9 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget ble nedsatt på bakgrunn av brevveksling mellom Riksmeklingsmannen og statsministeren i forbindelse med lønnsoppgjøret mellom LO og NHO våren 2000. Utvalget fikk i oppdrag å utarbeide forslag til modeller for finansiering av livsopphold ved utdanningspermisjon. Modellene skulle etter mandatet kunne gjøres gjeldende for hele arbeidslivet. Utvalget har i sitt arbeid bygd på de formuleringer som fremkommer av Riksmeklingsmannens møtebok fra LO-NHO-oppgjøret våren 2000. Her fremkommer det at spørsmålet om finansiering av livsopphold under utdanningspermisjon for utdanning innen samme fagområde, men utover bedriftens behov, stod sentralt. I tillegg har utvalget lagt til grunn tidligere utredninger om Kompetansereformen. En har også innhentet ny informasjon, blant annet gjennom en undersøkelse gjort av FAFO.

Etter- og videreutdanning er viktig både for den enkelte, for virksomheten og for samfunnet som helhet. Utdanning har dermed både økonomiske, velferdsmessige og sosiale aspekt. Utvalget mener at ulike utdanningstiltak mest mulig må søkes gjennomført i nær tilknytting til den enkeltes arbeidsplass. Ved at det opprettholdes en nær tilknytning mellom arbeidsplass og utdanning, vil etter utvalgets syn motivasjonen for den enkelte øke og kostnadene for den enkelte virksomhet bli lavere.

Gjennom satsing på etter- og videreutdanning kan arbeidsstyrkens produktivitet økes, og dermed kan det framtidige vekstpotensialet i økonomien forbedres. Blant annet kan etter- og videreutdanningen spille en vesentlig rolle i forhold til omstilling på arbeidsmarkedet som følge av teknologisk og yrkesrettet utvikling. Omfanget av etter- og videreutdanning er imidlertid allerede stort, og lønnsomme investeringer innenfor utdanning blir i stor grad realisert. Den positive samfunnsøkonomiske effekten av en tung satsing på etter- og videreutdanning kan derfor være usikker.

Videre kan utdanning bidra til å redusere den strukturelle arbeidsledigheten ved å redusere eventuelle utdanningsmessige skjevheter i arbeidsstyrken. Et høyere kvalifikasjonsnivå for den lavest utdannede delen av arbeidsstyrken kan således bidra til å skape en bedre balanse mellom tilbud av og etterspørsel etter kvalifisert arbeidskraft, og en høyere mobilitet på arbeidsmarkedet. Etter- og videreutdanning kan dessuten forebygge og avhjelpe eventuelle flaskehalser i arbeidsmarkedet og dermed redusere risikoen for lønnspress. Etter- og videreutdanning kan også føre til en større arbeidsstyrke ved å gjøre flere i stand til å bli på arbeidsmarkedet i lengre tid enn de ellers ville vært. Den strukturelle arbeidsledigheten i Norge i dag er imidlertid svært lav, og det er et stort behov for arbeidskraft på en lang rekke områder. Samtidig er yrkesdeltakelsen på et historisk og internasjonalt sett svært høyt nivå.

Utvalget vil vise til at en viktig side ved arbeidet har vært å prøve å finne fram til omfanget av eksisterende ordninger og det reelle behov for nye ordninger. En annen viktig side har vært å klarlegge forhold som gjør at en avstår fra eller mangler motivasjon til å gå inn i opplegg for etter- og videreutdanning. Det synes å være en godt dokumentert sammenheng mellom utdanningsnivå og i hvor stort omfang en benytter seg av tilbud om etterutdanning. Erfaringsmessig er det også slik at de med dårligst utdanning ofte stiller svakest og er mest sårbare overfor endringer i arbeidsmarkedet. Etter utvalgets mening er det derfor nødvendig at det fremmes forslag om tiltak overfor denne gruppen.

Samfunnet kan legge til rette for dette gjennom lovverket og økonomiske ordninger som sikrer en god grunnutdanning for alle, samt utdanning på videregående og høyere nivå. Lovfestet rett til utdanningspermisjon sikrer voksne permisjon ved etter- og videreutdanning.

Utvalget vil understreke virksomhetenes klare ansvar for å ivareta arbeidskraftens kompetansebehov og legge til rette for at den enkelte kan gjennomføre konkrete opplegg knyttet opp mot etter- og videreutdanning. Den enkelte arbeidstaker kan på sin side bidra enten direkte eller indirekte gjennom virksomhetsvise avtaler, bransjeoverenskomster eller gjennom hovedavtalene. Det finnes allerede i dag avtaler og overenskomster som omfatter dette formålet. Etter utvalgets syn tilsier utviklingen i arbeidsmarkedet at de virksomhetene som best ivaretar arbeidskraftens utdanningsbehov vil stå sterkere i kampen om den beste arbeidskraften. Det vil således være i virksomhetenes egen interesse å investere fremtidsrettet i «menneskelig kapital». Dette vil være minst like viktig som beslutninger om investeringer i annen produksjonskapital.

Næringslivet i Norge kjennetegnes ved det store antallet små og mellomstore virksomheter. Disse vil ha svært ulik evne til å foreta slike investeringer. Dette tilsier at ordninger om støtte til livsopphold bør ha en bredere forankring enn den enkelte virksomhet. Samtidig vil det være nødvendig at finansieringen av slike ordninger ikke virker konkurransevridende mellom virksomhetene. Utvalget har i sitt arbeid, jf. kapittel 8, vurdert ulike modeller og forslag til ordninger for støtte til livsopphold. Når det gjelder spørsmålet om allmenngjøring, vises det til kapittel 7.

Etter en samlet vurdering vil utvalget ikke tilrå at det etableres en sentral finansieringsordning. Utvalget har lagt vekt på at en sentral ordning kan bli tungvinn og kostbar å administrere, og at det fort vil gå lang tid mellom søketidspunkt og tidspunkt for eventuell utbetaling. Dersom en skal unngå at en sentral ordning blir treg og kostbar, må en legge liten vekt på behandling av enkeltsøknader, og i stedet etablere en mer tilfeldig eller grovkornet ordning. Utvalget ser imidlertid ikke en slik modell som ønskelig. Utvalget har i sin vurdering også lagt vekt på at en sentral ordning vil måtte behandle alle personer og virksomheter likt uavhengig både av økonomisk situasjon og av behovet for etter- og videreutdanning, og at den således vil bli lite fleksibel.

Utvalget vil heller ikke tilrå at det etableres en virksomhetsbasert ordning. Selv om en slik modell vil kunne legges opp mer fleksibelt enn en sentral ordning, vil også en slik modell innebære at alle arbeidstakere må betale inn et minimumsbeløp uavhengig av behov og økonomisk situasjon. En slik ordning vil kunne bli vanskelig å gjennomføre i de ikke-organiserte delene av arbeidslivet.

Utvalget har også vurdert en individuell spareordning med skattefradrag. En slik modell vil være mer fleksibel, ettersom det da blir opp til den enkelte arbeidstaker å vurdere og eventuelt prioritere midler til å dekke livsopphold ved etter- og videreutdanning. En slik ordning vil imidlertid også ha klare ulemper. For det første vil en spareordning kunne ha en ugunstig fordelingsprofil. Dersom det ble lagt skattelette inn i ordningen, ville den ugunstige fordelingsprofilen forsterkes. Det vil videre bli vanskelig å sikre at midlene ble brukt til utdanning utover virksomhetens behov, men innenfor samme fagområde. Utvalget har også lagt vekt på at en ordning med sparing med skattefradrag til etter- og videreutdanningsformål ville bryte med viktige prinsipper i skattesystemet, jf. kap 8.5. Utvalget vil derfor ikke vil tilrå at det etableres en slik ordning.

Utvalget har funnet det vanskelig å komme fram til en generell finansieringsordning som både er fleksibel, enkel å administrere og som samtidig er målrettet. Utvalget har ikke maktet å samle seg om å anbefale en konkret modell.

Gjennom utvalgets arbeid er det ikke skapt et nytt grunnlag som nå tilsier at spørsmålet om livsopphold til etter- og videreutdanning kan løses forhandlingsveien. Dette utelukker ikke at en kan gå videre med ordninger i den enkelte virksomhet, eller at spørsmålet vurderes politisk.

Utvalget vil i denne sammenhengen vise til at utdanningsnivået i Norge er høyt sammenlignet med andre land. Også omfanget av etter- og videreutdanning er stort og voksende, og store grupper av arbeidstakerne får i dag tilbud om ulike former for etter- og videreutdanning, jf. kapittel 4. Mange arbeidstakere finansierer også etter- og videreutdanning på egen hånd. Utdanningsnivået er imidlertid klart høyest i de yngre alderskategoriene, jf. kapittel 3. I de eldre aldersgruppene er det en stor andel som ikke har gjennomført fullstendig videregående opplæring. Etablering av en finansieringsordning rettet mot voksne som mangler videregående opplæring, vil således være et målrettet tiltak rettet mot en gruppe som har lite utdanning fra før, og som mangler den grunnutdanningen som ofte vil være en forutsetning for å kunne ta ytterligere utdanning. Utvalget vil derfor foreslå tiltak overfor «Ny sjanse»-gruppen, både når det gjelder grunnskole og videregående opplæring, jf avsnitt 8.7.

I St. meld. nr. 27 (2000-2001) ble det foreslått at stipendet økes med om lag 1 000 kroner per måned, dvs at stipendandelen økes fra 30 pst. til 39 pst. Forslagene, som fikk støtte i Stortinget, omfatter ikke «Ny sjanse»-gruppen. Utvalget går inn for at det etableres en finansieringsordning gjennom Statens lånekasse for utdanning som avgrenses til å gjelde voksne med rett til grunnskole og videregående opplæring. Utvalget foreslår at forslaget om økt stipend gjøres gjeldende også for voksne med rett til grunnskole og videregående opplæring.

Medlemmene Olsen, Sterner, Paulsrud og Kleppe mener at finansiering av livsopphold for gruppen «Ny sjanse» primært skal gis i form av stipend. Dette begrunnes med at voksne som tar grunnskole og videregående opplæring med offentlig støtte i tråd med forslaget vil få en betydelig egenandel for å dekke bortfall av lønn under utdanningspermisjon.

Medlemmene Olsen, Sterner og Paulsrud har følgende merknad:

LO og YS har i tråd med Riksmeklingsmannens møtebok, tatt utgangspunkt i utvalgets mandat og vurdert framsatte modeller for allmenngjort finansiering av livsopphold ved utdanningspermisjon.

LO og YS oppfatter ikke at utvalgets mandat er innfridd gjennom ordningen med statlig finansiering av «Ny sjanse»-gruppen alene, men at forslaget i stor grad innfrir punkt 5 «Grunnskole og videregående opplæring for voksne» i Handlingsplanen mellom NHO og LO etter tariffoppgjøret i 1998. Det vises også til brev av 12. mars 1998 fra YS til NHO vedrørende YS’ prinsipper og prioriteringer vedrørende etter- og videreutdanningsreformen samt protokoll av 19. mars 1998 mellom YS og NHO vedrørende reformen. Forslag om finansiering av livsopphold for voksne med rett til grunnskole og videregående opplæring kommer som følge av at det ikke er oppnådd enighet om en anbefalt modell for allmenngjøring av finansiering av livsopphold ved utdanningspermisjon i henhold til utvalgets mandat.

LO og YS mener at flertallets innstilling bryter med forutsetningene som lå til grunn for godkjenning av meklingsresultatet i 2000, og andre relevante protokoller i denne sammenheng. Vi viser til LO-NHO Handlingsplan for kompetanse, punkt 3 «Et system for styrket yrkesorientert etter- og videreutdanning», Riksmeklingsmannens møtebok av 12. april 1999 og brev fra statsministeren av 10. april 1999 i tariffrevisjonen mellom LO/NHO og YS/NHO , med klare intensjoner om å finansiere livsopphold under utdanningspermisjon der staten gjennom støtteordninger i Lånekassen skulle bidra sammen med partene i arbeidslivet.

LO og YS oppfatter at spørsmålet om hvordan en ordning skal kunne allmenngjøres, samt andre nevnte hensyn i utvalgets mandat, var de sentrale punktene å utrede i et utvalg.

Da flertallets innstilling ikke inneholder løsninger i denne retning, forutsetter LO og YS at myndighetene følger opp med en politisk behandling og viser til den fra LO og YS foreslåtte modell (elementene i forslaget er drøftet i avsnitt 8.6 og følger innstillingen som Vedlegg 2). Under rådende omstendigheter anses det ikke som aktuell løsning av utvalgets mandat å oversende spørsmålet til partene i arbeidslivet for gjentatte forhandlinger ved det kommende tariffoppgjøret.

LO og YS har presentert et forslag til modell som bl.a. skal sikre mulighet for støtte uavhengig av virksomhetenes størrelse slik at fordelingseffekten mellom små og store virksomheter ivaretas. Videre sikre partene sin innflytelse i fastsetting av vilkår som innebærer nærhet til Tariffområde/Landsforening for å lette administrasjon og motvirke overveltning. En sentral innkrevingsordning basert på et lovfestet minimum ville gi de enkelte parter anledning til å bygge ut ordningen gjennom framtidige forhandlinger, samt ivareta en minimumsordning for ansatte utenfor det organiserte arbeidslivet.

Modellen har ikke til hensikt å bygge opp fond, men både en sentral (innkreving) og lokal forvaltning (utbetalinger) på Landsforening/overenskomstnivå både i privat og offentlig sektor.

LO og YS ønsker derfor en reform som bygger opp under følgende hovedprinsipper:

• Finansiering av livsopphold ved utdanningspermisjon i denne sammenheng, skal være rettet mot etter- og videreutdanningstiltak initiert av arbeidstaker med hensikt å utvikle relevant yrkeskompetanse og omstillingsevne i arbeidslivet.

  • Almenngjøring gjennom lovfesting av minimums avsetning fra arbeidsgiver og fastsettelse av øvrige vilkår for ordningen

  • Sentral innkreving

  • Fordeling ut på Landsforening/overenskomst/ gruppe av overenskomstområder

  • Administrasjon av Landsforening/overenskomstnivå med en administrasjonsavgift for ikke organiserte

  • Partssammensatt styre og klagenemnd

For øvrig må det utarbeides retningslinjer for den praktiske gjennomføringen av ordningen hva angår for eksempel søknadsprosedyre, skifte av arbeidsgiver osv.

Medlemmet Kleppe har følgende merknad:

Utover støtte fra Statens lånekasse for utdanning mener Akademikerne hovedtyngden av støtte til livsopphold ved utdanningspermisjon skal administreres på bedrifts-/virksomhetsnivå (virksomhetsbaserte ordninger). Ordningene må bygge på avtaler mellom de lokale parter og knyttes til loven om individuell rett til utdanningspermisjon. Det er på den enkelte bedrift/virksomhet nytte og kostnader for den enkelte best kan vurderes. Det vil være svært ulike behov for etter- og videreutdanning. I en slik modell vil det være rom for variasjoner slik at ordningene kan tilpasses den enkeltes behov.

For å ivareta enmannsforetak/selvstendige næringsdrivende må det for denne gruppen gis anledning til skattefrie avsetninger til støtte til livsopphold under utdanning.