NOU 1996: 14

Prinsipper for ny arbeidstvistlov

Til innholdsfortegnelse

1 Oversikt og sammendrag

Med denne innstillingen fremmer Arbeidsrettsrådet forslag til prinsipper for en ny arbeidstvistlov. Selv om en rekke sider ved dagens regelverk for tarifforhandlinger, tariffavtaler og tvisteløsninger fungerer tilfredsstillende, er det også vesentlige svakheter ved den gjeldende ordning. Dette har sammenheng med at arbeidslivet idag er annerledes enn da arbeidstvistloven ble utformet. Ikke minst representerer det store antall konkurrerende organisasjoner andre utfordringer enn de lovgiver dengang sto overfor. Bakgrunnen for innstillingen, sammen med en gjennomgang av historikk og utviklingslinjer, er gitt i kap 2.

Innstillingen inneholder redegjørelse for gjeldende organisasjons- og tariffavtalesystem ( kap 3), vurdering av dette ( kap 5) og forslag til reformer ( kap 6).

Gjeldende arbeidstvistlov inneholder regler om tariffavtalers form og rettsvirkninger, og regler for løsning av konflikter ( kap 3.4). Tjenestetvistloven inneholder tilsvarende regulering for statstjenesten ( kap 3.5). I tillegg til normer utviklet gjennom rettspraksis og tariffavtalepraksis, utgjør disse lovene grunnlaget for den kollektive arbeidsrett - spilleregler for partene i arbeidslivet. Innstillingen gir en forholdsvis bred gjennomgåelse av gjeldende regler for de ulike faser av et tariffoppgjør, herunder en kortfattet beskrivelse av systemene i de andre nordiske land ( kap 4) og de folkerettslige normer Norge må forholde seg til ( kap 3.7).

Blant forhold som i innstillingen fremheves spesielt, er normene om organisasjonsfrihet og forhandlingsrett ( kap 3.1). Organisasjonsfriheten - retten til å la seg organisere eller til å forbli uorganisert - er ikke lovfestet i generell form i Norge. Det klare alminnelige utgangspunkt er likevel at den positive organisasjonsfriheten er en del av gjeldende norsk rett, og er i stor utstrekning beskyttet gjennom internasjonale konvensjoner, som Norge har tiltrådt. Noen innskrenkning av organisasjonsfriheten foreslås ikke i denne innstillingen. Arbeidstvistloven har ingen bestemmelse om anerkjennelse av organisasjoner.

Arbeidslivet er preget av interesseorganisasjoner som representerer partene ( kap 3.2). Omlag 56-57 pst av de yrkesaktive er tilsluttet en av de over 100 arbeidstakerorganisasjoner som eksisterer, og ca 90 pst av de organiserte arbeidstakerne er medlemmer av en forening innenfor en av de tre hovedorganisasjonene - Landsorganisasjonen i Norge (LO), Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS). På arbeidsgiversiden domineres bildet av Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) i privat sektor, men det eksisterer også arbeidsgiverforeninger for forskjellige bransjer. En rekke arbeidsgivere er imidlertid ikke tilsluttet noen arbeidsgiverforening, og fagforeningene inngår da tariffavtaler direkte med disse. Innen offentlig sektor er det i første rekke Kommunenes Sentralforbund (KS), Staten v/Administrasjonsdepartementet (AD) og Norges Arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning (NAVO) som ivaretar den sentrale arbeidsgiverfunksjonen.

Arbeidstvistloven bygger på at det er en frivillig sak for partene i arbeidslivet om de ønsker å forhandle. Hvorvidt forhandlinger og avtaler kommer istand, er i prinsippet et spørsmål om forhandlingsposisjon, hvor det viktigste maktmiddel er trusselen om arbeidskamp (streik mv). Gjeldende arbeidstvistlov bygger på at enhver arbeidsgiver såvel som alle arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner kan nytte arbeidskamp som virkemiddel i interessekonflikter. Riktignok er denne friheten begrenset, blant annet gjennom en del regler om frister og fremgangsmåter, men etter utløpet av tariffperioden er det i prinsippet åpent for bruk av kampmidler ( kap 3.3).

Et spesielt trekk ved den norske kollektive arbeidsrett er den hyppige bruken av tvungen lønnsnemnd ( kap 3.6). Det eksisterer ingen alminnelig lov som gir hjemmel til å påby løsning av interessetvister gjennom nemnd. Et slikt påbud, kombinert med et forbud mot fortsatt arbeidskamp i anledning tvisten (fredsplikt), vedtas ved lov eller provisorisk anordning i hvert enkelt tilfelle. Den alminnelige lov om lønnsnemnd i arbeidstvister 19 desember 1952 nr 7 etablerer et tvisteløsningsorgan - Rikslønnsnemnda - som står til partenes disposisjon som frivillig tvisteløser. Loven inneholder regler om Rikslønnsnemndas sammensetning og saksbehandling. I de tilfeller myndighetene beslutter at en tvist skal avgjøres ved tvungen lønnsnemnd, henvises tvisten til løsning i Rikslønnsnemnda. Siden 1953 har myndighetene henvist interessetvister til lønnsnemnd omkring 90 ganger.

En del uheldige sider ved gjeldende system er beskrevet i kapittel 5. De problemer som beskrives er i hovedsak knyttet til tre forhold:

  • bruken av tvungen lønnsnemnd

  • konkurrerende tariffavtaler

  • forhandlingsordningen i kommunal sektor

Norge er - på grunn av bruken av tvungen lønnsnemnd - flere ganger blitt klaget inn for Den internasjonale arbeidsorganisasjon (ILO) med påstand om brudd på konvensjonene om organisasjonsfrihet. ILO har fremsatt kritikk i flere av disse sakene. En omfattende bruk av tvungen lønnsnemnd kan gi grunnlag for å reise spørsmål ved om kampretten er reell. Hyppig bruk av tvungen lønnsnemnd er uheldig også av andre grunner ( kap 5.4 og kap 5.6). Det alvor som knytter seg til det å ta i bruk kampmidler, kan svekkes dersom partene har grunn til å forvente at det blir grepet inn fra myndighetenes side etter en tid. En utstrakt bruk av tvungen lønnsnemnd kan også svekke partenes forhandlingsvilje, og det kan være fare for at partene i forhandlinger ikke vil gå fra sine opprinnelige posisjoner av frykt for å stille dårligere ved Rikslønnsnemndas behandling av tvisten.

Andre og vesentlige problemer er knyttet til det forhold at organisasjoner konkurrerer innen det samme tariffområdet. En stor del av de konfliktene som har forekommet, har sitt utspring i dette forholdet ( kap 5.5). At gjeldende arbeidstvistlov ikke stiller andre krav - f eks om representativitet og ufravikelighet - for å gå til streik enn de krav som gjelder for gjennomføring av mekling, har skapt betydelige problemer i arbeidslivet ( kap 5.4).

Arbeidsrettsrådet viser til det bredt sammensatte Sysselsettingsutvalget, som i sin innstilling av 1992 har pekt på det uheldige i at enkeltgrupper kan bryte ut av det inntektspolitiske samarbeidet ( kap 6.3). Enkeltstående organisasjoners bruk av arbeidskamp for å oppnå fordeler som går ut over det en hovedorganisasjon allerede har inngått avtale om på det aktuelle tariffområdet, undergraver den rolle som de representative hovedorganisasjonene spiller for sysselsettingen og den økonomiske utviklingen. Når arbeidsgiversiden har inngått tariffavtale med én organisasjon, og andre organisasjoner søker å oppnå vilkår som avviker fra den tariffavtale som arbeidsgiversiden allerede er bundet av, rokker dette ved de forutsetninger som lå til grunn ved inngåelsen av den første avtalen. Alene muligheten for at etterfølgende forhandlinger med en annen organisasjon skal kunne gi et resultat som er bedre for denne, kan hemme viljen til å slutte avtale som «førstemann».

Aksjoner fra etterfølgende organisasjoner skaper generelt sett uro, fører til forsinkelser og påfører omkostninger, selv om de som regel ikke fører til noe når det gjelder tariffavtalens innhold. Dertil oppstår problemer knyttet til ufravikelighetsnormene ( kap 5.4.3). Når arbeidsgiversiden er bundet i forhold til én motpart, medfører de avtalebestemte og ulovfestede normer om tariffavtalens ufravikelighet at det kan være et tariffbrudd å binde seg til avvikende lønns- og arbeidsvilkår overfor andre. En streik iverksatt av de etterfølgende organisasjoner for å oppnå noe mer enn de andre allerede har oppnådd ved tariffavtale, vil da i realiteten være et pressmiddel for å få arbeidsgivermotparten til å begå tariffbrudd.

Særlige problemer er knyttet til forhandlingsordningen i kommunal sektor ( kap 5.3). De mange konflikter som har vært i denne sektoren gjør det naturlig å vurdere krav om samlet avstemning innen hovedsammenslutningene. I kommunal sektor er hvert enkelt arbeidstakerforbund part i hovedtariffavtalen, som er likelydende for alle. Dette innebærer at hvert enkelt forbund for seg kan ha kompetanse til å forkaste eller akseptere et forslag til revidert avtale. At ikke alle hovedsammenslutningene har interne samordningsregler er derfor et spesielt stort problem i denne sektoren.

Reformforslagene i innstillingens kapittel 6 bygger på den hovedtanke at hovedorganisasjonene i arbeidslivet bør ha ansvaret for lønnsdannelsen, og at de mest representative organisasjonene bør gis sterkere og mer avgjørende formelle posisjoner i tariffavtalesystemet. Forslagene er etter Arbeidsrettsrådets vurdering egnet til å fjerne eller avdempe de uheldige sider ved dagens praksis knyttet til bruk av tvungen lønnsnemnd og konkurrerende tariffavtaler, uten at man derved griper inn i adgangen til bruk av arbeidsrettslige kampmidler. Forslagene har karakter av en prinsippskisse og er utformet med sikte på privat såvel som kommunal sektor. I tillegg foreslås enkelte særskilte regler for kommunal sektor.

De fleste av de prinsipper som gjeldende arbeidstvistlov bygger på, bør etter Arbeidsrettsrådets mening stå uendret ( kap 6.2). Retten til bruk av arbeidsrettslige kampmidler (streik mv) bør ikke undergis generelle begrensninger. Det bør heller ikke gjøres begrensninger for spesielle grupper av arbeidstakere.

Lønns- og arbeidsvilkår bør fortsatt fastlegges i tariffavtaler, bygget på den frie organisasjonsrett og den kollektive forhandlingsrett. De nære forbindelseslinjer mellom lønnspolitikk og generell samfunnsøkonomi, herunder hensynet til sysselsettingen, tilsier at de mest representative organisasjonene gis sterkere formelle posisjoner, og dermed større ansvar. Store, representative organisasjoner kan på en helt annen måte enn mindre enkeltstående organisasjoner sikre en lønnsdannelse der det tas helhetlige samfunnsmessige hensyn, blant annet ved å foreta de nødvendige avveininger og samordninger av interesser internt. Med det avgjørende ord hos hovedorganisasjonene ville mange av de konflikter i arbeidslivet som har oppstått i de senere år, trolig ha vært unngått. Etter Arbeidsrettsrådets vurdering vil det utvilsomt bidra til mer oversiktlige og ryddige forhold i arbeidslivet dersom lovgiveren tildeler hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden sterkere formelle posisjoner enn de har i dag ( kap 6.3).

Arbeidsrettsrådet foreslår en styrking av ufravikelighetsvirkningene av hovedorganisasjonenes tariffavtaler, for å sikre like vilkår for arbeidstakere som befinner seg på det samme tariffområdet ( kap 6.7 og kap 6.8). Allerede etter gjeldende rett kan arbeidsgiversiden normalt ikke inngå tariffavtale som avviker fra de tarifforpliktelser man tidligere har påtatt seg. Dette kan følge uttrykkelig av den inngåtte tariffavtalen. Arbeidsretten bygger dessuten på at arbeidsgiversiden også ellers kan være forpliktet til ikke å gi etterfølgende organisasjoner andre lønns- og arbeidsvilkår enn man allerede er forpliktet til i den inngåtte tariffavtalen, med mindre den først inngåtte avtalen forutsetter noe annet. Det vil således etter gjeldende rett normalt være et tariffbrudd overfor tariffmotparten dersom arbeidsgiveren gir bedre eller dårligere betingelser til etterfølgende organisasjoner. Arbeidsrettsrådet mener at disse ufravikelighetsnormene bør opprettholdes og styrkes.

Når det gjelder forholdet mellom flere konkurrerende hovedorganisasjoner på arbeidstakersiden, ser Arbeidsrettsrådet ikke grunn til å gjøre endringer i ufravikelighetsnormene etter gjeldende rett. Når det derimot gjelder forholdet mellom tariffavtaler inngått av hovedorganisasjoner på arbeidstakersiden og tariffavtaler inngått av enkeltstående organisasjoner, foreslår Arbeidsrettsrådet at de førstnevnte avtaler ved lov gjøres ufravikelige overfor de sistnevnte. Videre foreslår Arbeidsrettsrådet at vilkårene etter de ufravikelighetsnormer som kan utledes av gjeldende rett, i disse tilfeller klargjøres slik at man får regler som for partene er greie å forholde seg til.

Etter gjeldende rett har brudd på ufravikelighetsnormer begrensede og lite effektive rettsvirkninger. Riktignok kan en fagforening reise søksmål for Arbeidsretten og få dom for at det var tariffstridig av arbeidsgiversiden å inngå en avvikende tariffavtale. Men den nye tariffavtalen blir ikke derved ugyldig. Etter Arbeidsrettsrådets syn er det behov for mer effektive rettsvirkninger. For arbeidsgiversidens adgang til å inngå tariffavtaler med enkeltstående fagforeninger foreslås innført en regel tilsvarende den som gjelder for individuelle arbeidsavtaler som er i strid med en tariffavtale (atvl § 3 nr 3): Den etterfølgende tariffavtale bør være ugyldig i den utstrekning den strider mot tariffavtale inngått av en hovedorganisasjon på området ( kap 6.7). En hovedorganisasjons tariffavtale bør derimot ikke ha ugyldighetsvirkninger overfor andre hovedorganisasjoners tariffavtaler, slik at rettsvirkningene i forholdet mellom to hovedorganisasjoners tariffavtaler blir som i dag.

Arbeidsrettsrådet foreslår at det ved en egen lovbestemmelse for det kommunale tariffavtaleområdet innføres en ordning tilsvarende den statlige ordningen ( kap 6.6). Dette betyr at medlemsforbundene innen den enkelte hovedsammenslutning må opptre samlet helt frem til ny tariffavtale er inngått, og forutsetter en samlet avstemning for den enkelte hovedsammenslutning. Forslaget er etter Arbeidsrettsrådets syn en naturlig videreføring av den forhandlingsordning som er etablert (se kap 3.9.6). For organisasjoner utenfor hovedsammenslutningene vil det ufravikelighetsprinsipp som foreslås i kap 6.7 gjelde også i kommunal sektor.

For å gi hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden den sentrale plass de bør ha, foreslås innført en formell forhandlingsrett for disse ( kap 6.5). Motparten på arbeidsgiversiden foreslås pålagt en tilsvarende forhandlingsplikt.

Som en konsekvens av at Arbeidsrettsrådet foreslår at organisasjonene på arbeidstakersiden i egenskap av hovedorganisasjoner skal ha spesielle posisjoner i tariffavtalesystemet, foreslås at det i arbeidstvistloven stilles krav til hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden ( kap 6.4). Status som hovedorganisasjon foreslås forbeholdt arbeidstakerorganisasjoner som er landsomfattende, omfatter flere bransjer og har kompetanse til å representere medlemsforeninger og deres medlemmer i tariffavtalesammenheng, samt har det avgjørende ord når det gjelder arbeidskampskritt. Dessuten må organisasjonen gjennom sine medlemsorganisasjoner ha minst 100 000 yrkesaktive medlemmer.

Arbeidsrettsrådet foreslår innført en kompetanse for Riksmeklingsmannen til å pålegge avstemning over tarifforslag overfor enkeltstående organisasjoner ( kap 6.9). En slik ordning vil være i tråd med og også styrke den ufravikelighetsregel som er foreslått i kap 6.7. Under henvisning til argumentasjonen for å gi hovedorganisasjonene mer avgjørende formelle posisjoner i tariffavtalesystemet, se kap 6.3, foreslår Arbeidsrettsrådet at Riksmeklingsmannen ikke skal ha en slik kompetanse overfor hovedorganisasjonene.

Adgangen til å iverksette sympatiaksjoner foreslås regulert ( kap 6.2). Arbeidsrettsrådet viser til at de nåværende hovedorganisasjoner har avtalebestemmelser som regulerer sympatiaksjoner. Det bør bl a vurderes å oppstille krav mht hva hovedkonflikten gjelder, organisasjonstilslutning, forholdsmessighet, prosedyreregler mv.

Til dokumentets forside