Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2004: 28

Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold— (Naturmangfoldloven)

Til innholdsfortegnelse

9 Bruk og vern

Vårkjenning

Liksom på måfå tråkler sitronsommerfugler

sammen en grønn års- tid,

flagrer fra bjerk til bjerk som åpner for ørsmå blad,

og løvsangere kjærtegner oss

i en umulig strofe gjennom en vinterdal

der dyr ustanselig dør.

Selv kuene rauter og stamper i sementen.

Bonden og hans kone snur seg mot hverandre,

smiler til sist i søvne.

Under våningshuset er hogd inn

en helleristning i berget: mann og kvinne

i rituell fruktbarhetsdans for 3000 år siden.

Harald Sverdrup

9.1 Innledning – biomangfold-konvensjonens tilnærming

FN-konvensjonen om biologisk mangfold har som overordnet målsetting ”bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av dets komponenter, og en rimelig og likeverdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av genressurser…” (art. 1). Konvensjonen inneholder ingen definisjon av ”bevaring” (”conservation”), mens bærekraftig bruk er definert som ”bruk av det biologiske mangfolds komponenter på en måte og i et tempo som ikke fører til ødeleggelse av biologisk mangfold på sikt, og derved opprettholder dets potensial til å tilfredsstille den nåværende og de fremtidige generasjoners behov og forhåpninger” (art. 2). I tillegg bruker konvensjonen det engelske begrepet ”protection” (eller ”protected”), som er oversatt til norsk enten som ”beskyttelse” eller ”vern” (art. 2 og 8 (a), (d) og (e)). Konvensjonen bruker begrepet ”protection” særlig når det er tale om områdevern.

Formålet bevaring og bærekraftig bruk gjenspeiles i en rekke av konvensjonens bestemmelser, uten klare skiller mellom hva som anses som ”bevaring” og hva som regnes som ”bærekraftig bruk”. For eksempel inneholder art. 8 om in situ -bevaring både bestemmelser om vern (art. 8 (a), (b) og (d)), og bestemmelser om forvaltning av biologiske ressurser ”som er viktige for bevaring av biologisk mangfold, enten det er innenfor eller utenfor de beskyttede områdene, med sikte på å sikre bevaring og en bærekraftig bruk av dem” (r) art. 8 (c)). Og art. 10 om ”bærekraftig bruk av komponenter av biologisk mangfold” inneholder en forpliktelse til å ”integrere hensynet til bevaring og bærekraftig bruk av biologiske ressurser i nasjonale beslutningsprosesser” art. 8 (a)).

Begrepsbruken i konvensjonen illustrerer godt at vern og bruk ikke nødvendigvis er motsetninger. Vern kan danne grunnlaget for tradisjonell bruk, f.eks. kan vern av reinbeitearealer mot større tekniske inngrep bidra til en levedyktig reindriftsnæring. På den annen side kan bruk være en forutsetning for vern av biologisk mangfold f.eks. i kulturlandskapet. Biomangfoldkonvensjonen gir også uttrykk for en utvikling i internasjonal rett der skillet mellom vern og ikke-vern ikke lenger anses som så sentralt, men der man sikter mot virkemiddelbruk over en skala fra streng totalfredning til aktiv bruk i menneskeskapte økosystemer.

Et av prinsippene for økosystemtilnærming som er utviklet under biomangfoldkonvensjonen (se kap. 11.9) omhandler forholdet mellom bruk og vern. Det fremheves at man i økosystemtilnærmingen skal søke å finne den rette balansen mellom, og integrering av, vern og bruk av biologisk mangfold. 1 Med dette prinsipielle utgangspunkt for øye, kan det likevel være hensiktsmessig å avklare begrepene vern og bærekraftig bruk nærmere.

Når det gjelder utfordringene knyttet til ”tradisjonell bruk”, vises det til kap. 21.2.1.1.

Mens vern og bærekraftig bruk er begrep som først og fremst henspiller på virkemiddelbruk, angir begrepet ”bevaring” et mål som søkes oppnådd. Bevaring må i denne sammenheng ikke oppfattes som et statisk begrep. Utvikling av arter og naturtyper er en kontinuerlig prosess og målet må være å ta vare på nettopp denne naturlige dynamikken.

9.2 Bruk

9.2.1 Innledning

Under betegnelsen ”bruk” av biologisk mangfold kan det grovt sett skilles mellom tre typer virksomhet. For det første kan det være bruk av areal som inneholder økosystemer og arter. For det annet kan det være bruk av biologiske ressurser, særlig i form av arter. En tredje mulighet er at det er snakk om virksomhet som påvirker naturmiljøet på andre måter, f.eks. gjennom forurensning eller støy. I kap. 7 er det beskrevet forskjellige tiltak som kan påvirke det biologiske mangfold i negativ retning. Utover det finnes flere typer bruk som ikke har nevneverdige negative konsekvenser for miljøet, og bruk som bidrar positivt til å ivareta et spesielt biologisk mangfold. Ivaretakelse av naturverdier vil innebære både å legge begrensninger på skadelig bruk og bidra til positiv bruk.

9.2.2 Hva er bærekraftig bruk

9.2.2.1 Innledning

Et sentralt spørsmål er hvilken bruk av biologisk mangfold som kan betegnes som bærekraftig. Definisjonen av bærekraftig bruk i biomangfoldkonvensjonen art. 2 gir liten konkret veiledning i så måte. Heller ikke i andre internasjonale avtaler eller i nasjonal rett finnes det klare definisjoner av begrepet.

Vurderingen av om en bestemt bruk er bærekraftig, kan bero på hvilket perspektiv man legger til grunn. Det kan f.eks. være bærekraftig bruk å bygge ned noen forekomster av en naturtype, så lenge naturtypen fremdeles forekommer i tilstrekkelig utstrekning. For den forekomsten som ofres, er bruken lite ”bærekraftig”. Bærekraften må imidlertid bedømmes ut fra økosystemet som helhet og ut fra at naturtypen som sådan bevares i sitt naturlige utbredelsesområde. Dette forutsetter samtidig en samordning og oversikt over inngrepene i et større område (dvs. regionalt eller nasjonalt) for å sikre at den totale bruken er bærekraftig.

Også tidsperspektivet er viktig. En viss bruk kan være uproblematisk når det gjelder å opprettholde en bestand på kort sikt, men den langsiktige overlevelsen kan likevel bli truet fordi bestanden representerer en for begrenset genetisk variasjon. En slik bruk er ikke bærekraftig, siden behovet til fremtidige generasjoners behov ikke er ivaretatt.

Videre må det anvendes et verdiperspektiv når begrepet bærekraftig bruk gis innhold: Nytteverdien og menneskers behov – både på kort og på lang sikt – står gjerne mer sentralt i definisjoner og prinsipper for bærekraftig bruk enn naturens egenverdi (se kap. 8.3.5), selv om det er naturens tålegrenser som danner rammen.

Et annet spørsmål er om bærekraftig bruk er noe annet enn bærekraftig utvikling . Dette siste begrepet er i Brundtlandkommisjonens rapport ”Vår felles framtid” fra 1987 definert som ”utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov” (s. 42). Man kan si at begrepene brukes i ulike sammenhenger. Bærekraftig bruk henspiller mer direkte på bruken av selve komponentene i det biologiske mangfold, mens bærekraftig utvikling er et bredere og mer generelt begrep om samfunnsutviklingen. Når det utvikles kriterier for bærekraft, går det imidlertid ikke noe skarpt skille mellom begrepene. Dette viser seg bl.a. i arbeidet i de forskjellige fora som er omtalt nedenfor.

9.2.2.2 Utvikling av kriterier og prinsipper

Internasjonalt

En del av problemet med å fastslå hva som er bærekraftig, ligger i at kunnskapsgrunnlaget om biologisk mangfold og økologiske interaksjoner ikke er godt nok. Et annet viktig moment er at hva som er bærekraftig, må avgjøres konkret i forhold til typen tiltak og økosystem. Utviklingen internasjonalt går derfor i retning av at man søker å fastslå en del prinsipper og kriterier som skal legges til grunn ved bærekraftvurderingen, istedenfor å definere begrepet på generelt grunnlag.

Viktige eksempler på dette er de såkalte ”Addis Abeba-prinsipper” vedtatt på det sjuende partsmøte for biomangfoldkonvensjonen, 2 prinsippene for bærekraftig bruk av våtmarker vedtatt på det fjerde partsmøte for Ramsarkonvensjonen, 3 og arbeidet i regi av IUCN. 4

I alle disse prinsippene understrekes menneskets avhengighet av naturen, og at en bruk som tar hensyn til naturens rammebetingelser er en forutsetning for økonomisk og sosial utvikling i et langsiktig perspektiv. En økonomisk og sosial utvikling basert på bruk av naturressurser kan i sin tur motivere til bevaring med tanke på senere bruk. Nærhet til naturressursene og sektorintegrering understrekes også som et viktig bidrag til en bærekraftig forvaltning. Nærhet vurderes først og fremst som en viktig faktor for å skape eierforhold og ansvarsfølelse og for å dra nytte av lokal og tradisjonell kunnskap. Sektorintegrering vil si at hensynet til naturverdiene innarbeides i alle sektorer, og at innsatsen samordnes under overordnet politikk. Dessuten fremheves betydningen av overvåking og kontroll, med etterfølgende justering i forvaltningen hvis bruken viser seg ikke å være bærekraftig. Økosystemtilnærming og føre-var-prinsippet tillegges avgjørende vekt (se om disse prinsippene kap. 11.9 og 11.11.2).

I Norden er det utarbeidet en strategi for bærekraftig utvikling med utgangpunkt i en rekke mål, vedtatt av de nordiske statsministre 9. november 1998. Hovedmålene for strategien er (oversatt fra svensk):

  1. Nåværende og kommende generasjoner skal sikres et sikkert og sunt liv.

  2. Et bærekraftig samfunn må bygge på demokrati, åpenhet og deltagelse i lokalt, regionalt og nasjonalt samarbeid.

  3. Det biologiske mangfold og økosystemenes produktivitet skal bevares.

  4. Utslipp av forurensninger til luft, jord og vann skal ikke overstige naturens tålegrenser.

  5. Fornybare naturressurser må brukes og vernes effektivt innenfor rammen av sin evne til gjenskaping.

  6. Ikke-fornybare naturressurser skal anvendes slik at de naturlige kretsløp vernes og fornybare alternativer utvikles og støttes.

  7. Det må skapes en høy bevissthet i samfunnet om de tiltak og prosesser som leder til bærekraftig utvikling.

  8. Prinsippet om bærekraftig utvikling bør fortsatt integreres i arbeidet innen alle samfunnssektorer.

  9. Urbefolkningens rolle i å skape en bærekraftig utvikling bør fremheves.

  10. Naturfremmede elementer som er skadelige for mennesker og naturen bør på sikt ikke forekomme.

  11. Nødvendig nytenkning bør stimulere til en mer effektiv anvending av energi- og naturressurser. 5

Strategien brytes ned i forskjellige politikkområder hvor det utformes mer konkrete delmål og tiltak. Dette er også en vanlig tilnærming i andre internasjonale fora. For eksempel har det under FNs kommisjon for bærekraftig utvikling (Commission on Sustainable Development, CSD) vært egne temaer om bl.a. industri, turisme, sjø, skog, landbruk, energi og transport. 6 Også Agenda 21 har egne kapitler for forskjellige sektorer eller påvirkninger, og under biomangfoldkonvensjonen er det egne arbeidsprogrammer for de forskjellige økosystemene (se kap. 10.3.2). En egen ”sektorstrategi” for bærekraftig bruk finnes i FAOs International Code of Conduct for Responsible Fisheries. 7 Denne ”code of conduct” er et godt eksempel på at prinsipper for bærekraftig bruk kan bli mer konkrete når man forholder seg til en konkret type virksomhet. 8

Også i EU arbeides det med en ”tematisk” strategi for bærekraftig bruk av naturressurser. Kommisjonen har etter mandat i EUs 6. miljøhandlingsprogram igangsatt arbeidet med en strategi for å få til ”frikobling mellom miljøvirkninger og økonomisk vekst i en bærekraftig bruk av naturressurser”. Med dette siktes det til at man vil søke å oppnå økonomisk vekst samtidig som de medfølgende miljøproblemer vokser i mindre grad (relativ frikobling) eller avtar (full frikobling). 9

Under FNs kommisjon for bærekraftig utvikling er det ellers utviklet en rekke indikatorer for bærekraftig utvikling. Indikatorene gjelder så vel sosiale som økonomiske og miljømessige forhold. Under temaet biodiversitet, økosystemnivå, er indikatorene f.eks. arealet av utvalgte ”nøkkel”-økosystemer, og verneområder i prosent av totalareal. I lys av det som er sagt foran om forholdet mellom vern og bærekraftig bruk, kan det virke forbausende at vernet areal er én av to indikatorer for bærekraftig bruk.

Nasjonalt

Også nasjonalt er det arbeidet med å formulere prinsipper for bærekraftig bruk. Mest konkret så langt er arbeidet med en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling (nasjonal agenda 21), som det er redegjort for i St.meld. nr. 1 (2003–2004) (nasjonalbudsjettet) kap. 6. I handlingsplanen fastslås følgende sentrale handlingsprinsipper som regjeringen vil bygge på i sitt arbeid for en bærekraftig utvikling: 10

  • Forvalteransvaret

    Ansvaret for å overlate til etterkommerne et samfunn som er i minst like god stand som det vi selv overtok. Den økonomiske utviklingen må være tilpasset en langsiktig forvaltning av miljø- og naturressursene. Økonomisk vekst skal skje med stadig lavere økologisk belastning.

  • Føre-var-prinsippet

    Vitenskapelig usikkerhet skal ikke avholde Norge fra å gjennomføre tiltak mot miljøproblemer.

  • Økosystemtilnærmingen

    Økosystemer bidrar med vitale funksjoner og tjenester som ikke er synliggjort i markedsøkonomien. Tiltak skal baseres på vitenskapelig, tradisjonell og lokal kunnskap for å bevare økosystemenes funksjon og sikre at samfunnsaktiviteter skjer innenfor naturens tålegrenser. Tiltak skal planlegges for å være tilpasset over tid til økologiske variasjoner og effekter på tilgrensende økosystemer.

  • Forurenser betaler

    Miljø og økonomi ses i sammenheng. Incentiv til å utvikle og ta i bruk mer miljøvennlig teknologi. Redusert miljøbelastning.

  • Felles, men differensiert ansvar

    Verdens land har et felles, men differensiert ansvar for å motvirke de globale miljøproblemene. Dette reflekterer at de rike landene har et hovedansvar for slike miljøproblemer, som f.eks. klimaproblemet, og samtidig har størst økonomiske ressurser. Samtidig innebærer prinsippet at ingen land, selv ikke fattige, kan la være å ta miljøhensyn.

  • Samordning av politikkområder

    Økonomiske, sosiale og miljømessige hensyn må ses i sammenheng. Dette krever en politikk på tvers av sektorer, integrasjon av politikken mellom forskjellige beslutningsnivåer, integrasjon av de ulike hensynene innen hver sektor og virkemidler som kostnadseffektivt kan bidra til dette.

  • Medansvar og felles innsats

    Alle, dvs. både næringsliv, organisasjoner, sentrale og lokale myndigheter og den enkelte, kan bidra til en bærekraftig utvikling. Det forutsetter en felles forståelse av utfordringene.

Handlingsplanen omhandler bærekraftig utvikling i et vidt perspektiv. I hvilken grad prinsipper som nevnt kan nedfelles i lovgivningen om biologisk mangfold og andre naturressurser, kommer utvalget tilbake til i kap. 11.

I tillegg til denne generelle handlingsplanen, utvikles det sektorvis politikk der man søker å konkretisere bærekraftig bruk. Eksempler på dette finnes bl.a. i de enkelte departementers budsjettproposisjoner.

9.2.2.3 Nærmere om økologisk bærekraft

Et spesielt vanskelig spørsmål både nasjonalt og internasjonalt har vært om det er mulig å konkretisere nærmere hva som ligger i økologisk bærekraft.

Under arbeidet med bærekraftig bruk i IUCN har en egen ekspertkomité vurdert økologiske kriterier for bærekraftig bruk av henholdsvis arter og økosystemer:

På artsnivå forutsettes at:

  • ressursens tilstand og populasjonsdynamikk ikke er i konstant forverring

  • forholdene knyttet til artens habitat er tilfredsstillende

  • det funksjonelle forholdet mellom arter opprettholdes

  • bruken av ressursen er tilpasset populasjonsdynamikken på stedet

Tilsvarende forutsettes det på økosystemnivå at

  • økosystemets artssammensetning og mangfold skal opprettholdes

  • økosystemets struktur skal være tilfredsstillende

  • presset på økosystemet ikke skal endre grunnleggende funksjonelle prosesser

  • summen av naturlig forstyrrelse og menneskers press på økosystemet skal ikke redusere produksjonskapasiteten 11

I Addis Abeba-prinsippene under biomangfoldkonvensjonen er det formulert som en generell forutsetning at ”økologiske prosesser, arter og genetisk variasjon forblir over terskelen som er nødvendig for levedyktighet på lang sikt”. 12

Utvalget antar at det på denne bakgrunn kan stilles opp to overordnede kriterier for økologisk bærekraftig bruk:

  • virksomheten skal ikke forhindre at økosystemets innhold, struktur, prosesser, funksjoner, produktivitet og interaksjoner opprettholdes

  • virksomheten skal ikke bidra til at arter, populasjoner eller naturtyper utryddes eller blir truet av utrydding

Disse kriteriene ligger under utvalgets lovforslag og kommer til uttrykk i utkastets bestemmelser om mål for arts- og områdeforvaltning.

At bestander eller økosystemer tåler en viss bruk, tilsier imidlertid ikke at man bruke disse. Andre verdier kan tilsi vern, f.eks. når områder avsettes som referanseområder, eller når naturforekomster har religiøs betydning f.eks. for urfolk. Kriterier for økologisk bærekraft setter altså en grense for utnyttelsen. Hvor langt potensialet utnyttes, kan så bero på en politisk vurdering der også andre hensyn trekkes inn. Denne vurderingen kan skje på lokalt, nasjonalt eller internasjonalt nivå.

9.2.2.4 Hvem retter prinsippene seg mot

Prinsipper om bærekraftig bruk som utarbeides internasjonalt, retter seg først og fremst mot statene . Det er i første omgang disse som må omsette prinsippene i aktiv handling ved egne tiltak, ved å pålegge borgerne plikter eller ved å sette grenser for deres handlinger.

I den nasjonale strategien understrekes også den enkeltes ansvar for å bidra til en bærekraftig utvikling (se foran under 9.2.2.2). Ansvar for den enkelte understrekes f.eks. også i St.meld. nr. 17 (1998–99) (skogmeldingen) kap. 1.1 (s. 9), der det heter:

”Ansvaret for å forvalte naturressursene – og det spekteret av verdier de representerer – hviler både på samfunnet og på enkeltmennesker. Ikke minst er det viktig at de som eier og råder over ressursene ivaretar sitt forvalteransvar – det hviler en forpliktelse på den som eier til også å drive bærekraftig forvaltning. Utøvelsen av forvalteransvaret sier noe om respekten for tidligere generasjoners innsats og om solidaritet med kommende generasjoner, og er et uttrykk for verdisyn i samfunnet og hos den enkelte.”

Utvalget har ved utformingen av sitt lovforslag tatt utgangspunkt både i myndighetenes ansvar for gjennom reguleringer å bidra til bærekraftig bruk, og i den enkeltes ansvar for å ta tilstrekkelig hensyn til naturverdiene. Dette siste gjenspeiles bl.a. i utk. § 6.

9.2.3 Gjennomføring

Prinsippene om bærekraftig bruk må anvendes gjennom bruk av virkemidler. Slike virkemidler omfatter et vidt spekter fra strengt vern til ingen regulering. Virkemidlene vil dessuten være forskjellige avhengig av om det dreier seg om regulering av selve ressursbruken eller av virksomhet som har andre negative miljøpåvirkninger (jf. 9.2.1). I det siste tilfellet kan f.eks. virksomhet fortsette eller tillates hvis bruk av ny teknologi kan redusere miljøpåvirkningene. Er det tale om bruk av selve ressursen, f.eks. høsting, vil reguleringene måtte påvirke selve omfanget eller innholdet (f.eks. differensiering i tid) av bruken. 13

De forskjellige typer bruk er i dag først og fremst regulert gjennom plan- og bygningsloven og forskjellige lover for bestemte ressurser eller næringer. En oversikt over reguleringene og hvilke normer som legges til grunn, finnes i vedlegg 7 til denne utredningen (se også kap. 12, 13 og 15). Det som kjennetegner denne typen regulering av bruk, er først og fremst at naturhensyn er ett blant flere hensyn som avveies mot hverandre i den enkelte sak.

Bærekraftig bruk kan innebære at noen områder eller arter ikke brukes. Når dette skjer på et mer generelt grunnlag for et område eller en art, snakker vi vanligvis om ”vern”. Om man så vil betegne slikt ”vern” som en del av bærekraftig bruk i vid forstand, er et definisjonsspørsmål. Biomangfoldkonvensjonen er, som nevnt innledningsvis i kap. 9.1, ikke konsekvent i så måte. Som det vil fremgå under omtalen av vern i kap. 9.3, kan også begrepet ”naturvern” brukes i vid forstand slik at definisjonen nærmer seg ”bærekraftig bruk”. Utvalget vil i kap. 9.3 nedenfor gå nærmere inn på hva som forstås med ”vern”, og hvordan ”bruk” forholder seg til det.

9.3 Vern

9.3.1 Begrepet naturvern

Begrepet naturvern blir gjerne brukt på to forskjellige måter. For det første brukes begrepet for det som man også kaller det ”klassiske naturvern”. Dette innebærer at konkrete områder eller arter pekes ut ved særskilt vedtak og beskyttes mot fremtidige inngrep. Områdevern og artsvern etter naturvernloven §§ 3 til 14 er de mest sentrale eksemplene på vern i denne betydning.

Begrepet ”naturvern” har lenge også hatt en mer utvidet betydning, der det generelt siktes til en forsvarlig disponering av naturressursene som opprettholder økosystemer og økologiske funksjoner. Naturvernlovens formålsparagraf uttrykker godt dette utvidede naturvernbegrepet:

”Naturvern er å disponere naturressursene ut fra hensynet til den nære samhørighet mellom mennesket og naturen, og til at naturens kvalitet skal bevares for fremtiden.

...…

Inngrep i naturen bør bare foretas ut fra en langsiktig og allsidig ressursdisponering som tar hensyn til at naturen i fremtiden bevares som grunnlag for menneskenes virksomhet, helse og trivsel.”

(§ 1 annet og fjerde ledd)

I en slik utvidet definisjon omfatter naturvern langt mer enn å peke ut verneområder og vernede arter, og forskjellen fra ”bærekraftig bruk” blir mer eller mindre utvisket.

Naturvern i vid forstand kan tenkes oppnådd ved bruk av forskjellige virkemidler, f.eks. arealdisponering etter plan- og bygningsloven og bruk av sektorlover, men også klassiske vernevedtak som nevnt foran. Det er i den sammenheng et tankekors at naturvernlovens brede formålsparagraf praktisk talt bare følges opp med hjemler for ”klassiske” vernevedtak, hvis man ser bort fra lovens § 2, som aldri er trådt i kraft.

Selv om begrepet ”naturvern” altså kan oppfattes på flere måter, er begrepene ”områdevern” og ”artsvern” mer presise. Her brukes begrepet ”vern” i den klassiske betydningen, det vil si at det siktes til et juridisk virkemiddel der et område eller en art gis en særskilt rettslig status som innebærer beskyttelse mot inngrep.

9.3.2 Områdevern

9.3.2.1 Definisjon

I konvensjonen om biologisk mangfold defineres et verneområde som et ”geografisk avgrenset område som er utpekt eller regulert og forvaltet med sikte på å oppfylle bestemte målsettinger for bevaring” (art. 2). 14 IUCN har i sine retningslinjer for verneområder definert begrepet verneområde som ”et areal av land eller sjø som er spesielt tilegnet vern og opprettholdelse av biologisk mangfold og naturressurser med tilhørende kulturressurser, og som forvaltes gjennom rettslige eller andre effektive virkemidler”. 15

Etter norsk rett er verneområder først og fremst områder som er vernet etter naturvernloven som nasjonalpark (§ 3), landskapsvernområde (§ 5), naturreservat (§ 8), biotopfredningsområde (§ 9), naturminne (§ 11) og vassdragsvernsvernområde (§ 11 a). Dessuten kan det treffes vedtak om områdevern med hjemmel i viltloven § 7 og lakse- og innlandsfiskloven § 7 (biotopfredning) og kulturminneloven § 20 (kulturmiljøfredning).

Områdevern er et arealvern i den forstand at det er arealet som pekes ut som det vernede objekt. Formålet med vernet kan likevel være å ta vare på en konkret art, eller arter kan rent faktisk nyte godt av vernet. Særlig planter, sopp og en del insekter kan få en god beskyttelse ved områdevern. I noen tilfeller kan dessuten et områdevern, f.eks. av et område med en spesiell naturtype, være det virkemiddel som kan omfatte foreløpig ukjente arter. At områdevernet er knyttet til et spesielt utpekt areal, innebærer samtidig at det er et statisk vern. Det kan f.eks. ikke ta høyde for at en trekkende art bruker nye rasteplasser som ikke er omfattet av det opprinnelige vernet.

Også etter andre lover kan nærmere bestemte områder gis en spesiell beskyttelse av hensyn til naturverdiene. For eksempel kan det opprettes oppdrettsfrie soner etter oppdrettsloven § 19, og etter skogbruksloven § 17 b kan skogbrukstiltak begrenses i viktige natur- eller friluftsområder. Forskjellen fra områdevern er at vedtak etter disse bestemmelsene bare begrenser den bruken som den aktuelle sektorlov regulerer.

Hjemler i sektorlover til å fastsette begrensninger på virksomhet i særskilte områder, kan ses på som et utslag av sektoransvaret for miljø, og kan bidra til at kravene til bærekraftig bruk oppfylles, jf. kap. 9.2.3.

Selv om begrensninger på virksomhet etter annet lovverk ikke regnes som ”områdevern” i tradisjonell forstand, kan den beskyttelsen som oppnås, ligge nær opp til det. Dette gjelder spesielt der hvor trusselen mot naturvernhensynene først og fremst kommer fra den sektoren som reguleres etter den aktuelle loven.

9.3.2.2 Bruk innenfor verneområder

At et område er vernet, innebærer en generell beskyttelse mot forskjellige tiltak, uten at det i det enkelte tilfelle foretas en nærmere vurdering av om tiltaket er ”bærekraftig” eller ikke. Avveiningen mellom bruk og vern skjer altså på forhånd og på generelt grunnlag. Men selv om et område er vernet, er det ofte tillatt med visse former for fortsatt eller ny bruk av arealet. Hva som er tillatt, vil avhenge av vernekategori og formålet med vernet. Normalt er restriksjonsnivået strengest i naturreservatene og naturminnene og mindre strengt i landskapsvernområdene, mens nasjonalparkene inntar en mellomstilling. Er det tale om et restriksjonsnivå der nærmest enhver bruk er forbudt, brukes gjerne begrepet ”fredning” istedenfor ”vern”.

Større, nye tekniske inngrep vil som regel være forbudt i alle verneområdene.

I de fleste nasjonalparker og landskapsvernområder er det tillatt med friluftsaktiviteter som krever lite tilrettelegging, slik som ski- og fotturer, og tradisjonell bruk knyttet til setring, slått, beite, jakt, fiske og bærplukking. I landskapsvernområder er det dessuten normalt lite restriksjoner på eksisterende jordbruksvirksomhet, mens det for skogbruket kan være begrensninger med hensyn til hogstformer, transport og veibygging. (Se nærmere kap. 17.2.)

Dagens regelverk tar i liten grad høyde for at det kan være nødvendig med aktiv bruk for å opprettholde verneverdiene, særlig i kulturlandskapet. Slik bruk kan tillates, men ikke pålegges. Vernemyndighetene kan dessuten foreta skjøtsel i verneområdene, men mangler stort sett insitamenter for å stimulere til bruk og driftsmetoder som positivt bidrar til et rikt biologisk mangfold.

Spørsmålet om bruk i verneområder er mer prinsipielt et spørsmål om forholdet mellom menneske og natur, mellom kulturpåvirkning og urørt natur. Tar man begrepene ”urørt” eller ”i det vesentlige urørt” natur, som etter naturvernloven er vilkår for vern som nasjonalpark eller naturreservat, bokstavelig, kan det være vanskelig å finne områder i norsk natur der mennesker overhodet ikke har satt sine spor. Noen områder har vært brukt som beiteområder i flere århundrer, og vegetasjonen vil bære preg av dette. Videre har mennesker ferdes i vill natur og satt sine spor i form av f.eks. stier, minnesmerker og religiøse plasser. Jakt og fangst, fiske og sanking av bær har vært en vesentlig del av norsk kultur og har påvirket det biologiske mangfoldet. For øvrig vil også langtransporterte luftforurensninger og klimaendringer i noen grad påvirke arealer som ellers fremstår som ”urørte”.

Likevel er en mest mulig naturlig tilstand den verdien som et områdevern ofte vil ivareta, det vil si en tilstand der påvirkningen av mennesker ikke har ført til irreversible skader, eller der utnyttelsen ikke har forringet områdets økologiske særtrekk. Det er denne naturtilstanden som er utgangspunktet for vernet, og som danner rammen for den fremtidige bruken. Kjernen for et vedtak om områdevern er nettopp denne forhåndsprioriteringen av naturverdiene fremfor utnyttelse av området. Avveiningen mellom vern og bruk skjer ikke konkret ved hvert brukstilfelle etter hvert som det aktualiseres, slik f.eks. tilfellet er ved en konsesjonsordning, men på forhånd og som oftest på mer generelt grunnlag.

Også internasjonalt anerkjennes at bruk i verneområder kan være aktuelt. For eksempel har flere av kategoriene etter IUCNs retningslinjer for verneområder bruk som delformål. IUCNs kategorier for vern er nærmere omtalt i kap. 16.4.3. På det sjuende partsmøte under biomangfoldkonvensjonen i 2004 ble det vedtatt et arbeidsprogram for verneområder, der partene bl.a. oppfordres til å bruke disse kategoriene. 16

9.3.3 Artsvern

9.3.3.1 Definisjon

Noen av de første naturverntiltakene har gjerne vært knyttet til arter istedenfor områder og har ofte vært kalt for arts”fredning” istedenfor arts”vern”. 17 Med artsfredning menes i dag en rettslig beskyttelse mot direkte angrep på eksemplarer av arter, slik som å drepe, fange, skade, plukke, ta opp med rot.

”Fredning” er altså en streng beskyttelse av selve eksemplarene av arten, jf. også ordbruken innen områdevernet, der den strengeste beskyttelsen av et område gjerne kalles for ”fredning” (se kap. 16.2.4).

En forskjell fra områdevernet er at fredning av et område som regel utgjør en tilstrekkelig beskyttelse av området, mens en artsfredning ikke nødvendigvis er nok til å verne om eller bevare artens overlevelsesmuligheter. I mange tilfeller vil man trenge et utvidet artsvern, der også inngrep i leveområder eller økologiske funksjonsområder begrenses, og forringelse av generelle livsbetingelser unngås, se nærmere kap. 13.2. Prinsippet om ” in situ ” (”på stedet”) vern er i sin kjerne et prinsipp knyttet til artene: Artene bør bevares der hvor de er, dvs at også sikring av leveområder og funksjonsområder blir en del av artsvernet.

Boks 9.1

Et eksempel fra internasjonal rett om innholdet i begrepet artsfredning finnes i Bernkonvensjonen (se kap. 10.3.3 og 13.3.2), som har detaljerte bestemmelser om innholdet både i faunafredning og florafredning.

For arter av vill fauna som skal ha det strengeste vernet, skal etter konvensjonens art. 6 følgende være forbudt:

- alle former for forsettlig fangst og fangenskap og forsettlig dreping

- forsettlig å skade eller ødelegge ynglesteder eller hvilesteder

- forsettlig å forstyrre vill fauna, særlig i yngletiden, oppveksttiden og dvaletiden, i den grad forstyrrelsen er betydelig i forhold til konvensjonens målsettinger

- forsettlig å ødelegge eller plukke egg i vill tilstand eller å beholde disse eggene selv om de er tomme

- besittelse av og innenlandsk handel med disse dyrene, levende eller døde, herunder utstoppede dyr eller lett kjennelige produkter av disse, der dette vil bidra til å effektivisere bestemmelsene i denne artikkelen.

Den strengeste beskyttelsen av vill flora innebærer forbud mot ”plukking, samling, kutting eller oppriving” og, der dette er hensiktsmessig, besittelse eller salg av artene (art. 5).

Artsvern og områdevern vil dermed gli over i hverandre. For stedbundne arter og arter med liten mobilitet vil artsvern og områdevern nærmest bli sammenfallende, bortsett fra at områdevern i seg selv ikke beskytter eksemplarer av arten mot direkte etterstrebelse. For arter som er mobile, vil et artsvern måtte ”følge” arten og sikre artene der de til enhver tid befinner seg.

9.3.3.2 Bruk av arter som er fredet - fredningsprinsippet

En artsfredning innebærer pr. definisjon at bruk i form av høsting av arten er utelukket. Annerledes er det når en art er fredet gjennom det såkalte fredningsprinsippet.

Fredningsprinsippet gjelder etter viltloven og lakse- og innlandsfiskloven for vilt og laksefisk og innebærer at all direkte etterstrebelse er forbudt, med mindre det uttrykkelig er tillatt ved lov eller forskrift. Slik tillatelse kan kun gis hvis bestanden produserer et høstingsverdig overskudd, og det er tradisjon for høsting av arten. For arter der det ikke er åpnet for jakt eller fangst, har fredningsprinsippet dermed det samme materielle innhold som et vedtak om fredning av en enkeltart. Men for jaktbare arter er fredningsprinsippet først og fremst et formelt utgangspunkt, som medfører et økt dokumentasjonskrav for å åpne for høsting. Fredningsprinsippet blir derfor også iblant kalt for ”speilvendingsprinsippet”, for å angi at utgangspunktet for høsting er snudd i forhold til regler der ”all høsting er tillatt med mindre det er forbudt”. Man kan også si at for jaktbare arter er det materielle innholdet i fredningsprinsippet knyttet til artens overlevelse, ikke det enkelte individ. Jaktbarheten kan for øvrig begrenses til nærmere bestemte geografiske områder, slik at f.eks. spesielt sårbare bestander fredes mot jakt.

Fredningsprinsippet er nærmere omtalt i kap. 13.4.2.

Er det tale om et artsvern i videre forstand enn fredning, det vil si en beskyttelse av arter der også vern av leveområder og funksjonsområder og beskyttelse mot bl.a. forurensning og introduksjoner trekkes inn, vil høsting av enkeltindivider ofte kunne tillates. Der hvor trusselen mot arten er selve etterstrebelsen, vil imidlertid bruk måtte utelukkes.

9.3.4 Vern av biologisk mangfold

Det er et spørsmål om begrepet ”vern av biologisk mangfold” kan gi et nytt perspektiv på vern som ikke dekkes opp av områdevern og artsvern. Biologisk mangfold omfatter både økosystemer, arter og genetisk mangfold (se kap. 4.1 og 4.2). Vern av økosystemer innebærer for områdevernets vedkommende at avgrensningen av et verneområde bør ta hensyn til sammenhengene i økosystemet, ikke bare til landskapets naturlige arrondering. Dette har igjen betydning for hvilke kriterier lovgivningen bør legge til grunn for områdevernet. For eksempel vil et strengt krav om urørthet ikke ta høyde for at soner som grenser til et uberørt område, men som selv er påvirket i betydelig grad, likevel kan gi viktige økologiske tjenester, f.eks. vanntilførsel, som sikrer verneverdiene. Videre har økosystemperspektivet betydning for hvilke begrensninger i bruken som bør innføres i og utenfor verneområdet for å opprettholde de økologiske funksjonene. Dette betyr bl.a. at områdevern må bli mindre statisk enn i dag, hvis det skal brukes for å ivareta økologiske funksjoner for arter som ikke er stedbundne. Vernet må ivareta den naturlige dynamikk hos arter og samspillet mellom disse.

Også målet om vern av det genetiske mangfold har betydning for hvordan områdevern og artsvern brukes. Innenfor områdevernet vil det være viktig å sikre et tilstrekkelig antall forekomster av f.eks. en bestemt naturtype slik at den genetiske variasjonen til artene i naturtypen sikres. Når det gjelder artsvernet blir det behov for å sikre et tilstrekkelig antall individer til å opprettholde et genetisk mangfold og behov for å skille mellom bestander.

For å sikre biologisk mangfold kan det også være behov for mange, små verneområder, f.eks. leveområder, yngleområder eller ”matfatet” for en truet art, samtidig som bruk som ikke forringer de økologiske funksjonene i nevneverdig grad, kan tillates.

Samlet betyr dette at biologisk mangfoldperspektivet reiser spørsmål om hvordan regelverket kan utformes dynamisk og fleksibelt og omfatte glidende overganger mellom bruk og vern.

Fotnoter

1.

Prinsipp nr. 10: ”The ecosystem approach should seek the appropriate balance between, and integration of, conservation and use of biological diversity.” Som begrunnelse anføres at “biological diversity is critical both for its intrinsic value and because of the key role it plays in providing the ecosystem and other services upon which we all ultimately depend. There has been a tendency in the past to manage components of biological diversity either as protected or non-protected. There is a need for a shift to more flexible situations, where conservation and use are seen in context and the full range of measures is applied in a continuum from strictly protected to human-made ecosystems.”(partsmøtevedtak V/6)

2.

Se bl.a. partsmøtevedtak VII/12 anneks II.

3.

Guidelines for the implementation of the wise use concept, vedtatt på det fjerde partsmøte i 1990, samt Additional guidance for the implementation of the wise use concept, vedtatt på det femte partsmøte, 1993.

4.

The IUCN Policy Statement on Sustainable Use of Wild Living Resources (Resolution 2.29) vedtatt på IUCN World Conservation Congress, Amman, oktober 2000.

5.

Nordisk Ministerråd 2001 s. 5–6. Om den reviderte strategien se kap. 10.6.2.

6.

Jf. arbeidsprogrammet for 1998–2002 vedtatt på FNs Generalforsamling ved resolusjon S/19-2, 19. september 1997.

7.

Vedtatt 31. oktober 1995.

8.

F.eks. heter i det i de generelle prinsippene at ”selective and environmentally safe fishing gear and practices should be further developed and applied, to the extent practicable, in order to maintain biodiversity and to conserve the population structure and aquatic ecosystems and protect fish quality. Where proper selective and environmentally safe fishing gear and practices exist, they should be recognized and accorded a priority in establishing conservation and management measures for fisheries. States and users of aquatic ecosystems should minimize waste, catch of non-target species, both fish and non-fish species, and impacts on associated or dependent species” (art. 6.6).

9.

KOM (2003) 572 endelig.

10.

St.meld. nr. 1 (2003–2004) kap. 6.4.1 s. 181 flg.

11.

Analytic Framework for Assessing Factors that Influence Sustainability of Uses of Wild Living Natural Resources, Technical Advisory Committee of the Sustainable Use Specialist Group under IUCNs Species Survival Commission, 2001. Tilsvarende kriterier er satt opp for den sosiale og økonomiske dimensjonene ved bærekraftig bruk.

12.

”... a manner in which ecological processes, species and genetic variability remain above thresholds needed for long-term viability” (anneks II bokstav A pkt. 7 (a)).

13.

Dette skillet trekkes bl.a. frem i EU-kommisjonens meddelelse til Rådet og Europaparlementet om temastrategi for bærekraftig ressursutnyttelse, KOM (2003) 572, av 1. oktober 2003.

14.

””Protected area” means a geographically defined area which is designated or regulated and managed to achieve specific conservation objectives”.

15.

”An area of land and/or sea especially dedicated to the protection and maintenance of biological diversity, and of natural and associated cultural resources, and managed through legal or other effective means”. Guidelines for Protected Area Management Categories, IUCN Commission on National Parks and Protected Areas with the assistance of the World Conservation Monitoring Centre, 1994.

16.

Partsmøtevedtak VII/28 pkt. 31.

17.

Jf. f.eks. fredningen av sangsvane og bever på slutten av 1800-tallet (Hågvar & Berntsen 2001 s. 191) og plantefredning på Dovrefjell ved kgl. res. 9. juni 1911 (Backer 1986 s. 72–73).

Til dokumentets forside