktive alternativer til privatbil.

Rammeverket for bymiljøavtalene er omtalt i Nasjonal transportplan 2014–2023 med ytterligere konkretiseringer i Samferdselsdepartementets brev av 2. juni 2014 til Vegdirektoratet.

Nullvekst i persontransport med bil er allerede tatt inn som mål for flere bypakker. Det videre arbeidet i de ni største byområdene tar utgangspunkt i det etablerte samarbeidet mellom forvaltningsnivåene i bypakkene, men staten vil gå tyngre inn med midler til bl.a. investeringer i høykvalitets kollektivløsninger i de fire største byområdene. Belønningsmidlene videreføres i avtalene.

Samtidig forventer regjeringen at lokale myndigheter fører en arealpolitikk som er rettet inn mot å nå nullvekstmålet. For å styrke arbeidet med arealtiltak som bygger opp under målet og investeringer i transportsystemet gjennom bymiljøavtalene, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet tatt initiativ overfor lokale myndigheter i de fire største byområdene til å enes om forpliktelser om boligbygging og arealbruk i byutviklingsavtaler.

Regjeringen vil integrere areal- og transportpolitikken ytterligere i neste planperiode, og har derfor besluttet at bymiljøavtalene og byutviklingsavtalene skal samordnes til én avtale og kalles byvekstavtale.

Det er videre besluttet en modell for organisering av disse avtalene både i forhandlings- og oppfølgingsfasen. Forhandlingene organiseres med en politisk styringsgruppe og en administrativ forhandlingsgruppe. Den politiske styringsgruppen ledes av Samferdselsdepartementet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet deltar sammen med fylkesordfører og berørte byråder eller ordførere. Denne gruppen involveres ved særlig behov. Den administrative forhandlingsgruppen ledes av vegdirektøren med deltakelse fra jernbanedirektøren, fylkesmannen og administrativ ledelse i fylkeskommune og berørte kommuner. Etter at denne modellen er etablert, vil den politiske styringsgruppen være ansvarlig for den overordnede oppfølgingen av byvekstavtalen. Den løpende oppfølgingen skjer i en administrativ koordineringsgruppe, som tilsvarer den administrative forhandlingsgruppen.

Oppfølgingen av allerede inngåtte bymiljøavtaler skjer inntil videre gjennom den etablerte styringsgruppen. Fra statens side vil den nødvendige politiske forankringen skje ved politiske møtepunkter mellom styringsgruppen og Samferdselsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet underveis og etter behov i oppfølgingsfasen. De pågående forhandlingene om byvekstavtaler for Bergen og Nord-Jæren fullføres også uten endringer i den etablerte organiseringen, og den nye modellen etableres etter at avtalene er inngått.

8.4.2 Fremdrift for forhandlinger og inngåelse av bymiljøavtaler og byvekstavtaler

I Nasjonal transportplan 2014–2023 ble det åpnet for at staten kan inngå bymiljøavtaler med følgende ni byområder: Osloregionen, Bergensregionen, Trondheimsregionen, Nord-Jæren, Kristiansandsregionen, Buskerudbyen, Nedre Glommaregionen, Grenland og Tromsø. Denne geografiske avgrensingen videreføres.

Samordningen av bymiljøavtaler og byutviklingsavtaler til byvekstavtaler vil i første omgang gjelde for avtalene som skal inngås for Nord-Jæren og Bergen. For Oslo og Akershus og Trondheimsområdet vil en byvekstavtale først komme på plass ved en reforhandling av bymiljøavtalen. Det tas sikte på å inngå byutviklingsavtaler i løpet av 2017 for disse to byområdene for å sikre god oppfølging i arealpolitikken frem til byvekstavtalene kommer på plass. For de øvrige fem byområdene vil innføring av byvekstavtaler skje på bakgrunn av erfaringene fra inngåelse av avtalene med de fire største byområdene.

Innføringen av bymiljøavtaler har gått saktere enn først forventet. Oslo og Akershus, Bergen, Trondheim og Nord-Jæren, som har de største miljø- og framkommelighetsutfordringene, har vært prioritert i arbeidet.

Staten, Trondheim kommune og Sør-Trøndelag fylkeskommune inngikk den første bymiljøavtalen i 2016. Avtalen gjelder for perioden 2016–2023. Forhandlinger om en avtale for Oslo og Akershus er ferdig. Avtalen vil bli endelig inngått etter at den er politisk behandlet lokalt og i regjeringen. Forhandlinger om byvekstavtaler for Nord-Jæren og Bergen startet opp tidlig i 2017. Status for hvert enkelt byområde er nærmere omtalt i 8.7.

8.4.3 Midler fra Belønningsordningen videreføres i bymiljøavtalene og byvekstavtalene

Belønningsordningen er en incentivordning som skal bidra til bedre framkommelighet, miljø og helse i storbyområdene, ved å dempe veksten i personbiltransport og øke antallet kollektivreiser på bekostning av reiser med personbil. I tråd med føringene i Nasjonal transportplan 2014–2023 skal Belønningsordningen fases ut som egen ordning, men midlene skal videreføres i bymiljøavtalene og byvekstavtalene. Samferdselsdepartementet vil utrede hvordan avtalene kan innrettes for at belønningsmidlene i større grad skal gi incentiver til måloppnåelse. Det gjøres imidlertid ikke endringer i opplegget for tildeling av belønningsmidler i avtalene før resultatene av dette arbeidet foreligger.

Belønningsmidlene i bymiljøavtaler og byvekstavtaler vil fortsatt kunne brukes på samme type tiltak som tidligere, men kan også i sin helhet gå til drift av kollektivtransport, som omtalt i 8.4.8. Midlene skal anvendes i tråd med det overordnede målet i bymiljøavtalene og byvekstavtalene. Forbedring av kollektivtilbudet må ses i sammenheng med en målrettet arealplanlegging og parkeringspolitikk, samt med helhetlig satsing på sykkel og gange. Oppfølgingen skal skje gjennom de etablerte styrings- og rapporteringssystemene for bymiljøavtalene og byvekstavtalene.

For enkelte byområder kan inneværende belønningsavtale løpe ut før det blir inngått en byvekstavtale. I en mellomfase åpnes det derfor for at disse byområdene kan inngå ny belønningsavtale. Det vil ikke være til hinder for å inngå en byvekstavtale på et senere tidspunkt.

8.4.4 Satsing for å nå nullvekstmålet i bymiljøavtaler og byvekstavtaler

Finansieringsbehovet for å nå nullvekstmålet for persontransport med bil i de største byområdene er stort. Regjeringen foreslår en vesentlig økning i rammene til bymiljøavtaler og byvekstavtaler i planperioden. Staten vil bidra med omfattende investeringsstøtte til de store fylkeskommunale kollektivløsningene i de fire største byområdene gjennom 50/50-ordningen. Planrammen til belønningsmidler økes sammenliknet med første fireårsperiode av Nasjonal transportplan 2014–2023. Midlene brukes til tiltak på fylkeskommunalt og kommunalt ansvarsområde samt til drift av lokal kollektivtransport, og innlemmes i bymiljøavtalene og byvekstavtalene etter hvert som de blir inngått. Videre er det etter veglova § 27 åpnet for at bompenger kan brukes til drift av kollektivtransport. Denne muligheten er så langt bare tatt i bruk i Oslo og Akershus, men det er også åpnet for det i Miljøpakke Trondheim.

Byområdene har ulike utgangspunkt for å nå nullvekstmålet, og konkrete tiltak må tilpasses lokale behov. I forhandlingene og oppfølgingen av bymiljøavtalene og byvekstavtalene er det et viktig prinsipp at partene skal være likeverdige. Det innebærer at alle partene har hovedansvaret for finansiering av tiltak og oppgaver innenfor ansvarsområdene sine. Gjennom forhandlingene om en avtale må partene samordne interessene sine for å komme frem til helhetlige løsninger som gir best mulig måloppnåelse.

Regjeringen viderefører dette hovedprinsippet for bymiljøavtalene og byvekstavtalene om at det myndighetsorganet som har ansvar og beslutningskompetanse for et tiltak eller en oppgave, skal ha finansieringsansvaret. Dette gir partene viktige incentiver til å prioritere kostnadseffektive prosjekter som gir god måloppnåelse. Det innebærer at statlige midler til kollektivtransport-, sykkel- og gangetiltak (programområdemidler) kun kan brukes til tiltak langs riksveg.

Regjeringens foreslåtte økonomiske rammer til bymiljøavtaler og byvekstavtaler vil gå både til kollektivtransport-, sykkel- og gangetiltak langs riksveg i byområder med avtale, og til fylkeskommunale kollektivprosjekter i de fire største byområdene (50/50-ordningen). Videre inngår det midler til stasjons- og knutepunktsutvikling langs jernbanen samt en økning av rammen for belønningsmidler som går til fylkeskommunale og kommunale tiltak og oppgaver. De økonomiske rammene er nærmere omtalt i 8.6.2.

Aktuelle tiltak innenfor avtaleperioden skal, så langt det er mulig, avklares ved forhandlingene og reforhandlingene av avtalene. Det gjelder også finansieringen. De samlede statlige bevilgningene fastsettes av Stortinget i de ordinære budsjettprosessene. Fordelingen av disse midlene mellom byområdene gjøres i tråd med inngåtte avtaler.

Regjeringen forventer at kommunene og fylkeskommunene forplikter seg til å bygge opp under de statlige bidragene på en god måte. Det skal legges særlig vekt på at lokale myndigheter forplikter seg til en arealbruk som bidrar til å øke nytten av investeringene.

8.4.5 Økt satsing på sammenhengende sykkelvegnett i bymiljøavtalene og byvekstavtalene

I byområdene kjører mange bil over korte avstander der de kunne syklet eller gått. Sykkelen kan også være et effektivt alternativ til bilen på lengre reiser. En rapport fra Urbanet Analyse viser at potensialet for økt andel gående er stort.15 I flere byområder kan gange alene ta over halvparten av veksten i antall reiser som vil følge av nullvekst i persontransport med bil. Samlet sett kan sykkel og gange ta om lag 40–60 pst. av veksten i hvert av de ni største byområdene ifølge transportetatene. Bedre tilrettelegging for syklister og fotgjengere er et viktig satsingsområde i bymiljøavtalene og byvekstavtalene.

For å få flere til å velge sykkel, trengs det sikre sykkelanlegg av god kvalitet. Det må bygges ut både gjennomgående sykkelvegnett langs viktige innfartsårer og et mer finmasket nett i sentrums- og boligområder som gir sammenhengende reisekjeder. Nettet må utformes slik at det enkelt kan driftes og være tilgjengelig, hele året. Gode sykkelparkeringsanlegg er også viktig.

Sykkelekspressveger er høystandard, separat og sammenhengende sykkelveg tilrettelagt for rask, direkte og trafikksikker sykling opp mot 30–40 km/t. I grunnlagsmaterialet til Nasjonal transportplan 2018–2029 er sykkelekspressveger inn mot, og gjennom, byområdene nevnt som et virkemiddel som kan få flere til å velge sykkel fremfor bil også over lengre avstander. Dette kan også utløse et potensial for økt bruk av elsykler.

Nytten av det lokale sykkelvegnettet og sykkelekspressveger henger sammen. De foreslåtte traseene for sykkelekspressvegene går langs hovedtrafikkårene, og vil kunne nå et større omland enn det lokale sykkelvegnettet, som i stor grad går langs fylkeskommunal og kommunal veg. Et mer finmasket sykkelvegnett vil få økt nytte hvis de tyngste hovedårene i nettet etableres. Samtidig er et godt utbygd og driftet lokalt sykkelvegnett viktig på korte reiser i nærmiljøet, bl.a. for å gi barn en sikker skoleveg hele året.

Det er foreløpig lite erfaring med sykkelekspressveger internasjonalt, men slike anlegg planlegges og etableres nå i flere land. Det må arbeides videre med kompetanseheving og modellutvikling for å beregne nytten av sykkeltiltak. Dette vil bl.a. bli et tema i byutredningene, som er nærmere omtalt i 8.4.9.

Beregninger med et nyutviklet verktøy viser imidlertid at seks av de ti sykkelekspressvegene som inngår i plangrunnlaget fra transportetatene og Avinor, er vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomme, jf. TØI rapport 1561/2017. Det er beregnet en stor helsegevinst for nye syklende, i tillegg til gevinst av spart reisetid og økt komfort på grunn av færre kryss og separat sykkelveg. Usikkerheten ved beregningene er vesentlig.

Det vil være opp til forhandlingspartene å vurdere konkrete sykkeltiltak i hvert enkelt byområde. Dagens trafikkstrømmer og potensialet for å få flere til å sykle må vurderes, og en eventuell utbygging må være del av en helhetlig plan for hovedsykkelvegnettet i byområdet. Det må også vurderes hva som er en hensiktsmessig og kostnadseffektiv infrastrukturstandard i hvert enkelt prosjekt. Både sykkelekspressveger, sykkelveger med lavere standard og utbygging av et mer finmasket sykkelvegnett kan være aktuelt ut fra lokale behov. Prioriteringene må avklares gjennom forhandlingene om bymiljøavtaler og byvekstavtaler.

Hvis partene gjennom forhandlingene blir enige om en satsing på sykkelekspressveg som skal finansieres av staten, må lokale myndigheter forplikte seg til å gjennomføre tiltak som bygger opp under den statlige investeringen. I utviklingen av det lokale hovedsykkelvegnettet er det viktig at også kommunene og fylkeskommunene prioriterer sykkelsatsing på egne veger.

Som omtalt i 8.3.4 viser beregninger at en økning i andelen fotgjengere og syklister vil medføre flere alvorlige trafikkulykker dersom ikke det legges opp til ytterligere innsats for å øke trafikksikkerheten for disse trafikantgruppene. De fylkeskommunale samferdselssjefene fremhever som en av seks anbefalinger for det fremtidige trafikksikkerhetsarbeidet at det stilles krav om at trafikksikkerhet skal være tema i areal- og transportplaner for byområder som er aktuelle for bymiljøavtaler og byvekstavtaler, og at det fastlegges mål, strategier og tiltak for trafikksikkerhet, jf. Meld. St. 40 (2015–2016) Trafikksikkerhetsarbeidet – samordning og organisering.

8.4.6 Statlig delfinansiering av høykvalitets kollektivløsninger (50/50-ordningen)

De fire største byområdene står overfor en anslått befolkningsvekst på rundt 20 pst. frem mot 2029 og 40 pst. mot 2050. Ordinære busstilbud vil på sikt ikke kunne håndtere det økte transportbehovet. Det planlegges derfor høykvalitets kollektivløsninger i disse byområdene. Bane- eller bussløsninger som helt eller delvis går i egne traseer, har høy frekvens og effektiv av- og påstigning, vil være et viktig bidrag til å nå nullvekstmålet for persontransport med bil og opprettholde mobiliteten. For at satsingen skal ha god effekt, må arealpolitikken bygge opp under investeringene.

Høykvalitets kollektivløsninger krever store investeringer og mer midler til drift. Det vil være utfordrende for fylkeskommunene å ta et slikt løft alene med dagens finansieringsordninger. Gjennom bymiljøavtalene og byvekstavtalene har staten derfor forpliktet seg til å dekke 50 pst. av kostnadene for de viktigste kollektivtransportløsningene i de fire største byområdene (50/50-ordningen). Dette er en betydelig satsing fra statens side for å bidra til å nå nullvekstmålet for persontransport med bil. I denne transportplanen settes det av statlige midler til Fornebubanen i Oslo og Akershus, ny metrotunnel i Oslo, Bybanen til Fyllingsdalen i Bergen, Superbuss trinn 1 i Trondheim og Bussveien på Nord-Jæren. Prosjektene er nærmere omtalt i 8.7. Det er lagt til grunn om lag 24 mrd. kr i statlig bidrag i perioden 2018–2029.

På sikt kan også andre prosjekter bli aktuelle for statlig delfinansiering. Eksempler på prosjekter som lokale myndigheter ønsker at staten skal bidra til å finansiere, er ny baneløsning for Nedre Romerike, nytt signal- og sikringsanlegg for T-banen i Oslo og Akershus, Bybanen til Åsane i Bergen og trinn 2 av Superbuss i Trondheim. Eventuelle statlige bidrag til nye prosjekter som tas inn i 50/50-ordningen, må vurderes når det foreligger nødvendige lokale avklaringer og ved kommende revideringer av Nasjonal transportplan.

Staten skal i første del av planperioden medvirke til utredning av baneløsning/kollektivløsning for Ullandhaug i Rogaland. En skal i første del av planperioden sikre finansiering av utredning/planlegging av bane/kollektivløsning for Nedre Romerike med tverrforbindelse til Groruddalen.

Den statlige delfinansieringen utgjør et viktig bidrag til utviklingen av det lokale kollektivtilbudet i byområdene. Det er avgjørende at fylkeskommunene har et robust finansieringsopplegg for sin andel av kostnadene før det inngås en bymiljøavtale eller byvekstavtale. Staten vil ikke på noe tidspunkt forskuttere fylkeskommunens andel av kostnadene.

Regjeringen forventer at kommunene og fylkeskommunene bygger opp under de statlige investeringene gjennom arealpolitikken og andre aktuelle virkemidler. Det må bl.a. sikres et tilstrekkelig trafikkgrunnlag gjennom en effektiv arealdisponering i det berørte området. Oppfølging og opprettholdelse av slike gjensidige forpliktelser vil være et viktig tema i arbeidet med bymiljøavtaler, byutviklingsavtaler og byvekstavtaler.

Retningslinjer for statlig delfinansiering av viktige kollektivtransportprosjekter ble gitt i Samferdselsdepartementets brev av 4. juli 2014 til Vegdirektoratet. Der fremgår det bl.a. at staten vil dekke 50 pst. av prosjektkostnadene inkludert midler til reguleringsplanlegging. Det statlige bidraget skal som hovedregel gis i utbyggingsfasen etter at det endelige bidraget er fastsatt. Normalt utbetales midler til planlegging først ved byggestart. Det kan imidlertid vurderes i den enkelte sak om staten også bør bidra finansielt i planleggingsfasen av prosjektene. Det statlige tilskuddet skal ikke gå til fordyrende løsninger, og kan kun brukes til å finansiere infrastruktur.

Statens bidrag vil bli endelig fastsatt av Stortinget i den ordinære budsjettprosessen på bakgrunn av gjennomført ekstern kvalitetssikring (KS2). Samtidig vil det bli endelig besluttet hvilke kostnader staten skal delfinansiere. Lokale myndigheter er byggherre. Staten skal ikke dekke ev. kostnadsoverskridelser i prosjektene etter at statens bidrag er endelig fastsatt.

Transportetatene skal delta så tidlig som mulig i planprosessen og utformingen av prosjektet. Det skal være enighet mellom lokale myndigheter og staten om prosjektenes omfang.

8.4.7 Jernbanen sterkere inn i bymiljøavtalene og byvekstavtalene

Jernbanedirektoratet ble opprettet 1. januar 2017 og skal se jernbanesektoren i en helhet. Gjennom jernbanereformen har direktoratet fått en sentral rolle i utviklingen og oppfølgingen av kollektivtransportløsninger i et helhetlig transportnettverk. Jernbanedirektoratet har et spesielt ansvar for å initiere, utvikle og presentere forslag som angår utviklingen av jernbanen og forholdet til resten av transportsystemet inn i bymiljøavtalene og byvekstavtalene.

Statens satsing på jernbane i byområdene skal synliggjøres i bymiljøavtalene og byvekstavtalene. De større infrastrukturtiltakene på jernbanen ligger fast, jf. kapittel 13. Mindre jernbanetiltak som f.eks. oppgradering av stasjoner og tilrettelegging for innfartsparkeringsplasser kan inngå i avtalene der det er aktuelt. Det settes derfor av om lag 1 mrd. kr i planperioden til programområdetiltak på jernbanen i avtalene, som omtalt i 8.6.2.

Avtalene skal bidra til en integrert areal- og transportplanlegging mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Jernbanedirektoratet skal være pådriver for fortetting og god knutepunktsutvikling rundt togstasjonene gjennom bymiljøavtalene og byvekstavtalene, men hovedansvaret for oppfølging av arealbruken ligger hos lokale myndigheter.

Jernbanedirektoratet vil ha totalansvar for offentlig kjøp av persontransporttjenester på jernbanen, og får et spesielt ansvar for å sikre et økonomisk bærekraftig takstsamarbeid i byområdene. Direktoratets kompetanse på ruteplanlegging, billettering, priser og soneinndeling vil være nyttig i arbeidet med å sikre et godt takstsamarbeid mellom togoperatør og kollektivselskap.

Direktoratet skal medvirke til et helhetlig kollektivtransportsystem, og sikre størst mulig sømløshet mellom tog og øvrig kollektivtransport. Det kan f.eks. inkludere koordinering av billettering, takster og ruteopplegg. I hovedsak vil utformingen av rutetilbudet på jernbanen ligge fast, men det åpnes for at mindre ruteendringer som underbygger sømløse kollektivtransportsystem vil være mulig innenfor bymiljøavtalene og byvekstavtalene. Dette forutsetter at kommunene og fylkeskommunene forplikter seg til å bygge opp under det lokale togtilbudet.

Jernbanedirektoratet og Statens vegvesen skal samordne sine ressurser for å finne de gode helhetlige transportløsningene sammen med lokale myndigheter. Dette gjelder spesielt i arbeidet med analyser og strategier knyttet til bymiljøavtalene og byvekstavtalene. Et eksempel på et slikt samarbeid er konseptvalgutredningen for Oslo-navet, der Jernbaneverket, Statens vegvesen og Ruter sammen har utredet økt transportkapasitet inn mot og gjennom Oslo. Arbeidet med byutredningene vil resultere i et felles faglig grunnlag for bymiljøavtalene og byvekstavtalene, som omtalt under 8.4.9.

8.4.8 Drift av kollektivtransport

Styrking av kollektivtransporttilbudet er et viktig virkemiddel for å nå målet om at veksten i persontransporten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Det er nødvendig å utvikle et kollektivtilbud som håndterer veksten på en effektiv måte. Dette innebærer et betydelig utvidet tilbud i de byområdene som er omfattet av nullvekstmålet, og dermed et økt behov for midler til drift av kollektivtransporten.

Fylkeskommunene har ansvar for å yte tilskudd til lokal kollektivtransport. Utgiftene til drift av kollektivtransport kan til dels reduseres ved å effektivisere rutetilbudet og bruke gode teknologiske løsninger. Økte billettinntekter, målrettet arealpolitikk, økt andel som går eller sykler, og nye forretningsmodeller kan også bidra til dette. Likevel vil det, på bakgrunn av høy forventet befolkningsvekst i byområdene, fortsatt være et økt behov for å få finansiert utgifter til drift av kollektivtransport i fylkeskommunene dersom målet om nullvekst i persontransport med bil skal nås.

Midler til drift av lokal kollektivtransport i dag

Ansvaret for den lokale kollektivtransporten, utenom jernbane, ligger til fylkeskommunene. Kommunesektoren finansieres i hovedsak gjennom frie inntekter, dvs. rammetilskudd fra staten og egne skatteinntekter. Til sammen utgjorde de frie inntektene for fylkeskommunen anslagsvis 64 mrd. kr i 2016. De frie inntektene fordeles mellom fylkeskommunene gjennom inntektssystemet. Det er disse inntektene fylkeskommunene har til disposisjon for å ivareta sine basisoppgaver; videregående opplæring, fylkesveger, kollektivtransport og tannhelsetjenester. Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene ble endret i 2015 og er vist i Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015.

Beregninger viser at det ble brukt om lag 20 mrd. kr på drift av fylkeskommunal kollektivtransport (inkl. fylkesvegferjer) i hele landet i 2016.16 Av dette finansieres om lag 12 mrd. kr av fylkeskommunene. I 2015 utgjorde billettinntektene om lag 6 mrd. kr (ekskl. fylkesvegferjer).17

For de ni største byområdene har transportetatene, på bakgrunn av opplysninger fra fylkeskommunene, estimert at dagens tilskuddsbehov er omtrent 3,5 mrd. kr årlig til drift av kollektivtransport.

Bompenger kan også brukes til drift av kollektivtransport. Denne muligheten er så langt bare tatt i bruk i Oslo og Akershus, men det er også åpnet for det i Miljøpakke Trondheim.

Bruk av belønningsmidler til drift av kollektivtransport

Belønningsordningen for bedre kollektivtransport mv. er en incentivordning som skal stimulere storbyområdene til å føre en areal- og transportpolitikk for et bedre bymiljø og mindre bruk av personbil. Det er i utgangspunktet opp til byområdene selv å bestemme hva belønningsmidlene skal brukes til, men tiltakene skal bygge opp under nullvekstmålet for persontransport med bil.

Midlene i en belønningsavtale kan brukes til drift av kollektivtransport, men det er store forskjeller på hvor mye som brukes til drift av kollektivtransport i de ulike byområdene i dag. Siden belønningsavtalene bare er fireårige, har Samferdselsdepartementet bedt byområdene om å gjøre en grundig vurdering før en for stor del av belønningsmidlene eventuelt bindes til drift av kollektivtransport.

Når midlene går inn som en del av de mer langsiktige bymiljøavtalene og byvekstavtalene som omtalt i 8.4.3, kan de i sin helhet brukes til drift av kollektivtransport, gitt at partene i avtalen finner det hensiktsmessig. Dette forutsetter imidlertid at fylkeskommunen ikke reduserer sin egen bruk av midler til drift av kollektivtransport som en følge av dette.

Økte utgifter til drift av den fylkeskommunale kollektivtransporten

Flere beregninger har vist at en utvidelse av kollektivtransporttilbudet for å nå nullvekstmålet er kostnadskrevende. Samtidig kan alternativet til å legge til rette for å ta veksten med kollektivtransport, sykkel og gange være enda mer samfunnsmessig kostbart.18 Det økte kollektivtransporttilbudet kan ikke dekkes av inntektene fra billettsalg alene, dersom tilbudet skal være tilstrekkelig attraktivt for det volumet av reisende som er nødvendig for å nå nullvekstmålet. På bakgrunn av opplysninger fra fylkeskommunene har transportetatene anslått et årlig tilskuddsbehov på om lag 7 mrd. kr i gjennomsnitt for å nå nullvekstmålet i perioden 2018–2029. Urbanet Analyse har beregnet at det årlige behovet for tilskudd til driftsmidler vil være mellom 1,7 og 6,9 mrd. kr, avhengig av øvrig virkemiddelbruk, jf. UA rapport 74/2016.

Transportetatene skriver i sitt grunnlagsdokument for Nasjonal transportplan 2018–2029 at det er nødvendig at staten bidrar mer til driften av fylkeskommunal kollektivtrafikk i byområdene som omfattes av nullvekstmålet. Etatene foreslår at midlene i hovedsak dekkes gjennom rammetilskuddet til fylkeskommunene.

Urbanet Analyse påpeker at det er mulig å øke finansieringen både via rammetilskuddet (en særskilt fordeling innenfor rammetilskuddet), og via et tilskudd utenfor rammetilskuddet. Finansieringsalternativene vil kunne inkluderes i dagens ordninger og begge kan være enkle og oversiktlige å administrere. Statlige tilskudd gjennom rammetilskuddet gir fylkeskommunene anledning til å utvikle kollektivtransporten i sammenheng med andre fylkeskommunale oppgaver, og det gir økt handlingsrom med tanke på å styre virkemiddelbruken på en kostnadseffektiv måte. På den annen side har staten behov for å sikre at fylkeskommunene etablerer helhetlige løsninger for et godt kollektivtransporttilbud og målrettede tiltak for å nå nullvekstmålet. Øremerkede tilskudd gir større rom for statlig styring, men innebærer i praksis at staten overtar både finansierings- og prioriteringsansvar fra fylkeskommunene.

Fylkeskommunene understreker behovet for økte midler til drift av kollektivtransport, men ønsker i hovedsak at dette gjøres gjennom rammetilskuddet, jf. høringsuttalelsene til Urbanet Analyses rapport om finansiering av kollektivtransport (UA rapport 74/2016).

Effektiv utnyttelse av midler til drift av kollektivtransport

Samferdselsdepartementet mener at det må legges bedre til rette for et kostnadseffektivt kollektivtransportsystem i byområdene. En ensidig satsing på forbedringer i kollektivtilbudet er en kostnadskrevende måte å nå nullvekstmålet på. Forbedring av kollektivtilbudet må derfor ses i sammenheng med en målrettet arealplanlegging og parkeringspolitikk, systemene for trafikantbetaling samt en helhetlig satsing på sykkel og gange. Dette vil samlet gi et bedre transporttilbud til trafikantene og et mer kostnadseffektivt tilbud.

Fylkeskommunene må ha forutsigbarhet for å kunne planlegge drift av kollektivtransporten over tid. Det er viktig at fylkeskommunen er i stand til å dekke behovet for midler til drift av kollektivtransport. Et sentralt grunnlag vil være byutredningene som transportetatene skal legge frem i løpet av 2017, som omtalt i 8.4.9, der drift av kollektivtransport kommer til å være et viktig tema. Byutredningene skal konkretisere behovet for driftsmidler. I dette arbeidet kan det være aktuelt å vurdere potensialet for å effektivisere fylkeskommunal kollektivtransport.

Tiltak som bidrar til effektivisering av kollektivtransporten kan f.eks. være å optimalisere bruken av de ulike driftsartene, samle kollektivnettet i stamlinjer med høy frekvens istedenfor høy flatedekning med lav frekvens, optimere stoppestedsavstand, stive rutetider og taktet samspill på fellesstrekninger. Dette jobbes det med i ulik grad i fylkeskommunene.

8.4.9 Det faglige grunnlaget for bymiljøavtalene og byvekstavtalene skal videreutvikles

Som grunnlag for forhandlinger og reforhandlinger av bymiljøavtaler og byvekstavtaler trengs det et godt analysegrunnlag. Kapasitetsbehovet og transportstrømmer må vurderes med utgangspunkt i nullvekstmålet for persontransport med bil.

Det er gjennomført konseptvalgutredninger (KVU) med ekstern kvalitetssikring (KS1) for utviklingen av transportsystemet i alle byområdene som er aktuelle for avtaler. Etter drøftinger i regjeringen har Samferdselsdepartementet på bakgrunn av KVU/KS1 fastsatt overordnede føringer for den videre planleggingen av transportsystemet i hvert enkelt byområde.

Flertallet av disse utredningene ble gjennomført før Stortinget vedtok nullvekstmålet. Vegdirektoratet har derfor fått i oppdrag å gjennomføre byutredninger for å ivareta utredningsbehovet som følger av dette målet. Arbeidet skjer lokalt som et samarbeid mellom Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet og aktuelle fylkeskommuner og kommuner. Mandater for byutredningene er fastsatt av Vegdirektoratet etter at de har vært behandlet i den tverretatlige styringsgruppen for Nasjonal transportplan og de lokale styringsgruppene for bymiljøavtalene/byvekstavtalene, samt har vært forelagt Samferdselsdepartementet.

Byutredningene skal gi en beskrivelse av dagens situasjon og forventet utvikling for næringsliv, befolkning og trafikk i det aktuelle byområdet. En behovsanalyse med utgangspunkt i nullvekstmålet for persontransport med bil skal svare på hvor mange nye reiser som må tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Det skal også beskrives hvordan behovene til næringstrafikken, som ikke inngår i nullvekstmålet, skal ivaretas. Ulike tiltakspakker som kan gjøre det mulig å nå målet skal presenteres og analyseres. Byutredningene skal vise hvordan den samlede mobiliteten i byområdene kan opprettholdes i lys av målsettingene om endrede transportbærere og teknologi.

Utredningene skal være et faglig grunnlag for kommende forhandlinger og reforhandlinger om bymiljøavtaler og byvekstavtaler, og skal ikke utformes slik at det kan oppfattes som et forslag til forhandlingsløsning.

Vegdirektoratet legger opp til at byutredningene kan gjennomføres i to trinn. Første trinn skal være sluttført i løpet av 2017. Det kan bli aktuelt å gjennomføre et andre trinn som grunnlag for etatenes arbeid med neste rullering av Nasjonal transportplan. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til føringer for arbeidet med ny transportplan.

Det er en forutsetning at Samferdselsdepartementets føringer, gitt etter behandlingen av KVU/KS1 for det aktuelle byområdet, fortsatt skal være gjeldende. Det innebærer at hvis forventet utvikling og behov for tiltak og virkemidler kan komme til å bryte med disse føringene, må behovet for en ny KVU/KS1 vurderes.

8.4.10 Indikatorer for oppfølging av bymiljøavtalene og byvekstavtalene

Bymiljøavtalene og byvekstavtalene skal være transparente ordninger med dokumenterbare resultater for måloppnåelsen. Objektive kriterier skal ligge til grunn. Jevnlig rapportering om trafikkutviklingen er viktig for å sikre at de mest effektive tiltakene som bidrar til å nå nullvekstmålet for persontransport med bil, blir valgt. Kontinuerlige reisevaneundersøkelser, som omtalt i kapittel 3, er nyttige grunnlag for disse vurderingene.

Vegdirektoratet har utarbeidet et indikatorsett som skal brukes i oppfølgingen av avtalene. Daværende Jernbaneverket, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet, representanter fra de ni byområdene, KS og utredningsmiljøer har på ulike stadier vært involvert i arbeidet. Forslagene til indikatorsett har vært på høring.

Samferdselsdepartementet har gitt tilslutning til Vegdirektoratets forslag til indikatorsett, som er gjengitt i boks 8.1. Vegdirektoratet arbeider med å utvikle veiledere og rapporteringsopplegg.

Boks 8.1 Indikatorer for trafikkutvikling, arealbruk og parkering

Målindikator

Utvikling av persontransport, målt ved:

  • Endring i antall kjøretøykilometer med personbil i byområdet. Kilde: Den nasjonale reisevaneundersøkelsen

  • Endring i årsdøgntrafikk for lette kjøretøy (vegtrafikkindeksen) for byområdet

  • Supplerende indikatorer:

    • Endring i transportmiddelfordelingen. Kilde: Den nasjonale reisevaneundersøkelsen

    • Endring i antall kollektivreiser (påstigende/reiser). Kilde: Statistisk sentralbyrå/kollektivselskapene (fylkeskommunene)

    • Utvikling av klimagassutslipp, målt i CO2-utslipp fra veg (tonn CO2-ekvivalenter) i byområdet. Kilde: Statistisk sentralbyrå

Indikatorer for oppfølging av innsatsområder

Areal

  • Nye boligers avstand til avtaleområdets større sentra/store kollektivknutepunkter, sammenliknet med totalgjennomsnittet i referanseåret for avtalen

  • Nye besøks-/arbeidsplassintensive arbeidsplassers avstand til avtaleområdets store sentra/større kollektivknutepunkt, sammenliknet med totalgjennomsnittet i referanseåret for avtalen

Parkering

  • Andel arbeidstakere med fast oppmøtested som har gratis parkeringsplass (disponert av arbeidsgiver) basert på data fra den nasjonale reisevaneundersøkelsen

  • I gjeldende parkeringsnorm: Antall parkeringsplasser som tillates ved nye besøks- og arbeidsplassintensive virksomheter i ulike områder

  • Antall offentlig tilgjengelige parkeringsplasser i avtaleområdets større sentra/store kollektivknutepunkter:

    • Andel av de offentlig tilgjengelige parkeringsplassene som har makstid på opptil to timer

    • Andel av de offentlig tilgjengelige parkeringsplassene som har progressiv prising

Trafikkutviklingen for persontransport med bil målt med bytrafikkindeks og reisevaneundersøkelsene skal ligge til grunn for vurderingen av måloppnåelsen i avtalene. Måloppnåelsen må skje før avtalen løper ut, men utviklingen skal følges opp årlig for å sikre at den går i riktig retning. For å få et helhetlig bilde av utviklingen i byområdene skal det også rapporteres på transportmiddelfordeling, endring i kollektivreiser og CO2-utslipp.

Avtalene skal tilrettelegge for mer langsiktighet i areal- og transportplanleggingen. Indikatorer for innsatsområdene arealbruk og parkering skal brukes av partene i deres felles oppfølging av avtalen. Tiltak innenfor disse områdene har effekt først på sikt, og det vil derfor ikke være aktuelt å rapportere på disse indikatorene hvert år.

Andre indikatorer kan også være aktuelle for å følge utviklingen. Byområdene bør derfor forplikte seg til å rapportere på de øvrige innsatsområdene i hver enkelt avtale. Mål- og resultatstyringssystem eller evalueringskriterier som er utviklet eller utvikles i tilknytning til hver enkelt bypakke eller bymiljøavtale/byvekstavtale, kan brukes i denne rapporteringen.

Eventuelle tilpasninger av indikatorsettet til innføringen av byvekstavtaler vil bli vurdert ved behov.

8.4.11 Videre arbeid med å inngå bymiljøavtaler og byvekstavtaler

Status og videre arbeid med bymiljøavtalene og byvekstavtalene i hvert av de fire største byområdene er nærmere omtalt i 8.7. Regjeringen vil legge til rette for at forhandlinger i de fem øvrige byområdene som er omfattet av ordningen, kan komme i gang raskt. Byutredningene skal være gjennomført før avtale kan inngås.

Finansieringen og virkemiddelbruken i byområdene bør håndteres innenfor ett felles system for å sikre en effektiv virkemiddelbruk, og der det overordnede målet er nullvekst i persontransport med bil. Eksisterende bypakker og belønningsmidler skal derfor innlemmes i bymiljøavtalene og byvekstavtalene slik at det blir en helhetlig avtale for hvert byområde. Det stilles som krav for inngåelse av bymiljøavtaler og byvekstavtaler at det er vedtatt eller vedtatt utarbeidet/revidert en regional eller interkommunal areal- og transportplan som følger opp nullvekstmålet for persontransport med bil. Avtalene skal konkretisere og forplikte partene til å følge opp de arealforpliktelsene som er nødvendige for å nå målene i avtalen.

Avtalene skal utformes slik at alle partenes forpliktelser har samme konkretiserings- og detaljeringsnivå. Det gjelder også økonomiske forpliktelser. For de fire største byområdene må det utarbeides detaljerte finansieringsplaner for de store kollektivprosjektene som en betingelse for at staten skal gå inn med statlig delfinansiering gjennom 50/50-ordningen.

Arealbruken i randkommunene rundt byområdene påvirker transportmønsteret og -behovet inn mot bykjernene. Det må derfor vurderes om tett integrerte kommuner med høy pendlerandel skal innlemmes i bymiljøavtalene og byvekstavtalene ved avtaleinngåelse eller reforhandling. Samtidig må det geografiske området være avgrenset på en måte som gjør det rimelig å legge nullvekstmålet til grunn for hele byområdet sett under ett.

Det er i dag etablert systemer i byområdene for oppfølging av bypakkene. I en overgangsfase mot ett felles system vil det være nødvendig med noe fleksibilitet ut fra lokale forhold. Bypakkene skal imidlertid integreres i bymiljøavtalene og byvekstavtalene ved avtaleinngåelse, og revidering av bypakkene må håndteres innenfor avtalene.

I tråd med rammeverket skal bymiljøavtalene og byvekstavtalene som hovedregel porteføljestyres. Prioriteringer av prosjekt og tiltak skjer løpende ut fra måloppnåelse og finansieringsgrunnlag. Ved enkelte milepæler vil det være behov for en større gjennomgang av porteføljen og finansieringsopplegget, og det kan da være aktuelt å reforhandle avtalen. Jevnlige revideringer vil også være en viktig mekanisme for å sikre at partene følger opp avtaleforpliktelsene sine.

Regjeringen legger opp til at bymiljøavtalene og byvekstavtalene kan reforhandles etter fremleggelse og behandling av Nasjonal transportplan. Eventuelle endringer i rammeverket for avtalene og nye statlige økonomiske rammer kan da legges til grunn. Behovet vil imidlertid bli vurdert for hvert enkelt byområde.

8.5 Bypakker i mindre byområder

Bymiljøavtalene, byvekstavtalene og Belønningsordningen er avgrenset til de ni største byområdene, og ordningen med statlig delfinansiering av kollektivprosjekter er avgrenset til de fire største. Nullvekstmålet for persontransport med bil er i praksis knyttet til disse avtalene.

Det vil kreve betydelig innsats fra staten, fylkeskommunen og bykommunene for å nå nullvekstmålet for persontransport med bil i disse byområdene. Partene må komme frem til tiltakspakker som gir god måloppnåelse, og omfattende finansieringsløsninger må på plass. Både forhandlingene og oppfølgingen av avtalene er og vil bli ressurskrevende. Regjeringen vil derfor rette hovedinnsatsen mot byområdene med de største utfordringene også fremover. Dette er i første rekke de fire største byområdene, og dernest de fem øvrige byområdene som er omfattet av bymiljøavtaler, byvekstavtaler og Belønningsordningen. Regjeringen legger ikke nå opp til å utvide disse ordningene og nullvekstmålet til å gjelde flere byområder.

I flere mindre byområder som ikke er aktuelle for slike avtaler, ventes det en befolkningsvekst som kan gi transport- og miljøutfordringer. En samordnet og helhetlig satsing på effektiv og miljøvennlig bytransport og arealbruk vil derfor være gunstig også i disse byområdene.

Behovene er likevel av en annen karakter sammenliknet med de største byområdene. Rushtidsperiodene i de mindre byområdene er kortere og gir relativt små forsinkelser. Mindre befolkningsgrunnlag og lavere befolkningstetthet vil gjøre det svært kostbart å utvikle et kollektivtilbud med en utstrekning og frekvens som gjør det til et fullgodt alternativ til privatbil. Potensialet for økt andel sykkel og gange varierer med byområdenes tetthet og lokalisering av viktige funksjoner, som tjenestetilbud, sosial infrastruktur og arbeidsplasser.

I mindre byer vil ordinære bypakker med bompengeinnkreving være et velegnet verktøy for å finansiere vegprosjekter og andre transporttiltak. Dette forutsetter lokalt initiativ og tilslutning. Det er allerede etablert bypakker i mindre byområder som bl.a. Bodø og Harstad, og flere bypakker er under planlegging.

I noen mindre byområder kan lokale forhold som bystruktur, befolkningsgrunnlag og transportvekst tilsi at man bør planlegge bypakkene ut fra et nullvekstmål for persontransport med bil. Regjeringen er positiv til slike initiativer fra lokale myndigheter, og mener det kan bidra til en miljøvennlig og fremtidsrettet utvikling av transporttilbudet i mindre byområder.

Regjeringen legger til grunn at arbeidet med bypakker i mindre byområder skjer innenfor etablerte prosesser for bompengesaker og i tråd med fastsatte prinsipper som omtalt i 8.5.1. I tillegg til ordinære riksvegmidler er det aktuelt for staten å bidra med midler fra programområdene i mindre bypakker. Fra statens side prioriteres statlige midler til riksvegprosjekter og programområdetiltak langs riksveg i bypakkene ved fremleggelsen av Nasjonal transportplan og gjennom Statens vegvesens handlingsprogram. Eventuelle bypakker kan utformes på bakgrunn av disse prioriteringene.

8.5.1 Prinsipper for bypakker i mindre byområder

Kravet om sammenheng mellom betaling og nytte er et viktig prinsipp for bompengeinnkreving. Det innebærer at de som betaler bompenger, skal ha nytte av vegprosjektet bompengene finansierer. Likeledes må de som har nytte av prosjektet, være med på å betale.

I bypakker er det ofte flere bomstasjoner, gjerne i form av en bomring, hvor det kreves inn bompenger som bidrar til å finansiere ulike tiltak i et geografisk avgrenset byområde. Bompenger kan også brukes til drift av kollektivtransport. Det er i slike situasjoner ikke nødvendigvis en direkte sammenheng mellom plasseringen av bomstasjonen og nyttevirkningene av hvert enkelt tiltak som finansieres med bompengene. I stedet praktiseres et utvidet nytteprinsipp, hvor tanken er at trafikkstrømmene i et byområde påvirkes gjensidig av de ulike tiltakene som gjennomføres, og at man gjennom å ferdes i byområdet får nytte av tiltak som gjennomføres andre steder enn der reisen finner sted. Det gjelder ikke bare vegtiltak, men også tilrettelegging for kollektivtransport, sykkel og gange som kan avlaste vegnettet og komme bilistene til gode gjennom bedre framkommelighet.

Forslagene til bypakker i mindre byområder består gjerne av en rekke mindre tiltak. Eksempler kan være bygging av gang- og sykkelveger, utvikling av knutepunkter samt kryss- og vegutbedringer på kommunalt og fylkeskommunalt område. Behovet for større vegprosjekter er ikke alltid til stede på kort sikt. Det er derfor ikke gitt at tiltakene i mindre bypakker vil gi økt framkommelighet i vegnettet. Bompengeinnkrevingen kan da bryte med et utvidet nytteprinsipp.

For å sikre at nytteprinsippet er oppfylt har Samferdselsdepartementet fastsatt enkelte prinsipper for bypakker i mindre byområder, jf. boks 8.2. Prinsippene skal legges til grunn i planleggingen av bompengefinansierte bypakker i byområder som ikke er omfattet av ordningen med bymiljøavtaler og byvekstavtaler.

Boks 8.2 Prinsipper for bypakker i mindre byområder

  1. Det utvidede nytteprinsippet skal ligge til grunn dersom gjennomgangstrafikk skal betale bompenger. Det må i slike tilfeller dokumenteres at gjennomgangstrafikken har nytte av tiltakene som bompengene bidrar til å finansiere.

  2. Bomstasjoner skal i hovedsak plasseres innenfor det geografiske området der de bompengefinansierte tiltakene gir nytte for bilistene. Plasseringen skal legge til rette for en effektiv innkreving og at de bilistene som betaler bompenger, drar nytte av tiltakene. Forslaget til bompengepakke må inneholde en vurdering av hvordan bilistene som betaler bompenger, får nytte av tiltakene.

  3. Sammensetningen og omfanget av bypakkene skal fortsatt vurderes ut fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet (f.eks. fra KVU/KS1) og måloppnåelse. Klima- og miljømål skal vektlegges, men må også veies opp mot andre relevante mål. Bypakkenes omfang må ikke blåses opp som følge av mulighet for bompengefinansiering.

  4. For at bompengeinnkreving skal kunne vurderes i mindre byområder må bypakkene inneholde tiltak som øker framkommeligheten og/eller trafikksikkerheten i vegnettet.

De nye prinsippene endrer imidlertid ikke dagens praksis om at bompengefinansierte bypakker skal vurderes enkeltvis. I vurderingen skal det legges vekt på nytteprinsippet ved fastsetting av bompengeopplegg. Nytteprinsippet skal forstås i vid forstand ved at også tiltak for gange, sykkel og kollektiv kan finansieres dersom de gir nytte for betaler.

8.6 Økonomiske rammer og prioriteringer for perioden 2018–2029

Vegtransport har en rekke eksterne kostnader som støyplager, kø, slitasje på infrastruktur og helse- og miljøskader. Beregninger viser at i de større byene er de eksterne marginale kostnadene over det dobbelte av gjennomsnittet for landet. I kø er kostnadene pr. km mer enn fire ganger høyere enn ellers i byene.19

Urbaniseringen og økonomisk vekst vil gjøre det svært utfordrende å nå nullvekstmålet for persontransport med bil. Det vil være behov for store investeringer, betydelig økt tilbud i kollektivtransporten og en effektiv og koordinert virkemiddelbruk på alle forvaltningsnivåer. Investeringene må rettes mot tiltak som ikke øker persontransporten med bil, men som gjør miljøvennlige og arealeffektive transportformer mer attraktive og bedrer framkommeligheten for nærings- og godstransport.

8.6.1 Transportetatenes vurdering av behov for tiltak i byområdene

Transportetatene har utarbeidet grove kostnadsoverslag for tilskudds- og investeringsbehov i de ni største byområdene for perioden 2018–2029.20 For å få frem et samlet anslag har byområdene vurdert hvilke tiltak som de anser som nødvendige for å nå nullvekstmålet for persontransport med bil. Med dette utgangspunktet er samlet investeringsbehov for gange-, sykkel- og kollektivtiltak anslått til 280 mrd. kr. Over 80 pst. av behovet er knyttet til de fire største byområdene. Overslaget gjelder både statlige, fylkeskommunale og kommunale tiltak.

Behovet for jernbaneinvesteringer er anslått til om lag 70 mrd. kr i planperioden, mens det for lokal kollektivtransport er anslått et behov på i størrelsesorden 140 mrd. kr. Fylkeskommunene har spilt inn en rekke forslag til nye kollektivprosjekter innenfor ordningen med statlig delfinansiering, og som utgjør over 90 mrd. kr av det samlede investeringsbehovet i lokal kollektivtransport.

Når vi ser bort fra jernbanen, som er et statlig ansvar, og kollektivprosjektene som er foreslått for statlig investeringstilskudd, er det resterende investeringsbehovet i kollektivtransport på om lag 60 mrd. kr. Av dette er over 60 pst. knyttet til statlig veg og nærmere 30 pst. til fylkeskommunal veg. Behovet langs kommunale veger er relativt lite. Investeringsbehovet for knutepunkter og etablering av innfartsparkering er samlet sett vurdert til om lag 10 mrd. kr.

Investeringsbehovet for gange- og sykkeltiltak er anslått til om lag 60 mrd. kr. Behovene fordeler seg nokså likt mellom statlig, fylkeskommunal og kommunal veg.

Det er stor usikkerhet knyttet til kostnadsoverslagene og i hvilken grad investeringene vil bidra til god måloppnåelse. Transportetatene og lokale myndigheter skal derfor samarbeide om å lage et godt faglig grunnlag som gir et samlet bilde av utfordringene og behovene i hvert byområde. I disse byutredningene skal det inngå analyser av hvilke tiltak som kan bidra til å nå nullvekstmålet. Arbeidet er startet og skal være ferdig i 2017. Byutredningene er nærmere omtalt i 8.4.9.

8.6.2 En sterk satsing på kollektivtransport, sykkel og gange i bymiljøavtalene og byvekstavtalene

Regjeringen legger opp til en betydelig satsing på kollektiv-, gange- og sykkeltiltak i de ni største byområdene i perioden 2018–2029. Det er satt av om lag 66,4 mrd. kr til bymiljøavtaler, byvekstavtaler og Belønningsordningen. Dette utgjør et årlig gjennomsnitt på 5,5 mrd. kr i planperioden. I denne rammen inngår midler til kollektiv-, sykkel- og gangetiltak langs riksveg, statlig delfinansiering av store kollektivprosjekter, stasjons- og knutepunktsutvikling langs jernbanen og belønningsmidler, jf. tabell 8.3. Rammefordelingen er også omtalt i kapittel 5.

Samferdselsdepartementet legger nullvekstmålet for persontransport med bil til grunn for satsingen, og vil arbeide for å nå målet i planperioden. God måloppnåelse forutsetter en helhetlig og sterk satsing fra alle partene i avtalene. Byutredningene vil gi et viktig faglig grunnlag.

Tabell 8.3 Rammefordeling statlige midler til de ni største byområdene. Mill. 2017-kr.

Bruksområder

Ramme NTP 2018–2029

Kap. 1320 post 30 Bymiljøavtaler og byvekstavtaler

Kollektiv-, sykkel- og gangetiltak langs riksveg, inkl. sykkelekspressveger

24 024

Kap. 1330 post 63 Særskilt tilskudd til store kollektivprosjekter

Statlig delfinansiering av lokale kollektivløsninger

24 144

Kap. 1330 post 64 Belønningsmidler til bymiljøavtaler og byvekstavtaler1

Lokale tiltak og drift av kollektivtransport

11 952

Kap. 1352 post 73 Kjøp av infrastrukturtjenester – investeringer

Stasjons- og knutepunktsutvikling langs jernbanen

996

Sum bymiljøavtaler og byvekstavtaler

61 116

Kap. 1330 post 61 Belønningsordningen for bedre kollektivtransport mv.1

Lokale tiltak og drift av kollektivtransport

5 244

Samlet ramme til de ni største byområdene

66 360

1 Belønningsordningen som separat ordning skal på sikt fases ut, men midlene blir videreført i bymiljøavtalene og byvekstavtalene. Fordelingen av midler mellom kap. 1330 postene 61 og 64 avhenger av når avtalene blir inngått. Samlet ramme til belønningsmidler er derfor skjønnsmessig fordelt mellom de to postene.

Om lag 24 mrd. kr av den samlede rammen er satt av til kollektiv-, gange- og sykkeltiltak langs riksveg i byområdene som inngår bymiljøavtaler eller byvekstavtaler, inklusiv om lag 5 mrd. kr til sykkelekspressveger. Innenfor denne rammen legger regjeringen til rette for en omfattende satsing på sykkeltiltak i bymiljøavtalene og byvekstavtalene, som nærmere omtalt i 8.4.5. Det vil være opp til forhandlingspartene å avgjøre hvilke konkrete sykkeltiltak som gir mest effektiv ressursbruk og måloppnåelse i hvert enkelt byområde. Både sykkelekspressveger, sykkelveger med lavere standard og utbygging av et mer finmasket sykkelvegnett kan være aktuelt ut fra lokale behov.

Staten har forpliktet seg til å delfinansiere høykvalitets kollektivtransportløsninger i de fire største byområdene, som omtalt i 8.4.6. I neste planperiode er det satt av 24,1 mrd. kr i statlig bidrag til Fornebubanen i Oslo og Akershus, ny metrotunnel i Oslo, Bybanen til Fyllingsdalen i Bergen, Superbuss trinn 1 i Trondheim og Bussveien på Nord-Jæren. Eventuelle kostnadsøkninger for disse prosjektene ut over det som er forutsatt i denne transportplanen, dekkes innenfor den samlede økonomiske planrammen til byområdene. Prosjektene er nærmere omtalt i 8.7.

Som det fremgår av 8.4.7 skal jernbanen få en sterkere rolle i avtalene. Regjeringen setter derfor av om lag 1 mrd. kr innenfor programområdemidlene til stasjons- og knutepunktsutvikling langs jernbanen i byområder som inngår avtale.

Belønningsmidlene utgjør 17,2 mrd. kr av den samlede rammen til de ni største byområdene. Når byområdene inngår bymiljøavtale eller byvekstavtale, innlemmes belønningsmidler i de nye avtalene. Det innebærer at Belønningsordningen som separat ordning blir gradvis faset ut, men at midlene inngår som en del av det statlige bidraget i bymiljøavtalene og byvekstavtalene med samme bruksområder som tidligere. Det åpnes også for at midlene i sin helhet kan gå til drift av lokal kollektivtransport hvis avtalepartene finner det hensiktsmessig.

8.6.3 Veg- og jernbanesatsing – store investeringsprosjekter og -tiltak

I tillegg til rammen til bymiljøavtaler, byvekstavtaler og Belønningsordningen kommer investeringene i jernbane i og rundt de fire største byområdene og i InterCity-området. Dette er sentrale lenker for å øke transportkapasiteten i byområdene og dempe presset på Osloområdet. De viktigste tiltakene er ferdigstillelse av Follobanen, videreføring av InterCity-utbyggingen og oppstart av arbeidet med ny regiontogtunnel mellom Oslo S og Lysaker, som vil gi bedre kapasitet gjennom hovedstaden.

I Bergensområdet vil dobbeltspor gjennom Ulriken-tunnelen gjøre det mulig å øke frekvensen mellom Bergen og Arna. Elektrifisering av Trønderbanen, sammen med enkelte kapasitetsøkende tiltak, vil gi bedre pendlemuligheter på strekningen Trondheim – Steinkjer. Tilsvarende vil nye vendespor på Ganddal bidra til bedre pendlermuligheter på Jærbanen. Tiltakene vil være viktige i den helhetlige prioriteringen av tiltak i disse byområdene, og er nærmere omtalt i kapittel 13.

Regjeringen prioriterer midler til en rekke vegprosjekter i eller i tilknytning til de store byområdene. Prosjektene vil avlaste lokalvegnettet, gi bedre bo- og nærmiljø og sikre god framkommelighet og trafikksikkerhet. Det prioriteres bl.a. midler til strekninger på E18 i Vestkorridoren i Akershus, E6 Manglerudprosjektet i Oslo, fellesprosjekt for veg og jernbane på strekningen Stanghelle – Arna i Hordaland. E16 Ringveg øst, Arna – Vågsbotn i Hordaland, rv 706 Sluppen bru med tilknytninger i Sør-Trøndelag samt E39 Ålgård – Hove og E39 Smiene – Harestad i Rogaland. E6 sør og øst for Trondheim skal bygges ut av Nye Veier AS. Investeringsprosjektene er nærmere omtalt i 8.7. og i kapittel 13.

8.6.4 Øvrige byområder

I tillegg til ordinære riksvegmidler er det aktuelt for staten å bidra med midler fra programområdene i mindre bypakker. De foreslåtte rammene til store riksvegprosjekter og tiltak for syklister, fotgjengere, kollektivtransport og universell utforming utenfor de ni største byområdene er nærmere omtalt i kapitlene 5 og 13. Prioritering av midler til programområdetiltak skjer gjennom Statens vegvesens handlingsprogram.

Det ble i 2014 innført en tilskuddsordning som skal bidra til raskere gjennomføring av tiltak som øker framkommeligheten for gående og syklende. Regjeringen legger til grunn om lag 2,7 mrd. kr til ordningen i perioden 2018–2029. Midlene skal benyttes til finansiering av sykkeltiltak i de mindre byområdene. Ordningen betinger en egenandel på minimum 50 pst. fra tilskuddsmottaker. Midlene kan benyttes til fysiske tiltak og tilrettelegging av infrastruktur for mer sykling på kommunale og fylkeskommunale veger. Kommuner med forpliktende avtale om økt sykkelsatsing og kommuner med vedtatt plan for sammenhengende hovednett for sykkeltrafikk prioriteres. Det kan søkes tilskudd til gang- og sykkelanlegg og andre infrastrukturtiltak, inkludert sykkelparkering, skilting og oppmerking. I 2016 søkte 53 kommuner og fylkeskommuner om tilskudd til i alt 107 tiltak. Det ble gitt tilskudd til 69 tiltak.

8.6.5 Effekter av foreslått ressursbruk i planperioden

Regjeringen foreslår å sette av 66,4 mrd. kr til investeringer i prosjekter og tiltak for fotgjengere, syklister og kollektivtransport i de ni største byområdene i perioden 2018–2029, jf. tabell 8.3. Midler til store kollektivprosjekter i de fire største byområdene og belønningsmidler inngår i dette beløpet. Prioriteringene er nærmere omtalt i 8.6.2.

I tillegg kommer investeringsmidler til jernbanen, vegnettet og programområdemidler i og rundt de største byområdene. Ferdigstilling av Follobanen, ny jernbanetunnel i Oslo og InterCity-utbyggingen på Østlandet vil gi et bedre togtilbud og kortere reisetider mellom Oslo og sentrale østlandsbyer, og dempe presset på Osloområdet. Tiltak på Trønderbanen, Jærbanen og i Bergensområdet vil bedre pendlermulighetene på sentrale strekninger inn mot de største byene. Riksvegprosjekter vil bidra til å avlaste lokalvegnettet og gi bedre nærmiljøer, samt øke framkommeligheten og trafikksikkerheten.

Det er krevende å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet og måloppnåelse for tiltak i byområdene. Mange tiltak virker sammen, og på noen områder er analyseapparatet mangelfullt, bl.a. som følge av begrenset empirisk grunnlag. Det foreligger imidlertid beregninger som viser at tilrettelegging for syklister og fotgjengere har positiv netto nytte. En vesentlig del av midlene til bymiljøavtalene og byvekstavtalene vil gå til slike tiltak. Også for universell utforming viser analyser positiv lønnsomhet.

Seks av de ti sykkelekspressvegene som inngår i plangrunnlaget fra transportetatene og Avinor, er vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomme, jf. TØI rapport 1561/2017. Det er beregnet en stor helsegevinst for nye syklende, i tillegg til gevinst av spart reisetid og økt komfort på grunn av færre kryss og separat sykkelveg. Beregningene er foretatt med et nyutviklet verktøy, og usikkerheten er vesentlig.

Kollektivfelt og etablering og utbedring av holdeplasser, stasjoner og knutepunkter bidrar ofte til bedre tilgjengelighet og tidsbesparelser for trafikantene. Analyser i konseptvalgutredningen for Oslo-navet viser at investeringer i kollektivtiltakene er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Lønnsomheten øker med høyere trafikantbetaling. Samtidig slås det fast at det ikke er tilstrekkelig med kollektiv-, gange- og sykkeltiltak for å nå målet om nullvekst i persontransport med bil. Bilregulerende tiltak vil bidra positivt til måloppnåelsen. Tiltakene vil også kunne gi positive byutviklingseffekter som ikke er tallfestet i de samfunnsøkonomiske analysene. Dette forutsetter at lokale myndigheter bygger opp under de mulighetene som tiltakene gir. Foreløpige resultater fra den eksterne kvalitetssikringen (KS1) av konseptvalgutredningen viser andre resultater med negativ lønnsomhet. Det er imidlertid ikke tatt stilling til endelig konsept for Oslo-navet. Den samlede samfunnsøkonomiske lønnsomheten vil avhenge av hvilke prosjekter og tiltak som inngår i dette konseptet.

Regjeringens forslag til økonomiske rammer i planperioden vil gi vesentlige forbedringer i tilbudet for kollektivreisende, syklister og fotgjengere, og vil gjøre det mulig å nå nullvekstmålet for persontransport med bil i de ni største byområdene. Grad av fortetting, parkeringstilgjengelighet og prising av kollektiv- og biltrafikken vil imidlertid ha stor innvirkning på finansieringsbehovet og måloppnåelsen.

Det mangler i dag gode analyser av hvilke tiltakspakker som vil være mest effektive for å nå nullvekstmålet, og hva det vil koste. God måloppnåelse og effektiv ressursbruk forutsetter derfor at det utarbeides et godt faglig grunnlag, og at staten, fylkeskommunene og kommunene samarbeider om og prioriterer målrettede tiltak. Byutredningene vil bli viktige grunnlag her, som omtalt under 8.4.9.

8.7 Arbeidet med bymiljøavtaler og byvekstavtaler i de fire største byområdene

8.7.1 Oslo og Akershus

I Oslo og Akershus er befolkningen ventet å øke fra 1 253 000 i 2016 til 1 622 000 i 2040, en vekst på 370 000 eller nesten 30 pst., ifølge hovedalternativet i befolkningsfremskrivingene for 2016–2100 fra Statistisk sentralbyrå (SSB).

Figur 8.5 Prosjekter og tiltak i Oslo og Akershus

Figur 8.5 Prosjekter og tiltak i Oslo og Akershus

Det har vært tilnærmet nullvekst i biltrafikken gjennom bomsnittene i Oslo og Bærum fra 2007 til 2016. I Akershus har det vært en økning i personbiltrafikken, men veksten har vært betydelig lavere enn befolkningsveksten.

Ifølge Ruters årsrapport for 2015 var det en økning i antall kollektivreiser i Oslo og Akershus på 4,7 pst. fra 2014 til 2015, og en økning på 47 pst. fra 2007 til 2015.

Den nasjonale reisevaneundersøkelsen viser at andelen bilførere og andelen som reiser kollektivt og sykler, har gått opp fra 2009 til 2013/14. Andelen som går og andelen som reiser som bilpassasjer, har gått ned.

28 pst. av hardt skadde og omkomne i trafikken i Oslo og Akershus i perioden 2012–2015 var fotgjengere. Det utgjorde 195 av totalt 692 personer.

Støy og dårlig luftkvalitet er fortsatt et stort problem, særlig i sentrale Oslo og langs innfartsårene.

I Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus er partene enige om at Osloregionen skal være en konkurransedyktig og bærekraftig region i Europa. Transportsystemet i regionen skal være effektivt, miljøvennlig, med tilgjengelighet for alle og med redusert behov for biltrafikk. Oslo og Akershus har et felles mål om å halvere klimagassutslippene innen 2030. I den lokalt vedtatte reviderte avtalen om Oslopakke 3 er det lagt til grunn en reduksjon av biltrafikken på 15 pst. gjennom bomsnittene i 2019, jf. for øvrig eget fremlegg for Stortinget om revidert avtale for Oslopakke 3.

Oslo har i tillegg mål om å redusere klimagassutslippene i Oslo med 50 pst. innen 2020 og med 95 pst. innen 2030. Oslos mål er videre å redusere all biltrafikk i Oslo med 20 pst. innen 2019 og med en tredel innen 2030.

Bymiljøavtale

Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet, Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har forhandlet frem en bymiljøavtale for Oslo og Akershus for perioden 2017–2023. Før avtalen blir endelig inngått skal den behandles i Oslo bystyre, fylkestinget i Akershus og regjeringen. Avtalen bygger på Nasjonal transportplan 2014–2023.

Staten vil bl.a. forplikte seg til å bidra med 50 pst. av finansieringen av Fornebubanen innenfor de forutsetninger og krav som fremkommer av retningslinjene for 50/50-ordningen og avtalen. Den andre halvparten skal i all hovedsak finansieres gjennom bompenger fra Oslopakke 3 og grunneierbidrag. I tillegg er det forutsatt midler fra en økning av kollektivtakstene.

Staten bidrar også med midler til programområdetiltak på riksveg og belønningsmidler i avtalen. Oslo kommune og Akershus fylkeskommune forplikter seg til å legge til rette for høy arealutnyttelse ved eksisterende og nye kollektivtraséer og viktige knutepunkter. De lokale partene bidrar også med midler over egne budsjett og midler fra Oslopakke 3.

Det er etablert en styringsgruppe for bymiljøavtalen, som skal følge opp avtalen når den blir inngått. For å ivareta behovet for politisk forankring i oppfølgingsfasen, vil det etter behov bli gjennomført møter mellom Samferdselsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og styringsgruppen.

En byvekstavtale for Oslo og Akershus vil først komme på plass ved en reforhandling, som vil skje etter Stortingets behandling av Nasjonal transportplan 2018–2029. Da vil også ny modell for organisering bli innført, som omtalt i 8.4.1. I en mellomfase før reforhandlingen starter, skal det inngås en byutviklingsavtale der partene konkretiserer og blir enige om målrettede arealtiltak i tråd med forpliktelsene i bymiljøavtalen.

Oslopakke 3

Oslopakke 3 er en del av bymiljøavtalen, og er et samarbeid mellom Akershus fylkeskommune, Oslo kommune, Jernbanedirektoratet og Statens vegvesen om utbygging og finansiering av veg- og kollektivtiltak i perioden 2008–2032. Samarbeidet omfatter riksveger og jernbane, fylkesveger i Akershus, kommunale veger i Oslo, samt trikk, buss, T-bane og båt i Oslo og Akershus. Finansieringen skjer hovedsakelig gjennom bompenger og bevilgninger fra staten, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune.

Det ble inngått lokal avtale om Oslopakke 3 første gang i 2006. Stortinget vedtok oppstart av bompengefinansiering av Oslopakke 3 trinn 1 våren 2008, jf. St.prp. nr. 40 (2007–2008) Om Oslopakke 3 trinn 1. Stortinget har også sluttet seg til opplegget for Oslopakke 3 gjennom behandlingen av St.meld. nr. 17 (2008–2009) Om Oslopakke 3 trinn 2.

Den opprinnelige avtalen fra 2006 ble endret gjennom revidert avtale for Oslopakke 3 av 24. mai 2012. Avtaleperioden ble da forlenget fra 2027 til 2032, takstene økt, og porteføljen justert med vekt på å nå målet om å ta veksten i persontransporten med kollektivtransport, sykkel og gange. Stortinget sluttet seg til revidert Oslopakke 3-avtale fra 2012 gjennom behandlingen av Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 og Prop. 1 S (2012–2013) for budsjettåret 2013.

Ny revidert Oslopakke 3-avtale for perioden 2017–2036 ble inngått 5. juni 2016 mellom Akershus fylkeskommune og Oslo kommune. Avtalen er godkjent av et bredt politisk flertall i henholdsvis fylkestinget i Akershus den 13. juni 2016 og i Oslo bystyre den 22. juni 2016. En sak om revidert avtale for Oslopakke 3 vil bli lagt frem for Stortinget.

Det overordnede målet for Oslopakke 3 er å utvikle et effektivt, miljøvennlig, sikkert og tilgjengelig transportsystem i Oslo og Akershus. Oslopakke 3 har to hovedmål. Det ene er god framkommelighet for alle trafikantgrupper med prioritering av kollektiv-, nærings-, gang- og sykkeltrafikk. Det andre er å ta forventet vekst i persontransporten med kollektivtransport, sykkel og gange.

I den lokalt reviderte avtalen foreslås det å innføre nytt bomtakstsystem. Det lokalt vedtatte takstsystemet er basert på miljø- og tidsdifferensierte takster, og er tenkt gjennomført i tre trinn. Samferdselsdepartementet viser her til Prop. 82 L (2016–2017) Endringar i veglova og vegtrafikkloven (bompengar i byane) og eget fremlegg om revidert avtale for Oslopakke 3.

Totalt er det i den lokalt reviderte avtalen lagt til grunn å bruke 73,6 mrd. 2016-kr i bompenger til tiltak i Oslopakke 3 i perioden 2017–2036. I tillegg er det forutsatt lokale midler fra Oslo og Akershus, statlige midler, grunneierbidrag og øremerkede økte kollektivtransporttakster.

I den lokalt reviderte avtalen er det forutsatt at staten finansierer 50 pst. av Fornebubanen gjennom en bymiljøavtale eller byvekstavtale for Oslo og Akershus. Lokale myndigheter legger også til grunn at staten bidrar med 50 pst. til ny sentrumstunnel for T-banen, nytt signal- og sikringsanlegg for T-banen og baneløsning for Nedre Romerike. Det forutsettes videre at staten finansierer økt kapasitet på jernbanenettet.

For E18 Vestkorridoren er partene gjennom den lokale reviderte avtalen enige om at strekningen Lysaker – Strand gjennomføres som første etappe av strekningen Lysaker – Drengsrud. E18 Vestkorridoren forutsettes finansiert med statlige midler, etterskuddsvis bompengeinnkreving for hver parsell, bompengemidler fra Oslopakke 3 og grunneierbidrag.

Den lokalt reviderte avtalen om Oslopakke 3 vil bli lagt frem for Stortinget som egen sak.

KVU/KS1 for Oslo-navet

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune er det gjennomført en konseptvalgutredning (KVU) for Oslo-navet. Hensikten var å belyse hvordan kollektivtrafikksystemet skal utvikles for å håndtere den forventede persontransportveksten når den skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Det er også utført en ekstern kvalitetssikring (KS1) av konseptvalgutredningen.

Konseptvalgutredningen og den eksterne kvalitetssikringen konkluderer med at det er behov for bygging av både ny metrotunnel og ny jernbanetunnel gjennom Oslo. Videre utredning og planlegging bør starte i 2017.

Statlige prioriteringer i planperioden

Forutsatt at det blir inngått en bymiljøavtale mellom staten og Oslo og Akershus vil staten bidra med 50 pst. av kostnadene til Fornebubanen innenfor de forutsetninger og krav som fremkommer av retningslinjene for 50/50-ordningen og avtalen. Fornebubanen fra Fornebu til Majorstuen blir 8,3 km lang, hvorav 3,1 km i Bærum og 5,2 km i Oslo. Det planlegges seks stasjoner samt en basestasjon på Fornebu for hensetting og service av vogner. Banen føres inn på det ordinære T-banenettet ved Majorstuen, og trafikken planlegges for en pendel gjennom fellestunnelen. Det er nødvendig med nytt signal- og sikringsanlegg gjennom fellestunnelen og minimum frem til Helsfyr for å kunne føre inn trafikken på Fornebubanen i fellestunnelen gjennom sentrum.

Reguleringsplan er vedtatt i Bærum kommunestyre for den delen som ligger i Bærum. Reguleringsplan for delen i Oslo er til behandling i Plan- og bygningsetaten, og forventes å bli lagt frem for bystyret i 2017. Når reguleringsplanene er vedtatt og forprosjekt er ferdigstilt, vil det bli gjennomført ekstern kvalitetssikring, KS2. Dette blir grunnlaget for kostnadsfordeling mellom lokal og statlig finansiering. Kostnadene ved prosjektet er grovt anslått til 12 mrd. kr. Lokale myndigheter har en intensjon om byggestart for Fornebubanen i 2021 og ferdigstillelse i 2025. Det ses på muligheter for å starte opp tidligere.

I konseptvalgutredningen for Oslo-navet er det foreslått en ny metrotunnel gjennom Oslo sentrum mellom Majorstuen og Bryn via Bislett, Stortinget, Grünerløkka og Tøyen. Et slikt T-banekonsept har også ligget i Ruters planer i en lengre periode. Det er imidlertid nødvendig i det videre utredningsarbeidet å se på konkret lokalisering av stasjoner, hensiktsmessig avstand mellom stasjoner og optimalisert trasé. I tillegg bør man se på trinnvis utbygging, herunder om bygging helt til Brynseng er hensiktsmessig som egen fase eller som en samlet utbygging med resten av sentrumstunnelen. Oslo kommune har tatt initiativ til å begynne på dette utredningsarbeidet i samarbeid med Jernbanedirektoratet og øvrige parter. Kostnadene for konseptet som ligger inne i konseptvalgutredningen, er grovt anslått til 17,4 mrd. kr. Et statlig bidrag til ny metrotunnel i Oslo vil være gjenstand for forhandlinger mellom de berørte partene innenfor en byvekstavtale i Oslo og Akershus. Prosjektet må prioriteres i de ordinære budsjettprosessene.

En skal i første del av planperioden sikre finansiering av utredning/planlegging av bane/kollektivløsning for Nedre Romerike med tverrforbindelse til Groruddalen.

Det prioriteres statlige midler til utbygging av E18 i Vestkorridoren. I Nasjonal transportplan 2014–2023 ble strekningen Lysaker – Ramstadsletta prioritert. I den reviderte Oslopakke 3-avtalen er partene imidlertid enige om at strekningen Lysaker – Strand skal gjennomføres som første etappe. Dette er et viktig miljø-, kollektiv- og byutviklingsprosjekt, bl.a. ved at det inngår høystandard busstrasé, sykkelveg, ny diagonal mellom Gjønnes og E18, Bærumsdiagonalen, og ny tverrforbindelse til Fornebu. E18 Vestkorridoren forutsettes delvis bompengefinansiert både med midler fra Oslopakke 3 og fra en egen bompengeordning. I tillegg forutsettes grunneierbidrag.

Regjeringen legger til grunn en utbygging videre fra Strand uten opphold, slik at fordyrende løsninger unngås, og går inn for en helhetlig og sammenhengende utbygging av E18. I planperioden prioriteres midler til strekningen Lysaker – Strand og Strand – Ramstadsletta – Slependen. Det prioriteres også midler til forberedende arbeider og anleggsstart av den siste strekningen Slependen – Drengsrud.

Det prioriteres også midler til forberedende arbeider og ev. anleggsstart av E6 Manglerudprosjektet. I kapittel 13 er det gitt en nærmere omtale av prosjektene.

Den nye kollektivtrafikkterminalen på Lysaker bør planlegges og bygges samtidig med strekningen E18 Lysaker – Strand. Det er et mål for Oslo og Akershus at kollektivterminalen skal stå ferdig når Fornebubanen åpnes for trafikk.

Utbygging av Follobanen pågår og sluttføres i 2021. Det foreslås oppstart av ny regiontogtunnel mellom Oslo S og Lysaker. I planperioden er det også prioritert statlige midler til tilrettelegging for nye lokaltog i Oslo, tiltak for Rutemodell 2027 og tiltak fra KVU Oslo-navet.

8.7.2 Bergen

I Bergensområdet21 er befolkningen ventet å øke fra 405 000 i 2016 til 509 000 i 2040, en vekst på 104 000 eller drøyt 25 pst., ifølge SSBs hovedalternativ. I Bergen kommune ventes befolkningen i samme periode å øke fra 277 000 til 329 000, en vekst på 52 000 eller knapt 20 pst.

Figur 8.6 Prosjekter og tiltak i Bergen

Figur 8.6 Prosjekter og tiltak i Bergen

Det har vært en trafikkøkning gjennom bomsnittene på totalt 1,6 pst. fra 2010 til 2014, og en svak trafikkvekst på 0,4 pst. fra 2014 til 2015. Innføringen av tidsdifferensierte bompengesatser fra 1. februar 2016 ga en reduksjon i biltrafikken gjennom bomsnittene på 4,3 pst. de fire første månedene av 2016 sammenliknet med de samme månedene i 2015 ifølge Statens vegvesen.

Antall kollektivreiser i Bergensområdet har økt med 2,9 pst. fra 2014 til 2015. Bybanen hadde den største prosentvise veksten på 6 pst. Veksten i kollektivreiser har flatet ut noe sammenliknet med perioden 2011–2013.

Den nasjonale reisevaneundersøkelsen viser at andelen bilførere har gått opp fra 2009 til 2013/14, både i Bergen kommune og hele Bergensområdet. Andelen reiser til fots har gått ned. Kollektivandelen i Bergen er på samme nivå som i 2009, mens den har gått noe ned når området rundt tas med. Sykkelandelen for hele Bergensområdet er noe redusert, fra 3,4 pst. i 2009 til 2,9 pst. i 2013/14.

22 pst. av hardt skadde og omkomne i trafikken i Bergensområdet i perioden 2012–2015 var fotgjengere. Det utgjorde 45 av 206 personer.

Bergen har utfordringer med høy lokal luftforurensning i perioder, både fra NO2 og svevestøv. Det ble gjennomført datokjøring i 2010 og 2016.

I Bergen går alle hovedinnfartsårene via Nygårdstangen. Vegsystemet inn mot og gjennom sentrum er derfor sårbart for uhell og stenginger, spesielt mot vest og nord. Busstrafikken har utfordringer med framkommeligheten ettersom de i stor grad bruker samme vegareal som biltrafikken. Det er dårlig tilrettelagt for sykling i de sentrale områdene.

Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune har gitt politisk tilslutning til nullvekstmålet for persontransport med bil.

Belønningsavtale

Belønningsordningen er en incentivordning som skal bidra til bedre framkommelighet, miljø og helse i storbyområdene. Samferdselsdepartementet har belønningsavtale med Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune for perioden 2015–2018. Avtalen omfatter tilskudd på til sammen 784 mill. kr fordelt med 184 mill. kr i 2015 og 200 mill. kr i hvert av de tre siste årene. Midlene fra belønningsavtalen skal innlemmes i en eventuell byvekstavtale, jf. 8.4.3.

Byvekstavtale

Regjeringen har gitt Statens vegvesen, som statens representant, mandat til å forhandle frem en byvekstavtale med Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune. Jernbanedirektoratet deltar også på vegne av staten. Fylkesmannen er observatør. Forhandlingene startet opp tidlig i 2017.

Departementet legger til grunn at staten skal bidra med 50 pst. av kostnadene for utbygging av Bybanen til Fyllingsdalen etter at det er inngått en byvekstavtale. Endelig avtale og retningslinjene for 50/50-ordningen vil regulere nærmere statens krav knyttet til dette. Den andre halvparten må finansieres lokalt, først og fremst gjennom en utvidelse av dagens bompengeordning.

Staten skal bidra med en andel på 50 pst. i bybane-utbyggingen i Bergen. Det må legges til rette for en kontinuerlig utbygging av de planlagte bybanestrekningene, etter ferdigstillelsen av banen til Fyllingsdalen.

Staten vil også bidra med midler til programområdetiltak på riksveg og belønningsmidler gjennom byvekstavtalen. Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune må forplikte seg til høy arealutnyttelse langs kollektivakser, ved større knutepunkter og i sentrale områder. Etter hvert kan det bli aktuelt å utvide avtaleområdet. Lokale myndigheter oppfordres til å ta initiativ overfor relevante omegnskommuner.

Bergensprogrammet

Bergensprogrammet for transport, byutvikling og miljø er et samarbeid mellom Hordaland fylkeskommune, Bergen kommune og Statens vegvesen, og vil bli en del av den kommende byvekstavtalen. Programmet omfatter kollektivtiltak, gang- og sykkelveger, miljøprosjekter, trafikksikkerhetstiltak og nye vegprosjekter. Innkrevingen av bompenger i Bergen startet i 1986, jf. St.prp. nr. 118 (1984–85). Hovedmålet var å bygge ut et tjenlig hovedvegnett. Gjennom behandlingen av St.prp. nr. 76 (2001–2002), jf. Innst. S. nr. 45 (2002–2003), sluttet Stortinget seg til hovedlinjene i Bergensprogrammet. Bompengeperioden ble utvidet fra 2002 til 2011. Gjennom behandlingen av St.prp. nr. 75 (2004–2005), jf. Innst. S. nr. 94 (2005–2006), sluttet Stortinget seg til en revidert bompengeordning for Bergensprogrammet. Innkrevingsperioden ble utvidet med fire år til 2015. Rabattstruktur og innkrevingsordning, inkludert antall bomstasjoner, ble endret. Det ble gitt tillatelse til låneopptak for å sikre parallell utbygging av første etappe av Bybanen og Ringveg vest. Gjennom behandlingen av Prop. 108 S (2009–2010), jf. Innst. 302 S (2009–2010), sluttet Stortinget seg til en utvidelse av Bergensprogrammet i 10 år til utgangen av 2025. Etter forvaltningsreformen fra 2010 er det ikke riksvegprosjekter i Bergensprogrammet.

Etter behandlingen av Prop. 143 S (2012–2013), jf. Innst. 324 S (2012–2013), er Bergensprogrammet utvidet ytterligere. Utvidelsen gir rom for bl.a. finansiering av tredje etappe av Bybanen fra Rådal til Flesland, etablering av verksted/depot for Bybanen og økt satsing på programområdetiltak. For å sikre finansieringen av tiltakene, er bompengetakstene økt og den maksimale rabatten redusert til 20 pst. Etter Stortingets behandling av Prop. 1 S (2015–2016), jf. Innst. 13 S (2015–2016) ble det 1. februar 2016 innført tidsdifferensierte bompengetakster i Bergen. Nivået på bompengetakster og rabattstruktur vil bli vurdert i forbindelse med arbeidet med en byvekstavtale for Bergen. Bompengeinntektene må økes for å få på plass lokal finansiering av utbyggingen av Bybanen først til Fyllingsdalen og i neste etappe til Åsane.

I Prop. 143 S (2012–2013) er det lagt opp til å benytte midler fra Bergensprogrammet til å planlegge nye prosjekter/tiltak, inkludert videre planlegging av Bybanen. Planleggingen mot Åsane har vist seg å være utfordrende, spesielt i forbindelse med den delen av traseen som berører de historiske delene av Bergen sentrum. Det er tidligere besluttet å utarbeide reguleringsplaner for Bybanen på strekningen fra Bergen sentrum til Fyllingsdalen før strekningen mellom Bergen sentrum og Åsane. For å sikre videre fremdrift i den samlede utbyggingen av Bybanen, har Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune derfor gått inn for at det kan benyttes bompenger innenfor Bergensprogrammet til å planlegge og prosjektere strekningen Bergen sentrum – Fyllingsdalen. Dette er en strekning på om lag 10 km. Stortinget har gjennom behandlingen av Prop. 117 S (2014–2015) sluttet seg til at det kan brukes bompenger til å prosjektere fjerde etappe av Bybanen fra sentrum til Fyllingsdalen.

Bergen har vedtatt «beredskapstakster» på dager med dårlig luft. Bompengetakstene er fem ganger høyere enn vanlig takst, som nå vil si 225 kr for passering i rushtiden og 75 kr for passering utenom rushtiden.

Statlige prioriteringer i planperioden

Forutsatt at det blir inngått en byvekstavtale mellom staten, Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune vil staten bidra med 50 pst. av kostnadene til utbyggingen av Bybanen til Fyllingsdalen. Endelig avtale og retningslinjene for 50/50-ordningen vil regulere nærmere statens krav knyttet til dette.

Bybanen til Fyllingsdalen kobles på eksisterende strekning ved Nonneseter i Bergen sentrum og går til Spelhaugen i Fyllingsdalen. Strekningen er 10 km lang og får åtte stopp, hvorav ett underjordisk stopp ved Haukeland sykehus. Om lag halvparten av strekningen går i tunnel. Et grovt anslag viser en kostnad på om lag 6 mrd. kr for utbygging av Bybanen til Fyllingsdalen. Endelige kostnader vil foreligge etter ekstern kvalitetssikring (KS2), som planlegges høsten 2017.

Det prioriteres statlige midler til utbygging av fellesprosjektet Stanghelle – Arna for veg og jernbane. Ved å bygge jernbane og veg sammen oppnås flere fordeler, og det er kostnadsreduserende. Det prioriteres også midler til utbygging av E16 Ringveg øst, Arna – Vågsbotn. Prosjektene er nærmere omtalt i kapittel 13.

Utbygging av dobbeltsporet mellom Arna og Bergen pågår og ferdigstilles i 2022. I tillegg prioriteres midler til kapasitetsøkende tiltak (Rutemodell 2027) for Vossebanen og modernisering av godsterminalen på Nygårdstangen.

8.7.3 Trondheim

I Trondheimsområdet22 er befolkningen ventet å øke fra 293 000 i 2016 til 347 000 i 2040, en vekst på 54 000 eller knapt 20 pst., ifølge SSBs hovedalternativ. I Trondheim kommune ventes befolkningen i samme periode å øke fra 187 000 til 225 000, en vekst på 38 000 eller 20 pst.

Figur 8.7 Prosjekter og tiltak i Trondheim

Figur 8.7 Prosjekter og tiltak i Trondheim

Totalt er det beregnet en biltrafikkvekst over bomsnittene på 2,3 pst. fra 2014 til 2015. Det er ikke mulig å sammenlikne trafikktall fra før og etter etableringen av nye bomstasjoner i mars 2014, men de nye bomstasjonene har gitt en reduksjon av den samlede trafikken over bomsnittene på totalt 9,2 pst.

Antall kollektivreiser har økt med 3,7 pst. totalt for buss, trikk og tog fra 2014 til 2015. Samlet vekst for kollektivtransporten i perioden 2012 til 2015 er 19 pst.

Den nasjonale reisevaneundersøkelsen viser at andelen bilførere i Trondheim har gått ned fra 2009 til 2013/14. Andelen er uendret for hele Trondheimsområdet. Andelen kollektivreiser har økt både i Trondheim og Trondheimsområdet. Andelen syklende og gående har økt i Trondheim, og er på samme nivå som i 2009 i hele Trondheimsområdet.

17 pst. av hardt skadde og omkomne i trafikken i Trondheimsområdet i perioden 2012–2015 var fotgjengere. Det utgjorde 20 av 121 personer.

Trondheim har nullvekst for personbiltrafikken som hovedmål, og har i tillegg flere ambisiøse mål om lavere klimautslipp, kortere bilkøer og mindre trafikkstøy.

Bymiljøavtale

Staten ved Samferdselsdepartementet har inngått en bymiljøavtale med Trondheim og Sør-Trøndelag for perioden 2016–2023. Dette er en første generasjons avtale med begrenset omfang. Det er lagt særlig vekt på å få på plass finansiering av kollektivtransportprosjektet Superbuss. I henhold til avtalen skal staten bidra med 50 pst. av kostnaden for utbygging av den første etappen av prosjektet. Nærmere krav knyttet til utbetaling av statens bidrag framgår av avtalen. Staten bidrar også med midler til programområdetiltak på riksveg og belønningsmidler.

Trondheim kommune og Sør-Trøndelag fylkeskommune forplikter seg til å sikre høy arealutnyttelse langs traseen, inkludert knutepunkter og holdeplasser. Det vises til arealdelen i kommuneplan for Trondheim, Interkommunal areal- og transportplan for Trondheimsregionen (IKAP 2) og målene i Miljøpakke Trondheim. De lokale partene bidrar også med midler fra Miljøpakke Trondheim.

For jernbane skal det i avtaleperioden arbeides med optimalisering av stoppmønster med utgangspunkt i samordning og rolledeling. Togets fordeler med hurtighet og kapasitet skal utnyttes.

Partene har forpliktet seg til å samarbeide om en byutviklingsavtale for å konkretisere arealforpliktelsene i bymiljøavtalen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har tatt initiativ overfor lokale myndigheter og startet opp dette arbeidet. Byutviklingsavtalen vil legge til grunn IKAP 2, og skal sikre at partene følger opp tiltak som er relevante for å nå målene i bymiljøavtalen.

Det er etablert en styringsgruppe som skal følge opp bymiljøavtalen. For å ivareta behovet for politisk forankring i oppfølgingsfasen, vil det etter behov bli gjennomført møter mellom Samferdselsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og styringsgruppen.

Det legges opp til at avtalen blir revidert til en byvekstavtale når Stortinget har behandlet Nasjonal transportplan 2018–2029. Ny modell for organisering av byvekstavtalene vil da bli innført, som omtalt i 8.4.1. Man vil også vurdere å utvide avtaleområdet. Ved denne revisjonen vil partene bl.a. ha høyere ambisjoner om togets bidrag til å nå nullvekstmålet.

Miljøpakke Trondheim

Miljøpakke Trondheim er en del av bymiljøavtalen. Miljøpakken har ti hovedmål. Bl.a. skal CO2-utslippene fra transport reduseres med minst 20 pst. innen 2018, andelen som reiser med privatbil reduseres fra 58 til 50 pst., antallet personer som er plaget av vegtrafikkstøy reduseres med 15 pst. og antallet trafikkulykker reduseres med minst 20 pst.

Trinn 1 av Miljøpakke Trondheim ble vedtatt av Stortinget gjennom behandlingen av St.prp. nr. 85 (2008–2009), jf. Innst. S. nr. 347 (2008–2009). Trinn 2 ble vedtatt av Stortinget gjennom behandlingen av Prop. 172 S (2012–2013), jf. Innst. 494 S (2012–2013).

Innkreving av bompenger er en viktig del av Miljøpakke Trondheim. I tillegg til de sju bomstasjonene fordelt på tre snitt som allerede var etablert, ble det våren 2014 startet opp innkreving i 15 nye bomstasjoner fordelt på til sammen sju snitt. I tillegg ble takst- og rabattsystemet endret. Omleggingen av bompengesystemet gir en mer rettferdig fordeling av bompengebelastningen, og gir økte inntekter.

Det planlegges nå lokalt for trinn 3 av Miljøpakke Trondheim. Trinn 3 vil innebære en utvidet bompengepakke med forlenget bompengeperiode og høyere takster. Samferdselsdepartementet tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med en proposisjon om utvidelsen av Miljøpakke Trondheim i løpet av 2017.

Statlige prioriteringer i planperioden

Staten bidrar med 50 pst. av kostnadene for utbyggingen av første trinn av Superbuss i Trondheim innenfor de forutsetninger og krav som fremkommer av retningslinjene for 50/50-ordningen og bymiljøavtalen. Samlede kostnader for prosjektet er anslått til om lag 3 mrd. kr. Utbyggingen vil gi et helhetlig busskonsept med høy kvalitet på veginfrastruktur, teknisk infrastruktur, publikumsområder og bussmateriell. Superbussen skal gi et tilbud som i stor grad tilsvarer bybanens kvaliteter: God komfort, høy standard på billettering, holdeplasser og vognmateriell og rask fremføring med god framkommelighet og regularitet. Det tas sikte på å lansere de første rutene med høykvalitets vognmateriell og stor kapasitet over sommeren 2019. Det planlegges i et første trinn for to ruter fra Heimdalsområdet via sentrum til østlige bydeler og en rute fra Byåsen via sentrum til Dragvoll.

Superbussløsningen bygges ut i etapper. Eventuelt statlig bidrag utover første etappe må vurderes når det foreligger nødvendige lokale avklaringer og ved kommende fremlegg av Nasjonal transportplan.

Utbygging av E6 Jaktøya – Klett – Sentervegen startet i oktober 2015, og prosjektet ventes åpnet for trafikk høsten 2018. Det prioriteres statlige midler til utbygging av rv 706 Sluppen bru med tilknytninger. E6 sør og øst for Trondheim skal bygges ut av Nye Veier AS.

Det prioriteres statlige midler til kapasitetsøkende tiltak (Rutemodell 2027) for Trønderbanen og elektrifisering av Trønderbanen/Meråkerbanen.

8.7.4 Nord-Jæren

På Nord-Jæren23 er befolkningen ventet å øke fra 244 000 i 2016 til 304 000 i 2040, en vekst på 60 000 eller knapt 25 pst., ifølge SSBs hovedalternativ.

Figur 8.8 Prosjekter og tiltak på Nord-Jæren

Figur 8.8 Prosjekter og tiltak på Nord-Jæren

Biltrafikken har økt noe fra 2012 til 2015 (1,3 pst.), men fra 2014 til 2015 er den redusert med 1 pst. Det har vært en liten økning av kollektivreiser fra 2012 til 2015 (1,4 pst.), men fra 2014 til 2015 er antall kollektivreiser redusert med 0,8 pst.

Den nasjonale reisevaneundersøkelsen viser at andelen som sykler og går i Stavanger har gått opp fra 2009 til 2013/14, mens andelen som reiser med bil har holdt seg stabil. Andelen kollektivreiser har gått noe ned. Når en ser på hele Nord-Jæren, har andelen gående gått ned, mens andelen syklende og bilførere har gått opp fra 2009 til 2013/14.

23 pst. av hardt skadde og omkomne i trafikken på Nord-Jæren i perioden 2012–2015 var fotgjengere. Det utgjorde 18 av 77 personer.

Det er utfordringer knyttet til lokal luftforurensning for både NO2 og svevestøv, men problemene er mindre enn i andre norske storbyområder.

E39 og andre hovedinnfartsårer i regionen har avviklingsproblemer i rushtiden. Stor innpendling fra Jæren gir framkommelighetsproblemer på Nord-Jæren. Det er lite utbygd kollektivfelt i regionen. Dette rammer derfor også busstrafikken. Sykkelvegnettet er mangelfullt utbygd. Økt setekapasitet og bedret regularitet har gitt flere reisende på Jærbanen.

Regionplan Jæren har som mål å redusere veksten i transportarbeidet og øke andel kollektivreiser. Planen har også som mål å effektivisere arealforbruket som del av en mer miljøvennlig og bærekraftig persontransport. Bypakke Nord-Jæren er forankret i konseptvalgutredningen for transportsystemet på Jæren fra 2009, rapport fra den eksterne kvalitetssikringen (KS1) og Samferdselsdepartementets føringer fra 2012.

Byvekstavtale

Regjeringen har gitt Statens vegvesen, som statens representant, mandat til å forhandle frem byvekstavtale med de fire kommunene på Nord-Jæren og Rogaland fylkeskommune. Jernbanedirektoratet deltar også på vegne av staten. Fylkesmannen er observatør. Forhandlingene startet opp tidlig i 2017.

Det er bl.a. lagt til grunn at staten skal bidra med 50 pst. av kostnadene for kollektivprosjektet Bussveien på Nord-Jæren etter at det er inngått en byvekstavtale. Endelig avtale og retningslinjene for 50/50-ordningen vil regulere nærmere statens krav knyttet til dette. Den andre halvparten vil bli finansiert med bompenger gjennom Bypakke Nord-Jæren. Staten vil også bidra med programområdemidler langs riksveg og belønningsmidler. Rogaland fylkeskommune og kommunene på Nord-Jæren må forplikte seg til høy arealutnyttelse langs Bussveien og Jærbanen, samt ved viktige knutepunkter og i sentrale områder.

Bypakke Nord-Jæren

Bypakke Nord-Jæren vil være en del av en kommende byvekstavtale for Nord-Jæren. Regjeringen la i desember 2016 frem Prop. 47 S (2016–2017) Finansiering av Bypakke Nord-Jæren i Randaberg, Sandnes, Sola og Stavanger kommunar i Rogaland. Bypakken legger til grunn nullvekst i personbiltrafikken frem mot 2032, samt god framkommelighet for alle trafikantgrupper med hovedvekt på kollektivtransport, sykkel, gange og næringslivstransport. Hovedtiltakene er etablering av et sammenhengende bussystem på Nord-Jæren (Bussveien), etablering av sykkelekspressveg mellom Stavanger og Sandnes via Forus, etablering av en transportkorridor for næringslivet på vestsiden av de mest folketette boligområdene (Transportkorridor Vest) og utbedring av E39 på strekningene Ålgård – Hove og Smiene – Harestad.

Innkrevingen av bompenger på Nord-Jæren startet i 2001, og i utgangspunktet var det lagt til grunn en bompengeperiode på 10 år, jf. St.prp. nr. 14 (1998–99). Finansieringen av bypakken er basert på bompenger, samt statlige, fylkeskommunale og kommunale midler. Gjennom behandlingen av St.prp. nr. 1 (2004–2005), jf. Innst. S. nr. 13 (2004–2005) ga Stortinget sin tilslutning til endringer i bompengeordningen som innebar at takstene ble økt, og det ble lagt opp til kontinuerlig innkreving, dvs. hele døgnet og alle ukedager. Gjennom behandlingen av St.prp. nr. 58 (2008–2009), jf. Innst. S. nr. 230 (2008–2009), sluttet Stortinget seg til et opplegg for å øke inntektene frem til utløpet av bompengeperioden i 2011.

I påvente av avklaringer i forbindelse med arbeidet med Bypakke Nord-Jæren (tidligere omtalt som Jærenpakke 2) som skal avløse dagens Nord-Jærenpakke, foreslo Rogaland fylkeskommune å forlenge eksisterende bompengeordning. Stortinget sluttet seg til opplegget med forlengelse i inntil fem år, dvs. til utgangen av 2016, jf. Prop. 28 S/Innst. 117 S (2011–2012). Gjennom behandlingen av Prop. 36 S/Innst. 105 S (2012–2013), sluttet Stortinget seg videre til et opplegg som sikrer fullfinansiering av prosjektet E39 Eiganestunnelen innenfor de avklarte økonomiske rammene for pakken.

I Prop. 28 S (2011–2012) er det forutsatt at dersom det ikke er blitt tilslutning til en ny bompengepakke, skal bompengeordningen for Nord-Jærenpakken opprettholdes for å sikre finansiering av bompengebidrag til igangsatte prosjekter og avvikling av bompengeordningen. Det er derfor lagt til grunn at innkrevingen i dagens bomstasjoner videreføres i 2017, i påvente av innføringen av Bypakke Nord-Jæren.

Statlige prioriteringer i planperioden

Utbyggingen av E39 Eiganestunnelen startet i april 2014, og prosjektet ventes åpnet for trafikk i 2019. Statlige midler prioriteres til gjennomføring av Bypakke Nord-Jæren. Det settes av statlige midler til utbygging av E39 Ålgård – Hove og E39 Smiene – Harestad, inklusiv nytt kryss ved Harestad. Prosjektene finansieres også med midler fra Bypakke Nord-Jæren. Prosjektene beskrives nærmere i kapittel 13.

Etter at det er inngått en byvekstavtale med Nord-Jæren, vil staten finansiere 50 pst. av kostnadene for Bussveien, som er et sammenhengende høykvalitets bussystem på Nord-Jæren. Endelig avtale og retningslinjene for 50/50-ordningen vil regulere nærmere statens krav knyttet til dette.

Busser som kjører i Bussveien skal ha prioritert framkommelighet, og Bussveien planlegges med gjennomgående tosidige løsninger for både syklende og gående. Bussveien vil bli trafikkert av tre ulike busslinjer. Kostnaden for Bussveien, inklusiv traseen i Transportkorridor Vest, er totalt beregnet til om lag 10,2 mrd. kr.

Staten skal i første del av planperioden medvirke til utredning av baneløsning/kollektivløsning for Ullandhaug i Rogaland.

Det prioriteres statlige midler til Rutemodell 2027 for Jærbanen. Prosjektet innebærer nye vendespor på Ganddal stasjon som legger til rette for at lokalpendelen Stavanger – Sandnes kan utvides til strekningen Stavanger – Ganddal. Utbyggingen gir mulighet for 15 minutters frekvens. Det settes av til sammen 150 mill. kr. til arbeid med kommunedelplan og reguleringsplan for strekningen Sandnes – Nærbø i planperioden.

Fotnoter

1.

I hovedalternativet i befolkningsfremskrivingene er det lagt til grunn at det innenlandske flyttemønsteret vi har sett de siste tiårene fortsetter, og at nettoinnvandringen på sikt blir liggende på 25-30 000, som er litt lavere enn i dag. Se også https://www.ssb.no/befolkning/statistikker/folkfram

2.

Hjorthol, R., Ø. Engebretsen og T. P. Uteng. 2014. Den nasjonale reisevaneundersøkelsen 2013/14 – nøkkelrapport. TØI rapport 1383/2014.

3.

Se https://www.ssb.no/transport-og-reiseliv/statistikker/kolltrans/aar/2016-08-04

4.

Miljødirektoratet. 2015. Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030 – Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling. Rapport M-386.

5.

Norheim, B., K. Frizen og I. O. Ellis. 2012. Forpliktende avtaler om utbygging av miljøvennlige transportformer i de største byområdene. Urbanet Analyse rapport 35a/2012.

6.

Madslien, A., C. K. Kwong. 2015. Klimagasseffekt ved ulike tiltak og virkemidler i samferdselssektoren – transportmodellberegninger. TØI rapport 1427/2015.

7.

Miljøvennlige og tilgjengelige byområder. 2015. Hentet 12.12.16, fra http://www.ntp.dep.no/Nasjonale+transportplaner/2018-2029/_attachment/1069002/binary/1068380?_ts=150c842abc0

8.

Fearnley, N., J. U. Hanssen, Å. Nossum og G. Nielsen. 2008. Superbuss: muligheter for høystandard bussløsninger i Norge. TØI rapport 962/2008.

9.

Prop. 172 S (2012–2013). Finansiering av Miljøpakke Trondheim trinn 2. Oslo: Det kongelege samferdselsdepartement.

10.

Presterud, E. L., O. Kleven og J. Odeck (2016, 21. oktober). Tidsdifferensierte bomtakster virker. Samferdsel. Hentet 18.01.17, fra: https://samferdsel.toi.no/hjem/tidsdifferensierte-bomtakster-virker-article33468-98.html.

11.

Se Prop. 82 L (2016–2017) Endringar i veglova og vegtrafikkloven (bompengar i byane), kapittel 2.3.

12.

Betanzo, M., K. W. Haraldsen, I. O. Ellis og B. Nordheim. 2016. Et harmonisert nasjonalt takstsystem. Urbanet Analyse rapport 86/2016.

13.

Elvik, R. og A. Høye. 2015. Hvor mye kan antall drepte og hardt skadde i trafikken reduseres? TØI rapport 1417/2015.

14.

Tveit, Ø. 2015. Elbilfordeler gjør trafikkstyring vanskelig. Samferdsel 5/2015.

15.

Kjørstad, K. N., I. O. Ellis, M. Berg, M. Betanzo og B. Norheim. 2014. Nullvekstmålet: Hvordan kan den forventede transportveksten fordeles mellom kollektivtransport, sykkel og gange. Urbanet Analyse rapport 50/2014.

16.

Norheim, B., M. Betanzo, J. Nilsen og H. Solli. 2016. Framtidig behov for økt tilskudd til kollektivtransport. Urbanet Analyse rapport 74/2016.

17.

SSB Kollektivtransport

18.

Norheim, B., A. Ruud, T. W. Haug, L. S. Nesse og K. Frizen. 2011. Kollektivtrafikk, veiutbygging eller kaos? Scenarioer for hvordan vi møter framtidens transportutfordringer. Urbanet Analyse rapport 23/2011.

19.

Thune-Larsen, H., K. Veisten, K. L. Rødseth og R. Klæboe. 2014. Marginale eksterne kostnader ved vegtrafikk med korrigerte ulykkeskostnader. TØI rapport 1307/2014 (revidert 2016).

20.

Jf. plangrunnlaget og transportetatenes prosjektgruppes hovednotat «Miljøvennlige og tilgjengelige byområder» datert 2. november 2015.

21.

Kommunene Bergen, Samnanger, Os, Sund, Fjell, Askøy, Vaksdal, Osterøy, Meland, Øygarden, Radøy, Lindås.

22.

Kommunene Trondheim, Rissa, Orkdal, Midtre Gauldal, Melhus, Skaun, Klæbu, Malvik, Stjørdal, Leksvik.

23.

Kommunene Stavanger, Sola, Sandnes, Randaberg.

Til toppen
Til dokumentets forside