NOU 2004: 28

Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold— (Naturmangfoldloven)

Til innholdsfortegnelse

8 Eksempler fra utenlandsk rett

Utarbeidet av sekretariatet

I dette vedlegget redegjøres for eksempler fra utenlandsk rett på noen utvalgte områder.

8.1 Generelt om utenlandsk rett

8.1.1 EU

EUs sentrale naturvernregelverk er fugledirektivet og habitatdirektivet. 1 I tillegg kommer bl.a. vanndirektivet, 2 direktivene om konsekvensutredninger 3 , miljøansvarsdirektivet 4 og regelverk om forurensning. Her omtales de generelle rammene som ligger i habitatdirektivet, mens regler om artsvern, fremmede arter og områdevern omtales nedenfor under kap. 2.1, 3.2 og 4.1.

Hovedformålet med habitatdirektivet er å bidra til å sikre det biologiske mangfoldet ved å bevare naturtypene og de ville dyr og planter som forekommer i EU. Tiltakene som treffes i henhold til direktivet, tar sikte på å opprettholde eller gjenopprette en såkalt ”gunstig bevaringsstatus” for naturtyper og arter av fellesskapsbetydning, under hensyntagen til økonomiske, sosiale, kulturelle og regionale behov (art. 2). Med ”bevaringsstatus” for en naturtype menes:

”resultatet af alle de forhold, der indvirker på en naturtype og på de karakteristiske arter, som lever dér, og som på lang sigt kan påvirke dens naturlige udbredelse, dens struktur og funktion samt de karakteristiske arters overlevelse på lang sigt ...” (art. 1 (e) første ledd).

Bevaringsstatusen anses som gunstig hvis:

  • “det naturlige udbredelsesområde og de arealer, det dækker inden for dette område, er stabile eller i udbredelse, og

  • den særlige struktur og de særlige funktioner, der er nødvendige for dets opretholdelse på lang sigt, er til stede og sandsynligvis fortsat vil være det i en overskuelig fremtid, samt når

  • bevaringsstatus for de arter, derer karakteristiske for den pågældende naturtype, er gunstig ...”

(art. 1 (e) annet ledd).

En arts bevaringsstatus defineres som:

”resultatet af alle de forhold, der indvirker på arten og som på lang sigt kan få indflydelse på dens bestandes udbredelse og talrighed...” (art. 1 (i) første ledd).

En arts bevaringsstatus regnes som gunstig når:

  • ”data vedrørende bestandsudviklingen af den pågældende art viser, at arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder, og

  • artens naturlige udbredelsesområde hverken er i tilbagegang, eller der er sandsynlighed for, at det inden for en overskuelig fremtid vil blive mindsket, og

  • der er og sandsynligvis fortsat vil være et tilstrækkeligt stort levested til på lang sigt at bevare dens bestande”

(art. 1 (i) annet ledd).

De naturtypene og arter som etter direktivet skal sikres en gunstig bevaringsstatus, skal være ” av fellesskapsinteresse ” (art. 1 (c) og art 2 (2)). For naturtypene vil det si at de

  • står i fare for å forsvinne i deres naturlige utbredelsesområde, eller

  • har et lite utbredelsesområde, enten fordi deres naturlige utbredelsesområde er gått tilbake, eller fordi det naturlige utbredelsesområdet i seg selv er lite, eller

  • fordi de er spesielt gode eksempler på det som kjennetegner den alpine, atlantiske, boreale, kontinentale, makaronesiske eller middelhavets biogeografiske region 5

(art 1 (c)).

Disse naturtypene er listet opp i vedlegg I . Blant disse angis noen som ”prioriterte” naturtyper. Dette er naturtyper som står i fare for å forsvinne og der EU anses for å ha et særlig bevaringsansvar ut fra den andelen av naturtypens naturlige utbredelsesområde som ligger innenfor EU-området (art. 1 (d)).

En art er av fellesskapsinteresse, hvis den er

  • truet, med unntak for arter hvis naturlige utbredelsesområde er marginal innen EU og som ikke er truet i den vestlige palearktiske regionen 6

  • sårbar 7

  • sjelden 8 eller

  • endemisk og krever spesiell oppmerksomhet pga. særegenhet av leveområdene eller de mulige konsekvensene som utnyttelsen av arten eller inngrep i leveområdene kan ha

(art. 1 (g)).

Slike arter er listet opp i vedlegg II, IV eller V. Også blant artene utpekes noen som prioritert ut fra tilsvarende kriterier som for naturtyper ((art. 1 (h)). Forpliktelser om biotop beskyttelse knytter seg bare til arter på vedlegg II. Forpliktelsene knyttet til vedlegg IV og V er forpliktelser om arts beskyttelse.

Kjernen i EUs naturvernregelverk er opprettelsen av nettverket Natura 2000. Natura 2000 skal bestå av utvalgte lokaliteter av naturtyper listet på vedlegg I og av leveområder for arter på vedlegg II, samt områder utpekt etter fugledirektivet (art. 3 nr. 1). Medlemsstatene skal i tillegg – innenfor rammene av deres politikk for fysisk planlegging og utvikling – fremme forvaltningen av elementer i landskapet som kan binde Natura 2000 lokalitetene sammen (art. 10 første ledd). Dette spesifiseres nærmere som ”sådanne elementer, som ved deres lineære og kontinuerlige struktur (som f.eks. vandløb med deres bredder eller de traditionelle systemer til afgrænsning af marker) eller deres rolle som trædesten (som f.eks. småsøer og småskove) er væsentlige for vilde arters migration, spredning og genetiske udveksling” (art. 10 annet ledd).

8.1.2 Sverige

I svensk rett inngår regler om artsvern og områdevern i miljöbalken (SFS 1998:808, vedtatt 11. juni 1998, i kraft 1. januar 1999), som er en samlet lov om miljøvern som også inneholder regler om bl.a. forurensning, konsekvensutredning, vannhusholdning, jordbruk og genmodifiserte organismer. Loven inneholder dessuten felles mål, prinsipper og ”allmenne hensynsregler” for forvaltning av naturressurser. Loven erstattet 16 tidligere lover, bl.a.:

  • naturvårdslagen

  • miljøskyddslagen

  • vattenlagen

  • lagen om hushållning med naturressurser

  • lagen om genetisk modifierade organismer

  • lagen om åtgarder betraffande djur og vaxter som tillhor skyddade arter

Miljöbalkens formål er å fremme en bærekraftig utvikling slik at nåværende og kommende generasjoner sikres et sunt og godt miljø (1 kap. 1 §). Bestemmelsen inneholder to etiske utgangspunkter. Det ene er at naturen som sådan har en ”skyddsvärde”. Det andre er at menneskers rett til å bruke naturen er forbundet med et forvalteransvar.

Formålsparagrafen har videre fem delmål som kan gi en presisering av hva en bærekraftig utvikling innebærer. Disse er:

  1. ”människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

  2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

  3. den biologiska mångfalden bevaras,

  4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och

  5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.”

Oppregningen er ikke uttømmende. 9

De ”allmänna hänsynsregler” i miljöbalken 2 kap. inneholder bl.a. følgende prinsipper:

  • den som driver en virksomhet, har bevisbyrden for at de generelle hensynskravene i loven er oppfylt (1 §)

  • den som driver en virksomhet, har plikt til å skaffe seg kunnskap om virksomhetens miljøpåvirkning (2 §)

  • alle har i sin virksomhet en aktsomhetsplikt i forhold til miljøet, og best mulig teknikk skal anvendes (3 §)

  • lokalisering av virksomheter skal være best mulig sett ut fra lovens formålsparagraf og dens generelle prinsipper for disponering av land og vann (4 §)

  • prinsipp om resirkulering og gjenvinning (5 §)

  • substitusjonsprinsippet, som innebærer at man skal søke å unngå miljøfiendtlige produkter (6 §)

  • et prinsipp om ansvar for miljøskade og gjenoppretting (miljøpåvirkeren betaler, 8 §)

For anvendelsen av prinsippene gjelder en forholdsmessighetsregel som innebærer at det ikke må stilles krav som anses som urimelig (7 §). For å bedømme hva som anses som urimelig, skal det foretas en helhetsvurdering der fordelene ved bevaringstiltak avveies mot kostnadene knyttet til dem.

Miljöbalken inneholder generelle prinsipper for forvaltning av land- og vannarealer (3 kap.) og tilsvarende prinsipper i nærmere angitt geografiske områder (4 kap.). Disse prinsippene skal etter 1 kap. 2 § miljöbalken anvendes

  • ved skjønnsutøvelsen etter kapitlene 9 (miljøskadelig virksomhet/forurensning), 11 (vassdragtiltak), 12 (massetak og jordbruksvirksomhet) og 17 (tiltak som krever regjeringens vurdering) i miljöbalken samt en rekke i bestemmelsen oppregnede lover

  • ved beslutninger om områdevern etter miljöbalken 7 kap.

  • ved planlegging etter plan- og bygglagen.

8.1.3 Finland

Finland har ingen overordnet og samlende miljølov som den svenske miljöbalken. Regler om artsvern, fremmede arter og områdevern finnes i naturvårdslagen av 20. desember 1996. Formålet med loven er å:

  • bevare naturens mangfold

  • ta vare på naturens skjønnhet og landskapets verdi

  • støtte bærekraftig utnyttelse av naturressursene og av naturmiljøet

  • øke kunnskapen om og interessen for naturen, samt

  • fremme naturforskning

(1 §).

Regler om bevaring av naturverdier finnes også i ödemarkslagen, markanvändnings- och bygglagen og skogslagen.

Ödemarkslagen av 17. januar 1991 er en lov som avsetter noen større områder i nord-Finland til ”ödemark”. Formålet med loven er å bevare disse områders karakter av ”ödemark”, sikre den samiske kulturen og naturnæringene samt utvikle en flersidig utnyttelse av naturen og forutsetningene for dette (1 §). Loven krever tillatelse av regjeringen (”statsrådet”) for avhending av statlig eiendomsrett eller bruksrett i ödemarksområder (4 §). Videre gjelder som utgangspunkt et forbud mot bygging av veier (5 §) og mot gruvedrift (6 §), men med mulighet for dispensasjon fra regjeringen. Skogen i ödemarksområder skal behandles som vernskog, dvs. at skogsdriften skal være særlig skånsom (skogslagen 12 §).

Markanvändnings- och bygglag av 5. februar 1999 er den generelle loven om arealplanlegging og byggetiltak. Loven inneholder bl.a. en hjemmel for opprettelsen av nationalstadsparker (68 §).

Skogslagen av 12. desember 1996 regulerer skogbruksvirksomhet og utpeker bl.a. særskilt viktige livsmiljøer i skog der det skal tas spesielle hensyn ved utøvelsen av skogbruksvirksomhet (10 §), se dette vedlegget kap. 4.3.3.

8.1.4 Tyskland

Tyskland fikk en ny og utvidet naturvernlov 25. mars 2002. 10 Loven er utvidet i den forstand at den omfatter mer enn det tradisjonelle område- og artsvern. Lovens formål er at natur og landskap skal beskyttes, skjøttes, videreutvikles og restaureres – både i og utenfor bebygde strøk – slik at man på lang sikt sikrer:

  • naturens produksjons- og funksjonsevne

  • bærekraftig utnyttelse av naturressurser

  • dyr og planter og deres leveområder

  • mangfoldet, egenart og skjønnhet samt rekreasjonsverdier av natur og landskap

(§ 1).

Som begrunnelse vises til naturens egenverdi og verdien som livsgrunnlag for mennesker, også med tanke på fremtidige generasjoner. Lovens sterkere vektlegging av rekreasjonsverdien er ny i forhold til den gamle tyske naturvernloven. Rekreasjon defineres som natur- og landskapsvennlig fritidsbruk, herunder idrett som utøves i naturen og som ikke er negativ for de øvrige målene og prinsippene for naturvern og landskapspleie. Loven inneholder en bestemmelse om at statseiendom som egner seg til slik rekreasjon, og der bruken ikke er bundet opp til andre offentlige formål, bør stilles til disposisjon for allmennheten (§ 57).

Nye bestemmelser i loven er bl.a. reglene om oppbyggingen av et økologisk nettverk (§ 3) som skal dekke minst 10 % av Tysklands areal. Loven inneholder her først og fremst en rammeregulering som må gjennomføres nærmere i den enkelte delstat.

Blant viktige nye regler er også generelle prinsipper for forvaltning av natur og landskap (§ 2) og prinsipper for et bærekraftig jord- og skogbruk (§ 5). Loven inneholder videre bl.a. bestemmelser om rammeplaner for natur og landskapsforvaltning (§ 14) og prinsipper om vektlegging av naturverdier når det etter annen lov skal tas stilling til tillatelse til naturinngrep (§ 18 til 21).

Loven inneholder ellers bl.a. regler om artsvern, fremmede arter, lovfestet vern og områdevern, herunder hjemmel for marint vern i Tysklands økonomiske sone. Disse reglene kommer vi tilbake til ellers i vedlegget.

8.2 Utenlandsk rett om artsvern

8.2.1 EU

EUs artsvern har sitt grunnlag i fugledirektivet og habitatdirektivet (se utredningen kap. 10.8). Habitatdirektivet omfatter også de marine artene, slik at artsvernet behandles uttømmende i naturverndirektivene. Vernet av marine arter, særlig hvalartene, var en viktig grunn til at denne delen av EUs regelverk ble holdt utenfor EØS-avtalen.

Fugledirektivet ble utviklet nærmest parallelt med Bern- og Bonnkonvensjonen. Direktivet gjelder alle arter av naturlig forekommende, viltlevende fugler på medlemsstatenes territorium (art. 1 (1)). En viktig grunn til at fuglene er valgt ut for den første naturvernreguleringen innen EU, er – slik det blir påpekt i fortalen til direktivet – at fuglene innen EU i stor grad er trekkende arter, og at en tilfredsstillende forvaltning må gå utover landgrensene. I tillegg har det nok også vært viktig at kunnskapsgrunnlaget om fuglenes tilstand har vært større enn for mange andre arter.

Direktivet fastsetter fredningsprinsippet for alle fuglearter (art. 5 jf. art. 1 (1)). Denne artsfredningen har i hovedsak de samme rettsvirkningene som etter den norske viltloven og Bernkonvensjonen. Det er gitt en egen liste (vedlegg II/1) over arter som det under visse forutsetninger kan jaktes på innen direktivets geografiske virkeområde, og en liste (vedlegg II/2) over arter som det kan jaktes på i nærmere angitte land (art. 7 (2) og 7 (3)). Direktivet inneholder videre et generelt forbud mot handel med alle fuglearter (art. 6), med unntak for dem som er spesielt listet opp i egne vedlegg (III/1 og III/2). Direktivet går her lengre enn Bernkonvensjonen, som forplikter til å forby handel kun hvor det av partslandet anses som et effektivt virkemiddel.

De første artiklene i direktivet inneholder regler om vern av leveområder. Medlemslandene har en generell plikt til å treffe egnede tiltak for å ”beskytte , opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle arter under direktivet” (art. 3 (1)). Aktuelle tiltak som blir framhevet, er opprettelse av verneområder, en forvaltning av både verneområder og areal utenfor verneområder som opprettholder habitatenes økologiske funksjoner, restaurering av ødelagte biotoper, samt nyskaping av biotoper (art. 3 (2)). I tillegg til den generelle forpliktelsen til å ivareta leveområder skal medlemslandene opprette spesielle områder for arter som er listet på vedlegg I. Her er det lagt vekt på artenes status som truet, sårbar, hensynskrevende eller sjelden (art. 4 (1)).

Habitatdirektivet inneholder også bestemmelser om artsvern. Det er egne lister for dyr og planter som skal ha et strengt vern, hhv. vedlegg IV (a) og IV (b). Listene er ikke helt de samme som listen over arter som det kreves vern av leveområder for (vedlegg II, jf. art. 3), men det er store overlapp. Hva en fredning av dyr eller planter innebærer, er etter habitatdirektivet nærmest ordrett det samme som etter Bern-konvensjonen (hhv. art. 12 og 13 i habitatdirektivet). Det er imidlertid også her en forskjell når det gjelder handel. Medlemsstatene er etter EU-regelverket forpliktet til å forby all handel og besittelse av de aktuelle artene (art. 12 (2) og 13 (1) (b)), noe som ikke er et generelt krav etter Bernkonvensjonen.

Også vilkårene for unntak fra fredningsprinsippene er i store trekk de samme. Det vil si at unntak kan gjøres for spesielt oppregnede formål, blant annet for å hindre alvorlig skade på avlinger, husdyr, skog, fiskeriene, vann og andre typer eiendom (art. 16 nr. 1 bokstav b) og kun når det ikke finnes andre tilfredsstillende løsninger. Videre må unntaket ikke hindre ”opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde”. 11

Tiltakene i direktivet er relatert til målet om en gunstig bevaringsstatus, jf. omtalen under punkt 1.1 foran.

For øvrig har habitatdirektivet i vedlegg V en liste over plante- og dyrearter som skal holdes under oppsyn. Dette er arter som er gjenstand for høsting eller innsamling, og der medlemslandene om nødvendig skal sette inn forvaltningsmessige tiltak for eksempel ved å forby høsting innen visse tidsrom eller inne visse områder, eller for eksempel ved å innføre tillatelsesordninger eller kvoter for høsting (art. 14).

EUs oppfølging av Bernkonvensjonen har skjedd gjennom disse to direktivene, og artslistene etter Bernkonvensjonen er i stor grad sammenfallende med artslistene etter EU-direktivene.

8.2.2 Sverige

Den svenske miljöbalken har et eget kapittel om ”Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter” (8 kap.), som gir hjemmel for å

  • frede dyrearter (1 §)

  • frede plantearter (2 §)

  • regulere utsetting av arter (3 §)

  • regulere import og eksport, samt transport, handel, oppbevaring, preparering og framvisning.

Grunnlaget for å kunne frede planter eller dyr er enten at arten ”kan komma att försvinna”, eller ”utsättas för plundring” eller at internasjonale forpliktelser krever det, hhv. 8 kap. 1 § første st. og 2 §).

Kapitlet er først og fremst et fullmaktskapittel som overlater den nærmere regulering til forskrifter.

Pr. i dag er ca. 300 arter (planter og virvelløse dyr, samt alle amfibier og krypdyr) fredet i hele Sverige med hjemmel i miljöbalken. 12 I tillegg gjelder et fredningsprinsipp for pattedyr og fugler i henhold til jaktloven. 13 Noen ferskvannsarter er fredet med hjemmel i fiskelovgivningen 14 . Litt over 50 arter er fredet i deler av landet. Samtlige arter på vedleggene I til III i EUs fugledirektiv, og vedleggene II, IV og V i habitatdirektivet, er fredet. I tillegg kommer noen svenske arter som ikke er oppført på EUs artslister. Fredningen omfatter de samme handlingene som etter EUs habitatdirektiv. Etter loven og forskriften kan det gjøres unntak fra fredningene i tråd med vilkårene etter habitatdirektivet. Det presiseres i artskyddsförordningen at fredningen ”får inte hindra att marken utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt, om inte annat föreskrivs när förbudet meddelas” (1 e §).

8.2.3 Finland

Reglene om artsvern, introduksjoner og handel er samlet i et eget kapittel (6 kap.) i naturvårdslagen, men som i Sverige gjøres unntak for det som reguleres av jaktlagen og fiskerilovgivningen. Pattedyr og fugler er i utgangspunktet fredet, mens det for andre arter er gitt en hjemmel for artsfredning (38 § første og annet st. for dyr, 41 § første st. for planter). Fredningshjemmelen kan brukes når arten ”blir hotad” eller hvis ”fridlysning av någon annan anledning visar seg behövlig”. Naturvårdslagen sier uttrykkelig at reglene for arter kan anvendes på tilsvarende måte for underarter, raser, stammer og former (37 § annet st.). Hva fredningen av dyr omfatter, følger av 39 §. I tillegg til å drepe, fange, forsettlig skade eller forstyrre, er reirtrær for en fredet fugl fredet hvis det er merket, og trær der rovfugl hekker og der reiret blir regelmessig brukt og som ”klart synlig är fridlyst”.

Loven har en egen paragraf om truede arter. Loven gir i 46 § hjemmel til ved forskrift å erklære en art for ”hotad”. Vilkåret er at artens naturlige overlevelse i Finland er i fare. Forskriften kan videre fastslå at en slik ”hotad” art som ”uppenbart hotas av utrotning”, har særlig beskyttelse (47 § første st.). En slik status utløser både en plikt for myndighetene til å lage en forvaltningsplan, der eventuelt restaurering eller reetablering inngår, og et generelt forbud mot å forstyrre eller forringe områder der arten forekommer og som er viktige for artens fortsatte eksistens (47 § annet st.). Forbudet trer i kraft når den regionale miljømyndigheten har fastsatt grensene for slike områder og kunngjort beslutningen for grunneiere og rettighetshavere.

8.2.4 Tyskland

Det tyske Bundesnaturschutzgesetz har et eget kapittel om vern og skjøtsel av viltlevende dyr og planter. I § 39 fastslås først at artsvern omfatter:

  • vern av dyr og planter og deres samfunn

  • vern, skjøtsel, utvikling og gjenoppbygging av leveområder og sikring av øvrige livsbetingelser

  • reetablering i egnede biotoper innenfor den aktuelle arts naturlige utbredelsesområde

Av § 41 fremgår et generelt bevaringsprinsipp for dyr og planter. Etter bestemmelsen skal delstatene gi nærmere regler for å sikre at ingen uten fornuftig grunn:

  • skader, dreper eller fanger eller forsettlig forstyrrer dyr

  • fjerner planter fra sine voksesteder, bruker, slår ned eller ødelegger dem på annen måte

  • skader leveområder

Paragraf 42 har regler om et strengt vern for visse arter, bl.a. de som er oppført på habitatdirektivet vedlegg IV, fuglearter etter fugledirektivet art. 1 og CITES-arter (EU forordning 338/97), i tillegg til arter som er vedtaksfredet etter Bundesnaturschutzgesetz § 52. Kriterier for fredning etter den bestemmelsen er at det er tale om en naturlig forekommende art, der bestanden er i fare som følge av menneskers handlinger, eller at det dreier seg om arter som lett kan forveksles med slike.

En naturlig forekommende (”heimische”) art defineres som en viltlevende dyre- eller planteart som har, eller historisk har hatt, sitt naturlige utbredelsesområde eller regelmessige trekkområde helt eller delvis i Tyskland. Som naturlig hjemmehørende regnes også arter som naturlig utvider sitt utbredelsesområde til Tyskland. Dessuten omfattes arter som har forvillet seg i tysk natur eller som ved menneskers hjelp har etablert seg, og som uten menneskers hjelp har opprettholdt en populasjon over flere generasjoner (§ 10 (1) (5)). Begrepet avgrenses mot fremmede arter, som etter loven er viltlevende arter som i det aktuelle naturområdet ikke forekommer eller ikke har forekommet de siste 100 år (§ 10 (2) (6)).

Unntak fra fredningen går frem av § 43 som bl.a. gjennomfører Bernkonvensjonens og habitatdirektivets unntaksregler i tysk rett.

Loven har også en egen bestemmelse om kraftledninger og fugledød. Etter § 53 skal nye master og teknisk utstyr i høyspentledninger utformes slik at fugl beskyttes mot elektrisk støt. For eksisterende master og utstyr gjelder et tilpasningskrav innen 10 år etter en konkret vurdering av om det er stor risiko for fugledød.

8.2.5 USA

Et spesielt lovgivningsmessig grep for artsvern er nedfelt i den amerikanske Endangered Species Act (ESA) fra 1973. Loven blir ofte trukket frem som et sterkt virkemiddel for å beskytte truede arter. ESAs regler er knyttet til en liste for arter som regnes som enten direkte truet (”threatened”) eller i fare (”endangered) (section 4). Listingen kan også gjelde en underart eller spesiell populasjon (section 3 (15)). Per 1. oktober 2004 var over 1800 arter oppført på listen. I underkant av en tredjedel er utenlandske arter, jf. at loven også skal gjennomføre internasjonale avtaler, særlig CITES. Sterkest representert er hhv. planter, pattedyr, fugler, fisk, reptiler og muslinger. Listen inneholder flere akvatiske enn terrestriske organismer. 15

Både private borgere og interesseorganisasjoner kan søke om at en art blir satt på listen (section 4 (a) (3)). Etter en slik søknad foregår den videre prosessen hos forvaltningsmyndigheten. Å sette en art på listen skjer ut fra en ren vitenskapelig prosess, der artens bestandssituasjon og truslene (herunder data om handel) vurderes (section 4 (b) (1) (a)). Utvelgelsesprosessen er streng, men har en art først kommet på listen, er også beskyttelsen streng.

Listingen innebærer en artsfredning, men samtidig med listing blir det også fastsatt en ”critical habitat” for arten, så langt det lar seg gjøre (section 4 (b) (2)). Dette er områder som innehar de fysiske eller biologiske faktorene som er vesentlig for bevaringen av arten, og som kan kreve spesielle forvaltnings- eller vernetiltak. Økonomiske konsekvenser tas i betraktning ved fastsettelsen av ”critical habitat” (section 4 (b) (2)). ”Critical habitat” kan også være et område der arten ikke forekommer i dag, men som likevel regnes som vesentlig for artens bevaring (section 3 (5) (a)). For de artene som regnes som truet gjelder i tillegg et handels- og importforbud (section 9 (a) (1)).

Den viktigste beskyttelsen er ikke den rene artsfredningen mot uttak, men forpliktelsen for alle myndighetene om å sikre at tiltak som krever myndighetenes tillatelse, som får tilskudd, eller som myndigheten selv gjennomfører, ikke innebærer en risiko for artens fortsatte eksistens eller resulterer i ødeleggelse eller negativ påvirkning av artens critical habitat. 16 Dette har vært oppfattet som en svært streng regel, selv om myndighetene kun i forholdsvis få tilfeller har ment at tiltaket ville ha den nevnte effekten. 17 Mener myndighetene at tiltaket er negativt, plikter de å avgi en ”biological opinion”, som også angir mulige alternative måter å gjennomføre tiltaket på. Kun i få tilfeller vil tiltaket måtte stoppes helt.

I tillegg til den nevnte beskyttelsen av arten mot inngrep skal oppføring på listen medføre at det settes i gang bevaringsprogrammer for den enkelte art (section 4 (f)).

Det er opprettet en særskilt komité på regjeringsnivå som kan gi dispensasjon fra ESA hvis man mener at det ikke finnes noen annen løsning, og hvis fordelene med et tiltak av regional eller nasjonal viktighet klart oppveier ulempene ved å bevare arten eller leveområdet (section 7 (h) (1)). Komiteen har kun vært sammenkalt tre ganger siden 1978 for å gi en slik dispensasjon. 18

ESA har ingen generelle regler om forvaltning av arter som ikke er truet.

8.3 Fremmede arter

8.3.1 Generelt

I en vurdering av forskjellige lands lovverk som ble gjort for IUCN i 1996, 19 konkluderes det med at nasjonale reguleringsmekanismer for introduserte arter er oppstykket og ufullstendige. Blant annet er det et gjennomgående trekk at ikke alle typer introduksjoner er omfattet. I tillegg er definisjonene av ”stedegne arter” og ”introduksjoner” mangelfulle. Ofte fanger lovverket heller ikke opp fremmede underarter eller ”interne” introduksjoner av arter til nye regioner innen et land. Videre er det en tendens at myndigheten på området av historiske grunner er desentralisert og fragmentert, avhengig av hvilken organisme det gjelder.

Det synes også å ha vært en tendens at mange land i sine bestrebelser for å utvikle lovverk vedrørende genmodifiserte organismer har oversett problemet med fremmede organismer. IUCN-rapporten peker på at mange av problemstillingene er like, og at det derfor kan være grunn til å vurdere samordning av lovverk om genmodifiserte organismer og fremmede organismer.

I rapporten ”Introduced Species in the Nordic Countries” 20 omtales en studie i regi av det tyske Miljøverndepartementet (Umweltbundesamt), der lovgivningen vedrørende fremmede organismer i Tyskland, New Zealand, Storbritannia og Frankrike ble sammenlignet. 21 Hovedkonklusjonen her var at lovgivningen ikke i tilstrekkelig grad tar høyde for utilsiktede introduksjoner, og at det er behov for å utvikle metodene for konsekvensvurdering ytterligere.

8.3.2 EU

EUs habitatdirektiv og fugledirektiv inneholder bestemmelser med formål å regulere og hindre introduksjon og spredning av fremmede arter som kan ha skadelig innvirkning på naturlig forekommende habitater, flora og fauna.

Introduksjon av fuglearter som ikke naturlig hører hjemme på medlemsstatens territorium i Europa skal ikke skade den lokale flora og fauna (fugledirektivet art. 11).

Habitatdirektivet art. 22 bestemmer blant annet at medlemsstatene i gjennomføringen av direktivet skal regulere tilsiktede introduksjoner av arter som ikke er naturlig hjemmehørende på deres territorium, slik at naturtypene i deres naturlige utberedelsesområde eller det naturlig hjemmehørende ville dyre- og planteliv ikke påføres noen skade. Dersom det er nødvendig, er medlemsstatene pålagt å forby slike introduksjoner. Bestemmelsen har på den annen side regler som pålegger medlemsstatene å undersøke hensiktsmessigheten av reintroduksjon av arter som nevnt i anneks IV til direktivet, dvs. dyre- og plantearter av fellesskapsbetydning som krever streng beskyttelse.

8.3.3 Sverige

I miljöbalkens 8 kap. om artsvern er det bestemmelser om utsetting av arter (3 §) og handel med arter (4 §).

Bestemmelsen i 3 § har som formål å hindre utsetting av eksemplarer av arter utenfor deres naturlige utberedelsesområde i den grad slik utsetting innebærer en risiko for viltlevende dyre- og plantearter eller naturmiljøet. Bestemmelsen er formet som en hjemmel til å gi forbud mot eller vilkår om slik utsetting. Hjemmelen gjelder ikke dersom slike regler finnes i annen lov. I forarbeidene til § 3 er det angitt at det bør inntas en forsiktig holdning til både fremmede arter og svenske arter som utplasseres utenfor sitt naturlige utberedelsesområde. Det er videre angitt at det er viktig å klarlegge miljøkonsekvensene før det gis tillatelse til en utsetting.

Også regelen om handel med arter i 4 § er formulert som en hjemmel til å gi forskrift. Forskrift kan gis dersom dette er nødvendig for å beskytte viltlevende dyr eller plantearter. Det synes som bestemmelsen kan brukes både for å beskytte truede dyre- og plantearter (CITES) og for å begrense skadelige introduksjoner. Se også artsskyddsförordning (1998:179) 1 §.

8.3.4 Finland

Den finske naturvårdslagen behandler introduksjoner av fremmede organismer i 43 § (i 6 kap. om artsvern). Når det gjelder dyrearter av fremmed opprinnelse (som ikke omfattes av jakt- eller fiskelovene), fastsetter bestemmelsen et forbud mot utsetting, dersom det er grunn til å tro at en eventuell utsetting kan gi opphav til en permanent bestand.

Bestemmelsen angir videre et forbud mot å plante eller så plantearter som det ikke finnes permanente bestander av i Finland, utenfor gårder, åkrer, bebygde områder eller andre områder som er tatt i særskilt bruk. Forbudet gjelder også utsetting i naturlige vassdrag, dersom det er grunn til å tro at en eventuell utsetting kan gi opphav til en permanent bestand. Unntatt fra forbudet er trær som plantes eller sås som ledd i skogbruksvirksomhet.

Myndighetene kan gi de nødvendige forskrifter for å begrense en arts spredning, dersom det er kjent at en plante- eller dyreart av fremmed opprinnelse lett sprer seg i naturen og det er grunn til å tro at den kan bli skadelig for helsen eller til skade for opprinnelige arter.

8.3.5 Danmark

Naturbeskyttelsesloven regulerer i § 31 utsetting av fremmede dyr og planter. Første ledd i denne bestemmelsen fastsetter at dyr som ikke er naturlig viltlevende i Danmark ikke må utsettes i naturen uten tillatelse fra miljøministeren. Dette gjelder også utsetting i sjøterritoriet og fiskeriterritoriet. I henhold til annet ledd har miljøministeren hjemmel til å vedta regler om utsetting av bestemte dyr som ikke er naturlig viltlevende i Danmark. Reglene må ha som formål å verne naturen. En tilsvarende hjemmel finnes i tredje ledd for bestemte planter som ikke er naturlig viltvoksende i Danmark. Det er ikke et generelt forbud mot utsetting av planter som ikke er naturlig viltvoksende i Danmark.

Det fremgår av veiledningen til loven at det med utsetting forstås ”enhver tilsigtet overførsel til naturen av dyr uden brug av effektive indeslutningsforanstaltninger, der anvendes for at begrænse dyrets kontakt med naturen. Når det gjelder uttrykket ”dyr der ikke finnes naturligt vildtlevende i Danmark”, er det i veiledningen presisert at det ikke er mulig å gi en kortfattet og enkel definisjon. Det vises imidlertid til at det på den ene side er klart at dyr som på det nåværende tidspunkt ikke finnes viltlevende i landet må omfattes, mens det på den annen side kan være vanskelig å foreta en presis avgrensning blant de arter som er kommet til landet tidligere. Det foretas en konkret avgrensning mot arter som på lovens ikrafttredelsestidspunkt har eksistert så lenge og er så utbredt at de nå kan sies å utgjøre en integrert del av den danske natur.

Veiledningen angir at det skal utvises betydelig tilbakeholdenhet med hensyn til å tillate utsetting av ikke naturlig hjemmehørende arter. Det skal være en særlig begrunnelse for å gi slik tillatelse, normalt i form av en allmenn samfunnsmessig interesse, samtidig som det skal være godtgjort at det ikke finnes tilfredsstillende alternativer. Det fremgår videre av veiledningen at det sammen med søknaden om tillatelse blant annet skal følge en taksonomisk og økologisk analyse, og at bevisbyrden for at det ikke vil kunne skje uheldige påvirkninger av miljøet påhviler søkeren.

8.3.6 Tyskland

Bundesnaturschutzgesetz har regler om introduksjoner av fremmede arter i kap. 5 om artsforvaltning. Etter loven § 41 (2) skal delstatene regulere introduksjoner av fremmede arter. Det skal kreves tillatelse for introduksjon i naturen av dyr og av planter som ikke forekommer i området fra før. Unntatt er

  • dyrking eller planting innen jord- og skogbruk

  • introduksjoner av dyr som skadebekjempere (plantevernmiddel) hvis de forekommer i området fra før

  • introduksjoner av dyr som skadebekjempere selv om de ikke forekommer i området fra før, forutsatt at hensynet til artsvern ivaretas

  • utsetting i kultiveringsøyemed av vilt og fisk som forekommer i området fra før

Tillatelse skal ikke gis hvis det ikke kan utelukkes at artssammensetningen i medlemsstatene (i EU) endres 22 eller hvis det er fare for en viltlevende arts eller bestands utbredelse i medlemsstatene (§ 41 (2)).

8.4 Utenlandsk rett om områdevern

8.4.1 EU

Som nevnt under punkt 1.1 er opprettelsen av Natura 2000 nettverket det sentrale grepet i habitatdirektivet. Medlemslandene er etter direktivet pålagt å utpeke områder som skal bli en del av nettverket. Hvilke områder som velges ut, skal bestemmes ut fra visse kriterier, gitt i vedlegg III. Disse kriteriene er av ren naturvitenskapelig karakter. Den første utvelgelsesfasen skjer nasjonalt. Det enkelte lands bidrag skal stå i forhold til forekomsten av de aktuelle naturtyper og biotoper på dets territorium (art. 3 nr 2). En liste med foreslåtte områder blir deretter sendt EU-kommisjonen, som vurderer om listen er tilfredsstillende (art 4). De aller fleste land har fått krav fra EU-kommisjonen om omfattende utvidelser av antallet områder.

Når landene har kommet med en komplettert liste, vedtas den av Kommisjonen (etter en prosedyre der komiteen av medlemslandene blir konsultert, jf. art. 4 nr. 2 siste ledd). Denne siste fasen gjennomføres per biogeografisk region. 23 Etter habitatdirektivet blir dermed listen først endelig etter at den er fastsatt av Kommisjonen. Når det gjelder fugledirektivet, er listen derimot endelig ved notifikasjonen til Kommisjonen.

Hittil er det vedtatt habitatlister for den makaronesiske 24 og den alpine biogeografiske region. 25 Alle land skulle ha komplettert sine lister innen 1995, og Kommisjonens endelige lister skulle vært fastsatt innen 1998. De aller fleste land er imidlertid betydelig forsinket med gjennomføringsarbeidet. 26 Kommisjonen følger opp forsinkelser, bl.a. gjennom rettsaker. 27

Når listen er endelig, skal det enkelte land innen seks år ha gitt området status som ”særligt bevaringsområde” (art. 4 (4)). Landene skal prioritere gjennomføringen for de områder det haster mest, sett i lys av områdets viktighet og trusselstatus.

Direktivet gir medlemslandene stor frihet når det gjelder valg av virkemidler for å gi områdene status som “særligt bevaringsområde”. Ifølge direktivet kan områdene utpekes gjennom regelverk, administrativ beslutning, eller privatrettslig avtale, eller en kombinasjon av disse (art. 1 (l)). Den formelle status som for områdene varierer da også fra land til land.

Rettsvirkningene av at et område er pekt ut som ”særligt bevaringsområde” skal etter direktivets art. 6 bestå av to ”hovedspor”. På den en siden skal det vedtas positive bevaringstiltak, for eksempel skjøtselsplaner, avtaler med grunneiere om bruk av området, regelverk, administrative tiltak, tilrettelegging, osv. (art. 6 (1)). På den annen siden skal forringing av området unngås (art. 6 (2)). Tiltak eller planer som kan påvirke en lokalitet i vesentlig grad, underlegges en vurdering av konsekvensene for områdets bevaringsstatus og -formål. Planen eller tiltaket kan tillates, hvis den etter en slik vurdering ikke antas å skade lokalitetens ”integritet” (art. 6 (3)). Planer eller tiltak med negative konsekvenser for lokaliteten kan likevel tillates hvis de er ”af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning” (art. 6 (4)). Samtidig skal medlemslandet treffe kompenserende tiltak som sikrer fortsatt sammenheng i nettverket, for eksempel gjennom utpeking av et erstatningsområde.

Reglene gjelder for tiltak eller planer som kan påvirke et Natura 2000 område, uansett om de finner sted innenfor eller utenfor området (art. 6 (3)).

Virkningen av flere planer eller tiltak skal vurderes i sammenheng (art. 6 (3)).

Art. 6 (2), (3) og (4) er utformet for de særskilte bevaringsområdene som er utpekt. Bestemmelsene gjelder imidlertid fra det øyeblikket Kommisjonen har vedtatt listen (art. 4 (5)) (eller den er oversendt Kommisjonen når det gjelder fugledirektivet, art. 7), selv om områdene ennå ikke har fått formell vernestatus i medlemslandet (art. 4 (5)).

Blant de naturtypene og artene som direktivet omfatter, pekes noen ut som ”prioriterte” (se punkt 1.2 foran). For disse gjelder et noe strengere regime enn for de øvrige. Blant annet legges det mye vekt på at disse er godt representert blant de områdene som blir foreslått for nettverket, og de skal angis særskilt på listen (art. 4 (2)). Videre er det strengere vilkår for å kunne gi dispensasjon fra forbudet mot tiltak eller planer med negative skadevirkninger. Slike kan bare tillates av grunner knyttet til ”menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser” (art. 6 (4) annet ledd).

8.4.2 Sverige

Miljöbalken 7 kap. inneholder regler om ”skydd av områden”. Kapitlet inneholder både hjemler for å opprette konkrete verneområder og hjemler for generelt vern av nærmere bestemte naturtyper.

8.4.2.1 Vern av enkeltområder

Kategorier for vern av enkeltområder etter miljöbalken er

  • nasjonalpark (7 kap. 2 §)

  • naturreservat (7 kap. 4 §)

  • kulturreservat (7 kap. 9 §)

  • naturminne (7 kap. 10 §)

  • biotopskyddsområde (7 kap. 11 §)

  • djur- og växtskyddsområde (7 kap. 11 §)

Nasjonalparker kan kun opprettes på statens grunn. Formålet med nasjonalparkvern er å bevare et større sammenhengende område av en viss landskapstype i dens naturlige eller i det vesentlige uforandrede tilstand (2 §). Formålet inneholder samtidig kriterier for områdets karakter som kan sies å være vilkår for vern. Myndigheten for å opprette nasjonalparker ligger til regjeringen, etter at saken har vært forelagt riksdagen.

Et område kan vernes som naturreservat hvis formålet er å bevare biologisk mangfold, beskytte og bevare verdifulle naturmiljøer eller tilgodese friluftslivet (4 § første st.). Også områder som ved vern, restaurering eller nyskapning er verdifulle naturmiljøer eller leveområder for verneverdige arter, kan vernes som naturreservat (4 § annet st.). Myndigheten til å opprette naturreservater ligger til länsstyrelsen eller kommunen. Naturreservat kan ikke opprettes i strid med detaljplan etter plan-och bygglagen (1987:10).

Et kulturreservat kan opprettes for å bevare verdifullt kulturlandskap (”kulturpräglade landskap), jf. 7 kap. 9 §. Kulturreservater kan inneholde faste kulturminner. Også for opprettelsen av kulturreservater ligger myndigheten hos länsstyrelsen eller kommunen.

Som naturminner kan vernes særpregede naturforekomster, eventuelt med området rundt hvis det er nødvendig for å bevare naturforekomsten (10 §). Naturminner opprettes av länsstyrelsen eller kommunen.

Biotopskyddsområder er mindre land- eller vannområder som utgjør livsmiljøet for truede dyre- eller plantearter eller som ellers har særskilt verneverdi (11 §). Myndigheten for opprettelsen ligger til regjeringen eller den regjeringen utpeker. Biotopvern kan gjøres generelt for alle forekomster av en viss type natur, se punkt 4.2.2 nedenfor.

Djur- og växtskyddsområder er områder som gis en viss beskyttelse av hensyn til en bestemt art (12 §). Beskyttelsen kan bare gjelde mot jakt eller fiske eller allmennhetens eller grunneierens ferdselsrett.

Rettsvirkningene av områdevern fastsettes dels i loven (11 §), dels ved generell forskrift (3 §) 28 og i tillegg ved forskrift for det enkelte verneområde (5, 9, 10 og 12 §§). Rådighetsreguleringene skal ikke gå lenger enn nødvendig for å oppnå formålet med vernet (25 §).

Særskilte former for områdevern er det såkalte ” miljöskyddsområde ” og ” vattenskyddsområde ”. Miljöskyddsområde kan opprettes i et større område som er særlig utsatt for forurensninger eller andre påvirkninger eller som av andre grunner ikke oppfyller en miljøkvalitetsnorm (19 §). Vattenskyddsområder kan opprettes for å beskytte grunnvanns- eller overflatevannsforekomster som utnyttes eller kan komme til å bli utnyttet til vannuttak (20 §).

Loven har hjemmel for midlertidig vern begrenset i opp til tre år med mulighet for ett til to års forlengelse i særlige tilfelle (24 §).

Dessuten har loven bestemmelser om rettsvirkninger for områder som utpekes som særskilt bevaringsområde i Natura 2000 og rettsvirkningene av dette (28 til 29 b §§).

8.4.2.2 Generelt vern av bestemte typer natur

Miljöbalken har flere bestemmelser som gir eller hjemler regler for generelt vern av visse typer natur.

For det første kan nevnes reglene i 3 kap. om grunnleggende regler for forvaltningen av visse typer land- og vannområder. Det er her tale om særskilte hensynsregler som gjelder visse typer natur, uansett hvor i landet de forekommer. Hvilke typer områder det er tale om, går frem av 3 kap. 2 til 9 §§. Dette er store naturområder som ikke eller i ubetydelig grad er påvirket av inngrep (2 §), områder som er spesielt følsomme sett fra et økologisk synspunkt (3 §), drivverdige jord- og skogbruksområder (4 §) eller såkalte områder av ”riksinteresse” for reindriften, yrkesfisket eller vannbruk (5 §), for naturvern, kulturminnevern eller friluftsliv (6 §), områder som er verdifulle for masseuttak eller uttak av andre stoffer (7 §), områder som er særlig egnet for industri, enerigproduksjon med mer (8 §) og områder som er viktig for forsvaret (9 §). Loven inneholder materielle normer for tiltak som berører disse typer områder.

For det andre angir miljöbalken i 4 kap. konkrete geografiske områder som anses som områder av riksinteresse. Områdenes verdi er knyttet til naturvern, kulturminnevern og friluftsliv. Kapittel 4 har generelle bestemmelser for ”hushållning med mark og vatten” for visse områder i landet. Her er områder konkret listet opp og loven setter grenser for hvilke tiltak som kan tillates i områdene. De angitte områdene representerer bl.a. viktige rekreasjonsområder (2 §), uberørte kystområder (3 §), høyt utnyttede kystområder (4 §), uberørte fjellområder (5 §), verneverdige vassdrag eller vassdragsstrekninger (6 §) og nationalstadspark (7 §).

Den tredje formen for generelt vern er hjemlet i biotopvernbestemmelsen i 7 kap. 11 §. I tillegg til vern av enkeltområder hjemler denne bestemmelsen vern av visse typer biotoper. Dette gjøres på to måter. Den ene formen for vern er at naturtypene utpekes i förordningen om områdesskydd (1998:1252) der vernet følger direkte av förordningen. Slike naturtyper er bl.a. alleer, åkerholmer og visse andre biotoper i jordbrukslandskapet (jf. förordning om områdesskydd 5 § og bilaga 1). 29 Den andre formen for vern er at naturtypen angis i förordningen, men der skogsvårdsstyrelsen (for naturtyper i skog) eller länsstyrelsen (for øvrige naturtyper) i tillegg gjennom særskilt vedtak utpeker den enkelte lokalitet og avgrenser den geografisk (6 og 7 §§ og bilaga 2). 30

Biotopskyddsområder anvendes i praksis på arealer opp til 5 ha, men dette er foreslått utvidet til 10 ha for biotopskyddsområder for sjøer, vassdrag og havområder. 31

En siste form for lovfestet vern i miljöbalken er strandvernet etter 7 kap. 13 §. Strandvernet omfatter land- og vannområder inntil 100 meter fra strandlinjen ved normal middelvannstand. Området kan vedtas utvidet til høyst 300 meter fra strandlinjen (14 §). Formålet med strandvernet er ”att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet”.

8.4.3 Finland

Områdevern i finsk rett kan være vern av enkeltområder eller generelt vern av bestemte typer natur.

8.4.3.1 Vern av enkeltområder

Som ”naturskyddsområden” regnes etter loven nasjonalparker, naturreservater og ”øvrige naturvernområder”. Generelle vilkår for å opprette verneområder er at:

  • det i området lever eller finnes en art eller biotop som er truet eller som er eller holder på å bli sjelden

  • det i området finnes et egenartet eller sjeldens naturfenomen

  • området er spesielt naturskjønt

  • det i området finnes en kulturbiotop som holder på å bli sjelden

  • det er nødvendig for å beholde eller oppnå en gunstig bevaringsstatus for en naturtype eller en art eller

  • området for øvrig er så representativ, typisk eller verdifullt at det er grunn til å bevare det av hensyn til naturens mangfold eller skjønnhet

(10 §).

Nationalparker og naturreservater kan kun opprettes på statsgrunn (11 og 12 §§). Nasjonalparker opprettes ved lov. Størrelsen skal være på minst 1 000 hektar. Videre skal området ”ha betydelse som allmän natursevärdhet eller i ävrigt för att öka naturkännedomen eller intresset för naturen” (11 §).

Naturreservater opprettes ved lov hvis de er større enn 1 000 hektar. I øvrige tilfeller opprettes de ved forskrift. Naturreservater ”skall ha betydelse för att den naturliga utvecklingen skall säkres eller för vetenskaplig forskning eller undervisning” (12 §).

Rettsvirkningene av vern som nasjonalpark og naturreservater går frem av loven 13 til 15 §§ og 18 § (ferdsel). Unntak som ikke strider mot formålet med vernet kan fastsettes ved forskrift (16 §).

Loven hjemler vern av naturminner (23 §).

Regler om landskapsvern er tatt inn i et eget kapittel (5 kap.). Som landskapsvernområder kan opprettes ”för att bevara og vårda landskapsbilden eller kulturlandskapets skönhet, dess historiska särdrag eller andra därmed sammanhängande särskilda värden” (32 §). Det kan gis nærmere forskrift for å bevare ”väsentliga drag” i landskapet (34 §). Reglene ”får … inte medföra betydande olägenheter för fastighetsägeren”.

8.4.3.2 Lovfestet vern

Naturvårdslagen har i 29 § regler om lovfestet vern for ”skyddade naturtyper”. Bestemmelsen lister opp hvilke naturtyper som er vernet etter loven. Det er forbudt å gjøre inngrep i forekomster av de nevnte naturtypene på en slik måte at kan skade naturtypens karakteristiske trekk. Forutsetningen er at den aktuelle lokaliteten ”befinner sig i naturtillstånd” eller dermed sammenlignbar tilstand.

Loven angir følgende ”skyddade naturtyper”:

  1. ”naturliga dungar som till betydande del består av ädla lövträd,

  2. hassellundar,

  3. klibbaskärr,

  4. sandstrander i naturtillstånd,

  5. ängar vid havstranden,

  6. trädlösa eller av naturen trädfattiga sanddyner,

  7. enbevuxen ängsmark,

  8. lövängar, samt

  9. stora enstaka träd og trädgrupper som dominerar et öppet landskap”

(29 § første st.)

Nærmere regler gis ved forskrift (29 § annet st.).

Vernet trer ikke i kraft før den regionale miljømyndighet har truffet vedtak om grensene for den enkelte lokalitet og kunngjort disse for grunneieren eller rettighetshaveren (30 §). Etter 31 § kan det gis dispensasjon fra forbudet mot negative påvirkninger i 29 § første ledd. Dispensasjon kan bare gis hvis dette ”inte allvarligt äventyrar syftet med att naturtypen i fråga skyddats eller om skyddet står i vägen för ett projekt eller en plan av ytterst stort allmänt inntresse”.

8.4.4 Tyskland

Bundesnaturschutzgesetz har både regler om vern av enkeltområder og regler om generelt vern av visse naturtyper.

Vernekategoriene er naturreservat, nasjonalpark, biosfærereservat, landskapsvernområde, naturpark, naturminne og vernet landskapselement. 32

Loven har regler om lovfestet vern for nærmere bestemte naturtyper (§ 30). Loven regner opp de beskyttede naturtyper, men den nærmere regulering av tiltak som kan skade lokalitetene av disse naturtypene, er delegert til delstatene (§ 30 (1)).

Bundesnaturschutzgesetz har en egen paragraf om verneområder i den økonomiske sonen og på kontinentalsokkelen (38 §). Bestemmelsen hjemler alle former for områdevern for å gjennomføre forpliktelsene etter fugledirektivet og habitatdirektivet.

Tyskland foreslo 26. mai 2004 for EU-kommisjonen at ti områder i den tyske økonomiske sonen i Østersjøen og Nordsjøen skulle inngå i Natura 2000-nettverket. Områdene omfatter en totalareal på over 38 % av Tysklands totale havområder, eller nærmere 31 % av landets økonomiske sone. 33 Områdene er ennå ikke vernet etter tysk lov og det er ikke tatt stilling til vernekategori. Områdene har imidlertid en midlertidig beskyttelse mot tiltak som vesentlig kan skade formålet med det planlagte vernet (§ 33 (5), jf. habitatdirektivet art. 6.

8.5 Tilgang til genetiske ressurser og fordeling av fordelene ved utnytting

8.5.1 Europa

Med unntak for Bulgaria har ingen europeiske land innført lovgivning for tilgang til genetiske ressurser og utbyttefordeling. Reguleringen i Bulgaria er tatt inn i Biological Diversity Act av 9. august 2002.

Artikkel 66 i loven slår fast at staten eier de genetiske ressursene av naturlig flora og fauna i Bulgaria. ”Genetiske ressurser” defineres som ”genetic material of actual or potential value”, mens ”genetic material” defineres som ”any material of plant or animal origin containing functional units of heredity”.

Tilgang til genetiske ressurser i Bulgaria for bruk i en annen stat krever forhåndstillatelse med vilkår om fordelsfordeling (art. 66 (3)). Tilgang uten gjenytelse kan gis for bruk til ikke-kommersielle formål (art. 66 (4)).

8.5.2 Australia

I Australia er det utarbeidet utkast til forskrifter om tilgang til genetiske ressurser med hjemmel i Environment Protection and Biodiversity Conservation Act (EPBC) par. 301. Forslaget har vært på høring og man regner med at det blir vedtatt innen kort tid. 34 Reglene skal etter forslaget gjelde i såkalte Commonwealth areas (føderale områder). I praksis er dette nasjonalparkene Kakadu, Booderee og Uluru, som eies av urbefolkningen men som staten leier, områder som det australske forsvaret eier og det meste av Australias økonomiske sone (EPBC par. 525).

I grove trekk vil reguleringen innebære 35 at det må søkes om tillatelse til uttak av genressurser fra de føderale områdene i Australia. Tillatelse vil bli gitt dersom søkeren har inngått en avtale om fordeling av godene, og måten ressursene samles inn på er miljømessig forsvarlig. Det innføres et forenklet system for ikke-kommersiell forskning og taksonomisk forskning. Vilkåret for tillatelse vil i disse tilfeller trolig bli at innsamlingen ikke må ha skadelig påvirkning på miljøet. Dersom formålet med uttaket endres senere til kommersiell bruk, vil søkeren være forpliktet til å inngå en fordelsfordelingsavtale. I områder som er leid fra urbefolkningsgrupper, vil de samme prinsippene gjelde, men det er urbefolkningen som eier området som kan gi samtykke.

Det er forutsatt at også delstatene forvalter genressursene i tråd med de prinsipper som utkastet til regulering inneholder. 36

8.5.3 Andre land

Etter at biomangfoldkonvensjonen trådte i kraft, har en rekke land utenfor Europa vedtatt regler om tilgang til genressurser enten i en egen lov eller forskrift eller som en del av en større lov om biologisk mangfold. Lovgivningen etablerer som regel en tillatelsesordning for tilgang, enten for enhver eller kun for utlendinger (f.eks. India), og lovfester krav om fordeling av goder slik som kunnskap og økonomisk utbytte. Eksempler på slik lovgivning er den indiske Biological Diversity Act 2002 (i kraft 5. februar 2003) section 19 til 21, jf. section 3 og 4, Andespaktlandenes 37 fellesbeslutning 391 av 2. juli 1996, særlig art. 16, Costa Ricas Biodiversity Law art. 62 til 76, Filippinenes forskrift om gjennomføring av Wildlife Resources Conservation and Protection Act av 2001 section 14, Gambias National Environment Management Act No. 13 av 1994 section 35 og Sør-Afrikas National Environmental Management: Biodiversity Act av 2004 section 80 til 84. Den sistnevnte loven etablerer dessuten et fond der fastsatt andel av økonomisk utbytte skal inngå, og som skal brukes til utbetaling til involverte parter (section 85).

Noen av lovene slår uttrykkelig fast at staten eier genressursene, mens andre lover ikke tar opp det interne rettighetsspørsmålet. I section 35 av Gambias miljøforvaltningslov heter det at genressursene i Gambia er en vesentlig del av den naturlige ressursrikdommen av det gambiske folk. 38 I Costa Ricas lov slås tilsvarende fast at eiendomsretten til genressursene er en felles rett for nasjonen, som administreres av staten. 39

De fleste lover har regler om lokalbefolkningers eller urfolks rettigheter, bl.a. med hensyn til landrettigheter og den fysiske tilgangen til genressursene, og med hensyn til bruk av deres tradisjonelle kunnskap.

8.5.4 Immaterielle rettigheter

Noen land har særskilte regler om immaterielle rettigheter knyttet til genressurser.

Som en oppfølging av biomangfoldkonvensjonen art. 15 har Danmark ved gjennomføring av EUs patentdirektiv innført et krav i patentregelverket om at patentsøknaden skal angi opprinnelseslandet for genetisk materiale. Bestemmelsen lyder slik:

”Hvis en opfindelse angår eller anvender et biologisk materiale af vegetabilsk eller animalsk oprindelse, skal patentansøgningen indeholde oplysninger om materialets geografiske oprindelse, hvis patentansøger er bekendt hermed. Såfremt patentansøger ikke er bekendt med materialets geografiske oprindelse, skal dette fremgå af ansøgningen. Manglende oplysninger om materialets geografiske oprindelse eller om patentansøgers ukendskab herom berører ikke behandlingen af patentansøgningen eller gyldigheden af de rettigheder, som følger af det udstedte patent.”

(Bekendtgørelse (BEK) nr 6 af 06/01/2003 § 3 stk. 4).

Etter Indias Biological Diversity Act kreves det tillatelse av biodiversitetsmyndighetene for å kunne søke om patent på oppfinnelser basert på biologisk materiale fra India (section 6 (1)).

Costa Ricas Biodiversity Law har flere regler om immaterielle rettigheter, og krever bl.a. at beslutninger om immaterielle rettigheter skal være forenlige med formålene i biomangfoldloven (art. 79). Av loven følger en obligatorisk konsultasjonsprosedyre mellom patentmyndigheter og biodiversitetsmyndigheter ved patentsøknader vedrørende genetisk materiale (art. 80). Videre anerkjennes ”sui generis” rettigheter for lokalsamfunns tradisjonelle kunnskap (art. 82).

Fotnoter

1.

Rådets direktiv 79/409/EØF om beskyttelsen av ville fugler (fugledirektivet) og Rådets direktiv 92/43/EØF om bevaring av naturtyper samt ville dyr og planter (habitatdirektivet). Se også kap. 10.8.

2.

Europaparlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF, se kap. 10.3.9.

3.

Rådets direktiv 85/337/EØF (med endringer ved Rådets direktiv 97/11/EF) og Europaparlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF.

4.

Direktiv 2004/35.

5.

Etter art. 1 (c) (iii) deles Europa inn i fem biogeografiske områder: alpeområde, atlantisk område, kontinentalt område, makaronesisk område og middelhavsområde.

6.

Europa og området rundt Middelhavet, inkludert Nord-Afrika, Tyrkia og Syria.

7.

Dvs som antas å gå over i kategorien ”truet” i nær framtid, hvis den aktuelle trusselen fortsetter (art. 1 (g) (ii)).

8.

Dvs. med små populasjoner som ennå ikke er truet eller sårbar, men som risikerer å bli det (art. 1 (g)-(iii)). Se for øvrig også den norske rødlisten for norske definisjoner av de forskjellige tilstandskategoriene, jf. utredningen kap. 13.6.1.

9.

Se bl.a. Gabriel Michanek og Charlotta Zetterberg: Den svenske miljörätten, Uppsala 2004, s. 104.

10.

Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz), i kraft 4. april 2002.

11.

Den engelske teksten av direktivet synes på dette punkt å være strengere enn den danske, jf. formuleringen ”the derogation is not detrimental to the maintenance of the populations of the species concerned at a favourable conservation status in their natural range” (vår kursivering). I den svenske oversettelsen brukes ”gynnsam bevarandestatus”.

12.

Jf. artskyddsförordning (1998:179) og Naturvårdsverkets föreskrifter om ändring i föreskrifter (NFS 1999:7) om artskydd; NFS 1999:12.

13.

Jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905).

14.

Förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (SFS 1994:1716).

15.

Kilde: U.S Fish and Wildlife Service (http://ecos.fws.gov/tess_public/TESSWebpage og http://endangered.fws.gov/wildlife.html).

16.

”Each Federal agency shall, in consultation with and with the assistance of the Secretary (of the Department of the Interior, delegert til Fish & Wildlife Service), insure that any action authorized, funded, or carried out by such agency, .. is not likely to jeopardize the continued existence of any endangered species or threatened species or result in the destruction or adverse modification of habitat of such species which is determined by the Secretary .. to be critical …” (ESA section 7 (a)(2)).

17.

I perioden 1987 – 1992 var det for eksempel 98.237 konsultasjonsprosedyrer mellom miljømyndighetene og andre myndighet, men kun 55 prosjekter ble stoppet fullt ut, jf. Douglas H. Chadwick og Joel Sartore, ”Dead or alive, The Endangered Species Act”, National Geographic, mars 1995.

18.

U.S. Fish and Wildlife Service, ”ESA basics – 30 Years of Protecting Endangered Species”.

19.

Pocock, E.R.G. 1996. Biosecurity & the law. Elements of national laws regulating the deliberate release and transport of genetically modified organisms, and the deliberate introduction of alien species: Australia, Denmark, New Zealand, Norway, the United States and the European Union. IUCN, Gland, Switzerland.

20.

Weidema, I.R. (ed.) 2000.

21.

Fisahn & Winter 1999. Die Aussetzung gebietsfremder Organismen – Recht und Praxis. – Texte 20, Umweltsbundesamt, Berlin. Studien ble gjennomført før Tyskland fikk sitt nye Bundesnaturschutzgesetz, se under punkt 1.4 foran.

22.

”Verfälschung” der Tier- oder Pflanzenwelt” (§ 41 (2)).

23.

Se note 5.

24.

Azorene, Madeira og de Kanariøyene.

25.

Hhv. Kommisjonens beslutning 28. desember 2001 (2002/11/EF) og Kommisjonens beslutning 22. desember 2003 (2004/69/EF). I den siste beslutning omtales listen som ”foreløpig” i den forstand at den skal suppleres i lys av ytterligere forslag fra medlemslandene (art. 1).

26.

For en oppdatert gjennomføringsstatus se Natura 2000, European Commission DG Env Nature Newsletter, Issue 17, januar 2004, s. 8 og 9.

27.

11. september 2001 ble Tyskland, Frankrike og Irland dømt av EU-domstolen for å ha sendt in ”åpenbart utilstrekkelige lister”Se hhv. sak C-71/99 Kommisjonen mot Tsykland [2001] ECR I-5811, sak C-220/99 Kommisjonen mot Frankrike [2001] ECR I-5831 og sak C-67/99 Kommisjonen mot Irland [2001] ECR I-5757.

28.

Se særlig nationalparksförordningen (1987:938).

29.

Totalt 7 typer biotoper. Ytterligere 6 vanntilknyttede biotoper er foreslått føyd til denne listen (Naturvårdsverket, 2002).

30.

I dag hhv. 18 naturtyper i skog og 5 øvrige naturtyper.

31.

Naturvårdsverket, 2002.

32.

Naturschutzgebiet, Nationalpark, Biosphärenreservat, Landschaftsschutzgebiet, Naturpark, Naturdenkmal og geschützten Landschaftsbetandteil, hhv. §§ 23, 24, 25, 26, 27, 28 og 29.

33.

Kilde: Bundesamt für Naturschutz.

34.

Kilde: Det Australske Miljøverndepartement.

35.

Se Draft - Environment Protection and Biodiversity Conservation Amendment Regulations 2001.

36.

Nationally Consistent Approach For Access to and the Utilisation of Australia’s Native Genetic and Biochemical Resources, Natural Resource Management Ministerial Council, 11. oktober 2002.

37.

Bolivia, Colombia, Ecuador, Peru og Venezuela.

38.

”The genetic resources of The Gambia shall constitute an essential part of the natural wealth of resources of the people of the Gambia”.

39.

”The biochemical and genetic properties of the components of biodiversity, wild or domesticated, belong to the public domain. The State will authorize the exploration, research, bioprospecting and use of the components of biodiversity which constitute part of the public domain, as well as the utilization of all the genetic and biochemical resources, by means of the rules of access established in chapter V of this law” (art. 6).

Til dokumentets forside