Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2004: 28

Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold— (Naturmangfoldloven)

Til innholdsfortegnelse

20 Forholdet mellom naturvern og kulturminnevern

Forlatt boplass – svunnen tid

De som har tråkket stiene er døde,

brønnen er grodd igjen og alle hus

er seget i søvn som overtrette barn.

Men rosentreet som de plantet her i håpets tid

står ennu hjerterødt midt i sin neslehage

og leser sine dikt for trost og kråke

og brenner sine lys for mose, rust og møll

i juni måned.

Rolf Jacobsen

20.1 Innledning

Som det går frem av kap. 5, utgjør kulturpåvirkede områder og arter en viktig del av norsk natur. I mange områder er både naturverninteresser og kulturminneinteresser sterkt fremtredende. Opp gjennom årene er hensyntagen til begge interesser innen ett og samme område løst på ulike måter innen naturvern- og kulturminneforvaltningen. Dels er naturvernloven og kulturminneloven brukt overlappende, og dels er hensynet til kulturminneverdier søkt ivaretatt gjennom vedtak etter naturvernloven. I mindre grad er hensynet til biologisk mangfold søkt ivaretatt gjennom vedtak etter kulturminneloven, men her har det skjedd en viss utvikling de siste årene, se kap. 20.3.1.2 og 20.3.1.4.

Verne- eller fredningssaker der både naturvern- og kulturminneinteresser er representert, kan erfaringsmessig by på utfordringer av både juridisk og organisatorisk karakter. I tråd med mandatet har utvalget i hovedsak konsentrert seg om de juridiske problemstillingene, selv om det nedenfor også blir pekt på enkelte forhold av mer organisatorisk karakter.

20.2 Problemstillinger

20.2.1 Berøringspunkter

Begrepet ”kulturminne” er definert i kulturminneloven § 2 første ledd: ”Med kulturminne menes alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til.” I likhet med naturvernet befatter kulturminnevernet seg med det fysiske miljø. Selv om innfallsvinklene er forskjellige, er det åpenbart mange berøringspunkter mellom de to formene for vern. Det er i den forbindelse interessant at dagens naturvernlov fremhever relasjonen mellom menneske og natur i sin formålsparagraf.

Begrepet ”biologisk mangfold” kan i seg selv være en brobygger mellom naturvern og kulturminnevern, siden det omfatter både kulturpåvirket og vilt biologisk mangfold – uten at grensen alltid er lett å trekke. Det biologiske mangfoldet i kulturlandskapet er en god illustrasjon på dette. Artenes leveområder fordeler seg her på en skala fra arealer med liten kulturpåvirkning, som f.eks. fjellarealer med svakt beitetrykk eller restbiotoper, til sterkt kulturbetingete arealer, som f.eks. kornåkre og kulturenger. Artssammensetningen bærer preg av dette, og artene i kulturlandskapet kan grovt deles inn i følgende kategorier etter påvirkningsgrad:

  • stedegne arter som i liten grad er påvirket av menneskers aktivitet

  • stedegne arter som opptrer i et annet mengdeforhold eller med en annen sammensetning enn de ville gjort uten menneskelig påvirkning

  • arter som er gitt livsvilkår takket være menneskeskapte biotopforandringer

  • arter som er innført av mennesker.

Særlig i de to siste kategoriene finner vi arter som også er av kulturhistorisk interesse, bl.a. hagevekster og biologisk mangfold som er resultat av gammel landbruksdrift. Slike arter kan ha stor betydning i landskapssammenheng, men den kulturhistoriske verdien kan også være knyttet til arten som sådan.

En rekke plantearter som i dag er i tilbakegang i Norge, er arter som opprinnelig er innført til Norge og som derfor i utgangspunktet ikke føres opp på rødlisten. Ofte er det disse artenes kulturhistoriske tilknytning som gjør det interessant å vurdere bevaring av dem også innenfor Norges grenser. Eksempler på truete kulturbetingete planter er legekattemynte og løvehale, se boks 20.1.

Boks 20.1 Eksempel på arter med kulturhistorisk interesse

Løvehale ( Leonurus cardiaca ) og legekattemynte ( Nepeta cataria ) er medisinplanter som trolig ble innført under middelalderen. Løvehale er en av Norges mest sjeldne plantearter, og det finnes nå bare to kjente funnsteder for arten. Tidligere var den kjent fra 72 steder, hvorav den er funnet på seks steder etter 1950. Legekattemynte er Norges mest akutt truete vekst. Arten har i dag meget begrenset utbredelse, og i 2001 besto hele den norske bestanden av tre planter. Norges Naturvernforbund har på frivillig grunnlag samlet inn frø av begge artene1.

1 http://www.naturvern.no

Også stueplanter og veksthusplanter kan ha kulturhistorisk verdi, samtidig som stueplanter i vinduene rent visuelt ”hører hjemme” i det helhetlige bildet av f.eks. et bebodd og drevet gårdsbruk med omkringliggende kulturlandskap. Gamle sorter av stue- og veksthusplanter bevares i genbanker og botaniske hager på linje med annet genetisk plantemateriale. Stueplanter og veksthusplanter sorterer under løsørevernet, og bevaring av dem er således en museal oppgave.

Det finnes en rekke eksempler på mindre og mer avgrensede lokaliteter som det knytter seg både naturvitenskapelige og kulturminnefaglige interesser til. Kulturminner som kunstig anlagte dammer og røyser, steingjerder, ruiner, forlatte boplasser og skipsvrak kan utgjøre viktige biotoper. Tilsvarende kan biologiske elementer som f.eks. styvingstrær og alleer, anlegg i form av hager og parker, og grøntstrukturer i byer og tettsteder, også ha kulturminneverdier.

Den kulturhistoriske verdien kan også primært være knyttet til det landskapet som artene er en del av. Samspillet mellom arter og landskap er – både økologisk og visuelt – like nært i kulturlandskapet som i naturen for øvrig. Flere arter av bl.a. planter, sommerfugler og husdyr bidrar til å gi kulturlandskapet særpreg. I tillegg kan noen arter ha en spesifikk funksjon med hensyn til landskapsbevaring. Et eksempel i så måte er gamle husdyrraser som på en bedre måte enn moderne raser bidrar til å skjøtte kulturlandskap gjennom beiting, fordi de kan være lettere og bedre tilpasset det norske terrenget.

Også i jordlagene under bakken er det sammenheng mellom naturvitenskap og kulturhistorie. Arkeologisk interessante områder kan samtidig inneha verdier knyttet til naturvitenskap eller naturhistorie, jf. den informasjonen som er lagret i forskjellige jord- og torvlag. Dette kan være informasjon om klimatiske forhold, vegetasjonens utvikling over tid, hvordan menneskers bruk har påvirket ”den biologiske arven”, mv. Denne informasjonen bidrar også til å etablere kunnskap om naturgitte og klimatiske rammevilkår for tidligere perioders kulturhistorie.

20.2.2 Mulige konflikter

Selv om naturvern- og kulturminneverninteressene i mange tilfeller faller sammen eller lett lar seg kombinere, finnes det også tilfeller hvor bevaring av naturverdiene kommer i konflikt med bevaring av kulturminner, og omvendt. Formålet om å bevare urørt eller tilnærmet urørt natur, som ligger til grunn for mange verneområder, kan i en del tilfeller være vanskelig å forene med kulturminnelovens formål om å verne spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø. Spørsmål om adgang til ferdsel, fortsatt tradisjonell ressursbruk og skjøtsel av kulturminner i naturvernområder er kjente konfliktpunkter.

Eksempler på hvordan slike konflikter er søkt forebygget eller løst, er Skipsfjord landskapsvernområde, Vingen landskapsvernområde, kystverneplanen for Nordland og Skarvan og Roltdalen nasjonalpark, se boks 20.3. For Vingen måtte kulturminneloven tas i bruk for å beskytte kulturminnene innenfor verneområdet, mens de andre eksemplene illustrerer forskjellige muligheter for ivaretakelse av kulturminneinteresser gjennom vernebestemmelsene for det enkelte område.

For områder fredet etter kulturminneloven vil det på sin side kunne stilles spørsmål ved mulighetene for å ivareta hensynet til det biologiske mangfoldet i tilstrekkelig grad. Dette kan både være et spørsmål om hjemmel for tiltak rettet spesielt mot det biologiske mangfoldet, og et spørsmål om hvorvidt fredningen etter kulturminneloven indirekte sikrer vern av det biologiske mangfoldet, f.eks. i gamle kulturmarkstyper. Direkte motstridende interesser kan forekomme der truete arter (lav og moser) vokser på kulturminner som hus og steingjerder og står i fare for å bli ødelagt eller forringet ved skjøtsel av kulturminnet. Slike tilfeller er imidlertid sjeldne, men ett eksempel er Utstein. Eksemplene Havrå, Utstein og Skoltebyen belyser alle behovet for avklaring av spørsmål knyttet til bevaring av biologisk mangfold i områder fredet som kulturmiljøer, se boks 20.3.

Figur 20.1 Det er behov for avklaring av spørsmål som
 angår bevaring av biologisk mangfold i om­råder
 fredet som kulturmiljøer. Her fra Havråtunet i
 Hordaland som er sikret som kulturmiljø.

Figur 20.1 Det er behov for avklaring av spørsmål som angår bevaring av biologisk mangfold i om­råder fredet som kulturmiljøer. Her fra Havråtunet i Hordaland som er sikret som kulturmiljø.

Kilde: Foto: Riksantikvaren

I spesielle tilfeller er det også i forbindelse med artsforvaltningen diskusjoner om mulige konsekvenser for kulturhistoriske verdier. Det hevdes fra enkelte hold at de store rovdyrene utgjør en trussel mot kulturlandskapet og det kulturbetingete biologiske mangfoldet. Dels er argumentene konkret knyttet til at det i visse områder kan være problematisk å opprettholde sauehold, med påfølgende gjengroing av kulturlandskapet som resultat. Det er heller ikke uvanlig at tilstedeværelse av rovdyr blir sett på som en utfordring for bosetting og utmarksdrift generelt. Dette er først og fremst et politisk spørsmål, men lovgivningen oppstiller visse rammer for de avveininger som må foretas.

20.2.3 Samordning

I dag er hjemmelsgrunnlaget til dels mangelfullt hva angår bevaring av biologiske kulturverdier i områder vernet etter kulturminneloven. Det samme er – om enn i noe mindre grad – også tilfelle når det gjelder bevaring av kulturminner i områder vernet etter naturvernloven. Dette er nærmere drøftet i kap. 20.3.

Et lovverk som legger til rette for å se naturvernhensyn- og kulturminnehensyn i sammenheng, vil sikre at begge hensyn blir belyst og ivaretatt i forbindelse med fredning eller vern, selv om hovedmotivet for vern i den enkelte sak kan være knyttet primært til en av interessene. Videre vil løsning av eventuelle konflikter mellom motstridende hensyn kunne finne sted på et tidlig stadium i prosessen. Det kan dessuten være enklere for myndigheter, ulike interesser, befolkning mv. å forholde seg til et vedtak som er basert på en samlet vurdering av naturvern- og kulturminnehensyn i et område. De mulighetene som ligger i dagens lovverk er i så måte godt utnyttet i bl.a. Skarvan og Roltdalen nasjonalpark.

Grenseoppgangen har både juridiske og forvaltningsmessige implikasjoner. Både på nasjonalt og regionalt nivå forvaltes naturvernhensyn og kulturminnehensyn av ulike myndigheter, på nasjonalt nivå av henholdsvis Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren, på regionalt nivå av henholdsvis fylkesmannen og fylkeskommunen/Sametinget. Utfordringene er i særlig grad knyttet til oppbygging av tverrfaglig kompetanse og håndtering av prosesser i saker der både naturvern- og kulturminnehensyn gjør seg gjeldende. Samtidig gjør ulike erstatningsregler det nødvendig med klare grenselinjer mellom naturmangfoldloven og kulturminneloven.

Skal naturvern- og kulturminnehensyn samordnes på en god måte, bør de etter utvalgets syn bringes frem og belyses på et tidlig stadium under forberedelsene av et vernevedtak. Som oftest vil dette styrke begrunnelsen for ivaretakelse og vern og øke måloppnåelsen for både naturforvaltning og kulturminneforvaltning. Samtidig er det viktig å få kartlagt eventuelle målkonflikter og finne løsninger på disse så tidlig som mulig, helst før verne- eller fredningsvedtak fattes. Godt samarbeid er viktig under hele prosessen, også i forhold til andre sektorinteresser. Det kan være behov for klarere kjøreregler om dette, men disse må i så fall utformes i retningslinjer for saksbehandling eller lignende.

Figur 20.2 Fredningen av Utstein kloster er en sak der forvaltningen av
 det biologiske mangfoldet har vært tema i ettertid. For å sikre
 en smidig forvaltning er det hensiktsmessig at vernebestemmeler
 og forvaltningsplan utarbeides parallelt.

Figur 20.2 Fredningen av Utstein kloster er en sak der forvaltningen av det biologiske mangfoldet har vært tema i ettertid. For å sikre en smidig forvaltning er det hensiktsmessig at vernebestemmeler og forvaltningsplan utarbeides parallelt.

Kilde: Kjell Andresen, Riksantikvaren

Gode eksempler på samordning av naturvern- og kulturminnehensyn i forkant av verne- eller fredningsvedtak, er kystverneplan for Nordland og Skarvan og Roltdalen nasjonalpark. I Lånan, Flovær og Skjærvær fuglefredningsområde i kystverneplanen ble kombinasjonen av eksisterende kulturminnefredninger på Skjærvær og vern som fuglefredningsområde, av forvaltningsmyndighetene sett på som en interessant mulighet til å prøve ut samvirke mellom vernebestemmelser i kulturminnelov og naturvernlov.

Eksemplet Baroniet Rosendal, se boks 20.3, illustrerer også behovet for å se ulike verdier i sammenheng, slik det ble gjort da Hattebergvassdraget ble vedtatt vernet ved Stortingets plenarvedtak i 1993, jf. nå vannressursloven kap. 5. På sikt vil det også være naturlig for forvaltningsmyndighetene å samarbeide slik at forvaltningen av nasjonalparken, landskapsvernområdet, kulturfredningsområdet og andre kulturminner i Rosendal-området blir sett i sammenheng.

Forvaltningsplaner vil ofte synliggjøre hva vernebestemmelsene medfører i praksis, herunder konkretisere hvordan naturvern- og kulturminnehensyn skal kunne integreres. Både Utstein og Skoltebyen er eksempler på fredningssaker der det er overlatt til etterfølgende forvaltningsplaner å angi eventuelle skjøtselstiltak for å sikre de biologiske kulturverdiene, og eksemplet Utstein viser at dette ikke nødvendigvis er problemfritt. I forbindelse med utarbeiding av forvaltningsplan har det der vært usikkerhet om vernevedtaket hjemler ivaretakelse av biologiske kvaliteter i jordbrukets kulturlandskap, jf. boks 20.3. For å sikre en smidig forvaltning synes det hensiktsmessig at vernebestemmelser og forvaltningsplan utarbeides parallelt. Det er også viktig at hjemmelsgrunnlaget i lov og verneforskrift respektive fredningsvedtak er tydelig med hensyn til hvilke muligheter som er til stede for integrering av kulturminnehensyn eller naturvernhensyn.

Det finnes for øvrig eksempler på vellykket bevaring av naturvitenskapelige og kulturhistoriske verdier i områder der verken naturvern- eller kulturminneloven er tatt i bruk. Ett slikt eksempel er Lyngheisenteret på Lygra, se boks 20.2.

Boks 20.2 Lyngheisenteret på Lygra i Nordhordaland

Lyngheisenteret på Lygra i Nordhordland er oganisert som en stiftelse, med Hordaland fylkeskommune, Universitetet i Bergen og Lindås kommune som initiativtakere og sentrale i gjennomføringen av prosjektet. Prosjektet er etablert i nært samarbeid med de lokale grunneierne. Disse holder kulturlandskapet i hevd gjennom aktiv gårdsdrift på tradisjonelt vis med beite av villsau, lyngbrenning og slått. I tillegg til at de naturvitenskapelige verdiene bevares, er det en intensjon å gjøre det mulig for fremtidige generasjoner å oppleve det tradisjonelle kystlandskapet og lære om hvordan ressursene her har vært utnyttet. I 2001 ble Lyngheisenteret tildelt UNESCO/Melina Mercouris kulturlandskapspris.

Når det gjelder arter av kulturhistorisk interesse, er det klare mangler ved dagens forvaltning. Særlig gjelder dette introduserte arter, som i bevaringsøyemed faller mellom to stoler. Naturvernmyndighetene ser det ikke som sin oppgave å frede introduserte arter, og kulturminnemyndighetene har verken lovhjemmel for artsvern eller tradisjon for å befatte seg med enkeltarter, se kap. 20.3.2.5.

20.3 Koblinger mellom naturvern- og kulturminneinteresser i gjeldende rett

20.3.1 Kulturminneloven

20.3.1.1 Innledning

Kulturminneloven gir i §§ 15 annet ledd, 19 og 20 hjemmel til områdefredninger som kan ha betydning også for biologisk mangfold, landskap mv., selv om det er kulturminnefaglige kriterier som legges til grunn for fredningene. Naturvitenskapelige verdier nevnes ikke spesielt i noen av bestemmelsene. Likevel innebærer en rekke av de fredningene som er etablert etter kulturminneloven, rent faktisk et vern også av det biologiske mangfoldet. De bestemmelsene som antas å inneha størst potensial for bevaring av biologisk mangfold i mer aktiv forstand, er § 15 annet ledd og § 20. Disse bestemmelsene gir hjemmel til å frede henholdsvis anlegg som parker, hageanlegg, alleer mv. og kulturmiljøer.

20.3.1.2 Parker, hageanlegg, alleer mv., § 15 annet ledd

Kulturminneloven § 15 første ledd gir hjemmel til å frede ”byggverk og anlegg eller deler av dem av kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi”. Annet ledd spesifiserer hva som ligger i begrepet ”byggverk og anlegg”. Her fremgår det at hjemmelen bl.a. omfatter ”særskilte anlegg som parker, hageanlegg, alleer mv.”. Av forarbeidene til den tidligere bygningsfredningsloven går det frem at bygningsmiljøer, som hageanlegg, parkanlegg og alleer, er særskilt nevnt i loven for å få med kunstig utformet natur som har tilknytning til et fredet byggverk og som er med på å gi det særpreg. 1 Bestemmelsen er altså tenkt brukt på områder som er for kulturpåvirket til at de kan legges ut som landskapsvernområde etter naturvernloven. Like fullt kan slike områder inneha kvaliteter som det er ønskelig å bevare også ut fra hensynet til biologisk mangfold.

Hjemmelen i § 15 annet ledd er brukt til fredning av parker, hageanlegg og alleer i noen få saker. Eksemplene i vedlegg 15 viser hvordan bestemmelsen er praktisert og hvilken utvikling som har funnet sted når det gjelder vektlegging av biologiske verdier i tiden fra den første fredningen ble vedtatt i 1981. Det er åpenbart at det i lengre tid har eksistert en grunnleggende anerkjennelse i kulturminneforvaltningen av at hager, parker og alleer utgjør en del av kulturarven. Imidlertid fremgår det tydelig av fredningsvedtak fattet etter § 15 på 1980-tallet (Eikvåg, Bjerkebæk og Borgestadalleen) at det på den tiden var hageanleggets arkitektur eller vegetasjonens visuelle virkning i forhold til bygninger og landskap som lå til grunn for fredningen, ikke det biologiske mangfoldet i hagen eller alleen.

I nyere fredninger etter § 15, slik som Villa Riise og Stillesholmen fra henholdsvis 1992 og 2000, kommer det til uttrykk en klarere vilje til å definere og beskrive vegetasjon som en viktig del av fredningsgrunnlaget, samtidig som forbedringspotensialet på dette området fortsatt er betydelig. Etter 2000 er det i enkelte fredningssaker etter § 15 gjennomført en registrering og vurdering av planter og andre elementer i hageanlegget, som på Gamlehaugen ved Bergen og i Universitetshagen ved Universitetet i Oslo (Det Kongelige Frederiks). Erfaringene herfra har ifølge Riksantikvaren vist seg nyttige i diskusjoner om så vel daglig skjøtsel som videre planer for anleggene.

Manglende erkjennelse av de biologiske verdiene har medført at oppfølgingen i fredningsbestemmelsene når det gjelder detaljerte krav til skjøtsel av hage- og parkanlegg og alleer nærmest har vært fraværende, sammenliknet med de spesifiserte retningslinjene som er utarbeidet for vedlikehold av bygningene. Dette kan bl.a. skyldes en intensjon om å holde seg til det kulturminneloven hjemler og ikke gå inn på naturvernlovens virkeområde. Imidlertid har naturforvaltningen heller ikke beskjeftiget seg i særlig grad med hager og parker, og dermed er det ingen innenfor miljøforvaltningen som har tatt på seg det fulle ansvaret for å videreutvikle fredningsredskapet for denne typen kulturminner.

Kulturminnelovens intensjon om å ta vare på kunstig utformet natur som er med på å gi et fredet byggverk særpreg , jf. forarbeidene nevnt ovenfor, tilsier etter utvalgets mening at også de biologiske kvalitetene ved de fredete anleggene etter § 15 kan ha stor verdi. Med tanke på nettopp særpreget vil det neppe være likegyldig, i kulturhistorisk perspektiv, hvilke plantesorter som inngår i hagen, parken eller alleen, eller hvordan beplantningen er komponert. Vernebestemmelsene bør derfor så langt mulig angi konkrete forpliktelser og veiledning når det gjelder også de biologiske kvalitetene ved fredningsområdene. Uten skjøtselstiltak vil man bl.a. kunne risikere at arter fra omkringliggende områder sprer seg inn i anlegget, eller at enkelte av de plantede artene sprer seg, i begge tilfeller på bekostning av arter eller sorter som det kan være verdt å ta vare på for å beholde det opprinnelige særpreget.

Bevaring av opprinnelige arter eller sorter i hager, parker og alleer kan også ha betydning ut fra rent naturvitenskapelige interesser, dvs. av hensyn til det biologiske mangfoldet som sådan. Sett i lys av kravet i § 15 første ledd om at anlegg som fredes skal være av kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi, vil det imidlertid gå for langt å legge naturvitenskapelige kriterier alene til grunn for fredning.

Det er en viss grad av overlapping mellom § 15 annet ledd og naturvernloven § 11 om naturminner. Regelen kom først inn i kulturminnelovgivningen da bygningsfredningsloven ble revidert i 1975, og tidligere er det fredet en del tregrupper og alleer som naturminner hvor det i dag kunne tenkes å være mer naturlig å bruke kulturminneloven § 15. 2

20.3.1.3 Område rundt et fredet kulturminne, § 19

Kulturminneloven § 19 gir hjemmel til å frede et område rundt et fredet kulturminne. Første ledd stiller som vilkår at fredningen skal være ”nødvendig for å bevare virkningen av kulturminnet i miljøet eller for å beskytte vitenskapelige interesser som knytter seg til det”. Det vil si at fredning er betinget av tilstedeværelse av ett eller flere fredningsverdige enkeltobjekt, og bestemmelsen gir ikke hjemmel til å frede et område på grunn av dets egenverdi. 3 Etter annet ledd kan enhver virksomhet eller ferdsel som er egnet til å motvirke formålet med fredningen reguleres eller forbys.

Dersom man tolker bestemmelsen ut fra sin ordlyd og med spesiell tanke på biologisk mangfold, kunne man forstå den slik at også spesielle arter eller artssamfunn, eller annet spesielt biologisk mangfold, kan anses som ”nødvendig for å bevare virkningen av kulturminnet i miljøet”. F.eks. vil det biologiske mangfoldet på en setervoll være et helt sentralt element i et setermiljø, både estetisk og for å skape forståelse for hvilken historiske bruk og tradisjon som er knyttet til området. I praksis har man imidlertid først og fremst lagt vekt på landskapsformer og anleggs- og bygningsmiljøer, ikke de helt konkrete biologiske elementene. På denne bakgrunn må bestemmelsen kunne sies å ha hatt liten betydning for biologisk mangfold.

På den annen side har bestemmelsen vist seg å kunne være et nødvendig supplement til vern etter naturvernloven i enkelte områder. Dette gjelder f.eks. Vingen i Bremanger, der vern som landskapsvernområde etter naturvernloven ikke i tilstrekkelig grad beskyttet kulturminnene i området, se kap. 20.3.2.3 og boks 20.3.

20.3.1.4 Kulturmiljøer, § 20

Kulturminneloven § 20 gir hjemmel til å frede kulturmiljøer. Begrepet ”kulturmiljø” er definert i lovens § 2 annet ledd: ”Med kulturmiljø menes områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng.” Formålet med slik fredning er å bevare områdenes kulturhistoriske verdi. Et kulturmiljø kan f.eks. omfatte jordbruks- og skogbrukslandskap, hele bygningsmiljøer, bydeler, hageanlegg og parker. Kulturmiljøer kan også sikres gjennom plan- og bygningsloven § 25 første ledd nr 6 (regulering til bevaring). Fredning etter kulturminneloven vil imidlertid være det viktigste virkemidlet for de kvalitativt sett mest verdifulle kulturmiljøene. 4

Riksantikvaren gir i brev 30. august 2002 til utvalget følgende tolkning av kulturminneloven § 20:

”Det fremgår at det er kulturminner i en helhet/sammenheng som kan fredes etter kulturminneloven § 20. Kulturminner er knyttet til menneskelig virksomhet. Det vil således ikke være anledning til å anvende § 20 til å frede ut fra rene naturvitenskapelige grunner. En annen sak er at kulturmiljø vil kunne romme naturvitenskapelige kvaliteter/verdier som f.eks. vegetasjon som vil kunne inngå i fredningen, men da ut fra deres verdi i en kulturmiljøsammenheng. Kml. § 20 vil således indirekte kunne fungere som en vernebestemmelse for naturvitenskapelige verdier.”

Riksantikvarens tolkning åpner for at vegetasjon kan inngå i kulturminnefredninger, forutsatt at den har verdi i kulturmiljøsammenheng. Et spørsmål det kan være grunn til å stille, er om kulturminnefaglige eller kulturhistoriske kvaliteter knyttet til det biologiske mangfoldet på stedet kan være utslagsgivende for fredning av kulturmiljøer. I den forbindelse er det av interesse å se nærmere på definisjonen av begrepene ”kulturmiljø”, se ovenfor, og ”kulturminne”, se kap. 20.2.1.

Det presiseres i lovens forarbeider at det er kulturmiljøets kulturhistoriske egenverdi som skal legges til grunn ved fredning. Det vises i den forbindelse til at formålet med bestemmelsen først og fremst er å ta vare på sammenhengen og helheten i miljøet. 5 Det stilles heller ikke vilkår om at det innen området skal finnes et objekt som er eller kan fredes etter lovens øvrige bestemmelser. 6 Dette innebærer at det er områdets helhetlige preg som skal danne grunnlaget for vurderingen av kulturhistorisk egenverdi.

Det er i forarbeidene videre vist til at naturvernloven ikke sikrer den kulturhistoriske dimensjonen i landskapet, selv om kulturminner eller kulturminneverdier i en viss utstrekning kan sikres gjennom opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder. 7 Det er således trukket et skille mellom vern som har et naturvitenskapelig formål (naturvernloven) og vern som har et kulturhistorisk eller kulturminnefaglig formål (kulturminneloven).

Videre fremgår det av forarbeidene at begrepet ”kulturmiljø” bl.a. skal dekke alle typer kulturlandskap i betydningen menneskepåvirket landskap, fra det intensivt dyrkede jordbrukslandskap til marginalt utnyttede skog- og utmarksområder. Samtidig er det ikke noe vilkår at det innen området er et objekt som er eller kan fredes etter lovens øvrige bestemmelser. Det er således ikke noe vilkår at et område skal inneholde automatisk fredete kulturminner eller fredningsverdige bygninger, anlegg e.l. for å kvalifisere til fredning som kulturmiljø.

Likevel er det en forutsetning for fredning av et kulturmiljø at kulturminner skal inngå som del av helheten eller sammenhengen, jf. lovteksten. Kulturminner er i dag definert som ”alle spor” etter menneskelig virksomhet, jf. kap. 20.2.1, uten at det er gjort noe eksplisitt unntak for biologiske spor. Før endringen av definisjonsbestemmelsen i 1992 var kulturminner definert som ”faste og løse fornminner og skipsfunn i eller over jorden, sjøbunnen og vassdrag, og arkitektonisk eller kulturhistorisk verdifulle byggverk og anlegg av enhver art.” Selv om denne definisjonen er avløst av en mer generell definisjon, har forvaltningspraksis vist forsiktighet i retning av å la denne omfatte vegetasjon eller spesielle biologiske forekomster.

Fraværet av en avgrensning mot biologisk mangfold i kulturminneloven er av kulturminnemyndighetene altså ikke tolket dit hen at kulturminner også omfatter kulturpåvirkede biologiske spor. Dermed er vegetasjon og biologiske forekomster gjennomgående utelatt i verneformål og fredningsbestemmelser, selv om de er spor etter menneskers virksomhet. Dette er tilfellet også for kulturmiljøene Havrå og Utstein.

Lokaliteter i naturen som det knytter seg historiske hendelser, tro og tradisjon til, er definert som kulturminner etter kulturminneloven § 2, jf. kap. 20.2.1. Dette er særlig aktuelt i forhold til urfolks kulturarv. F.eks. er en del naturlige terrengtrekk innenfor kulturmiljøet Skoltebyen automatisk fredet etter kulturminneloven § 4. I formålet for kulturmiljøfredningen er ”landskapsmessige verdier” inkludert, mens rent biologiske kulturverdier ikke er fremhevet.

Paragraf 20 tolkes i juridisk teori i retning av at også et rent kulturlandskap, f.eks. et åkerlandskap, kan fredes som kulturmiljø, forutsatt at landskapet er påvirket av mennesker. 8 Slik bruk av kulturminneloven finnes det foreløpig ingen eksempler på.

Ettersom de kulturhistoriske kvaliteter knyttet til vegetasjon og biologiske forekomster er så vidt lite utredet både i forvaltningspraksis og i juridisk teori, er det vanskelig å trekke sikre konklusjoner om rekkevidden av gjeldende kulturminnelov på dette punkt. Utvalget mener likevel at lovtekstens eksplisitte definisjon av kulturminner som ”alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø”, bør tillegges stor vekt. Ordlyden tilsier at også vegetasjonen i et område eller elementer av denne, eller en avgrenset botanisk forekomst, kan være å betrakte som et kulturminne. Utvalget mener som en konsekvens av dette at også det biologiske mangfoldet med sine kulturminnefaglige eller kulturhistoriske kvaliteter, skal kunne være utslagsgivende for fredning av kulturmiljøer.

Når andre elementer utgjør kulturminnene, eksempelvis gamle hustufter, bygninger, gårdstun eller jakt- og fangstinnretninger, er det nærliggende å betrakte vegetasjonen som en faktor som bidrar til å danne den helheten eller sammenhengen som også skal ligge til grunn for fredning som kulturmiljø, jf. definisjonen av begrepet.

Selv om utvalget anser de biologiske elementene for å ha betydning i fredningssammenheng etter kulturminneloven, er det hevet over tvil at det etter gjeldende lovgivning må være kulturhistoriske eller kulturminnefaglige kvaliteter knyttet til dem. Naturvitenskapelige kriterier alene vil ikke være tilstrekkelig grunnlag for fredning som kulturmiljø, jf. også vurderingene om bruk av kulturminneloven § 15 i kap. 20.3.1.2.

20.3.2 Naturvernloven

20.3.2.1 Innledning

Vern etter naturvernloven kan omfatte både bevaring av urørt eller tilnærmet urørt natur og bevaring av kulturpåvirket natur. Kulturminne- og kulturmiljøhensyn kan inngå som del av begrunnelsen for vern etter lovens ulike vernekategorier, muligens bortsett fra for naturreservater. Normalt er det naturverdiene som utgjør det primære grunnlaget for vernet, men det finnes eksempler på saker der kulturminner har hatt en særdeles sentral plass i motivet for vern. Dette gjelder ikke minst Hestad landskapsvernområde, som ble vernet i 1971. Mens Hestad nok står i en særstilling hva kulturminnefokus angår, se kap. 20.3.2.3, er det også i nyere vernevedtak eksempler på sterk vektlegging av kulturminnehensyn, jf. etableringen av Skarvan og Roltdalen nasjonalpark. Begge de nevnte eksemplene er omtalt i boks 20.3.

20.3.2.2 Nasjonalparker, § 3

Naturvernloven angir sikring av kulturminner som ett av motivene for å opprette nasjonalparker. Innenfor nasjonalparkene finnes det enkeltgjenstander og områder som har stor kulturhistorisk verdi, og disse er vernet mot inngrep i medhold av § 3 annet ledd, som lyder: ”I nasjonalparker skal naturmiljøet vernes. Landskapet med planter, dyreliv og natur og kulturminner skal vernes mot utbygging, anlegg, forurensninger og andre inngrep.”

Formuleringen her kunne muligens gi rom for et mer helhetlig vern av kulturminner enn § 5 om landskapsvernområder gir hjemmel for, se kap. 20.3.2.3. Formuleringen i § 4 om hvilke bestemmelser som kan gis i nasjonalparker, er imidlertid ikke særlig presis når det gjelder kulturminnevern. Det kan gis bestemmelser om ”området og dets skjøtsel”. Plante- og dyrelivet blir deretter spesielt fremhevet som tema for fredningsbestemmelser, ikke kulturminner. Likevel er skjøtselstiltak etter § 4 forutsatt også å omfatte kulturminner. 9

Vern av kulturminner innenfor rammen av nasjonalparkvernet går ikke like langt som f.eks. en kulturminnefredning etter kulturminneloven § 15, se kap. 20.3.1.2. Slik fredning etter kulturminneloven omfatter f.eks. både fast inventar og material- og fargevalg i byggverket.

Ved å sammenlikne de to nasjonalparkene Hardangervidda, opprettet i 1981, og Skarvan og Roltdalen, opprettet i 2004, kan det synes å ha skjedd en utvikling i retning av mer aktiv regulering gjennom vernebestemmelsene for å sikre kulturminner i området, se boks 20.3. I Skarvan og Roltdalen er for første gang et område med kulturhistoriske verdier markert som egen vernesone i en nasjonalpark.

20.3.2.3 Landskapsvernområder, § 5

De sterke koblingene mellom naturvern- og kulturminneinteresser kommer kanskje sterkest til uttrykk ved bruk av kategorien landskapsvernområde. I Kulturminneutvalgets innstilling blir landskapsvernområde fremhevet som en verneform av stor betydning for kulturminneinteressene. 10 Selv om denne verneformen også anvendes på naturlandskap, er den ifølge forarbeidene i første rekke tenkt anvendt på gammelt jordbrukslandskap, dvs. landskap som er betinget av kulturpåvirkning. 11

Videre kan landskapsvernområder innbefatte bygningsmiljøer, hager, parker og andre typer kulturminner som del av et større område, dersom området som helhet har bevart sitt naturpreg. Denne type kulturmiljøer og anlegg kan imidlertid ikke vernes isolert etter naturvernlovens § 5; til det har kulturpåvirkningen vært for sterk. Dette innebærer at verneformen ikke kan benyttes for rene by- eller bygningslandskap, men derimot for kulturpåvirkete naturlandskap. I så måte befinner muligens vernet av Hestad landskapsvernområde fra 1971 seg i et grenseland. Her har kapellet en fremtredende plass i verneformålet. Riktignok er særtrekkene i naturlandskapet fremhevet, men kun i egenskap av å være ”ramme om eit kulturminne”. Kapellet er ikke fredet etter kulturminnelovgivningen, og det var derfor på vernetidspunktet heller ikke noe mulig alternativ å frede området omkring kapellet etter denne lovgivningen. I dag kunne det eventuelt ha vært et alternativ å vurdere fredning etter kulturminneloven § 20 (som ble vedtatt i 1992).

Veøy natur- og kulturlandskap, se boks 20.3, ble vernet etter naturvernloven av 1954, altså før hjemmelen for landskapsvernområde var etablert. Det er imidlertid interessant også her å se naturvernloven brukt på en måte som i stor grad ivaretar kulturminnehensyn. Vernet av Veøy har trekk til felles med vernet av Hestad. Til forskjell fra Hestad kapell var imidlertid bygningene (kirken, prestegården) fredet etter kulturminnelovgivningen. Samtidig er naturverninteressene sterke i området. Naturmiljøet er fremhevet i verneformålet, plantelivet er i utgangspunktet fredet, og pattedyr og fugler er fredet hele året. Dette tilsier at fredning etter kulturminnelovgivningen ikke var noe alternativ til vern etter naturvernloven, i alle fall ikke for området som helhet.

Et annet eksempel på landskapsvernområde opprettet i tilknytning til et kulturminne, er Vingen landskapsvernområde med sitt helleristningsfelt. På en del av arealet er kulturminneloven § 19 tatt i bruk som et supplement til naturvernloven. På Helleristningsfeltet Hjemmeluft i Alta er derimot kulturminneloven alene benyttet, selv om det også her har vært ansett viktig å ta vare på landskapsdimensjonen. Sett i sammenheng viser eksemplene Vingen og Hjemmeluft at grenseoppgangen mellom kulturminnelov og naturvernlov, spesielt ved bruk av landskapsvernområde, er uklar. Begge eksemplene er nærmere omtalt i boks 20.3.

Vernebestemmelsene for landskapsvernområder gir rom for å regulere virksomhet som kan påvirke kulturminner. For eksempel inneholder verneforskriften for Skipsfjord landskapsvernområde en bestemmelse om at yngre kulturminner ikke må skades eller ødelegges, se boks 20.3. Dette er naturlig all den tid naturvernloven §§ 5 og 6 gir hjemmel for vern også av kulturminner. I forarbeidene til naturvernloven er landskap rikt på fornminner nevnt som eksempel på ”særpreget naturlandskap”, og særpreget ved et slikt landskap skyldes for en stor del fornminnene. Av dette følger at det må kunne gis vernebestemmelser for kulturminner for å sikre at særpreget kan forbli bevart. Gode grunner taler for at bestemmelsen må kunne gå ut på en absolutt fredning av hvert enkelt kulturminne. 12

20.3.2.4 Andre bestemmelser om områdevern etter naturvernloven

I naturreservater og biotopvernområder er mulighetene til å gi bestemmelser som har direkte betydning for å ta vare på kulturminner og kulturmiljøer svært begrenset. I enkelte tilfeller kan tiltak og aktiviteter knyttet til kulturminner komme i direkte konflikt med formålet med reservatfredningen.

Bestemmelsene om naturreservater og biotopvernområder skiller seg fra kulturminneloven §§ 15, 19 og 20 bl.a. ved at det er de naturvitenskapelige verdiene som står i fokus, for naturreservater også kriteriet om urørthet eller spesiell naturtype. Kriteriet om spesiell naturtype åpner for at også områder med en viss grad av kulturpåvirkning kan fredes som naturreservat. For eksempel er det opprettet naturreservater etter naturvernloven der verneformålet er å ta vare på lyngheilandskap, det vil si vegetasjonstyper som er resultat av kystbefolkningens ressursbruk gjennom tusener av år, og som er avhengig av bruk eller skjøtsel for ikke å gro igjen. Slike kulturbetingete vegetasjonstyper kan i prinsippet også tenkes vernet som kulturmiljø etter kulturminneloven § 20, se kap. 20.3.1.4.

For naturminner stiller loven krav om at de fredete forekomstene skal ha vitenskapelig eller historisk interesse, eller være særpregete. Alternativet ”historisk” må oppfattes vidt, og vil da dekke forekomster både av naturhistorisk og av kulturhistorisk interesse. 13 Se for øvrig kap. 20.3.1.2 om forholdet mellom kulturminneloven § 15 annet ledd og naturvernloven § 11 om naturminner.

Vern som vassdragsvernområde etter naturvernloven § 11 a var tenkt benyttet for vernede vassdrag med spesielt store naturfaglige eller landskapsmessige verneinteresser, se kap. 16.2.8. Vernet kan også gjelde den nærmeste strandsonen. Langs vernede vassdrag kan det være verdifulle kulturminner, f.eks. gamle fløtingsanlegg. Det synes imidlertid tvilsomt om man i særlig stor grad kan ivareta disse med et vern etter naturvernloven § 11 a, jf. definisjonen av ”vassdrag” i vannressursloven § 2. 14

20.3.2.5 Kulturminnehensyn knyttet til artsvern, §§ 13 og 14

Som beskrivelsen av tilstanden for arter med kulturhistorisk interesse viser, se kap. 20.2.1 og 20.2.3, er dagens regelverk ikke godt nok samkjørt når det gjelder artsvern. Problematikken aktualiseres av at biomangfoldkonvensjonen omfatter både vilt, kulturpåvirket og domestisert biologisk mangfold.

Naturvernloven § 13 inneholder hjemmel for å frede ”viltvoksende” plantearter eller plantesamfunn, noe som klart begrenser rekkevidden av bestemmelsen. Bestemmelsen er i praksis brukt på planter som finnes i kulturlandskap, men som også har forekomster andre steder. For eksempel vil gamle hageplanter og legeplanter i samlinger falle utenfor begrepet ”viltvoksende”, noe som også må anses naturlig sett ut fra naturvernlovens formål og virkeområde. Fredningsbestemmelsen for dyr eller dyresamfunn etter § 14 inneholder ingen henvisning til ”ville” arter, men må ut fra lovens formål forstås slik at den er begrenset til disse.

Det nærmeste man i gjeldende naturvernlov kommer en hjemmel for å frede arter med kulturhistoriske verdier, er nok § 11 om naturminnefredning, se kap. 20.3.2.4. Da gjelder imidlertid ikke fredningen arten som sådan, men en bestemt forekomst av arten.

Kulturminnebegrepet etter kulturminneloven er på sin side tolket slik at det ikke omfatter f.eks. planter eller dyr, se kap. 20.3.1.4, og loven inneholder ingen fredningshjemler for dyre- og plantearter med kulturhistorisk verdi.

20.3.2.6 Regulering av ferdsel, § 22

Etter naturvernloven § 22 første ledd kan ferdsel i landskapsvernområder, naturreservater, naturminner og områder med plante- eller dyrelivsfredning reguleres eller forbys ”når det anses nødvendig for å bevare plante- eller dyrelivet eller geologiske forekomster”. Naturvernloven gir ikke hjemmel for å regulere ferdselen av hensyn til kulturminner. Dette var en aktuell problemstilling i f.eks. Vingen landskapsvernområde, der kulturminneloven § 19 ble tatt i bruk for å hindre ferdsel som kunne skade helleristningene i området.

Boks 20.3 Eksempler på bruk av naturvernloven og kulturminnevernloven i områder med både naturvern- og kulturminneverninteresser

Veøy i Molde kommune

Vern etter naturvernloven av 1954

Eiendommen som omkranser Veøy gamle fylkeskirke ble 6. mai 1970 vedtatt å være et ”vernet natur- og kulturlandskap” (landskapsvernområde). Kirken er fra middelalderen og dermed automatisk fredet etter kulturminneloven § 4, mens hovedbygningen på prestegården ble tinglyst fredet i 1923. Eiendommen utgjør ca. 200 da innmark og ca. 150 da skog. Formålet med vernet er å bevare et historisk kulturlandskap med et egenartet naturmiljø omkring kirken. Blant annet heter det i vernebestemmelsene at dyrket mark og beiteland skal holdes åpne i tilnærmet samme utstrekning som tidligere, og at innmarksarealer som ikke brukes som åker eller beiter bør slås minst en gang i året. Planer for nybygg eller omfattende utbedringer eller fornyelse av eksisterende bygninger skal godkjennes av de antikvariske myndigheter. Plantelivet er fredet med unntak for jord- og skogbruk, og pattedyr og fugler er fredet hele året.

Hestad i Gaular kommune

Vern etter naturvernloven § 5

Et område på ca. 20 da omkring Hestad kapell ble 22. oktober 1971 vernet som landskapsvernområde etter naturvernloven § 5. Hestad regnes som et av de eldste kirkestedene i Sogn og Fjordane, med den første kirken fra sent på 1000-tallet. Nåværende kapell er fra 1805 og eies av Fortidsminneforeningen. Formålet med vernet er å bevare særtrekkene i et vakkert naturlandskap som ramme om et kulturminne. Ifølge vernebestemmelsene skal tre- og buskevegetasjon stelles med vekt på å verne stedegne arter og særegne trær.

Skipsfjord i Karlsøy kommune

Vern etter naturvernloven § 5

Skipsfjord landskapsvernområde ble opprettet 15. desember 1978. Formålet med vernet er å bevare et vakkert naturområde som er typisk for de ytre kyststrøkene i Troms med et upåvirket vassdrag, vitenskapelig interessante geologiske forekomster og et karakteristisk og til dels rikt plante- og dyreliv. Vanlig jordbruksdrift på tidligere utnyttede jordbruksarealer, samt beite og slått, er tillatt. Området inneholder automatisk fredete kulturminner, samt yngre kulturminner. Om de yngre kulturminnene heter det i verneforskriften: ”Yngre kulturminner, herunder hustufter og reingjerder av stein, må ikke skades eller ødelegges.”

Landskapsvernområdet har 45 bygninger (uthus, naust mv.). Det er utarbeidet forvaltningsplan for områdets bygg og anlegg.

Vingen i Bremanger kommune

Vern etter naturvernloven § 5, fredning etter ­kulturminneloven § 19 ­­

Vingen landskapsvernområde ble opprettet 9. mai 1980. Verneområdet er et naturlandskap på ca. 5000 da. Området inneholder et av Nord-Europas største helleristningsfelt. Helleristningene er automatisk fredet etter kulturminneloven § 4. Formålet med landskapsvernområdet er å verne et vakkert naturlandskap med viktige kulturhistoriske særtrekk.

Helleristningene i området er svært sårbare. Tråkk har ført til ødeleggelse av figurer, og bevisst hærverk har også vært et problem. Et område på ca. 1730 da rundt kulturminnet ble derfor fredet etter kulturminneloven § 19 ved vedtak av 2. november 2001, etter å ha vært midlertidig fredet siden 1996. Formålet med områdefredningen er å sikre kulturminnene som kilde til opplevelse og vitenskapelig arbeid i fremtiden. Ferdsel i området er ikke tillatt, men eiere og andre med særskilte bruksretter kan bruke området som tidligere når det er i samsvar med formålet med fredningen. Publikum kan få tilgang til et avgrenset området der de kan se et representativt utvalg av helleristninger, kulturlandskapet og kulturminner fra nyere tid.

Områdefredningen etter kulturminneloven førte ikke til endringer i vernereglene for Vingen landskapsvernområde.

Hardangervidda nasjonalpark i Odda, Ullensvang, Eidfjord, Vinje, Tinn, Hol, Nore og Uvdal kommuner

Vern etter naturvernloven § 3

Hardangervidda nasjonalpark ble opprettet 10. april 1981. Kulturhistorien var et sentralt element i registreringsmaterialet og begrunnelsen for opprettelse av nasjonalparken. Dette gjenspeiles i verneforskriftens formålsbestemmelse, der”Føremålet med Hardangervidda nasjonalpark er å verne ein del av eit særleg verdfullt høgfjellsområde på ein slik måte at landskapet med planter, dyreliv, natur- og kulturminne og kulturmiljøet elles vert bevart, samstundes som området skal kunne nyttast for landbruk, naturvenleg friluftsliv og naturoppleving, jakt og fiske og undervisning og forsking.”

Verneforskriften inneholder en egen bestemmelse om at forvaltningsmyndigheten kan gi tillatelse til restaurering av steinbuer som kulturminne i samråd med kulturminnemyndighetene. For øvrig er det ikke gitt særskilte bestemmelser om forvaltningen av kulturminnene innenfor nasjonalparken.

Hjemmeluft i Alta kommune

Fredning etter tidligere kulturminnelov § 21 (tilsvarer gjeldende § 19)

Helleristningene i Alta er et av fire steder i Norge som er innskrevet på UNESCOs liste over verdenskulturarven (World Heritage List). De fem lokalitetene omfatter tusener av ristninger og noen hellemalerier. Mest kjent er helleristningene i Jiebmaluokta/Hjemmeluft. Dette feltet er spesielt tilrettelagt for å ta i mot et stort publikum.

Helleristningene i Alta er automatisk fredet etter kulturminneloven § 4, og i tillegg ble et område i Hjemmeluft fredet 23. desember 1991 etter tidligere kulturminnelov § 21. Formålet med fredningen av Hjemmeluft er å bevare et større område rundt de eksisterende fornminnene slik at virkningen i landskapet kan bevares for ettertid. I begrunnelsen for vernevedtaket heter det bl.a.: ”Sammen med naturmiljøet utgjør fornminnene et særegent kulturlandskap som også inneholder kulturminner fra nyere tid som gir området en tidsdimensjon.”

Havrå i Osterøy kommune

Fredning etter kulturminneloven § 20

Gården Havrå ble fredet 4. desember 1998, og var dermed det første området i landet som ble fredet som kulturmiljø etter kulturminneloven § 20. Formålet med fredningen er å ta vare på og sikre et nasjonalt kulturhistorisk og arkitektonisk enestående fjordgårdsanlegg. Havrå fremstår som et helhetlig vestnorsk klyngetun med tilliggende landbrukslandskap, og der jorda aldri har vært undergitt et samlet jordskifte. Fire av bygningene er vedtatt fredet med hjemmel i kulturminneloven § 15, og det er dokumentert en middelalderbygning, som er automatisk fredet.

Fredningen omfatter et areal på 2000 da. Fredningsforskriften legger opp til utarbeidelse av en forvaltningsplan som skal inneholde nærmere retningslinjer om f.eks. skjøtselstiltak. Gjennom fredningen fremmes tiltak som vil bidra til å tilbakeføre eller forbedre miljøets karakter i retning av 1950-nivå. Det ble foretatt en grundig botanisk-økologisk analyse og utarbeidet en plan for istandsetting og skjøtsel av kulturlandskapet før vernevedtak ble fattet1.

Utstein kloster i Rennesøy kommune

Fredning etter kulturminneloven § 20

Utstein kloster er det best bevarte klosteranlegget i Norge fra Middelalderen. Klosteret med omkringliggende arealer ble fredet 17. desember 1999 med hjemmel i kulturminneloven § 20. Formålet med fredningen er å sikre og ta vare på et særpreget og sterkt beitepreget kulturmiljø ved Utstein Kloster av særlig nasjonal verdi. Verneområdet omfatter ca 2500 da, med bl.a. gårdsbruk i drift, kulturskapte lyngheier og beitepåvirkede fjellskråninger. Innmarks- og utmarksarealene inneholder verdifulle biologiske kulturverdier. Det er registrert noen rødlistede arter som ut fra kulturminnehensyn bør fjernes av hensyn til vedlikehold av bygningsmessige konstruksjoner.

Ifølge fredningsforskriften skal det utarbeides en forvaltningsplan som skal inneholde nærmere retningslinjer om f.eks. skjøtselstiltak. I forbindelse med utarbeidelse av slik plan har det vært usikkerhet om vernevedtaket hjemler ivaretakelse av biologiske kvaliteter i jordbrukets kulturlandskap.

”Skoltebyen kulturmiljø” i Neiden i Sør-Varanger kommune

Fredning etter kulturminneloven § 20

Skoltebyen har i uminnelige tider vært Neidensamenes gamle sommerboplass og er svært rik på kulturminner. Området ble fredet 22. september 2000 med hjemmel i kulturminneloven § 20. I fredningsområdet inngår en rekke kulturminner som er automatisk fredet etter kulturminneloven § 4. Disse omfatter bl.a. en ortodoks gravplass, ruinen etter en røykebadstu og en del naturlige terrengtrekk med tilhørighet til ortodoks religionsutøvelse. I området er det også automatisk fredede bygninger. Området er klassifisert som klasse 1-område i nasjonal registrering av verdifulle kulturlandskap, det vil si blant de ti høyest prioriterte områdene i fylket. Formålet med fredningen er å sikre og ta vare på de kulturhistoriske, religiøse og landskapsmessige verdier som Skoltebyen representerer, og hindre en bruk av området som forringer disse verdiene. Fredningen skal også legge til rette for bruk som kan bidra til formidling, vedlikehold og utvikling av østsamisk kultur.

Skoltebyen inneholder variert og artsrik engvegetasjon og annen kulturmark, med innslag av arter som er typiske for kulturmark i Finnmark. Både kulturhistoriske og biologiske verdier lå til grunn for klassifiseringen av området i nasjonal registrering av verdifulle kulturlandskap.

Ifølge vedtaket om fredning skal det utarbeides en forvaltningsplan hvor retningslinjer for skjøtsel fastsettes.

Kystverneplan for Nordland

Vern etter naturvernloven §§ 5, 8 og 9

Kystverneplanen for Nordland ble vedtatt 6. desember 2002. Verneplanen omfatter 74 områder og totalt 977 km2. Av disse områdene er 62 naturreservater, 3 fuglefredningsområder, 6 landskapsvernområder med dyrelivsfredning og 3 landskapsvernområder med plantelivsfredning. Arkipelet med tusenvis av øyer, holmer og skjær representerer en svært sjelden landskapstype globalt, og kystrekningen har kvaliteter av internasjonal interesse i vernesammenheng. Ved utvelgelsen av aktuelle områder for vern, ble det lagt vekt på å fange opp så vel særpregede som typiske forekomster, ut fra både zoologiske, ornitologiske, botaniske, landskapsmessige og kvartærgeologiske kriterier. I tillegg til de store naturfaglige verdiene, innehar Nordlandskysten også betydelige kulturhistoriske verdier knyttet til kulturminner og kulturmiljøer, herunder samiske kulturmiljøer.

For mange av områdene i kystverneplanen er verneformålet knyttet til ornitologiske og botaniske verdier, og naturreservat ble funnet å være den verneform som på best mulig måte ville sikre disse verdiene. Ut fra verneformål og tilstand, herunder kulturpåvirkning, ble imidlertid fuglefredningsområde og landskapsvernområde valgt som verneform for enkelte av områdene. Ett av områdene, Lånan, Flovær og Skjærvær fuglefredningsområde i Vega kommune, omfatter et område på Skjærvær som allerede er fredet etter kulturminneloven §§ 15 og 19. I tråd med ønske fra Riksantikvaren, kan til- og påbygging, gjenoppbygging og oppføring av bygninger på Skjærvær knyttet til tradisjonell bruk av området, tillates etter søknad i den delen av fuglefredningsområdet som er fredet etter kulturminneloven.

Mange av naturreservatene er påvirket av tradisjonell bruk som beiting, slått mm., men de er i svært liten grad påvirket av tekniske inngrep. Kulturlandskap inngår ikke i verneformålet for de aktuelle naturreservatene, jf. ordlyden i naturvernloven § 8, men det er lagt vekt på å imøtekomme ønsker om tradisjonell bruk av områdene som er forenlig med verneformålet.

I noen tilfeller er det overlapping mellom kystverneplanen og Riksantikvarens nasjonale verneplan for fyrstasjoner.

Skarvan og Roltdalen nasjonalpark i Selbu, Tydal, Meråker og Stjørdal kommuner

Vern etter naturvernloven § 3

Skarvan og Roltdalen nasjonalpark ble opprettet 20. februar 2004. Nasjonalparken dekker et totalareal på ca. 440 km2. Formålet med vernet er å ta vare på et i det vesentligste urørt fjell- og skogområde, å sikre det biologiske mangfoldet, og å verne om kulturminner og sammenhengen mellom disse. Nasjonalparkområdet inneholder et bredt spekter av ulike kategorier kulturminner, som f.eks. hustufter, jern­vinnings­anlegg, samiske boplasser, dyregraver og ulike kategorier kulturminner knyttet til kobber- og kvernsteinsdrift, samt seterbebyggelse og ferdselsårer. Om vern av kulturminner heter det i verneforskriften: ”Kulturminner eldre enn 1537 og samiske kulturminnner eldre enn 100 år er automatisk fredet i medhold av kulturminneloven. Nyere tids kulturminner skal beskyttes mot skade og ødeleggelse, herunder kvernsteiner og kulturminner knyttet til kvernsteinsdriften. Løse kulturminner skal ikke flyttes eller fjernes.”

Innenfor nasjonalparken ligger Kvernfjellet i Selbu, som er det største kvernsteinsområdet i Norge. Dette er et område med store kulturhistoriske verdier og er derfor markert som en egen vernesone (sone A) i vedtaket. For sone A er vernereglene strengere enn for nasjonalparken for øvrig. Her er det bl.a. forbudt å plukke løse steiner og mineraler, og det er gjort unntak fra flere av punktene i opplistingen av tiltak forvaltningsmyndigheten kan gi tillatelse til.

Baroniet Rosendal, Kvinnherad kommune

Midlertidig fredning etter kulturminneloven § 15, varslet fredning etter kulturminneloven § 20

Hovedbygningen på baroniet Rosendal i Hardanger ble oppført i årene 1663–65. Samtidig ble hagen og parken anlagt, i sterk kontrast til den storslagne naturen omkring. Slottet har vært fredet siden 1920-årene. I 1994 varslet Riksantikvaren om igangsatt fredningssak (§ 15) for selve Baroniets eiendom, gnr. 87 bnr. 1, og eiendommen ble 14. juni 2000 midlertidig fredet etter kulturminneloven § 22.4. I etterkant av dette vedtaket, i september 2000, varslet fylkeskommunen fredningssak etter § 20 for ”Baroniet Rosendal med omgjevnad – Hatteberg, gnr. 87, bnr. 1, og delar av bnr. 2, 4, 6, 11 og 12.” Målet er å sikre omgivelsene til Baroniet med hage, parkanlegg og kulturlandskap som en helhet.

Baroniet med tilliggende landskap er av nasjonal verdi. Blant annet spiller Hattebergelva med -fossen en sentral visuell rolle i Baroniets parkanlegg. Vassdraget ble vernet som en del av Verneplanen for vassdrag av Stortinget i 1993, men dette vernevedtaket åpnet for en utvidelse og opprusting av det eksisterende Muradalen kraftverk ovenfor Baroniet. I 1998 søkte Kvinnherad Energi om tillatelse til å oppruste og utvide kraftverket i ulike alternativer. De mest omfattende alternativene ville ha ført til sterkt redusert vannføring i Ringeriksfossen innerst i Muradalen. Denne fossen er imidlertid ikke synlig fra Baroniet. Ingen av altenativene ville påvirke vannføringen i Hattebergfossen ut over det som følger av den eksisterende reguleringen. I 2003 sluttet Stortinget seg til Olje- og eniergidepartementets forslag om likevel å avslå samtlige alternativer til utvidelse av det eksisterende kraftverket, jf. St.meld. nr. 23 (2002–2003) og Innst. S. nr. 257 (2002–2003). Begrunnelsen var at hensynet til de nasjonale verneverdiene i området, herunder Baroniet, måtte tillegges avgjørende vekt.

Folgefonna nasjonalpark med tilliggende landskapsvernområder er under etablering. Planområdet for kulturminnefredningen av Baroniet etter § 20 ligger inn til arbeidsgrensen for verneplanen for Folgefonna i Muradalen2. Planarbeidet for fredningsprosessene etter naturvernloven og kulturminneloven skjer parallelt, men vernevedtak kan komme til å skje på forskjellig tidspunkt.

1 Austad & Skogen 1988.

2 Fylkesmannen i Hordaland 2003.

Figur 20.3 Baroniet i Rosendal er av nasjonal verdi. Hattebergelva med
 fossen spiller en sentral rolle i Baroniets parkanlegg. Hattebergsvassdraget
 ble vernet i 1993.

Figur 20.3 Baroniet i Rosendal er av nasjonal verdi. Hattebergelva med fossen spiller en sentral rolle i Baroniets parkanlegg. Hattebergsvassdraget ble vernet i 1993.

Kilde: Jan Rabben/NN/Samfoto

20.3.3 Svalbardmiljøloven

I svalbardmiljøloven er det lagt stor vekt på å se naturvern og kulturminnevern i sammenheng. Bakgrunnen for dette er at de kulturminner som finnes på Svalbard, kan ha stor betydning for å forklare samspillet mellom naturen og menneskers aktivitet opp gjennom tidene og for landskapsopplevelsen på stedet. 15

I svalbardmiljøloven § 16 om nasjonalparker stilles det krav til at området skal være uberørt eller i det vesentlige uberørt, og i tillegg at det kan ha verdi for forskning eller for opplevelse av Svalbards natur- og kulturarv . I §§ 17 og 18 om henholdsvis reservater og verneområder for biotoper og geotoper er det angitt at det i forskriften kan gis bestemmelser om vern av kulturminner i reservatet henholdsvis verneområdet, mens det er naturfaglige kriterier som legges til grunn som forutsetning for at verneområdet kan opprettes.

Lovens § 19 gir hjemmel til å frede et område som har særskilt kulturhistorisk verdi som kulturmiljøområde. I kulturmiljøområder skal virksomhet som kan forringe den kulturhistoriske verdi unngås.

20.3.4 Internasjonale forpliktelser

Noen internasjonale avtaler berører i større eller mindre grad både naturvern og kulturminnevern. Dette gjelder i særdeleshet konvensjonen om vern av verdens kultur- og naturarv og den europeiske landskapskonvensjonen, som er nærmere omtalt i henholdsvis kap. 10.3.7 og kap. 10.3.8.

I tillegg kan nevnes to konvensjoner for beskyttelse av Europas kulturminner, forhandlet frem under Europarådet: konvensjonen om vern av Europas arkitekturarv (Granada-konvensjonen) og konvensjonen om vern av den arkeologiske kulturarv (Malta-konvensjonen). Granada-konvensjonen tar sikte på vern av faste kulturminner, men åpner for områdevern på kulturminnefaglig grunnlag i tillegg til vern av enkeltmonumenter. Den ble ratifisert av Norge 6. september 1996 og trådte i kraft for Norge 1. januar 1997. 16 Malta-konvensjonen tar sikte på beskyttelse av den arkeologiske kulturarven, og pålegger landene å sette i verk fysiske tiltak for å sikre slik beskyttelse. Den ble ratifisert av Norge 20. september 1995 og trådte i kraft for Norge 21. mars 1996. 17 Oppfølgingen av disse konvensjonene har imidlertid ingen åpenbare implikasjoner for vern eller forvaltning av naturens mangfold.

Ramsarkonvensjonen, se kap. 10.3.5, har tradisjonelt tatt sikte på våtmarkenes betydning for det biologiske mangfoldet, spesielt vannfugler. Partskonferansen i 2002 (COP 8) rettet oppmerksomheten også mot kulturelle aspekter som redskap for vern og bærekraftig bruk av våtmarker. I resolusjon VIII.19 18 vises det til egne rådgivende prinsipper for integrering av kulturelle verdier i forvaltningen av våtmarker, som partslandene oppfordres til å følge. Resolusjonen oppfordrer også til å inkludere relevante kulturarvaspekter i utarbeidelse og gjennomføring av forvaltningsplaner for våtmarker.

20.4 Utvalgets forslag

På Svalbard blir både naturvernhensyn og kulturminnehensyn ivaretatt gjennom en felles lov, svalbardmiljøloven. På fastlandet ivaretas de to hensyn av hver sin lov. Sammenhengen mellom natur og kulturminner er sterkere på Svalbard enn på fastlandet. Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å foreslå en felles lov som for fastlandet skal dekke både naturvern og kulturminnehensyn.

I gjeldende lovverk er det et visst, men begrenset rom for samordning av naturvern- og kulturminneinteresser. Handlingsrommet i så måte synes å være større i naturvernloven enn i kulturminneloven, særlig fordi naturvernloven eksplisitt nevner kulturminnehensyn som en del av begrunnelsen for vern etter flere av vernekategoriene. Kulturminneloven nevner ikke på samme måte naturvernhensyn som delbegrunnelse for vern, slik at eventuelle positive effekter for naturverdier eller biologisk mangfold av kulturminnevern får mer karakter av tilfeldige bieffekter. For å øke mulighetene for å integrere hensynet til kulturbetinget biologisk mangfold i kulturminnevernet, foreslår utvalget flere endringer i kulturminneloven for å klargjøre hjemmelsgrunnlaget for vern av biologiske kulturverdier, jf. utk. § 76 nr. 7.

I tråd med dette foreslår utvalget å endre kulturminneloven § 2 første ledd, slik at reglene om kulturminner også skal kunne anvendes på biologiske kulturverdier. Det foreslås også en presisering i tredje ledd av at viktige naturverdier knyttet til kulturminnene skal kunne tillegges vekt ved de vurderinger som legges til grunn for et vernevedtak.

Når det gjelder bruk av kulturminneloven § 15 til vern av det kulturbetingete biologiske mangfoldet i hager og parker mv., viser eksemplene gjengitt i vedlegg 15 at mye står og faller på hvordan bestemmelsen praktiseres. Imidlertid er bevisstheten omkring de biologiske elementene økende. Selv om det i og for seg er en selvfølge at det biologiske mangfoldet er selve ”byggesteinene” i anlegg som hager, parker og alleer, mener utvalget det kan være grunn til å presisere i kulturminneloven at fredning etter § 15 også kan omfatte de enkelte artene. Utvalget antar at en slik lovjustering også kan innvirke på praktiseringen av bestemmelsen generelt, i retning av økt oppmerksomhet omkring vegetasjonen i den enkelte fredningssak.

Som pekt på i kap. 20.3.1.3 kan biologiske elementer være av betydning for den helhetlige opplevelsen av et kulturminne. Utvalget foreslår derfor at kulturminneloven § 19 første ledd suppleres slik at fredningen også skal kunne omfatte slike elementer.

Etter gjeldende kulturminnelov vil hjemmelen for vern av kulturmiljøer (§ 20) og skjøtsel (§ 21) kunne dekke også de naturfaglige behovene i kulturlandskap eller andre menneskepåvirkete områder der kulturhistoriske og naturvitenskapelige interesser er sammenfallende. Likevel bør det fremgå klarere av kulturminneloven § 20 at den gir hjemmel også for vern av biologiske kulturverdier, ikke minst på bakgrunn av den tilbakeholdenhet dagens forvaltningspraksis har vist med hensyn til vern av biologiske kulturverdier. Utvalget foreslår derfor at kulturminneloven § 20 suppleres slik at det kommer klart frem at fredningen kan omfatte naturelementer som bidrar til å skape områdets egenart. En slik endring vil tydeliggjøre at det er rom for å nevne biologiske kulturverdier i verneformålet, og at man gjennom fredningsbestemmelsene kan regulere landbruksdrift og annen aktivitet slik at man unngår tiltak som vil kunne skade disse verdiene.

Restaurering og skjøtsel av biologiske kulturverdier bør kunne inngå i formålet med skjøtselstiltak. Dette antas det å være rom for i dag, jf. kulturminneloven § 21 første ledd, der det heter at ”skjøtsel kan være vedlikehold av det fredete området, herunder rydding og pleie av vegetasjon og andre tiltak for å verne kulturmiljøet m.v.” Skjøtselen må være begrunnet i kulturhistoriske eller landskapsmessige verdier, ikke i hensynet til rene naturverdier.

Utvalget ser det ikke som noe problem at fredning av biologisk mangfold som del av kulturmiljøer i utgangspunktet skal være kulturhistorisk betinget. Dette forutsetter imidlertid at det etableres en omforent oppfatning av når vegetasjon eller botaniske forekomster er kulturhistorisk interessante. Vern av biologisk mangfold ut fra rent naturvitenskapelige hensyn vil det være mest naturlig å hjemle i naturmangfoldloven. Dette vil også gjelde kulturlandskap eller andre menneskepåvirkete områder der den naturvitenskapelige dimensjonen er mest fremtredende.

Forslagene til endringer i kulturminneloven vil både kunne innebære en styrking av det faktiske vernet av det kulturhistorisk betingete biologiske mangfoldet, og en forenkling i retning av mindre behov for å bruke naturvern- eller naturmangfoldlov på samme areal som kulturminneloven. Tilsvarende vil en viss utvidelse av naturmangfoldloven (i forhold til gjeldende naturvernlov) i kulturminnefaglig retning også kunne innebære forenkling. Dette gjelder bl.a. muligheten til å begrense ferdsel og annen menneskelig aktivitet – ikke bare av hensyn til biologiske og geologiske verdier, men også av hensyn til kulturminnefaglige og kulturhistoriske verdier.

Utvalget foreslår at hjemmelen for å integrere kulturminner i landskapsvernområder presiseres (utk. § 35 første ledd annet punktum), og at bestemmelsen om naturreservater skal inneholde hjemmel for å gi bestemmelser om vern av kulturminner (utk. § 36 tredje ledd siste punktum) på tilsvarende måte som i svalbardmiljøloven § 17, se kap. 20.3.3. For nasjonalparker er det ikke foreslått endringer av betydning. Med de presiseringene som utvalget her foreslår vil det i verneforskriftene være rom for å regulere bruken slik at det tas tilstrekkelig hensyn til kulturminneverdiene.

Det kan ikke utelukkes at det i enkelte saker fortsatt vil være behov for å kombinere bruk av de to lovene. Dette vil i så fall innebære at en forskrift hjemles både i naturmangfoldloven og i kulturminneloven dersom det innenfor området finnes verneverdier som ikke dekkes av den ene loven alene.

Når det gjelder arter som primært har kulturhistorisk interesse og ikke naturlig hører hjemme i norsk natur, mener utvalget at in situ vern eller fredning ikke nødvendigvis er et hensiktsmessig eller ønskelig virkemiddel for å ivareta disse. Bevaring i samlinger (botaniske hager, friluftsmuseer e.l.), eventuelt supplert med økonomiske støtteordninger, kan være et godt alternativ for å ta vare på slike arter.

Fotnoter

1.

Ot.prp. nr. 60 (1974–75) s. 4.

2.

Backer 1986 s. 267.

3.

Holme (red.) 2001 s. 168.

4.

Holme (red.) 2001 s. 174.

5.

Ot.prp. nr. 51 (1991–92) s. 25 sp. 1.

6.

Ot.prp. nr. 51 (1991–92) s. 13 sp. 1.

7.

Ot.prp. nr. 51 (1991–92) s. 13 sp. 2.

8.

Holme (red.) 2001 s. 174 til 175.

9.

St.meld. nr. 62 (1991–92) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge s. 37 sp. 2.

10.

NOU 2002: 1 Fortid former framtid. Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk s. 182.

11.

Ot.prp. nr. 65 (1968–69) s. 21 sp.1 med henvisning til Naturvernrådets innst. (1968) s. 26 sp. 2.

12.

Backer 1986 s. 163.

13.

Backer 1986 s. 203 til 204.

14.

Se for øvrig kap. 16.5 der utvalget foreslår å oppheve bestemmelsen om vassdragsvernområde som egen verne­kategori.

15.

NOU 1999:21 Lov om miljøvern på Svalbard s. 105 sp. 1.

16.

Konvensjonen er inntatt i Overenskomster med fremmede stater 1997 s. 4 flg.

17.

Konvensjonen er inntatt i Overenskomster med fremmede stater 1996 s. 278 flg.

18.

Resolution VIII.19: Guiding principles for taking into account the cultural values of wetlands for the effective management of sites.

Til dokumentets forside