NOU 1995: 31

Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag

Kapittel 2

Utvalget har med utgangspunkt i det generelt utformede mandatet og bakgrunnen for oppnevnelsen av utvalget, i første rekke vurdert de prinsipielle sider ved beredskapslovgivningen. Dette gjelder fullmaktsbestemmelsene, vilkårene for iverksettelse av lovgivningen, samt visse forberedte tiltak som berører borgernes frihet og rettssikkerhet.

Utvalget har således definert «beredskapslovgivningen» som

«vedtatt eller forberedt regelverk av lovgivningsmessig innhold, hvis iverksettelse er betinget av at riket er i krig, at krig truer riket, at rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, eller at det foreligger en annen ekstraordinær krisesituasjon av militær art som truer vesentlige norske interesser.»

Definisjonen avgrenser både mot regelverk som gjelder beredskapsplanlegging i fredstid og mot regelverk som regulerer andre typer kriser enn sikkerhetspolitiske kriser. Sistnevnte avgrensning følger direkte av mandatet.

Bakgrunnen for utvalgets arbeid er de endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser. Med dette som utgangspunkt har utvalget søkt å besvare spørsmålene 1) Er beredskapslovgivningen slik den foreligger i dag, utformet forsvarlig i forhold til grunnleggende hensyn til demokratisk kontroll og enkeltpersoners frihet og rettssikkerhet? og 2) Ivaretar beredskapslovgivningen, sett i sammenheng med dagens forsvars- og sikkerhetspolitiske utfordringer, de behov som foreligger for særlige tiltak i spesielle situasjoner?

Innledningsvis i innstillingen presenteres totalforsvarskonseptet som en ramme for vurderingene av behovet for en egen beredskapslovgivning. Totalforsvarskonseptet innebærer at landets samlede forsvarsinnsats er basert på utnyttelse av samfunnets totale ressurser. Forsvaret gis utstrakte fullmakter med hjemmel i lov av 29 juni 1951 nr 19 om militære rekvisisjoner (rekvisisjonsloven) til å rekvirere materiell og tjenester fra det sivile samfunn.

Kapittel 3

Endringene i forholdet mellom øst og vest med oppløsningen av Sovjetunionen har medført at de utfordringene Norge i dag står overfor er ganske annerledes enn hva som var tilfelle da beredskapslovene ble til rundt 1950. Men slutten på den kalde krig har åpnet for oppblomstring av lokale og regionale konflikter. Krigen i det tidligere Jugoslavia er et godt eksempel på de nye konfliktlinjer og utfordringer i Europa. Den største og mest alvorlige utfordringen for Norges sikkerhet er fortsatt knyttet til den russiske militære kapasitet i våre nærområder, og den uforutsigbare politiske utvikling i Russland. Sannsynligheten for en væpnet konflikt i vårt område er imidlertid liten, i alle fall på kort sikt. Også endringene og tilpasningene i vestlig forsvars- og sikkerhetspolitisk samarbeid kan få stor betydning for norsk forsvarsplanlegging. NATOs nye strategi og styrkestruktur med vekt på krisehåndtering tilpasset de nye utfordringene preget av endringer og ustabilitet, står sentralt i utvalgets vurdering av beredskapslovgivningen. Det samme gjør norsk deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner, som har fått økt omfang og endret karakter.

Kapittel 4

Utvalget legger vekt på å belyse beredskapslovgivningens forhold til konstitusjonell nødrett og vilkårene for iverksetting av beredskapslovgivningen. Ved utformingen av beredskapslovgivningen rundt 1950 ble egne beredskapslover ut fra en demokratisk og rettssikkerhetssynsvinkel betraktet som en fordel framfor å skulle basere seg på nødrettens ubestemte innhold. Dette må etter utvalgets oppfatning også gjelde i dag. Begrepene som brukes om vilkårene for iverksetting, avviker noe i ordlyd fra lov til lov. Basert bl a på formuleringer som ble brukt ifm lovforarbeidet, finner utvalget grunn til å mene at ulik ordlyd dekker tilnærmet samme anvendelsesvilkår. Det er i første rekke begrepene «krig truer» og «rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare» - som viser til krisesituasjoner som ligger nær opp til krigsfare - som er av interesse. Det var på dette punktet det ved lovbehandlingen ble uttrykt bekymring over at regjeringen ville bli gitt for vide fullmakter på et for tidlig tidspunkt, noe som kunne gi åpning for maktmisbruk. Ifm vedtakelsen av beredskapsloven ble disse begrepene knyttet til det trusselbildet som da eksisterte. Det er utvalgets vurdering at kriteriene i beredskapsloven generelt innebærer strenge rammer for i hvilke situasjoner de enkelte beredskapslover kan komme til anvendelse. Ikrafttredelsesreglene er likevel skjønnsmessige. Dessuten må ovennevnte formuleringer kunne sies å være rettslige standarder der innholdet forandrer seg over tid. Utvalget kommer i sin drøfting fram til at de politiske myndigheter i en gitt situasjon vil ha stor grad av frihet - innenfor de konstitusjonelle rammer - ved vurderingen av om vilkårene for iverksettelse av tiltak med hjemmel i beredskapslovgivningen foreligger.

Sentralt i utvalgets drøftinger står også de kapitler som ble tatt ut av beredskapsloven under stortingsbehandlingen, nemlig forræderidomstoler, kontroll med trykte skrifter og forvaring. Selv om disse kapitlene ble utelatt i selve loven, så ble regjeringen ved stortingsbehandlingen pålagt å forberede tiltak innenfor disse områdene.

Kapittel 5

Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen og økte varslingstid endrer ikke det forhold at forsvar av norsk territorium mot angrep og invasjon fortsatt er Forsvarets viktigste oppgave. I tillegg forutsettes militære styrker brukt ved krisehåndtering. På grunn av at det blir færre stående styrker og at det ikke stilles de samme krav til beredskap i fredstid som tidligere, må beslutninger om innkalling av mannskaper og etablering av avdelinger skje på et tidlig tidspunkt. Hovedvekten vil ligge på evne til styrkeoppbygging om situasjonen skulle kreve det.

I henhold til NATOs nye operative konsept og styrkestruktur, har Norge stilt styrker til disposisjon for NATOs utrykningsstyrker. Deltakelse med norske styrker i utlandet vil være gjenstand for ordinær behandling i regjering eller Storting. Eventuell støtte fra det sivile samfunn vil kunne oppnås ved inngåelse av avtaler med private og offentlige virksomheter. Eventuelt kan det også bli aktuelt å inngå avtaler med myndigheter eller bedrifter i andre NATO-land. Et unntak er når en operasjon avbrytes ved at den nasjonale styrke trekkes hjem på grunn av en oppstått krise i vårt område som truer norsk sikkerhet. En slik operasjon vil etter utvalgets oppfatning kunne gjennomføres ved bruk av beredskapslovgivningen.

Forsvaret forutsettes også å kunne settes inn i forbindelse med ulike natur- og miljøkatastrofer, bistå politi og andre sivile myndigheter ved terrorisme, sabotasje eller massetilstrømninger av flyktninger innenfor Grunnlovens rammer. Med mindre slike situasjoner får direkte sikkerhetspolitiske implikasjoner for Norge, bør alminnelig fredstidslovgivning følges.

Kapittel 6

Begrunnet i endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser og utvalgets tolkninger av hovedprinsippene i beredskapslovgivningen, vurderer utvalget behovet for oppdatering av beredskapslovgivningen og kommer med anbefalinger.

Ut fra behovet for ekstraordinære tiltak i gitte situasjoner konkluderer utvalget med:

  • at egne beredskapslover anbefales fremfor å basere seg på ulovfestede regler (nødrett) ut fra både et praktisk og demokratisk synspunkt. I motsetning til kun å basere seg på nødrett, vil offentligheten ved egne lover være forberedt på hvilke tiltak som er aktuelle, og prinsippene for krisehåndtering kan debatteres i åpenhet. Egne lover vil også medvirke til å legitimere regjeringens handlinger og være et bedre grunnlag for å klargjøre de politiske myndigheters konstitusjonelle ansvar. Lover vedtatt på forhånd gir praktiske fordeler ( pkt 6.2.1).

  • at fullmaktslover er et bedre grunnlag for myndighetenes beslutninger om iverksetting av beredskapstiltak enn spesifiserte særbestemmelser, i dagens politiske situasjon preget av endringer og tilpasninger. Regjeringen gis derved større frihet når en aktuell situasjon oppstår til skjønnsmessig å iverksette de tiltak som anses nødvendig dersom det ikke er mulig å innhente Stortingets samtykke eller konsultere Stortinget ( pkt 6.2.2).

  • at vilkårene for iverksetting av beredskapslovgivningen er utformet så fleksibelt at de ikke utelukker muligheten for konkret vurdering i det enkelte tilfelle. Det er utvalgets syn at lovgiver hverken kan eller bør oppstille helt klare og generelle retningslinjer for når beredskapslovgivningen skal benyttes ( pkt 6.2.3).

  • at det i ekstraordinære situasjoner vil kunne være behov for å ta personer i forvaring, men at en så langt som mulig må bygge på alminnelige fredstidsregler. Fengslig forvaring av enkeltpersoner uten med hjemmel i ordinære strafferettslige og straffeprosessuelle regler vil måtte gjøres med hjemmel i fullmaktsbestemmelsene i beredskapsloven, sammenholdt med prinsippene for anvendelse av nødrett. Utvalget anbefaler at gjeldende straffelovgivning gjennomgås med sikte på å undersøke adgangen til å ilegge straff for forberedelseshandlinger i krigssituasjoner. Bare i den utstrekning det er absolutt påkrevd, bør det i aktuelle situasjoner kunne gis regler som avviker fra ordinære fredstidsregler ( pkt 6.2.4).

  • at det ikke lenger er aktuelt å forberede forræderidomstoler som foreslått i Ot prp nr 78 (1950), da dødsstraff ved lov 8 juni 1979 nr 43 ble opphevet av Stortinget. Norge har også gjennom ratifisering i 1991 av andre tilleggsprotokoll til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, forpliktet seg til ikke å gjeninnføre dødstraff ( pkt 6.2.5).

  • at en overfor media fortsatt baserer seg på den informasjons- og rådgivningsvirksomhet som ble etablert i 1956 og som ikke var noe sensurorgan, men skulle drive etterkontroll med pressen. Med den samfunnsutvikling og tekniske utvikling som har funnet sted når det gjelder mediaformidling av nyheter, er sensur etter utvalgets syn hverken aktuelt eller praktisk mulig i dag.

  • at beredskapslovgivningen slik den nå er utformet vil være et tilfredsstillende verktøy for regjeringen til å kunne håndtere krisesituasjoner på en hensiktsmessig måte ( pkt 6.3.1).

  • at beredskapslovgivningen pr i dag ikke gir anledning til å anvende beredskapsbestemmelser i forbindelse med norsk deltakelse med militære styrker i internasjonale operasjoner dersom det råder fredelige forhold i våre nærområder. (Unntak er situasjoner hvor det er fare for angrep mot andre NATO-land.) Det er utvalgets syn at beredskapslovgivningen heller ikke bør utvides til bruk i slike situasjoner. Behovet for sivile ressurser - som må antas å være til stede - bør etter utvalgets syn dekkes ved forhåndsavtaler inngått mellom Forsvaret og private eller statlige virksomheter ( pkt 6.3.2).

Utvalget peker til slutt på praktiske fordeler sett fra brukernes side med en samordning og forenkling av beredskapslovene, men er samtidig oppmerksom på at det finnes forhold som taler imot en bred samling av beredskapslovene. Dessuten bør det finnes annet materiale som er egnet til å skape oversikt over regelverket. Utformingen av beredskapsplanene vil her være av vesentlig betydning. Det bør etter utvalgets oppfatning også vurderes å utarbeide særskilte manualer som på en systematisk måte kan gi oversikt over beredskapslovgivningen ( pkt 6.4).

Til toppen
Til dokumentets forside