NOU 1996: 14

Prinsipper for ny arbeidstvistlov

Til innholdsfortegnelse

5 Arbeidsrettsrådets vurdering av dagens organisasjons- og tariffavtalesystem

5.1 Innledning

Det kollektive arbeidsrettssystemet (tariffavtalesystemet) slik det fremstår idag, er beskrevet i kap 3.9 og i vedlegg 1. Det regelverk og de prinsipper som ligger til grunn for tariffavtalesystemet, er beskrevet i kap 3.1 - 3.8 og i vedlegg 1. I dette kapitlet vil Arbeidsrettsrådet - i tråd med mandatet for denne innstillingen - gi en vurdering av tariffavtalesystemet og det grunnlag det bygger på.

Den kollektive arbeidsrett er i stor utstrekning utviklet med utgangspunkt i avtaler som ble inngått mellom arbeidslivets parter omkring århundreskiftet og justert frem mot arbeidstvistloven av 1915. Arbeidstvistloven av 1927 bygget videre på dette og har vært levedyktig først og fremst på grunn av den sentrale rolle hovedorganisasjonene spilte ved utformingen av loven, og fordi den åpner for tilpasninger, som har skjedd gjennom hovedorganisasjonenes praksis. Det har gjennom årenes løp vært foretatt noen mindre endringer i arbeidstvistloven, men de grunnleggende prinsipper har ligget fast. Som det fremgår av kap 3.9 har hovedorganisasjonene gjennom sine avtaler og sin praksis utfylt loven på punkter der den måtte ha vært uklar eller har hatt huller. Hovedorganisasjonene har tilpasset loven og praktiseringen av denne til samfunnsutviklingen. Det er hovedorganisasjonenes praksis, like mye som arbeidstvistloven, som styrer dagens tariffavtalesystem.

Arbeidsrettsrådet vil fremholde at tariffavtalesystemet på mange punkter er hensiktsmessig. En rekke av de prinsipper det bygger på, bør derfor videreføres, eventuelt med mindre tekniske justeringer, se kap 6.2. Men systemet har også svakheter - også av prinsipiell karakter - som det er behov for å rette opp. De viktigste av disse svakheter, slik Arbeidsrettsrådet ser dem, behandles i det følgende.

5.2 Hovedorganisasjonenes rolle ved inntektsoppgjørene

Arbeidslivet er i dag annerledes enn det var da arbeidstvistloven ble utformet. Endringene i organisasjonsstrukturen avspeiler denne utviklingen. Selv om LO, NHO og KS fremdeles er dominerende på arbeidstvistlovens område, har vi fått også en rekke andre organisasjoner i arbeidslivet, jf kap 3.2. Arbeidstvistloven har trolig bidratt til oppblomstringen av nye organisasjoner, bl a ved at den ikke stiller krav om representativitet for å kunne iverksette arbeidskamp eller inngå tariffavtale, jf kap 3.4 foran. Det har også vesentlig betydning at de arbeidsrettslige ufravikelighetsnormer for konkurrerende tariffavtaler ikke er nedfelt i lovteksten eller er sanksjonert med ugyldighetsregler.

I den praktiske gjennomføringen av tariffoppgjørene har organisasjonene likevel i noen utstrekning justert for utviklingen i organisasjonsmønsteret. Vesentlig her er organisasjonenes praksis for samtidige og harmoniserte oppgjør. Med arbeidstvistlovens liberale utgangspunkter kunne inntektsoppgjørene lett fått et annet forløp dersom en slik harmonisering ikke hadde funnet sted.

De enkelte fagforbund og fagforeninger på arbeidstakersiden har i det alt vesentlige samlet seg i tre hovedorganisasjoner, slik at det er få enkeltstående organisasjoner av noen størrelse, se kap 3.2. I statlig sektor må forhandlingsretten ved de sentrale tariffoppgjørene i hovedsak utøves av hovedsammenslutningene. Også i privat og kommunal sektor har det samme organisasjonsmønsteret vesentlig reell betydning, jf foran, men er ikke gjennomført like konsekvent, bl a fordi arbeidstvistloven ikke stiller krav om dette.

5.3 Kommunal sektor

I forbindelse med at arbeidstvistloven i 1957 ble utvidet til å omfatte de kommunale tjenestemenn, ble det reist spørsmål om å innta i loven regler for å sikre en viss konsentrasjon av forhandlingene for de kommunale arbeidstakere. Departementet fant ikke grunn til å drøfte spørsmålet i proposisjonen, men uttalte at man ville komme tilbake til dette etter behandlingen av ny tjenestetvistlov. Departementet uttalte også at spørsmålet om en særskilt forhandlingslov for kommunale tjenestemenn bør ses i sammenheng med den ordning som ble valgt for statens tjenestemenn.

Arbeidsrettsrådet tok disse spørsmål opp til vurdering i 1965, og konkluderte da med at det ikke på dette tidspunkt var oppfordring til nærmere overveielser med hensyn til å lovfeste regler om forhandlingsordningen i kommunesektoren. 123 Senere er det, som det framgår av kap 3.9.6, gjennom avtaler etablert en forhandlingsordning. Gjennom en endring i kommuneloven er det åpnet for at KS nå er part på arbeidsgiversiden.

I kommunesektoren er det et betydelig antall fagforbund, som til dels konkurrerer innbyrdes. Bare LO har vedtekter som sikrer at det enkelte forbund ikke kan gå ut i streik uten samtykke fra hovedorganisasjonen sentralt. Selv om AF-K og YS-K forhandler samlet for sine medlemsorganisasjoner, har de ikke tilsvarende kompetanse i forhold til disse. Ved flere oppgjør i kommunal sektor de senere år har man derfor sett at selv om forhandlingssammenslutningene har anbefalt et forhandlingsresultat, har enkeltforbund forkastet meklingsforslaget og gått ut i konflikt på egen hånd.

At to hovedsammenslutninger på arbeidstakersiden - selv hvor man har etablert forhandlingssammenslutninger - ikke har endelig godkjenningskompetanse overfor sine medlemsorganisasjoner - er etter rådets vurdering en betydelig svakhet ved den avtalte forhandlingsordning i kommunesektoren. Etter Arbeidsrettsrådets vurdering er det både på bakgrunn av rådets generelle arbeid med revisjon av arbeidstvistloven, og de endringene som har skjedd på kommunesektoren siden rådet i 1965 avga innstilling om forhandlingsrett ved interessetvister i den kommunale sektor, naturlig å ta forhandlingsordningen i kommunesektoren opp til ny vurdering. Ikke minst de mange konflikter som har vært i kommunesektoren gjør det naturlig å vurdere om det er hensiktsmessig å lovfeste regler om forhandlingsordningen i kommunesektoren.

Forhandlingsordningen i offentlig sektor er som følge av den lovregulering man valgte i 1957/58 ulik for statens tariffområde og det kommunale tariffområdet. Det kan i dag reises spørsmål ved om det er hensiktsmessig med ulike ordninger på områder med vesentlige likhetstrekk. Utviklingen i offentlig sektor har vist at det der er et klart behov for samordning av tarifforhandlingene med sikte på en felles politikk når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår. Alle parter, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, har sett en slik samordning som ønskelig. Resultatet er blitt at KS inngår identiske hovedavtaler og hovedtariffavtaler med de enkelte arbeidstakerorganisasjonene i kommunal sektor - avtaler som har sterke likhetstrekk med statens avtaler og som sikrer tilnærmet like lønns- og arbeidsvilkår for sammenlignbare grupper i stat og kommune.

Selv om det etter Arbeidsrettsrådets vurdering ikke er aktuelt å føre kommunesektoren inn under tjenestetvistloven, er det nødvendig med endringer i arbeidstvistloven som ivaretar de særlige behov for samordning som gjør seg gjeldende for kommunal sektor.

5.4 Enkeltstående organisasjoner og inntektsoppgjørene

5.4.1 Innledning

Ved at hovedorganisasjonene, som beskrevet i kap 3.9.7, gjerne starter oppgjørene i de konkurranseutsatte og største næringene, blir avtalene for disse i praksis retningsgivende for etterfølgende oppgjør. Dette har vært tydelig ved de senere års lønnsoppgjør, hvor partene i arbeidslivet gjennom sin inntektspolitikk har ytet betydelige bidrag til bedringen i norsk økonomi. Styrkingen av norsk økonomi hadde ikke vært mulig uten en ansvarlig fagbevegelse.

Men den praksis som har vært fulgt i de senere år, følger ikke av arbeidstvistlovens system. Selv om det store flertall av organisasjoner har innrettet seg etter hovedorganisasjonenes praksis, er det noen organisasjoner som ikke har gjort det. Det er en rekke eksempler på at enkeltstående organisasjoner har fremmet krav langt over det resultatet som det store flertall har godtatt, og gått til konflikt på dette. At arbeidstvistloven legger forholdene til rette for en slik praksis, er uheldig på flere måter.

5.4.2 Negativ virkning på forhandlingssituasjonen

Når en hovedorganisasjon på arbeidsgiversiden har inngått tariffavtale med en hovedorganisasjon på arbeidstakersiden, er den lite innstilt på å inngå en avvikende avtale med en annen organisasjon på det samme tariffområdet. En annen holdning ville svekke troverdigheten i forhold til motparten i den først inngåtte avtalen og iallfall redusere mulighetene for å komme frem til enighet med denne i senere oppgjør. Risikoen for at etterfølgende forhandlinger med en annen organisasjon vil gi et avvikende resultat, undergraver muligheten for å komme frem til en avtale med den organisasjonen som forhandler først.

5.4.3 Brudd på ufravikelighetsnormer knyttet til hovedorganisasjonens tariffavtale

Når en etterfølgende organisasjon fremmer krav som går ut over det hovedorganisasjonen på arbeidstakersiden har godtatt og inngått avtale om, innebærer dette ikke sjelden at motparten - hovedorganisasjonen på arbeidsgiversiden - stilles overfor et krav om å begå avtalebrudd mot hovedorganisasjonen på arbeidstakersiden. Som det er påvist i kap 3.8.6 og vedlegg 1, gjelder det ufravikelighetsnormer knyttet til hovedorganisasjonens tariffavtale som forplikter arbeidsgiversiden til å avstå fra å inngå avvikende tariffavtale med andre organisasjoner. I tillegg inneholder enkelte tariffavtaler mellom hovedorganisasjoner klausuler om at det ikke skal inngås avtale med en annen organisasjon som gir andre vilkår enn den hovedorganisasjonen har inngått avtale om.

Når problemene omkring tariffavtalebrudd som nevnt ikke har vært mer synlige, har dette særlig sammenheng med at arbeidsgiversiden i det lengste har forsøkt å stå imot krav som samtidig ville innebære et tariffbrudd overfor en annen organisasjon. I kommunal (og statlig) sektor har også reforhandlingsklausuler i hovedorganisasjonenes avtaler bidratt til at problemstillingen ikke har spisset seg til. I tillegg kommer at hvis slike tariffbrudd er begått, er sanksjonene bak slike brudd uklare, slik at den krenkede part ikke har funnet grunn til å få tariffbruddet rettslig avgjort. Parten har valgt å leve med situasjonen.

At arbeidsgiversiden - under trussel om arbeidskamp - kan stilles overfor krav om å bryte en tariffavtale som er inngått, er imidlertid inkonsekvent og uheldig for hele tariffavtalesystemet. Ikke bare virker det negativt under senere forhandlinger, men det undergraver hele tariffavtalesystemet, som selvsagt er betinget av at avtaler holdes.

5.5 Nærmere om konfliktbildet i arbeidslivet

En stor del av konfliktene i arbeidslivet har sitt utspring i det store antall konkurrerende organisasjoner. I privat sektor oppstår gjerne konfliktene etter at mindre grupper av arbeidstakere i nøkkelposisjoner har etablert organisasjoner som konkurrerer med hovedorganisasjonene.

Antall konflikter er ikke ubetydelig. Sammenlignet med andre land har vi riktignok relativt få tapte arbeidsdager pga arbeidskamp. Med unntak av 1986 - og delvis 1996 - har vi hatt få store og omfattende konflikter. Grunnen til dette er dels de ansvarlige hovedorganisasjoners opptreden, men dels også myndighetenes bruk av tvungen lønnsnemnd, se kap 3.6. I det følgende nevnes en del områder som har vært konfliktfylte.

Oljevirksomheten på kontinentalsokkelen er et område hvor problemene med konkurrerende arbeidstakerorganisasjoner og grupper i nøkkelposisjoner har vært særlig tydelige. Organisasjonsmønsteret i oljevirksomheten har gjennomgått flere endringer siden oljeutvinningen startet, og det er nå en rekke parter både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. (Noen har også blitt borte underveis.) Virksomheten på sokkelen omfatter for det første operatørvirksomhet, boring og forpleining. Her er de dominerende parter på arbeidstakersiden LO-forbundet Norsk Olje- og Petrokjemisk Fagforbund (NOPEF), Oljearbeidernes Fellessammenslutning (OFS, en sammenslutning av tidligere bedriftsvise foreninger) og i de senere år Norges Arbeidslederforbund (NALF). De to sistnevnte er enkeltstående organisasjoner. Arbeidsgiversiden er organisert i Oljeindustriens Landsforening (OLF) og Oljeserviceselskapenes Landsforening (OSSL), som er medlemmer i NHO, samt Arbeidsgiverforeningen for Skip og Offshorefartøyer (ASO). I tillegg kommer underentreprenørvirksomhet, samt konstruksjons-, vedlikeholds-, stillas- og servicevirksomhet. Etterhvert utgjør disse en svært betydelig del av oljevirksomheten. Her er en rekke forbund inne på arbeidstakersiden, med Fellesforbundet (LO) som det dominerende. Organisasjonene på arbeidsgiversiden er først og fremst NHOs landsforeninger OSSL, Teknologibedriftenes Landsforening (TBL) og Bygghåndverkfagenes Landsforening (BHLF). Når det gjelder oljeindustriens landvirksomhet (raffineri, gassterminaler mv), er NOPEF dominerende på arbeidstakersiden. Arbeidsgiversiden er her organisert i Prosess- og Foredlingsindustriens Landsforening (PIL), som er med i NHO.

Det er særlig innen operatørvirksomhet, boring og forpleining at konkurransen mellom organisasjoner på arbeidstakersiden har vært fremtredende. NHO/OLFs tariffavtaler med LO/NOPEF og med OFS dekker de samme områdene. NHO/OLF ønsker naturlig nok parallelle/identiske tariffavtaler. OFS har imidlertid ønsket å forhandle uavhengig av LO/NOPEF. På denne måten er oljevirksomheten blitt et konfliktfylt område. Ved svært mange oppgjør har forhandlingene mellom OFS og OLF endt i konflikt, og med de store samfunnsøkonomiske konsekvenser en konflikt i Nordsjøen har, har myndighetene grepet inn og henvist tvisten til løsning i Rikslønnsnemnda. Siden 1980 har OFS (eller tidligere forbund innen OFS) fått sine tariffoppgjør behandlet i Rikslønnsnemnda 8 ganger. I tillegg har det vært en rekke aksjoner i strid med fredsplikten.

I rutebilsektoren er det et lignende konkurranseforhold mellom organisasjoner på arbeidstakersiden. LO-forbundene Norsk Transportarbeiderforbund (NTF) og Norsk Kommuneforbund (NKF) konkurrerer med YS-forbundet Norsk Rutebilarbeiderforbund. NTF og Rutebilarbeiderforbundet er noenlunde like store i NHO-området. Det har vært mange konflikter både fordi organisasjonene mener lønnsnivået er for lavt i forhold til sammenlignbare grupper i offentlig sektor og fordi de har villet føre selvstendige forhandlinger. I de senere årene har Rutebilarbeiderforbundet flere ganger gjennomført langvarige streiker for å få en tariffavtale med NHO som er forskjellig fra Transportarbeiderforbundets avtale. De streikende har ikke fått gjennomslag for sine krav og streikene har vært belastende for tredjemann og samfunnet (i tillegg til bedriftene og de arbeidstakerne som allerede er bundet av nye tariffavtaler).

Luftfarten har også vært preget av mange arbeidskonflikter. Konkurrerende organisasjoner på arbeidstakersiden kjemper om de samme medlemmene. Det er et særtrekk ved området at det er mange enkeltstående organisasjoner, og at det inngås avtaler for de enkelte bedrifter. Dermed har området et stort konfliktpotensiale.

Konkurranse mellom organisasjoner på arbeidstakersiden har vi også i kommunesektoren - og i statssektoren som faller utenfor rammen av denne innstillingen. Dessuten har den relativt løse strukturen AF og YS har som hovedorganisasjoner, jf kap 5.3, flere ganger bidratt til konflikter. Ved kommuneoppgjøret i 1994 forhandlet f eks AF seg frem til ny tariffavtale med KS. Fem forbund innen AF avviste forslaget og gikk til konflikt. Det tilsvarende skjedde med YS-forbundet Norsk Hjelpepleierforbund (Norsk Helse- og Sosialforbund) ved oppgjøret i 1992.

De mange konfliktene som har sin bakgrunn i vårt store antall konkurrerende organisasjoner, er kostbare for samfunnet, og de skaper uro i arbeidslivet. Samtidig får de arbeidstakere som går til konflikt, sjelden gjennomslag for sine krav. Det er derfor behov for å justere arbeidstvistlovgivningen, slik at regelverket bedre bidrar til harmonisering ved tariffrevisjonene. Det er viktig å ha et arbeidsrettslig system som ikke direkte bidrar til å skape konflikter. Arbeidstvistloven bør tvert imot legge føringer som forebygger dette gjennom en styrking av hovedorganisasjonenes stilling.

5.6 Bruk av tvungen lønnsnemnd

Som det fremgår av kap 3.6, er tvungen lønnsnemnd på mange måter blitt et rutinemessig innslag ved inntektsoppgjørene. Tvungen lønnsnemnd er først og fremst brukt som et virkemiddel for myndighetene til å hindre samfunnskadelige konflikter, og for å sikre en slik harmonisering som arbeidstvistloven ikke gir regler om. Men det er også blitt slik at partene «regner med» at det blir grepet inn med tvungen lønnsnemnd. Dette er egnet til å undergrave ansvarsfølelsen ved forhandlingene.

Bruk av tvungen voldgift har lange tradisjoner i Norge. I flere perioder gjennom første halvdel av dette århundret hadde vi permanente streikeforbud og regler om tvungen voldgift til løsning av interessetvister, se kap 2.2. Siste gang var i gjenreisningsperioden etter annen verdenskrig frem til 1952.

Ved lov 19 desember 1952 om lønnsnemnd i arbeidstvister ble Rikslønnsnemnda opprettet, se kap 3.6. Rikslønnsnemnda blir brukt som tvisteløser når en konflikt ved særlov er vedtatt løst ved tvungen lønnsnemnd. Fra og med 1953 er særlover/provisoriske anordninger om bruk av tvungen lønnsnemnd vedtatt omkring 90 ganger. Ved den lønnsnemndpraksis som har vært gjennomført, har vi i stor grad unngått langvarige og omfattende samfunnsskadelige konflikter, med de kostnader de ville påført samfunnet.

Det kan synes som om det tidligere var en stor grad av automatikk i bruken av tvungen lønnsnemnd, helt frem til midten av 80-tallet. Etterhvert er myndighetene blitt noe mer tilbakeholdne med å gripe inn i konflikter, og etter at vår lønnsnemndpraksis er kommet mer i fokus etter flere klager til ILO, er lovforslag om bruk av tvungen lønnsnemnd i større grad forsøkt knyttet opp mot de kriterier ILOs organer setter opp for å godta inngrep i streikeretten, se kap 3.7.2. Det siste tiåret har man også sett lite til det som tidligere var praksis, med å gripe inn i en arbeidskonflikt før den var iverksatt.

Utstrakt bruk av tvungen lønnsnemnd har betenkelige sider. Med en slik praksis kan det reises spørsmål om hvor langt kampretten er reell. Samtidig kan det alvor som bruk av kampmidler bør innebære, svekkes dersom partene har grunn til å forvente at det vil bli grepet inn etter ikke altfor lang tid. Vi har sett eksempler på at streikevåpenet er benyttet mer som et demonstrasjonsmiddel: En streik igangsettes, men det forventes at det vil bli grepet inn med lønnsnemnd etter kort tid.

En hyppig bruk av tvungen lønnsnemnd kan også svekke partenes forhandlingsvilje og skade forhandlingssystemet. Vårt system for lønnsfastsettelse bygger på at partene reelt sett må ta ansvaret for lønnsoppgjøret og arbeidsfreden. Dersom partene har rimelig grunn til å tro at myndighetene ved en konflikt vil gripe inn med tvungen lønnsnemnd, er det en fare for at deres vilje til å forsøke å nå frem til et resultat gjennom forhandlinger svekkes. I stedet for å tøye seg i forhandlingene går de av taktiske grunner ikke fra sine opprinnelige posisjoner.

Det er sterkt ønskelig å komme over i en situasjon hvor lønnsoppgjørene gjennomføres uten bruk av tvungen lønnsnemnd. Arbeidsrettsrådet antar at myndighetene ikke kan unnvære adgangen til tvungen lønnsnemnd. Men bruken av dette virkemidlet bør kunne reduseres til ekstraordinære tilfeller og iallfall holdes innenfor rammen av ILOs konvensjoner.

5.7 Forholdet til ILO

Forholdet til folkeretten tilsier en revurdering av vår arbeidstvistlov. I løpet av det siste tiåret er Norge 8 ganger blitt klaget inn for ILO med påstand om brudd på konvensjonene. Norge har i disse sakene fått kritikk fra ILOs organer, som mener at de aktuelle vedtakene om bruk av tvungen lønnsnemnd har vært uforenlige med prinsippene for organisasjonsfrihet. Se nærmere om konvensjonene i kap 3.7.2.

Streikeretten er ikke uttrykkelig vernet ved ILO-konvensjonene. ILOs organer har imidlertid i sin praksis lagt til grunn at retten til streik må anses som en del av organisasjonsfriheten, og at den derfor er indirekte beskyttet av ILO-konvensjonene. Det grunnleggende synspunkt er at for arbeidstakere og deres organisasjoner er streik et legitimt og vesentlig virkemiddel for å kunne forsvare og fremme lønnskrav og andre faglige interesser.

Gjennom sin fortolkning av konvensjonene har ILOs organer utviklet visse kriterier for når inngrep i streikeretten vil være forenlige med konvensjonene. Inngrep i streikeretten er således forenlig med konvensjonene dersom en streik vil ramme særlig viktige tjenester eller virksomheter i samfunnet (essential services). Slike særlig viktige tjenester eller virksomheter er ifølge ILOs kriterier «tjeneste eller virksomhet hvis avbrudd setter liv, helse eller personlig sikkerhet i fare for hele eller deler av befolkningen». Eksempler fra ILOs praksis er sykehussektoren, vannforsyningstjenesten og kontrolltjenesten for lufttrafikken. Skadevirkningene må imidlertid være klare og nært forestående. Det er videre tillatt med generelle streikeforbud for offentlige tjenestemenn i statlig forvaltningsvirksomhet (public servants engaged in the administration of the State).

Norge har ikke benyttet seg av de muligheter for å begrense adgangen til bruk av kampmidler som ILO-konvensjonene og ILOs praksis gir. Selv grupper som klart ligger innenfor de rammer konvensjonene gir, og som tidligere har hatt lovforbud mot bruk av kampmidler - som polititjenestemenn - har idag streikerett. Denne holdning stiller på den annen side Norge åpent for kritikk fra ILOs side, hvis man ved bruk av tvungen lønnsnemnd i det enkelte tilfelle griper inn overfor en organisasjon og begrenser dennes streikerett.

Norge er opptatt av å oppfylle landets folkerettslige forpliktelser, og har tilstrebet at norsk lovverk og praksis skal være i samsvar med de konvensjoner Norge har ratifisert. ILO's kritikk av norsk bruk av tvungen lønnsnemnd har derfor vært vanskelige saker for myndighetene.

Som nevnt er åtte klager fra norske arbeidstakerorganisasjoner behandlet av ILO. Arbeidsrettsrådet finner grunn til å omtale disse klagesakene noe nærmere.

Sak nr 317: I 1962 klaget Norges Farmaceutiske Forening Norge inn for ILO med påstand om en provisorisk anordning innebar brudd på ILO-konvensjon nr 98. Klagen førte ikke frem. Komitéen for organisasjonsfrihet viste bl a til at det her dreide seg om «essential services», og at intet tydet på at myndighetene hadde andre motiver for streikeforbudet enn hensynet til folkehelsen.

Sak nr 1099: I 1981 klaget Norges Ingeniørorganisasjon (NITO) Norge inn for ILO med påstand om brudd på ILO-konvensjoner nr 87 og 98 for bruk av tvungen lønnsnemnd i en interessetvist mellom NITO og Kongsberg Våpenfabrikk. Regjeringen hadde ved provisorisk anordning forbudt 850 ingeniører og teknikere ved Kongsberg Våpenfabrikk å streike, under henvisning til at KV var en hjørnestensbedrift i et lite samfunn, og at streiken ville medføre permittering av 3600 av de øvrige arbeidstakerne. Komitéen for organisasjonsfrihet fant at dette streikeforbudet ikke var overensstemmende («inconsistent») med prinsippene om organisasjonsfrihet. ILOs styre tiltrådte senere komitéens rapport. ILO-organene påpekte at en streik bare kan forbys dersom streiken setter eksistensen og velferden i fare for hele eller deler av befolkningen, noe som ikke var tilfelle her. Streikeforbudet fratok en hel kategori av arbeidstakere retten til å streike.

Sak nr 1255: I 1984 klaget Oljearbeidernes Fellessammenslutning (OFS) Norge inn for ILO med påstand om brudd på ILO-konvensjoner nr 87 og 98. I interessetvister mellom OFS og henholdsis Mobil Exploration Norway Inc., Elf Aquitaine Norge AS og Phillips Petroleum Company Norway, var det blitt vedtatt tvungen lønnsnemnd og lovforbud mot streik. Komitéen for organisasjonsfrihet mente at forbudet mot streik ikke var overensstemmende («inconsistent») med prinsippene for organisasjonsfrihet, som innebærer at streik bare kan forbys eller begrenses når det er strengt samfunnsmessig nødvendig. Oppfatningen ble senere tiltrådt av styret.

Sak nr 1389: I 1986 klaget OFS igjen Norge inn for ILO for brudd på ILO-konvensjoner nr 87 og 98, for bruk av tvungen lønnnsnemnd og streikeforbud. Streik og lockout hadde vart i 20 dager. Saken ble først behandlet av ekspertkomitéen, som avsluttet sin uttalelse med å oppfordre norske myndigheter til å ta nødvendige skritt for å gi virkning til konvensjon nr 87. Komitéen for organisasjonsfrihet påpekte likheten med de foregående sakene, og minnet om at forbud mot streik bare kan godtas i offentlig virksomhet eller i essensielle virksomheter hvor streik ville føre til fare for liv, personlig sikkerhet eller helse for hele eller deler av befolkningen. Komitéen sluttet seg til ekspertkomitéens oppfordring og sa seg sikker på at norske myndigheter ville finne det mulig å gi full effekt til prinsippet om organisasjonsfrihet. Komitéen pekte på mulighetene for å få bistand fra ILO, siden Norge tydeligvis sto overfor et tilbakevendende problem.

Sak nr 1448: Den femte saken som er fra 1986 ble behandlet etter en klage fra Lærerorganisasjonenes verdensforbund (WCOTP), hvor Norsk Lærerlag er medlem. At en lærerstreik ble omfattet av en lov om tvungen lønnsnemnd og streikeforbud, var etter klagers mening brudd på ILO-konvensjoner 87, 98 og 154. Det samme gjaldt en bestemmelse om etterfølgende fredsplikt. Organisasjonsfrihetskomitéen var enig med klageren i at loven og den etterfølgende fredsplikt ikke var i overenstemmelse med prinsippet om organisasjonsfrihet.

Sak nr 1576: I 1991 klaget OFS igjen Norge inn for ILO, pga vedtak om tvungen lønnsnemnd i 1990. Organisasjonsfrihetskomitéen minnet om de tidligere klagesakene den hadde behandlet om tvungen lønnsnemnd i Norge. Inngrep gjennom lovvedtak som denne klagen gjaldt, var derfor ikke et isolert tilfelle. Regjeringen argumenterte med at streiken forårsaket store tap , og at den etter en viss tid ville medføre risiko for sikkerheten på oljeplattformene. Komitéen kunne ikke se bort fra regjeringens argumenter, men pekte på at den ikke hadde grunnlag for å fastslå om arbeidsnedleggelsen medførte fare for liv, personlig sikkerhet eller helse for hele eller deler av befolkningen. Komitéen måtte derfor uttrykke tvil om hvorvidt det var tvingende nødvendig å iverksette tvungen lønnsnemnd i denne tvisten. Komitéen nevnte videre at den med interesse hadde merket seg at regjeringen vurderte mulige endringer for å løse arbeidstvister, og håpet det ville bli tatt hensyn til de konklusjoner komitéen hadde trukket i denne og tidligere saker om Norge. Den minnet om at ILO kunne stille sine rådgivende tjenester til regjeringens disposisjon om den måtte ønske det.

Sak nr 1680: I 1992 klaget Det norske maskinistforbund (DNMF) Norge inn for ILO for bruk av tvungen lønnsnemnd i en konflikt mellom DNMF og Rederienes Landsforening i forbindelse med lønnsoppgjøret for innenriksfarten i 1992. Organisasjonsfrihetskomitéen pekte på at regjeringen forsvarte inngrepet hovedsaklig med de alvorlige ulempene en langvarig fergestreik ville hatt for den lokale industrien og befolkningen, samt at samme gruppe var rammet av en total fergestreik av to dagers varighet bare en måned tidligere. Komitéen forsto regjeringen dithen at den anså fergetrafikk som en «essential service». Slik komitéen definerer «essential service» - en tjeneste hvis avbrudd setter befolkningens, eller deler av befolkningens, liv, sikkerhet eller helse i fare - sa den seg klart uenig i denne vurderingen. Komitéen forsto at øysamfunn langs kysten kan påføres særlige vanskeligheter ved en fergestreik. Den mente imidlertid at i en slik situasjon burde partene, evt med regjeringens medvirkning, inngått avtale om «minimum services», dvs at man sørget for en viss aktivitet i fergetrafikken for å ivareta de viktigste interessene til skadelidende tredjeparter. Komitéen uttrykte skuffelse over at regjeringen så seg nødt til å ty til tvungen lønnsnemnd i konflikten i stedet for å prioritere en forhandlingsløsning. Videre viste komitéen til at den hadde behandlet flere klager over bruk av tvungen lønnsnemnd i Norge i de senere år. Klagen kunne ikke ses som et isolert tilfelle. Komitéen gikk denne gang så langt som til sterkt å oppfordre («urge») regjeringen til å avstå fra bruk av lignende virkemidler i konflikter som ikke involverer «essential services» i fremtiden. Til slutt merket Komitéen seg nok en gang at regjeringen hadde startet en vurdering av mulige tilpasninger av vårt nåværende system, og håpet at Komitéens merknader både i denne og i tidligere saker ville bli tatt tilbørlig hensyn til. Den minnet nok en gang om at ILO stiller sine rådgivende tjenester til regjeringens disposisjon om den ønsket det.

Sak nr 1763: I 1994 klaget Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO) Norge inn for ILO for bruk av tvungen lønnsnemnd overfor arbeidstvistene i kommunesektoren ved tariffoppgjøret pr 1 mai 1992. FO er en del av LOK, LOs forhandlingssammenslutning i kommunal sektor. Dette er eneste gang et LO-forbund har klaget til ILO, og klagen ble sendt uten LOs tilslutning. Komitéen for organisasjonsfrihet presiserte at den bare tok stilling til om det var berettiget å gripe inn med tvungen lønnsnemnd i forhold til den som hadde klaget. Regjeringens begrunnelse, som var basert på de totale konsekvenser av kommunestreiken (bl a innstilt søppelhenting, transportstreik, ingen feilretting ved strømforsyningen), ble ikke kommentert. Komitéen avviste således norske myndigheters praksis med å gripe inn overfor alle forbund samlet ved oppgjør i offentlig sektor, uansett hvordan konsekvensene fordeler seg. Skadevirkningene av streiken blant FOs medlemmer var ikke av en slik art at bruk av tvungen lønnsnemnd var forenlig med konvensjonene.

Utfallet av klagesakene for ILO kan oppsummeres slik:

En gjennomgående kritikk fra ILO har vært at det er grepet inn ved konflikter i bransjer som ikke kan karakteriseres som «essential services», dvs tjenester eller virksomheter hvis avbrudd setter hele eller deler av befolkningens liv, helse eller personlig sikkerhet i fare. Skadevirkningene i de sakene ILO har fått seg forelagt har, etter ILOs syn, ikke vært av en slik karakter og et slikt omfang at inngrepene kan anses forenelig med organisasjonsfrihetens prinsipper. Et viktig poeng for ILO har også vært at det har vært grepet inn for tidlig og før det har materialisert seg skadevirkninger som det har vært mulig å foreta en reell vurdering av.

Norges økonomiske begrunnelser for inngrep i oljesektoren har ikke vært ansett som tilstrekkelige. Rent økonomisk begrunnede inngrep kan etter ILOs syn først være konvensjonsmessige ved langvarige konflikter eller dersom de økonomiske skadevirkningene har mer direkte alvorlige implikasjoner for landet. ILOs kritikk mot inngrep i oljesektoren er imidlertid dempet i de senere sakene. Kritikken i den siste oljesaken (sak nr 1576) var således vesentlig mildere enn i de to foregående sakene, og ILO uttrykte en viss forståelse for Norges argumenter.

ILO har i forbindelse med flere av de senere klagesakene invitert den norske regjering til å la representanter for den møte representanter for ILO for å få råd i forbindelse med en revisjon av det norske systemet. Et slikt møte ble gjennomført i 1991, og nye møter ble gjennomført i mars 1994 og i mai 1996. På møtet i 1991 ble Norges praksis diskutert og det ble også presisert hva ILOs kritikk nærmere gikk ut på. Det ble dessuten diskutert alternative løsninger som ILO ville kunne godta. Møtet i 1994 ble i sin helhet viet diskusjoner omkring forskjellige alternative løsninger til en revisjon av det norske systemet. ILOs representant fremmet muntlig en del forslag og utdypet disse på spørsmål fra de norske representanter. Møtet i 1996 var en presentasjon av Arbeidsrettsrådets forslag i kap 6.

Klagesakene har avdekket uenighet mellom Norge og ILOs organer når det gjelder rekkevidden av forpliktelsene etter konvensjonene. Den tålegrense man i Norge har oppstilt for hvor store skadevirkninger samfunnet og tredjemann må finne seg i, er for lav i henhold til den fortolkning av konvensjonene som ILOs organer legger til grunn. Norge beveger seg i lønnsnemndssakene i yttergrensene for de kriterier ILO har satt opp for inngrep i streikeretten, og Norge har utvilsomt overtrådt disse grensene i flere tilfelle.

Etter at det ved provisorisk anordning ble grepet inn med tvungen lønnsnemnd i arbeidstvistene i oljesektoren i forbindelse med tariffrevisjonen pr 1 juli 1994, gikk OFS til sak mot staten v/Kommunal-og arbeidsdepartementet for Oslo byrett. OFS nedla påstand om at den provisoriske anordningen av 1 juli 1994 var ugyldig, idet det ble anført at den var i strid med både norsk rett og folkeretten. OFS viste her til ILO-konvensjonene, Den europeiske sosialpakten, FNs menneskerettighetserklæring, samt FNs konvensjon for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Oslo byrett frifant staten på alle punkter. Saken står for Høyesterett.

Når ILO behandler klagesaker, vurderes disse på bakgrunn av ILOs konvensjoner og det aktuelle landets interne rett. I og med at arbeidstvistloven ikke oppstiller noen kvalifikasjonskrav for forhandlingsrett mht organisasjonenes størrelse eller representativitet, vil de rettigheter konvensjonene gir, omfatte alle organisasjoner, uavhengig av størrelse og representativitet. Bruk av tvungen lønnsnemnd overfor en organisasjon vil følgelig være et inngrep i organisasjonens streikerett, som ILO vil anse å være i strid med organisasjonsfrihetens prinsipper med mindre inngrepet faller innenfor de stramme kriterier ILO har oppstilt for å tillate inngrep, se foran. Som pekt på i kap 3.1.2, kan det enkelte lands lovgivning innenfor rammene av konvensjonene forbeholde forhandlingsretten, og dermed kampretten, for de mest representative organisasjonene. At Norge kunne ha foretatt slike begrensninger, får imidlertid ingen betydning ved vurderingen av om Norges bruk av tvungen lønnsnemnd i en konkret sak er forenlig med konvensjonene. Med krav til organisasjonenes representativitet ville vi ha unngått mange av de saker som er brakt inn for ILO.

De reformforslag som drøftes i kap 6, er etter Arbeidsrettsrådets syn egnet til å bringe norsk praksis i samsvar med ILOs regler.

5.8 Den europeiske sosialpakt

Som det fremgår av kap 3.7.3, anerkjenner Sosialpaktens art 6 den kollektive forhandlingsretten og retten til kollektive tiltak i interessetvister. I de senere år har også Europarådet vært kritiske til norsk lønnsnemndspraksis. I 1993 fikk Norge en rekommandasjon mot seg for bruk av tvungen lønnsnemnd i konflikten i sykehussektoren i 1988. Det pekes der på at tjenesten øyeblikkelig hjelp ikke var berørt, og at man ikke kunne se at alvorlige problemer hadde oppstått. I følge Europarådets organer var følgelig skadevirkningene ikke tilstrekkelige til å begrunne inngrep i streikeretten.

I 1995 ble det fremmet et rekommandasjonsforslag mot Norge for bruken av tvungen lønnsnemnd i oljesektoren i 1990. Dette fikk imidlertid ikke flertall ved den endelige behandlingen, og ble således forkastet.

Fotnoter

1.

Arbeidsrettsrådets innstilling avgitt 20 januar 1965 om forhandlingsrett ved interessetvister i den kommunale sektor

Til dokumentets forside