Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2004: 28

Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold— (Naturmangfoldloven)

Til innholdsfortegnelse

17 Miljøombud i naturmangfoldloven?

Notat fra førsteamanuensis Ole Kristian Fauchald, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo

17.1 Generelt om ombudsordninger

Et ombud er en person som opptrer uavhengig med det formål å ivareta visse nærmere definerte hensyn. Ombudet kan gis ulike oppgaver, eksempelvis knyttet til vurdering av saksbehandling i enkeltsaker, ivaretakelse av interesser som har behov for talspersoner, kontroll med forvaltningens virksomhet, deltagelse i offentlig debatt og bidra med informasjon og synspunkter i forbindelse med høringer. Uttalelser som et ombud måtte komme med vil være av en anbefalende eller saksopplysende karakter. Uttalelsene er ikke bindende for dem de er rettet til.

Det finnes ombudsordninger av generell karakter, slik som sivilombudsmannen, og ombudsordninger som er spesialierte innenfor særlige saksfelt, slik som barneombudet. I Norge har vi følgende statlige offentlige ombud: Ombudsmannen for forsvaret (1952), Sivilombudsmannen (1963), Forbrukerombudet (1972), Likestillingsombudet (1978) og Barneombudet (1981). I tillegg finnes det følgende lokale ombud: pasientombud på fylkesnivå (1984, lovfestet i 1999) og eldreombud på kommunenivå (forsøksordning 1998-2002, videreført som frivillig ordning). Vi kan skille mellom to typer av sentrale offentlige ombud: Ombud som velges og er direkte underlagt Stortinget, det vil i praksis si Sivilombudsmannen, og ombud som oppnevnes av og administrativt er en del av forvaltningen (”forvaltningsombud”), det vil si de øvrige av de sentrale ombudene.

Også innenfor private og offentlige virksomheter og organisasjoner kan det finnes ombudsordninger, slik som verneombud og helse-, sikkerhets- og miljøombud. Mange av disse ordningene oppfyller imidlertid ikke kravet til uavhengighet fra den institusjonen de er satt til å kontrollere.

Ombudsordninger kan bli benyttet for ulike formål:

  1. Uavhengig kontrollinstans. Gjennom å ta imot klager og ta opp saker på eget initiativ kan ombudene kontrollere at regelverk følges opp etter intensjonene i enkeltsaker og at saksbehandling skjer på en forsvarlig måte.

  2. Styrke rettssikkerheten for enkeltpersoner. Det er kostbart for enkeltpersoner og samfunnet å bruke domstolene til å overprøve forvaltningens avgjørelser. Sivilombudsmannen utgjør i denne sammenheng en instans som kan ivareta enkeltpersoners behov for å få sine saker vurdert av en uavhengig instans på en lite kostnadskrevende måte.

  3. Konfliktløser og -forebygger. Gjennom å klargjøre faktum og foreslå løsninger vil et ombud ha mulighet til å forebygge og løse konflikter før de tilspisser seg for eksempel for domstolene.

  4. Bidra til Stortingets kontroll med forvaltningens utføring av oppgaver. Ombudet kan ha en viktig og selvstendig funksjon i å undersøke forvaltningens oppfølgning av Stortingets vedtak, det være seg lovvedtak eller plenarvedtak.

  5. Styrke visse hensyn eller interesser. Dette kan være ønskelig på områder der interesser som blir målbåret av svake parter står overfor interesser som blir målbåret av sterke parter, slik som enkeltpersonens interesser mot de interesser offentlige myndigheter skal ivareta, forbrukers interesser mot store selskapers interesser, pasienters interesser mot sykehusenes interesser, eller barns interesser mot voksnes interesser.

De sentrale ombudene har forskjellige roller å fylle. Mens Sivilombudsmannen først og fremst skal være en uavhengig kontrollinstans og konfliktløser, samt styrke rettssikkerheten for enkeltpersoner, skal Barneombudet i første rekke styrke og representere barnets interesser. Likestillingsombudet og Forbrukerombudet kommer her i en mellomposisjon. Ingen av de eksisterende ombudene er satt til å ivareta hensyn som står sentralt under naturmangfoldloven, slik som vern om biologisk landskapsmessig eller geologisk mangfold, vern om naturen av hensyn til naturen selv eller fremtidige generasjoner, eller ivaretakelsen av allmennhetens interesser i bevaring av genetisk materiale som en fellesressurs.

Nært beslektet med forvaltningsombudene er visse tilsynsordninger. Disse er imidlertid i sterkere grad en integrert del av forvaltningen og underordnet dennes styring. Graden av forvaltningsmessig styring variere en del. For eksempel har Datatilsynet generelt hatt en mer uavhengig posisjon enn Statens forurensningstilsyn.

17.2 Er det behov for et miljøombud?

Alle de fem formålene som er nevnt ovenfor vil kunne være aktuelle for et miljøombud. Imidlertid faller saker på miljøområdet inn under Sivilombudsmannens generelle kompetanse. Målene om å styrke rettssikkerheten for enkeltpersoner og å løse konkrete konflikter vil derfor i det vesentlige kunne ivaretas ved klage til Sivilombudsmannen.

De vesentlige oppgaver for et miljøombud vil følgelig kunne ligge i rollen som konfliktforebygger, kontroll med forvaltningens utføring av oppgaver, samt å styrke miljøhensyn i ulike sammenhenger. Et vesentlig spørsmål vil være om det finnes andre organer i Norge som i tilstrekkelig grad ivaretar disse oppgavene. Det sentrale spørsmål i denne sammenheng vil være hvorvidt de aktuelle organene har en tilstrekkelig uavhengighet av forvaltningen og politiske organer, ettersom det er denne uavhengigheten som i første rekke skal ivaretas av et ombud.

Før det foretas en vurdering av om andre organer har tilstrekkelig uavhengighet, vil det være av interesse å klarlegge behovet for uavhengighet på miljøområdet. Her er det flere momenter som kan trekkes frem:

  1. Det skjer i stor grad et uformelt samarbeide mellom private interessenter og offentlige regulerende myndigheter på miljøområdet. Dette kan illustreres ved forhandlinger av avtaler om å nå visse miljømål for enkeltstående eller grupper av virksomheter. Fordelen med slike avtaler er at de gir fleksibilitet og øker muligheten for å finne gjensidig akseptable løsninger. Ulempen er at miljøinteresser kan bli skadelidende.

  2. Mens miljøinteresser ut fra hvilket miljøgode det er snakk om i noen sammenhenger vil ha god tilgang på sterke talspersoner, for eksempel dersom forurensning fra produkter eller virksomheter innebærer alvorlig helsefare, vil de i andre sammenhenger kunne mangle slike talspersoner, for eksempel ved ødeleggelse av leveområder for amfibier. I tillegg må tidsperspektivet tas i betraktning. De miljømessige interessene til kommende generasjoner, jf. målet om bærekraftig utvikling og Grunnloven § 110 b, har liten tilgang på slike talspersoner.

  3. I betydelig grad forutsettes det at næringsspesifikke organer forutsettes å ivareta miljøhensyn innenfor sine ansvarsområder. Slike organer vil ofte innhente sin informasjon og synspunkter fra aktører innenfor næringen og i stor grad basere sine avgjørelser på dette materialet. Eksempler på dette er bruken av miljøkonsekvensanalyser der det er opp til virksomheten selv å sørge for utarbeidelse av slike, jf. plan- og bygningsloven kap. VIIa.

  4. Organer som er under politisk styring og kontroll vil i stor grad måtte ivareta dagsaktuelle politiske prioriteringer fremfor langsiktige økologiske eller miljømessige hensyn.

  5. En betydelig del av ansvaret for avgjørelser av betydning for miljøet er delegert til kommunalt nivå. Det kan være fare for at langsiktige eller nasjonale miljøhensyn blir prioritert lavt i møte med for eksempel sterke lokale næringsinteresser. Det er også i mange kommuner mangelfull kompetanse på miljøspørsmål.

I forvaltningssammenheng preges miljøområdet av sterk politisk og forvaltningsmessig styring. Dette gjelder på både statlig og lokalt nivå. Eksempelvis har miljøverndepartementet sterk styring med Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for naturforvaltning og fylkesmennenes miljøavdeling. På lokalt nivå vil særlig kommunestyret kunne utøve avgjørende innflytelse på vedtakene. Samlet innebærer dette at det på miljøområdet kan være behov for et forvaltningsmessig og politisk uavhengig organ som ivaretar hensynet til å fremskaffe relevant informasjon og synspunkter.

Utviklingen for det biologiske mangfoldet og de langsiktige miljøutfordringene vi står overfor, inklusive utfordringer knyttet til klimaendringer, indikerer at det ikke bare vil være behov for å utvikle nye virkemidler for å bevare biologisk mangfold, men at det også vil være behov for å ta nye institusjonelle grep på dette området. Et miljøombud vil kunne fylle oppgaver som i liten grad er ivaretatt av andre organer i dag.

17.3 Bruk av miljøombud internasjonalt og i andre land

Miljøombud innenfor verdensbanksystemet, anbefalt opprettet på nasjonalt nivå av regionale utviklingsbanker.

17.3.1 Internasjonalt

Det har vært initiativer internasjonalt for å etablere et felles miljøombud. 1 Dette var også et tema norske myndigheter vurderte før miljøkonferansen i Johannesburg i 2002. Imidlertid er det foreløpig ikke kommet frem noe formelt forslag om dette i internasjonale mellomstatlige organisasjoner. I 2000 gikk to av de mest sentrale frivillige miljøorganisasjonene, World Conservation Union (IUCN, en organisasjon der også en lang rekke stater er medlemmer) og Earth Council Foundation sammen om å etavlere The International Ombudsman Centre for the Environment and Development (OmCED). 2 Både folkegrupper og regjeringer har henvendt seg til OmCED med forespørsler om assistanse til å løse problemer og konflikter (se boks 17.1). Det er inngått samarbeidsavtaler mellom OmCED og nasjonale ombudsmenn i Costa Rica og Honduras.

Boks 17.1 Artikkel II fra avtalen om opprettelse av The International Ombudsman Centre for the Environment and Development

The objectives of the OmCED shall be to encourage sustainable development practices and decision-making processes through the following core functions

  1. Non-adversarial complaint investigation, emphasising informal and speedy resolution of grievances in situations of perceived unsustainable practices.

  2. Facilitation / mediation in actual conflicts.

  3. Preventive and early-warning analysis and advice in potential conflicts pertaining to sustainable development.

De internasjonale finansinstitusjonene har vært opptatte av å bedre ivaretakelsen av miljøhensyn i sine prosjekter. Dette har for Verdensbankens vedkommende blitt ivaretatt gjennom etableringen av et inspeksjonspanel i 1993 som kan motta klager fra de som berøres av prosjekter som finansieres av Verdensbanken. I tillegg er det etablert et ombud som har særlig ansvar for sosiale og miljømessige problemstillinger under International Finance Corporation og Multilateral Investment Guarantee Agency. 3

17.3.2 Nasjonalt

Etter hvert har en rekke land opprettet egne institusjoner som er benevnt som ombud eller har ombudslignende karakter som supplement til den eksisterende miljøforvaltningen. På nasjonalt plan har blant annet Canada, Filippinene, Nederland, New Zealand, Tyskland og USA slike ordninger. I tillegg finnes det enkelte eksempler på opprettelse av egne miljøombud på lokalt - eller delstatsnivå. Nedenfor følger en omtale av ombudene i New Zealand, som har hatt et miljøombud over en lang periode, Canada, der det er opprettet et eget miljøombud som er knyttet opp mot parlamentets revisjonssystem, og USA, der miljøombudet har vært omstridt og har fått sterkt redusert betydning.

I New Zealand har et miljøombud vært i funksjon siden 1986 (Parliamentary Commissioner for the Environment). 4 Opprettelsen skjedde samtidig med vedtagelsen av en omfattende miljølovgivning. Miljøombudet har kompetanse til å undersøke og rapportere på alle saker der miljøet kan bli eller har blitt negativt påvirket (se boks 17.2). Ombudet kan rapportere sine funn og avgi anbefalinger, men har ikke myndighet til å fatte rettslig bindende avgjørelser. Ombudet skisserer selv to hovedroller for sin virksomhet; å vurdere om miljørelaterte forvaltningssystemer er egnet til å ivareta eller bedre miljøkvaliteten, og å undersøke borgeres klager på myndighetenes vedtak av relevans for miljøet. I tillegg har Miljøombudet skissert tre støttefunksjoner; å formidle og bearbeide informasjon til private aktører, å vurdere myndighetenes oppfyllelse av deres ansvar for miljøet, og å gi råd til relevante komiteer i parlamentet i miljøspørsmål. Ombudet har utarbeidet en virksomhetsplan for perioden 2003-2007 der en rekke satsningsområder er identifisert. På disse områdene gjennomfører ombudet en omfattende prosess i forbindelse med utarbeidelse av større rapporter som i økende grad omhandler systemiske årsaker til miljøproblemer. Miljøombudets forhold til Miljøverndepartementet er regulert i en egen avtale (Memorandum of Understanding). Forholdet til de nasjonale revisjonsmyndigheter preges av samarbeide om prosjekter basert på prosedyrer som tar sikte på å identifisere saker og emner av felles interesse. Miljøombudet har i underkant av 20 fulltidsstillinger. I OECDs vurdering av miljøombudet ble det uttalt at det utgjorde en viktig institusjonell nyvinning som innebar en bedret ansvarliggjøring av forvaltningen i miljøsaker på alle nivåer.

Boks 17.2 Utdrag fra kapittel 16 i New Zealands miljølov av 1986

Functions of Commissioner

  • 1) The functions of the Commissioner shall be

    1. With the objective of maintaining and improving the quality of the environment, to review from time to time the system of agencies and processes established by the Government to manage the allocation, use, and preservation of natural and physical resources, and to report the results of any such review to the House of Representatives and to such other bodies or persons as the Commissioner considers appropriate:

    2. Where the Commissioner considers it necessary, to investigate the effectiveness of environmental planning and environmental management carried out by public authorities, and advise them on any remedial action the Commissioner considers desirable:

    3. To

      1. Investigate any matter in respect of which, in the Commissioner"s opinion, the environment may be or has been adversely affected, whether through natural causes or as a result of the acts or omissions of any person or body, to an extent which the Commissioner considers warrants investigation; and

      2. Advise, where necessary, the appropriate public authority and any other person or body the Commissioner thinks appropriate of the preventive measures or remedial action which the Commissioner considers should be taken; and

      3. Report the results of the investigation to the House of Representatives:

    4. At the request of the House of Representatives or any select committee of the House of Representatives, to report to the House or committee on any petition, Bill, or other matter before the House or committee the subject-matter of which may have a significant effect on the environment:

    5. On the direction of the House of Representatives, to inquire into any matter that has had or may have a substantial and damaging effect on the environment, and to report the results of the inquiry to the House:

    6. To undertake and encourage the collection and dissemination of information relating to the environment:

    7. To encourage preventive measures and remedial actions for the protection of the environment.

  • ...

  • 3) The Commissioner shall have, in relation to any such inquiry, and any report on the results of the inquiry, the same immunities and privileges as are possessed by a District Court Judge in the exercise of the Judge"s civil jurisdiction.

I Canada var provinsen Ontario tidlig ute med å vedta en egen lov om miljørettigheter i 1994. Som en del av denne loven ble det etablert et eget miljøombud (Environmental Commissioner). 5 Dette miljøombudet har følgelig sitt grunnlag i egen miljølovgivning. På nasjonalt nivå ble ideen om et miljøombud (Commissioner of the Environment and Sustainable Development) fulgt opp på en litt annen måte. Her ble ombudet opprettet som et ledd i revisjonen av riksrevisjonslovgivningen i 1995 (se boks 17.3). 6 Opprettelsen var begrunnet med behovet for sterkere innsats fra forvaltningens side på miljøområdet. Ombudet er lokalisert sammen med kontoret for den canadiske riksrevisjonen, og fungerer delvis som en del av denne. Mandatet for ombudet omhandler i hovedsak fire områder; overvåkning av forvaltningens oppfølgning av strategier for bærekraftig utvikling, revisjon av forvaltningens oppnåelse av miljømål, behandling av klager fra offentligheten og utarbeidelse av en årlig rapport om miljø og bærekraftig utvikling til parlamentet.

Boks 17.3 Utdrag fra kapitlet om bærekraftig utvikling i Canadas Auditor General Act fra 1995

  • 21. 1 The purpose of the Commissioner is to provide sustainable development monitoring and reporting on the progress of category I departments towards sustainable development, …

  • 22. (1) Where the Auditor General receives a petition in writing from a resident of Canada about an environmental matter in the context of sustainable development that is the responsibility of a category I department, the Auditor General shall make a record of the petition and forward the petition within fifteen days after the day on which it is received to the appropriate Minister for the department.

    (2) Within fifteen days after the day on which the Minister receives the petition from the Auditor General, the Minister shall send to the person who made the petition an acknowledgement of receipt of the petition and shall send a copy of the acknowledgement to the Auditor General.

    (3) The Minister shall consider the petition and send to the person who made it a reply that responds to it, and shall send a copy of the reply to the Auditor General …

  • 23. (1) The Commissioner shall make any examinations and inquiries that the Commissioner considers necessary in order to monitor

    (a) the extent to which category I departments have met the objectives, and implemented the plans, set out in their sustainable development strategies laid before the House of Commons ­under section 24; and

    (b) the replies by Ministers required by subsection 22(3).

    (2) The Commissioner shall, on behalf of the Auditor General, report annually to the House of Commons concerning anything that the Commissioner considers should be brought to the attention of that House in relation to environmental and other aspects of sustainable development, including

    (a) the extent to which category I departments have met the objectives, and implemented the plans, set out in their sustainable development strategies laid before that House under section 24;

    (b) the number of petitions recorded as required by subsection 22(1), the subject-matter of the petitions and their status ...

  • 24. (1) The appropriate Minister for each category I department shall cause the department to prepare a sustainable development strategy for the department and shall cause the strategy to be laid before the House of Commons ...

I USA har man hatt en lang tradisjon med oppnevning av miljøombud både på føderalt (Ombudsman of the Environmental Protection Agency) og regionalt nivå. Det lengst fungerende miljøombudet, Robert J. Martin, fungerte fra 1992 til 2002. Etter en kontroversiell omorganisering av miljøombudet i 2002 ble ombudet innlemmet i Environmental Protection Agency Office of Inspector General. Miljøombudet hevdet at en slik omorganisering ville frata ombudet dets uavhengighet, og søksmål mot staten ble reist blant annet av ombudet. Mens den nåværende ordningen er sterkt begrenset, nærmest ikke-eksisterende, 7 var ordningen frem til 2002 ganske omfattende. Frem til omorganiseringen var ombudet en uavhengig institusjon som skulle motta klager og forespørsler om informasjon under nærmere angitt miljølovgivning. Videre kunne ombudet på selvstendig grunnlag foreta undersøkelser og på bakgrunn av disse avgi uttalelser om faktiske forhold og avgi ikke-bindende anbefalinger til miljømyndighetene. De hendelser som fant sted i USA i 2002 viser betydningen av å etablere et uavhengig miljøombud dersom man er av den oppfatning at det er visse grunnleggende miljømessige verdier som må gis forrang uavhengig av de til enhver tid skiftende politiske prioriteringer. Uten en slik uavhengig institusjon viser utviklingen i USA at det i visse situasjoner kan bli vanskelig for borgere og media å fremme sine synspunkter overfor forvaltningen og å få innblikk i virkningene av den politikk som føres på miljøområdet.

17.4 Hvilke oppgaver kan legges til et miljøombud?

17.4.1 Avgrensning mot andre organers arbeidsområder

Et miljøombuds oppgaver må for det første avgrenses mot de oppgaver som ivaretas av andre ombud, særlig Sivilombudsmannen og Forbrukerombudet. Etter sivilombudsmannslovens § 6 kan enhver som mener å ha vært ”utsatt for urett” fre den offentlige forvaltnings side bringe en klage til Sivilombudsmannen. Dette betyr at klager over at vedtak lider av personelle, prosessuelle eller innholdsmessige mangler kan bringes inn for Sivilombudsmannen, forutsatt at den som bringer inn klagen har vært ”utsatt for urett”. I kravet om at klageren må ha vært utsatt for urett ligger en begrensning i hvilke saker en person kan bringe inn for Sivilombudsmannen. I hvilken grad personer eller organisasjoner kan klage over vedtak der de selv ikke eller i ubetydelig grad er berørt er uklart. Videre er det etter Sivilombudsmannens instruks § 5 et vilkår at klageren først skal ha uttømt klagemuligheter i forvaltningen. Sivilombudsmannen har imidlertid en mulighet til å ta opp saker på eget initiativ. På denne bakgrunn må det antas at Sivilombudsmannen vil ha en utstrakt mulighet til å ta til behandling miljøsaker, men det kan tenkes tilfeller der Sivilombudsmannen vil velge ikke å ta saken til behandling. Det kan følgelig være aktuelt å gi miljøombudet kompetanse til å behandle enkeltsaker som faller utenfor klageretten som følger av sivilombudsmannsloven § 6.

Forbrukerombudet skal ivareta forbrukeres interesser overfor næringsdrivende. I den grad slike interesser er sammenfallende med ivaretakelse av miljøhensyn, vil det ikke være hensiktsmessig å også gi miljøombudet kompetanse til å behandle sakene.

Oppgavene til et miljøombud bør ikke i særlig grad overlappe med de oppgaver som skal ivaretas av eksisterende statlig og kommunal forvaltning, inklusive relevante tilsyns- og oppsynsordninger. Dette innebærer i hovedsak at et miljøombud skal begrense seg til å vurdere saker ut fra et miljøperspektiv, mens andre organer skal foreta en overordnet og politisk vurdering av sakene. Videre bør oppgavene til et miljøombud avgrenses mot oppgavene til forsknings- og utredningsinstitusjoner. Dette innebærer at et miljøombud i det vesentlige må basere seg på informasjon som fremskaffes av andre.

Et miljøombud bør ikke gis oppgaver som gjør at det overlapper med frivillige miljøorganisasjoner. Dette innebærer at et miljøombud må legge stor vekt på uavhengighet og integritet, samt prioritere saker som ellers får liten oppmerksomhet i media.

Endelig bør et miljøombuds oppgaver avgrenses mot de oppgaver som hører inn under Riksrevisjonens ansvarsområde. Riksrevisjonen utfører visse kontrolloppgaver knyttet til Regjeringens oppfølgning av Stortingets vedtak, men det er begrenset Riksrevisjonens kompetanse på miljøområdet er begrenset, og Riksrevisjonens prioritet av arbeidsoppgaver gjør at det i begrenset grad gjennomføres noen jevnlig og grundig undersøkelse av Regjeringens oppfølgning av Stortingets vedtak på miljøområdet.

17.4.2 Oppgaver i forhold til gjennomføring av enkelte bestemmelser i naturmangfoldloven

Et miljøombud etter naturmangfoldloven vil ha som hovedoppgave å fremme lovutkastets generelle og mer konkrete mål. Dette kan formuleres selvstendig knyttet til en bestemmelse om miljøombud, for eksempel i form av å skulle ”fremme langsiktige interesser knyttet til biologisk, landskapsmessig og geologisk mangfold overfor det offentlige og private, og følge med på utviklingen av statusen for miljøet med et særlig fokus på slikt mangfold ”. Alternativt kan målet formuleres ved en referanse til de mål som kommer til uttrykk i lovutkastet.

Enkelte lovbestemmelser i utkastet er av en art som overlater stor frihet til forvaltningen og private parter, som for eksempel bestemmelsene om bevaringsmål, miljøprinsipper og aktsomhetsplikt. Disse bestemmelsene har på den ene side et potensiale til å bli viktige virkemidler for å nå lovens mål. På den annen side tyder erfaring med bruk av slike bestemmelser i annen lovgivning, inklusive naturvernloven, på at de kan forbli bestemmelser som i hovedsak tjener en symbolsk funksjon. Det er viktig at loven inneholder mekanismer som sikrer en effektiv gjennomføring og oppfølgning av disse bestemmelsene. Videre bør det etableres ordninger som i størst mulig grad praktiseres enhetlig over tid, særlig fordi skader på det biologiske mangfoldet i mange tilfeller kan være uopprettelige eller svært kostbare å gjenopprette. Nedenfor følger en oversikt over hvilke bestemmelser i utkastet dette gjelder. Det bemerkes at behovet for en egen mekanisme for å sikre gjennomføring gjør seg gjeldende i ulik grad for de forskjellige bestemmelsene.

Bestemmelsene om bevaringsmål i §§ 4 og 5 definerer mål skal nås gjennom en mengde forskjellige tiltak som dels er inntatt i selve loven, slik som § 13 om miljøkvalitetsnormer, og som dels følger av annen lovgivning annen lovgivning knyttet til utnyttelse av naturressurser. Målene som defineres i §§ 4 og 5 kan bli tilsidesatt der de ikke lar seg forene med sterke nærings- eller utbyggingsinteresser. Dette kan komme av at miljømålene har svake talspersoner sammenlignet med tunge nærings- eller utbyggingsinteresser, og at forvaltningen eller politiske organer ut fra foreliggende informasjon velger å prioritere disse interessene i enkeltsaker. Utvalget har i kapittel 6 i utredningen pekt på overordnede trender som påvirker biologisk mangfold. Det er summen av enkeltsaker og enkelthendelser som på sikt utgjør en trussel mot det biologiske mangfoldet. Dette gjør det ønskelig å innføre mekanismer i naturmangfoldloven som kan bidra til å sikre en samlet og effektiv oppfølgning av miljømålene. Et miljøombud vil kunne spille en sentral rolle for å sikre slik oppfølgning. Særlig vil dette kunne være knyttet til å bringe frem synspunkter på og informasjon om de langsiktige konsekvensene for bevaringsmålene av relevante tiltak og beslutninger.

Bestemmelser om aktsomhetsplikt på generelt nivå er omhandlet i utkastets § 6, og finnes konkretisert med tanke på med hensyn til utsetting eller spredning av fremmede organismer i § 27, utvalgte naturtyper i § 51, og uttak eller utnytting av genetisk materiale i § 56. Et tema av stor betydning i forhold til slike aktsomhetsnormer er muligheten til å følge dem opp. Ordinært vil dette måtte skje ved hjelp av påtalemyndighet og domstoler, samt gjennom forvaltningens virksomhet. Erfaring fra de fleste generelle aktsomhetsnormer er at de lett kan bli stående som fanebestemmelser med relativt beskjeden virkning i praksis. Et eksempel på dette er naturvernloven § 1 tredje ledd. På denne bakgrunn er det nærliggende å gi et miljøombud oppgaver knyttet til oppfølgning av bestemmelsene om aktsomhetsplikt. Dette vil gi en oppfølgning som ikke er har klare rettslige implikasjoner, ettersom miljøombudets uttalelser ikke vil være rettslig bindende. Avgjørelsene vil likevel kunne ha stor reell betydning for ulike aktørers opptreden. Det er en slik oppfølgning som vil kunne være nyttig i forhold til den type generelle og skjønnspregete bestemmelser som aktsomhetspliktbestemmelsene er. Gjennom ombudets praksis vil det etter hvert kunne utvikles en generell oppfatning av innholdet i aktsomhetsplikten som kan vinne generell aksept, og det kan også etter hvert bli mer aktuelt å påberope seg bestemmelsene for domstolene i saker av alvorlig art. En slik praksis vil også kunne bidra til å øke forutberegneligheten for private og offentlige aktører.

Utkastet inneholder regler om prinsipper i §§ 8-12. Dette er prinsipper som dels retter seg til private, og dels til offentlige myndigheter. Prinsippene er generelle, og det kan være vanskelige å anvende dem i praksis. Prinsippene vil være aktuelle både ved avgjørelser av enkeltsaker og ved utforming av generelle vedtak. Det er forutsatt at prinsippene skal følges opp i forbindelse med vedtak under nærings- eller ressurslovgivning. Det kan tenkes at prinsippene ikke blir vektlagt i tråd med intensjonen i naturmangfoldloven, dels på grunn av mangelfull informasjon, og dels på grunn av mangelfull kunnskap om prinsippene. Dette vil særlig kunne være et problem ved vedtak i kommunale organer. Et miljøombud vil gjennom uttalelser kunne bidra til klargjøring av prinsippenes generelle funksjon og anvendelighet i enkeltsaker. Uttalelsene kan også bidra til å spre informasjon og kunnskap om prinsippene, noe som kan bidra til effektiv oppfølgning.

17.4.3 Oppgaver knyttet til ikke-bruk av kompetanse

Lovutkastet inneholder en rekke bestemmelser som overlater til forvaltningens skjønn å avgjøre om det skal gjøres bruk av kompetansen til å fatte vedtak. Eksempler kan være beslutninger om ikke å gi forskrift om at en bestand skal anses som en prioritert art etter § 23, om ikke å gjennomføre midlertidig vern etter § 42, eller om ikke å iverksette tiltak for å ivareta allmennhetens interesser i at genetisk materiale består som en felles ressurs ette § 57. I slike tilfeller vil det ikke være mulig å få overprøvet forvaltningens beslutning om å unnlate å bruke kompetansen. Et miljøombud kan gis mulighet til å uttale seg om forvaltningens beslutning om å unnlate å bruke sin kompetanse i enkeltsaker. Imidlertid vil det være viktigere for miljøombudet å avgi generelle uttalelser om forvaltningens ikke-bruk av kompetanse og hvilke konsekvenser dette får for oppnåelse av lovens mål. Slike uttalelser kan gis på grunnlag av henvendelser fra allmennheten og på grunnlag av undersøkelser initiert av miljøombudet selv.

Tilsvarende synspunkter gjør seg gjeldende i forhold til annen lovgivning på områder som har stor betydning for biologisk mangfold. Dette kan illustreres ved den avgjørelse av Høyesterett som er gjengitt i Retstidende 2003 side 1630. Denne saken dreide seg dels om hvilken kompetanse forvaltningen hadde til å iverksette tiltak for å stanse hogst i et område som var vurdert som verneverdig, jf. skogbrukslovens § 16, og dels om domstolene kunne nekte grunneieren å hogge i skogen når forvaltningen hadde unnlatt å bruke sin kompetanse.

17.4.4 Oppgaver knyttet til høringer

Lovutkastets § 7 inneholder en bestemmelse om kunnskapsgrunnlag for myndighetsutøving som berører det biologiske mangfoldet. Bestemmelsen gjelder alle slike beslutninger, ikke bare de som fattes under naturmangfoldloven. Et miljøombud vil kunne sitte inne med kunnskap, informasjon og synspunkter som kan være av stor betydning for ulike typer beslutninger, det være seg utarbeidelse av ny lovgivning, utferdigelse av forskrifter eller enkeltvedtak i henhold til eksisterende lovgivning, forslag til budsjettvedtak, eller strategiske politiske beslutninger for eksempel i forbindelse med planer eller programmer.

Det vil være naturlig at miljøombudet blir høringsinstans i de tilfeller der beslutninger antas å kunne ha vesentlig betydning for biologisk mangfold eller miljøet mer generelt. Miljøombudet vil i slike saker kunne bidra til sakens opplysning og til fremskaffelse av et forsvarlig beslutningsgrunnlag. Det bør være opp til miljøombudet å vurdere om det finner det hensiktsmessig å avgi uttalelse. Dette innebærer at miljøombudet ikke bør ha noen selvstendig plikt til å samle inn eller generere informasjon eller kunnskap, men at ombudet bør ha en oppgave i å sørge for at kunnskap, informasjon og synspunkter som det sitter inne med blir nyttiggjort i relevante beslutningsprosesser.

17.4.5 Oppgaver i forhold til andre lover

I punkt 2 er det fremhevet at særlig langsiktige interesser knyttet til biologisk mangfold vil mangle sterke og uavhengige talspersoner. Ettersom det er slike interesser som skal vernes gjennom naturmangfoldloven, vil det være naturlig å knytte en miljøombudsordning opp mot denne loven. Som antydet ovenfor innebærer dette imidlertid ikke at oppgavene til et miljøombud bør begrenses til de temaer som er regulert direkte i naturmangfoldloven. Eksempelvis vil utslippstillatelser etter forurensningsloven eller tillatelser til arealbruk etter plan- og bygningsloven kunne være gjenstand for vurdering av et miljøombud. Det vil likevel være naturlig for et miljøombud å ha et hovedfokus på virkninger av slike vedtak for biologisk, landskapsmessig og geologisk mangfold.

Et miljøombud bør ha et særlig ansvar for å ivareta de generelle prinsippene og målene som er formulert i Grunnloven § 110 b om at naturens produksjonsevne og mangfold skal bevares, og at disse godene skal bevares for kommende generasjoner. I denne sammenheng må hensynet til kommende generasjoner vektlegges. På dette punktet kan et miljøombud være virke stabiliserende i forhold til skiftende politiske prioriteringer, og bidra til at langsiktige hensyn ivaretas.

17.4.6 Oppgaver knyttet til forbrukerspørsmål

I punkt 3.1 ble det nevnt at et miljøombuds oppgaver bør avgrenses mot Forbrukerombudets oppgaver. Når det gjelder forbrukerspørsmål er det reglene i markedsføringsloven (1972 nr. 47) §§ 2 og 3 om forbud mot villedende og utilstrekkelig markedsøring og § 8a om forbud mot etterlignende kjennetegn som medfører fare for forveksling, som kan være av særlig interesse for et miljøombud. Markedsrådet kan etter lovens § 12 forby en handling i strid med bestemmelsene dersom et slikt forbud tilsies av hensyn til forbrukerne. Forbrukerombudet har etter § 13 tilsynsmyndighet, og har etter § 14 mye av den samme vedtakskompetansen som Markedsrådet. Loven hovedformål er vern av den enkelte forbrukers direkte interesser. Loven er ikke i så stor grad tilpasset situasjoner der markedsmekanismer brukes til å sikre allmenne interesser, slik som for eksempel gjennom miljømerkeordninger.

Spørsmålet er hvordan man kan sikre at hensyn til biologisk mangfold blir betryggende integrert og prioritert i relevante ordninger. Mer konkret kan dette dreie seg om hvordan man kan sikre seg at merkeordninger som benyttes for å gi signal om at produkter eller tjenester er ”miljøvennlige” også er en garanti for at produktet eller tjenesten bidrar positivt til bevaring av biologisk mangfold, eller at de i det minste ikke innebærer noen trussel mot biologisk mangfold. I hovedsak dreier dette seg om sikring av kvaliteten på de kriterier som benyttes for å tildele merket eller sertifiseringen, og sikring av kvaliteten på den prosessen som finner sted i forbindelse med tildelingen eller opprettholdelsen av merket eller sertifiseringen.

Det kan være nyttig å skille mellom de ordninger der biologisk mangfold automatisk vil være en sentral del av grunnlaget for ordningen, slik som ordninger innenfor skogbruk og fiskeri, og ordninger der biologisk mangfold normalt vil være én blant mange andre faktorer, slik som ordninger knyttet til miljømerking av industriprodukter. Ordninger for økologisk landbruk vil befinne seg i en mellomposisjon i denne sammenheng. I de førstnevnte tilfellene vil utformingen og praktiseringen av ordningen i stor grad være avhengig av avveiningen mellom hensynet til økonomi i næringen og hensynet til biologisk mangfold. Her vil en sentral oppgave bestå i å sikre gode prosesser og rammer som gjør at alle interesserte parter får delta på en tilfredsstillende måte. Videre vil en oppgave kunne være å være å ta stilling til påstander om at visse miljøhensyn ikke er tilstrekkelig ivaretatt i ordningene. På denne måten kan man unngå en utvikling av ordninger som ”seiler under falskt flagg”, og som på lengre sikt kan undergrave forbrukernes tillitt til merkeordninger.

For merkeordninger der biologisk mangfold vil være en av mange faktorer vil oppgaven for et miljøombud kunne knyttes til å bidra til utvikling av prosesser som gir sikkerhet for at hensynet til biologisk mangfold blir ivaretatt på de ulike stadiene i merkeordningen, eksempelvis ved første gangs utarbeidelse av merkekriterier, ved avtaler med sertifiseringsselskaper, og ved etterfølgende revisjon av merkekriteriene. Miljøombudets oppgave vil i slike tilfeller være å unngå at hensynet til biologisk mangfold blir oversett og at andre hensyn alene blir bestemmende for om produkter kvalifiserer for miljømerket.

17.4.7 Oppgaver knyttet til internasjonalt miljøsamarbeid

Miljøområdet er preget av utstrakt internasjonalt samarbeid. Som det fremgår av utredningens kapittel 10 finnes det en lang rekke internasjonale forpliktelser av rettslig eller politisk karakter knyttet til vern av biologisk mangfold. Eksempelvis sto Norge på verdenstoppmøtet for miljø og utvikling i Johannesburg i bresjen for en gruppe land som vedtok en politisk forpliktelse om å stanse nasjonalt tap a biologisk mangfold innen år 2010. Miljøområdet er et av de områdene i internasjonalt samarbeid der det skjer en betydelig utvikling i en stor mengde internasjonale fora, og der det kan være viktig å ha en uavhengig instans som kan følge med på nasjonal gjennomføring av internasjonale forpliktelser, og på myndighetenes rapportering til internasjonale organer. Et miljøombud kan gjennom sine uttalelser bidra til at norske myndigheter følger opp de rettslige og politiske vedtak. I tillegg vil et miljøombud kunne ha en rolle å spille i forhold til internasjonale ordninger for innsamling, bearbeiding og formidling av informasjon.

17.5 Kunnskapsgenerering og formidling

Miljøområdet er preget av en situasjon der det er relativt stor usikkerhet knyttet til tilgjengelig informasjonen. I tillegg er mye miljøinformasjon vanskelig tilgjengelig fordi den er komplisert eller teknisk avansert. Endelig er det slik at private aktører i stor grad vil være prisgitt den informasjon det offentlige til enhver tid sørger for at er tilgjengelig. I utkastet er problemstillinger knyttet til kunnskapsgrunnlaget for avgjørelser omhandlet i § 7.

I en slik situasjon kan det være nyttig å ha en institusjon som er uavhengig og som har stor faglig integritet, som kan gi uttrykk for velbegrunnede synspunkter på kvaliteten på den kunnskap som foreligger og behov for økt kunnskap. Et miljøombud vil kunne ivareta en slik rolle. Slik sett vil miljøombudet kunne utgjøre et knutepunkt mellom private parter, forskningsmiljøer, bedrifter og det offentlige. Når et miljøombud uttaler seg om kvaliteten på kunnskap som foreligger, vil dette kunne være på grunnlag av kunnskap innhentet fra relevante forskningsmiljøer som av ombudet er ansett for å ha sterk faglig integritet.

I Norge er det tradisjon for at forvaltningen selv utfører utredningsarbeid, eller setter slikt arbeid bort til uavhengige institusjoner. Som erfaringen fra New Zealand viser (se punkt 3.2 over), kan det være aktuelt å gi et miljøombud visse utredningsoppdrag. Imidlertid bør det ikke legges opp til at et miljøombud selv skal foreta vitenskapelige undersøkelser ettersom det allerede foreligger institusjoner med betydelig kompetanse. Utredninger fra et miljøombud vil typisk kunne være bestå i vurdering og anbefalinger vedrørende virkemiddelbruk.

17.6 Deltakelse i offentlig debatt

Offentlig debatt er viktig på miljøområdet. I hvilken utstrekning det vil foregå en debatt på dette området vil i stor grad avhenge av frivillige organisasjoners og enkeltpersoners vilje og evne til å sette saker på dagsorden, på offentlige myndigheters vilje til å bidra til debatten, og på medias prioritering av saker. Det vil kunne være noe tilfeldig om noen vil bringe frem temaer knyttet til langsiktige virkninger for biologisk mangfold. Debattene vil lett kunne preges av temaer som anses som populære eller fengende av mediene, og som lett kan generere oppmerksomhet til den virksomhet aktørene for tiden ønsker oppmerksomhet omkring. Eksempelvis er det nærliggende å anta at et departement ønske at miljødebattene skal foregå på områder der departementet har gjort en god innsats, og at miljøorganisasjoner vil ønske at debatten skal foregå på et område som kan generere inntekter for organisasjonen. Det vil være vanskelig å bringe frem til debatt temaer som av mediene og aktørene oppfattes som perifere i forhold til deres interesser, men som likevel må sies å ha stor betydning for biologisk mangfold. Forskere spiller en vesentlig rolle for å gi en økt temamessig bredde i miljødebatter.

Et miljøombud vil kunne spille en viktig rolle i forbindelse med miljødebatter. Ombudet vil kunne generere debatter på områder der andre aktører ikke har evne eller vilje til å bidra. Videre vil ombudet kunne bidra med synspunkter og perspektiver som ikke bringes frem av andre deltakere i pågående debatter. Endelig kan miljøombudet bidra til debattenes faglige kvalitet gjennom å fremme godt begrunnede synspunkter.

17.7 Institusjonell tilhørighet for et miljøombud

Det vil være naturlig å opprette et miljøombud som et forvaltningsombud i likhet med Forbrukerombudet, Likestillingsombudet og Barneombudet. Som erfaringene fra USA viser (se punkt 3.2 over) vil det være påkrevet å sikre miljøombudet en stor grad av uavhengighet av miljøforvaltningen. Derfor vil det være naturlig at et miljøombud oppnevnes av Stortinget, mens Regjeringen får fullmakt til å fastlegge de mer detaljerte prosessuelle og institusjonelle regler innenfor de rammer som loven oppstiller.

Et alternativ til et miljøombud vil kunne være å opprette en egen avdeling under Riksrevisjonen for miljøspørsmål slik som man har gjort i Canada (se punkt 3.2 over). En slik avdeling ville kunne få et eget mandat etter naturmangfoldloven, og kunne operere på grunnlag av egne prosessuelle regler som i tilfelle kunne ivareta behovet for interaksjon med publikum. En slik ordning vil knytte et miljøombud sterkere opp mot Stortinget enn dersom det opprettes som et forvaltningsombud. Videre spørsmål som en slik alternativ organisering vil reise er ikke nærmere vurdert.

17.8 Administrative og økonomiske konsekvenser

Et miljøombuds oppgaver vil være begrensede, og de bør ikke unødig overlappe med de oppgaver og roller som ligger til andre organer og organisasjoner. Dette vil innebære at et miljøombud bør være en liten institusjon. Til sammenligning kan nevnes at Barneombudet og Forbrukerombudet rår over en stab på henholdsvis ca. 15 og 25 personer.

Det må antas at et miljøombud vil kunne innebære besparelser og gevinster i et samfunnsøkonomisk perspektiv, idet det vil bidra til realiseringen av målet om en bærekraftig utvikling. Videre kan et miljøombud bidra til å redusere konfliktnivået i miljøsaker, og det kan bidra til redusert behov for bruk av domstoler til å løse slike konflikter. Et miljøombud vil kunne opprettes som en prøveordning.

17.9 Forslag til bestemmelse

Det finnes mange tilnærmingsmåter til utformingen av en bestemmelse om et miljøombud. Det viktigste i denne sammenheng må være å finne en avgrensning av arbeidsoppgaver som passer godt inn i den norske forvaltningstradisjonen. Ettersom Sivilombudsmannen har betydelig kompetanse til å håndtere enkeltsaker, inklusive miljøsaker, bør behandling av enkeltsaker ikke være noen høyt prioritert oppgave for et miljøombud. Imidlertid vil Sivilombudsmannens kompetanse til en viss grad være begrenset, og det kan derfor være grunn til å gi et miljøombud visse oppgaver knyttet til klager i konkrete saker.

Hvis vi sammenligner de oppgaver det vil være naturlig å legge til et miljøombud med de oppgaver eksisterende ombud i Norge har, vil det være størst paralleller mellom et miljøombud og barneombudet. Grunnen til dette er at et miljøombud, i likhet med barneombudet, primært skal operere på et generelt plan for ivaretakelsen av visse spesifiserte hensyn. Imidlertid vil det være større grunn for et miljøombud til å inngå i en rolle som en slags ”forvaltningsrevisor”.

For å synliggjøre og konkretisere hvordan en bestemmelse om miljøombud kan integreres i naturmangfoldloven, er det nedenfor utarbeidet et utkast til en bestemmelse. I tråd med det som er anført ovenfor er utkastet modellert på relevante bestemmelser i barneombudsloven. Utkastet søker å ivareta de synspunkter som har kommet frem ovenfor. Det vil være naturlig å plassere en bestemmelse om miljøombud i lovens kapittel VIII.

§ X (miljøombud)

Stortinget oppnevner for 4 år om gangen et miljøombud.

Ombudet har til oppgave å fremme langsiktige interesser knyttet til biologisk, landskapsmessig og geologisk mangfold overfor det offentlige og private, og skal følge med på utviklingen av statusen for miljøet med et særlig fokus på ivaretakelse av slikt mangfold.

Ombudet skal særlig:

  1. påse at denne lovs bestemmelser om bevaringsmål, aktsomhetsplikt og prinsipper følges,

  2. bidra til at lovgivning til vern om miljømessige interesser blir fulgt, med et særlig fokus på temaer knyttet til biologisk mangfold,

  3. bidra til at det gis tilstrekkelig informasjon til det offentlige og private om statusen for miljøet og relevante miljømessige trusler, med et særlig fokus på biologisk mangfold,

  4. ivareta miljømessige interesser i samband med planlegging og utredning, med et særlig fokus på langsiktige konsekvenser for biologisk mangfold,

  5. bidra til at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de internasjonale rettslige forpliktelser Norge har påtatt seg og de internasjonale politiske dokumenter Norge har sluttet seg til,

  6. foreslå tiltak som kan styrke miljømessige interesser med et særlig fokus på biologisk mangfold,

  7. fremme forslag til tiltak som kan løse eller forebygge konflikter mellom næringsinteresser og miljømessige interesser

  8. påse at produkter og tjenester ikke misvisende markedsføres som miljøvennlige, og

  9. delta aktivt i debatter i media om miljømessige temaer.

Ombudet kan virke av eget tiltak eller etter henvendelse fra andre. Ombudet avgjør selv om en henvendelse gir tilstrekkelig grunn til handling.

Enhver plikter å gi Ombudet de opplysninger Ombudet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter denne bestemmelsen. Opplysningene kan kreves gitt skriftlig eller muntlig innen en fastsatt tidsfrist. Ombudet skal ikke bringe videre opplysninger som er unntatt fra offentlighet etter §§ 11 og 17 i miljøinformasjonsloven. Tvist om anvendelsen av disse reglene kan bringes inn for tingretten, som avgjør spørsmålet ved kjennelse.

Ombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under Ombudets arbeidsområde etter denne lov og etter Instruks for Miljøombudet. Ombudet bestemmer selv hvem uttalelsene skal rettes til.

Kongen fastsetter en alminnelig instruks for Ombudets organisasjon og saksbehandling. For øvrig utfører Ombudet sine oppgaver selvstendig og uavhengig.

Fotnoter

1.

Se eksempelvis Report on the Thematic Roundtable Promoting Sustainable Development in a Globalizing World, Background Paper No. 2 fra sekretariatet for World Summit on Sustainable Development, 2002, der følgende forslag ble fremmet: ”Establish an Ombudsman under the auspices of the United Nations, who would be authorized to enquire into and report on failure to implement international law in areas outside national jurisdictions.”

2.

Se http://www.omced.org/.

3.

Se http://www.cao-ombudsman.org/.

4.

Se http://www.pce.govt.nz/index.htm.

5.

Se http://www.eco.on.ca/.

6.

Se http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/cesd_cedd.nsf/html/menu8_e.html.

7.

Se http://www.epa.gov/oigearth/ombudsman-hotline.htm. Omorganiseringen av miljøombudet ble av presidenten i USAs ombudsmannsforening i en skriftlig redegjørelse for Kongressen beskrevet som ”… a textbook example of how administrators will interfere with the operation of internal agency ombudsman.” Et lovforslag om å styrke miljøombudet har stoppet opp i en komité i Representantenes hus der det ikke har skjedd noe siden sommeren 2003.

Til dokumentets forside