Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2004: 28

Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold— (Naturmangfoldloven)

Til innholdsfortegnelse

19 Utvalgte naturtyper

Myr

Spettet ut over landet ligger de gule myrer

som flekker av pest.

Gråbleke i regnet og med tåkehette brer de sin

tristhet som endeløse hav mellom tynne skoger.

Rødflammet og mosegule ligger de i solskinnet

med stank og slikker himlen med sin tunge

av søt os.

Og noen kranser sig med unge bjerker, som

flokker av lyse piker står de og grer sitt hår

over lyngtuene.

Og noen hyller sig i en krave av brennende

blomster som de lokker til sig ut av

skogene, i en have av mjødurt, storkenebb

og hvit skogstjerne.

Og alle har de denne besettende ånde,

og denne bitre lukt av søt vin. Mange mil

gjennom skogen kan jeg kjenne den som

en bedøvelse for min tanke.

Rolf Jacobsen

19.1 Innledning

Norge har et stort antall naturtyper som er av spesiell verdi for biologisk mangfold. Slike naturtyper kjennetegnes gjerne av faktorer som forekomst av rødlistearter, stabile økologiske forhold, stor artsrikdom, sjeldenhet, viktige biologiske funksjoner, spesielle økologiske forhold, høy produksjon og/eller sterk tilbakegang. 1 For nærmere omtale av naturtyper i Norge, vises det kap. 5.3 (oversikt), 7.3.3 (tilstand), 15.2.2 (beskyttelsesstatus) og vedlegg 5 (sikringsbehov).

St.meld. nr. 42 (2000–2001) tar til orde for å samordne juridiske virkemidler når det gjelder ”områder av stor verdi for det biologiske mangfold”. Som det går frem av kap. 15, er ikke dagens lovgivning i tilstrekkelig grad tilpasset behovet for å bevare naturtyper av spesiell verdi for biologisk mangfold, herunder truete eller sårbare natur­typer. Det er behov dels for bedre målretting og samordning, og dels for en større grad av differensiering og fleksibilitet enn dagens lovgivning gir rom for. Dette krever en systematisk tilnærming til det biologiske mangfoldet, der noen typer natur prioriteres høyere enn andre.

Utvalget foreslår derfor regler om utvelging av spesielt verdifulle naturtyper i naturmangfoldloven, se utk. kap. VI. Reglene vil gjøre at disse naturtypene underlegges et forvaltningsregime der inngrep som forringer det biologiske mangfoldet kan hindres. I utgangspunktet vil reglene gjelde også for forekomster av en utvalgt naturtype som ennå ikke er kartlagt, se kap. 19.2.3.1. Utvelging av naturtyper vil, ved siden av vern etter utk. kap. V, være et viktig virkemiddel for å nå bevaringsmålet for naturtyper og økosystemer, jf. utk. § 4. For noen naturtyper kan det være en aktuell problemstilling å verne de mest verdifulle lokalitetene, mens et mer fleksibelt forvaltningsregime gjøres gjeldende for de øvrige.

Begrepet ”utvalgte naturtyper” er valgt fordi det her dreier seg om naturtyper som velges ut for forvaltning etter et spesielt forvaltningsregime. Utvalget har valgt å bruke ”utvalgt” i stedet for ”prioritert”, da betegnelsen ”prioritert” i lovforslaget brukes på arter som skal ha et vern som er strengere enn det dette forvaltningsregimet vil innebære for naturtyper. Prioriterte arter vil etter utk. § 23 ha et høyere sikringsnivå enn fredete arter etter viltloven, mens utvalgte naturtyper etter utk. § 49 vil ha et lavere sikringsnivå enn vernede områder.

Begrepet ”naturtyper” brukes i vid forstand, jf. definisjonen i utk. § 3 bokstav j.

Det forvaltningsregimet som foreslås for utvalgte naturtyper, vil innebære klarere retningslinjer for bruk. Dette er aktuelt ikke bare for terrestriske naturtyper, men også for marine. Et eksempel på en marin naturtype som kan beskyttes gjennom slike generelle regler, eventuelt supplert med vern av spesielt verdifulle enkeltlokaliteter, er koral­lrev, jf. kap. 13.4.4.4.

Intensjonen med utk. kap. VI er å skape samordning mellom sektorregelverk, plan- og bygningsloven og miljøregelverk. Det er derfor naturlig å bruke sektorenes og planmyndighetenes egne virkemidler så langt de er til stede, men under en samordnende norm og med samordnende prosessregler. Gjennomføring av slike samordnende grep anses som en forutsetning for å kunne sikre felles måloppnåelse for områdeforvaltningen.

Utvalget foreslår også enkelte endringer i plan- og bygningsloven og noen sektorlover. Disse forslagene bygger på beskrivelsen av gjeldende rett som er gitt i vedlegg 7. Forslagene dekker ikke nødvendigvis alle endringer som bør gjøres i sektorlovverk som tilpasning til utk. kap. VI i naturmangfoldloven, men representerer de endringene utvalget mener det er viktigst å få gjennomført. Utvalget utelukker dermed ikke at det kan være nødvendig eller ønskelig å endre eller tilføye bestemmelser også i andre lover enn dem som er nevnt i kap. 19.3.

19.2 Utvalgets forslag til sektorovergripende regler

19.2.1 Utvalgte naturtyper

19.2.1.1 Kriterier for utvelging

De naturtypene som det pågår kartlegging av i dag, er i hovedsak pekt ut på basis av kriterier angitt i Direktoratet for naturforvaltnings håndbøker om kartlegging av naturtyper og biologisk mangfold, se boks 5.1. For skogarealene dominerer MiS-kartleggingen, som baseres på en annen metodikk med til dels andre kriterier, se kap. 5.7.2.3. Dette kartleggingsarbeidet er fremdeles under utvikling, og nye kriterier vil kunne komme til. Også vektleggingen mellom kriterier vil kunne endres. Dette innebærer bl.a. at naturtyper som i dag ikke er ansett som spesielt viktige, vil kunne bli det i fremtiden.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at naturmangfoldloven ikke lovfester en bestemt definisjon av hvilke naturtyper som er av spesiell verdi for biologisk mangfold. Utvalget foreslår i stedet at naturtypene pekes ut ved forskrift gitt av Kongen, jf. utk. § 49 første ledd første punktum. Det foreslås videre å lovfeste noen momenter som skal vektlegges ved utvelgingen av naturtypene, jf. utk. § 49 annet ledd. Momentene bygger på kriterier som legges til grunn for naturtypekartlegging i dag, men er ikke uttømmende, og gir dermed en fleksibel løsning som kan utvikles over tid. Utvalget mener at naturtypens utbredelse i Norge, forekomstenes økologiske tilstand, naturtypens verdi for biologisk mangfold, om naturtypen har en vesentlig andel av sin samlede utbredelse i Norge, og internasjonale forpliktelser i utgangspunktet er dekkende for hva som bør vektlegges ved utvelging. Bl.a. vil momentene kunne fange opp naturtyper som er truete eller sårbare, naturtyper som er spesielt artsrike, eller naturtyper som ikke er truete ennå, men der utviklingen er negativ.

Å legge vekt på utviklingen i naturtypens utbredelse og økologiske tilstand har sin parallell i EU-landenes arbeid med Natura 2000, jf. målet i EUs regelverk om ”gunstig bevaringsstatus” for naturtyper, se kap. 25, merknadene til utk. § 4. For områder som avsettes som Natura 2000-områder forutsettes det at de nødvendige virkemidler tas i bruk for å snu negative trender hva utbredelse og økologisk tilstand angår, for derigjennom å oppnå ”gunstig bevaringsstatus”.

Utvalget foreslår ikke at enhver reduksjon i utbredelse av naturtyper skal gi grunnlag for utvelging. For vanlige naturtyper vil – inntil en viss grense – slik reduksjon ikke ha alvorlige effekter på det biologiske mangfoldet. Utvelging av en naturtype som minker i utbredelse vil først være aktuelt når det er i ferd med å oppstå en situasjon i strid med bevaringsmålet for naturtyper og økosystemer, jf. utk. § 4. Tilsvarende kobling til bevaringsmålet er også gjort når det gjelder utvelging basert på den økologiske tilstanden for naturtypens forekomster.

En naturtype kan ha vesentlig verdi for det biologiske mangfoldet selv om utbredelsen ikke minker og den økologiske tilstanden er tilfredsstillende. Også dette bør kunne gi grunnlag for utvelging. Et eksempel kan være naturtyper som i Norge befinner seg i randsonen av sitt utbredelsesområde.

Noen naturtyper kan ha en så vesentlig andel av sitt utbredelsesområde i Norge at de bør kunne kvalifisere til utvelging på dette grunnlag. Et eksempel på en slik naturtype er kystgranskogen i Midt-Norge, dvs. den boreale regnskogen. Norge må kunne sies å ha et særskilt ansvar for å ivareta slike naturtyper, uavhengig av om det er knyttet internasjonale forpliktelser til dem, og utvelging kan være et egnet virkemiddel i den forbindelse.

Utvalget foreslår også at internasjonale forpliktelser skal vektlegges som selvstendig kriterium ved avgjørelsen av om en naturtype skal gis status som utvalgt. Dette vil kunne ha betydning f.eks. for naturtyper som utgjør leveområder for arter som er ført opp på Bernkonvensjonens lister, jf. kap. 10.3.3 og 15.3.1. Utvalget mener at utvelging av naturtyper kan være et viktig verktøy i Norges fremtidige arbeid med Emerald network, og derigjennom et bidrag til å oppfylle forpliktelsene i henhold til Bernkonvensjonens artikkel 4. I EU-­landene bygges dette nettverket opp gjennom Natura 2000. En oversikt over hvordan norske natur- og vegetasjonstypebetegnelser korresponderer med naturtypene i Natura 2000 er gitt i vedlegg 4.

Vanligvis vil naturtyper som det er knyttet internasjonale forpliktelser til, ha så stor verdi for biologisk mangfold at de uansett bør vurderes med tanke på utvelging. Det kan imidlertid tenkes tilfeller der det knyttes forpliktelser til naturtyper som er relativt ordinære sett med norske øyne, men som har stor verdi i internasjonalt perspektiv. Slike tilfeller kan f.eks. oppstå når Norge er ett av få land der en gitt naturtype fortsatt finnes.

Momentene ovenfor, som utvalget foreslår å nedfelle i loven, bør ikke være uttømmende. Det vil da ikke være noe til hinder for å vektlegge også andre momenter, dersom bevaringsmålet i utk. § 4 skulle tilsi dette. Sjeldenhet kan f.eks. være et slikt moment, selv om sjeldne naturtyper ofte vil fanges opp gjennom verneplaner.

Utvalgets forslag åpner ikke direkte for å prioritere landskap. Utvalget vurderer det slik at en klassifisering av landskapstyper vil bli for generell til at det lar seg gjøre å etablere et system for utvelging, i alle fall med bevaring av biologisk mangfold som begrunnelse. På den annen side vil mange av de landskapstypene som innehar spesielle verdier knyttet til biologisk mangfold, inneha naturtyper som vil være aktuelle for utvelging. Utvalget vil understreke betydningen av at landskapshensyn ivaretas i kommunal planlegging og forvaltning, ikke minst sett i lys av det store spekteret av verdier som totalt sett er knyttet til ulike landskapstyper. I tillegg kan vern være et aktuelt virkemiddel for spesielt verdifulle natur- eller kulturlandskap, se kap. 16.

19.2.1.2 Prosedyre for utvelging

Utvalget mener at det må være nasjonale myndigheters oppgave å legge føringene for hvilke naturtyper som skal prioriteres, og at prioriteringen må baseres på nasjonale oversikter. Utvalget foreslår derfor at myndigheten til å fastslå hvilke naturtyper som skal regnes for utvalgte, tillegges nasjonale myndigheter, jf. utk. § 49 første ledd første punktum.

Utvalget mener at utvelging etter utk. § 49 ikke nødvendigvis skal omfatte alle forekomster av en naturtype. Noen utvalgte naturtyper vil ha mange forekomster i Norge, og det kan være hensiktsmessig å begrense reglene til de kvalitetsmessig beste forekomstene, eller begrense utvelgingen til ett eller flere geografisk avgrensede områder der naturtypen forekommer. Muligheten for en slik differensiering er nedfelt i utk. § 49 første ledd annet punktum. Differensieringen må vurderes opp mot bevaringsmålet i utk. § 4 for å sikre et tilstrekkelig antall lokaliteter. Forslag til utvelging må underbygges og sendes på høring etter de saksbehandlingsregler som gjelder for forskrifter, jf. forvaltningsloven § 42.

Når det gjelder naturtyper som antas å ha eller utvikle en tilstand som strider mot bevaringsmålet i utk. § 4, foreslår utvalget en forpliktelse for myndighetene til å vurdere om vedtak om utvelging bør fattes, jf. utk. § 49 tredje ledd første punktum. Ved eventuell usikkerhet om naturtypens egentlige tilstand bør føre-var-prinsippet legges til grunn for vurderingen. Det foreslås at organisasjoner eller andre med rettslig interesse skal kunne kreve at myndighetene foretar en slik vurdering. Blant annet kan organisasjoner på feltet naturvern og biologisk mangfold være langt fremme når det gjelder å avdekke en uheldig utvikling hos en naturtype.

19.2.1.3 Omfang av utvalgte naturtyper

Tabell 5.1 og 5.2 viser at pr. i dag er 63 naturtyper pekt ut av Direktoratet for naturforvaltning som spesielt viktige for biologisk mangfold, marine naturtyper inkludert. Dette antallet kan komme til å endre seg med årene, jf. kap. 19.2.1.1. Heller ikke systemet med utvelging av naturtyper vil være statisk, og det er ikke gitt at alle de naturtypene som på faglig grunnlag er definert som verdifulle for biologisk mangfold, eller som faller inn under utk. § 49 annet ledd, vil bli utvalgt gjennom forskrift etter utk. § 49 første ledd.

Data fra prosjektet for kartlegging av biologisk mangfold i kommunene er likevel interessante for å vise i hvilket omfang verdifulle naturtyper er kartlagt i dag. Prosjektet omfatter kartlegging av både naturtyper og viltforekomster. For naturtype kartleggingen viser sammenstilte data fra Direktoratet for naturforvaltning at lokalitetene som så langt er kartlagt, dekker i gjennomsnitt 4,97 % av kommunenes areal. Dette fordeler seg med 2,16 % på A-områdene (svært viktige) og 2,82 % på B-områdene (viktige). 2 Variasjonene fra kommune til kommune er imidlertid store. I snitt har hver kommune kartlagt 83 lokaliteter, fordelt på 28 A-områder og 55 B-områder, men også her er variasjonene store fra kommune til kommune.

I prinsippet kan det i forskriften om utvalgte naturtyper slås fast at det innen hver enkelt naturtype bare er A-områdene som skal ha status som utvalgt, jf. det som er sagt om differensiering under kap. 19.2.1.2. Imidlertid kan det også tenkes andre former for differensiering, som går på tvers av skillelinjene mellom A- og B-områder.

Tabell 19.1 Kartlegging av biologisk mangfold i kommunene 3

A-områder B-områder A+B
Gjennomsnittlig antall lokaliteter pr. kommune 28 55 83
Gjennom­snittlig areal pr. lokalitet 389 da 259 da 303 da
% av kom­munenes areal 2,16 2,82 4,97

I Sverige inngår 91 naturtyper i Natura 2000-nettverket, 4 og antall innmeldte Natura 2000-områder er nå nærmere 4000. 5 Her inngår et stort antall vernede områder, i det ca. 60 % av svenske Natura 2000-områder er vernet som naturreservat, nasjonalpark mv. Utvalgte naturtyper vil også kunne sammenliknes med svenske ”biotopskyddsområder” og finske ”skyddade naturtyper”.

I Sverige er 7 biotoptyper ved forskrift pekt ut som generelt vernet over hele landet, uten behov for noen nærmere avgrensning. Ytterligere 6 vanntilknyttede biotoper er foreslått føyd til denne listen. 6 I tillegg angir forskriften 5 biotoptyper i jordbrukslandskapet og 18 biotoptyper i skog, som henholdsvis länsstyrelsen og skogstyrelsen kan opprette biotopskyddsområder innenfor. For disse må hver enkelt forekomst avgrenses. Biotopskyddsområder anvendes i praksis på arealer opp til 5 ha, men dette er foreslått utvidet til 10 ha for biotopskyddsområder for sjøer, vassdrag og havområder. 7

I Finland er 9 naturtyper pekt ut som ”skyddade” i naturvårdslagen § 29. Lokalitetene må avgrenses for at vernet skal få virkning. I tillegg er 7 ”livsmiljøer” gitt generell beskyttelse gjennom den finske skogslagen § 10.

Generelle regler om utvalgte naturtyper vil etter utvalgets mening ivareta de samme hensyn til biologisk mangfold som det lovfestete vernet i Sverige og Finland, samtidig som systemet er fleksibelt. 8 Hvilket omfang utvalgte naturtyper vil få i Norge, når det gjelder antall naturtyper, antall lokaliteter og areal, vil avhenge dels av utviklingen på kunnskapssiden, særlig når det gjelder marint miljø, men fremfor alt av fremtidige politiske prosesser.

19.2.2 Kommunenes ansvar for bevaring av utvalgte naturtyper

19.2.2.1 Kartfesting

Kommunene er avhengige av gode kart og data om biologisk mangfold i egen kommune for å kunne ta de nødvendige hensyn til de verdiene naturtypene representerer. Dette er viktig allerede i dag, og vil bli enda viktigere ved gjennomføring av utvalgets forslag til forvaltningsregime for utvalgte naturtyper. Utvalget foreslår å lovfeste en plikt for kommunen til å kartfeste forekomstene av utvalgte naturtyper i sin kommune, jf. utk. § 50 første ledd første punktum. 9 Med kartfesting menes her at kommunene skal utarbeide og jevnlig oppdatere kart som viser lokalisering og avgrensning av forekomster av utvalgte naturtyper i egen kommune. Det forutsettes at kommunene også er i besittelse av andre typer data om de enkelte lokalitetene, som f.eks. forekomst av rødlistearter, grad av tekniske inngrep osv.

Kartfestingsplikten vil sikre at kommunene har de nødvendige data om utvalgte naturtyper tilgjengelig og kan legge disse til grunn, både i planlegging etter plan- og bygningsloven og ved myndighetsutøving etter annet lovverk som regulerer arealbruk. Kommunene vil samtidig ha en opplysningsplikt om hvor de viktigste lokalitetene for biologisk mangfold i kommunen befinner seg, jf. miljøinformasjonsloven § 8.

Kartfestingsplikten innebærer i realiteten også lovfesting av det eksisterende programmet for kartlegging i kommunene, ettersom en bred kartlegging av biologisk mangfold vil være et nødvendig grunnlag for å kunne kartfeste forekomstene av utvalgte naturtyper. Over 400 kommuner har fullført eller er i gang med slik kartlegging. I praksis vil kommunene trolig kartfeste flere lokaliteter enn det som følger av forpliktelsen etter utk. § 50, ettersom kartleggingsprogrammet også omfatter lokaliteter av mer lokal verdi.

For at kommunene skal ha et best mulig grunnlag for kartfesting av forekomster av utvalgte naturtyper, er det viktig at kommunene også får tilgang på data fra andre relevante kartleggingsprogrammer. Dette forutsettes løst gjennom Artsdatabanken. Videre er det visse mangler ved den kartleggingen av biologisk mangfold som er gjennomført i kommunene så langt, bl.a. når det gjelder marine områder, områder i ferskvann og forekomst av rødlistearter. Kartleggingen forventes å bli mer fullstendig i løpet av noen år, bl.a. som følge av det igangsatte ”Nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold”. For nærmere omtale av de ulike kartleggingsprogrammene og Artsdatabanken, vises det til kap. 5.7.2.

Den kommunale kartfestingen vil ha verdi for kommunen selv og samtidig utgjøre et viktig grunnlag for å utarbeide regionale og nasjonale oversikter. Slike oversikter må være et statlig ansvar, og det vises i den forbindelse til utk. § 7 første ledd. Denne bestemmelsen retter seg særlig mot sentrale statlige myndigheter og slår fast behovet for kunnskap om arters og naturtypers økologiske tilstand som grunnlag for myndighetsutøving.

Lovforslaget inneholder ingen rapporteringsplikt for kommunen hva angår oversikt over utvalgte naturtyper. Etter utvalgets syn må informasjonsflyten mellom stat og kommune på dette punkt kunne baseres på dialog, eventuelt at den innarbeides i rapporteringssystemer uavhengig av lovfesting.

Endringene i forvaltningsregime som status som utvalgt naturtype medfører, gjør det naturlig å stille større krav til kvalitetssikring ved kartfesting av utvalgte naturtyper enn ved kartlegging av biologisk mangfold generelt. Det bør være et statlig ansvar å bidra til at de data som legges til grunn for kartfestingen er tilstrekkelig kvalitetssikret. I prinsippet bør slik kvalitetssikring finne sted allerede før kommunene kartfester de utvalgte naturtypene. Dette forutsetter et nært samspill mellom kommunale og statlige myndigheter, til gjensidig nytte for begge parter.

Spørsmålet om ansvarsfordeling mellom stat og kommune ligger utenfor utvalgets mandat. I forbindelse med utvalgets forslag til utk. § 50 første ledd først punktum, har det likevel vært naturlig å reise spørsmålet om plikten til å kartfeste utvalgte naturtyper burde ligge hos staten i stedet for kommunene. Utvalget finner det mest hensiktsmessig at kartfesting av utvalgte naturtyper bygger på det systemet for kartlegging som nå er etablert. Videre tilsier kommunenes eget behov for kartfesting av de utvalgte naturtypene i plansammenheng at kommunene selv får ansvaret for dette. Samtidig legges det altså opp til at statlige myndigheter skal spille en vesentlig rolle, bl.a. gjennom sitt ansvar for å utarbeide regionale og nasjonale oversikter og bidra til kvalitetssikring.

Utvalget vil presisere at rettsvirkningen av en naturtypes status som utvalgt er uavhengig av kartfesting, se kap. 19.2.3.1.

19.2.2.2 Arealplanlegging

Kommunenes myndighetsutøving etter plan- og bygningsloven har betydning for arealbruken over så store arealer at påvirkningsmulighetene med hensyn til utvalgte naturtyper vil være betydelige. Utvalgets forslag angir en plikt for kommunene til å gi de utvalgte naturtypene den beskyttelse som er nødvendig for å unngå forringelse av deres utbredelse og økologiske tilstand, jf. utk. § 50 annet ledd. Slik beskyttelse kan bestå i vern så vel som i bruk, forutsatt at bruken er forenlig med hensynet til naturtypen.

Bestemmelsen knytter seg først og fremst til kommunenes planleggingsvirksomhet, men vil også ha betydning for kommunens utøving av myndighet etter andre regler og dens virksomhet som tilskuddsforvalter og eventuelt eiendomsbesitter. Kommunens rolle som eiendomsbesitter vil bl.a. være sentral i kommuner med eierrådighet over større skogarealer. Utvalget foreslår egne tilpasninger i sektorlovverk der dette anses nødvendig, se kap. 19.3.

Utvalgets forslag vil trolig aktualisere bruk av plan- og bygningsloven § 25 første ledd nr. 6, se kap. 12.4.2. Slik regulering til spesialområde naturvern vil kunne være aktuelt både for hele områder og for delområder der deler av området som skal reguleres består av en utvalgt naturtype eller ligger så nær en lokalitet av en utvalgt naturtype at virksomhet kan påvirke lokaliteten negativt. De øvrige delene av reguleringsplanen vil i slike tilfeller kunne avsettes til andre reguleringsformål. Det vil imidlertid være uforholdsmessig ressurskrevende å lage reguleringsplaner for alle forekomster av utvalgte naturtyper.

For LNF-områder 10 i kommuneplanens arealdel er det i dag ikke noen alminnelig adgang til å gi utfyllende bestemmelser som ivaretar hensynet til naturvern eller biologisk mangfold spesielt.

Planlovutvalgets utredning NOU 2003:14 inneholder en rekke forslag for å forbedre plan- og bygningsloven som redskap for bevaring av biologisk mangfold generelt og utvalgte naturtyper spesielt. Blant disse er regler om kommuneplanens arealdel som åpner for å gi retningslinjer og bestemmelser for å ivareta naturvernhensyn også innenfor LRNF-areal 11 (forslag til § 9-9), hjemmel for å etablere hensynssoner på tvers av arealformål, begrunnet i f.eks. viktig biologisk mangfold (forslag til § 9-8), og hjemmel for å kunne gi kommuneplanen lengre bindingstid, bl.a. ut fra vernebehov (forslag til § 9-10).

Utvalget støtter disse forslagene og foreslår å utvide adgangen i gjeldende plan- og bygningslov til å gi utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel, jf. utk. § 76 nr. 10. Etter forslaget skal det etter plan- og bygningsloven § 20-4 nr. 6 bokstav g annet punktum kunne gis bestemmelser om tiltak som kan ha negativ virkning på forekomster av utvalgte naturtyper (uten hensyn til om tiltaket skjer innenfor eller utenfor den utvalgte naturtypen). Hensynet til utvalgte naturtyper innenfor LNF-områder vil i tillegg kunne ivaretas gjennom miljøplan innen jordbruket eller skogbruksplan, se kap. 19.3.3.1 og 19.3.2.2.

Utvalget foreslår en egen bestemmelse utk. § 50 annet ledd for å sikre at hensynet til utvalgte naturtyper trekkes inn i særlig den kommunale arealplanleggingen. For en del lokaliteter vil konflikter i forhold til andre interesser ikke være til å unngå, og utvalget mener det må aksepteres at ikke alle forekomster av en utvalgt naturtype blir bevart for ettertiden. Utvalget foreslår derfor at de særskilte reglene i utk. § 51 annet og tredje ledd som begrenser adgangen til å gi tillatelse eller tilskudd til inngrep i en utvalgt naturtype, se kap. 19.2.3.1, ikke skal gjelde for forekomster som i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan legges ut til formål som ikke beskytter naturtypen (utk. § 50 tredje ledd). Utvalget legger her til grunn at kravet om konsekvensutredning ved nye arealplaner 12 og innsigelsesordningen etter plan- og bygningsloven 13 vil fungere som et sikkerhetsnett, slik at det ikke fattes planvedtak som strider mot bevaringsmålet i utk. § 4. Dette vil gjelde planer som vedtas etter at det er gitt forskrift etter utk. § 49, mens forskriften vil gjelde foran eldre planer. Dette vil sikre at kommunen kan vurdere sin arealplan i lys av forskriften om utvalgte naturtyper.

For planer som gir beskyttelse av naturtypen i tråd med utk. § 50 annet ledd, vil utk. § 51 annet og tredje ledd gjelde på vanlig måte.

19.2.2.3 Spesielt om kartfesting og planlegging i sjø

Utvalget har ikke tatt stilling til hvilken instans som bør kartfeste forekomster av utvalgte naturtyper i sjø, men foreslår at dette blir fastsatt i forskrift, jf. utk. § 50 første ledd annet punktum. Flere instanser kan være aktuelle, herunder Statens kartverk Sjøkartverket, Norges geologiske undersøkelse (NGU), Havforskningsinstitutttet (HI) og kommunene. Pr. i dag inngår ikke kartlegging av naturtyper eller andre biologiske forekomster i Sjøkartverkets ansvarsområde, mens det pågår kartlegging av biotoper i regi av NGU og HI. Kartlegging av marint biologisk mangfold i kommunene er foreløpig gjennomført i lite omfang, og det må vurderes nærmere om mulighetene for å gjennomføre en tilstrekkelig god kartfesting i kommunal regi er til stede. En kartfestingsplikt for kommunene ville eventuelt kunne kombineres med pålegg om å innhente opplysninger fra andre instanser.

Arealplanlegging i sjø er et kommunalt ansvar, men begrenset til arealet ut til grunnlinjen, som i dag utgjør yttergrensen for plan- og bygningslovens virkeområde. Ettersom kommunenes ansvar etter utk. § 50 annet ledd er nært forbundet med arealplanlegging, finner utvalget det naturlig at virkeområdet for denne bestemmelsen sammenfaller med plan- og bygningslovens virkeområde. Dette vil med dagens plan- og bygningslov bety at grunnlinjen også avgrenser kommunenes myndighet etter utk. § 50 annet ledd.

En vesentlig andel av påvirkningene på biologisk mangfold i sjø finner sted innenfor grunnlinjen. Kommunenes forpliktelser etter utk. § 50 vil dermed kunne få betydning for viktige deler av det marine biologiske mangfoldet. Samtidig er det store marine områder som vil ligge utenfor kommunenes myndighetsområde, og hvor forvaltningen av utvalgte naturtyper må skje etter naturmangfoldloven og sektorlover.

Planlovutvalget har i NOU 2003:14 foreslått virkeområdet for plan- og bygningsloven utvidet til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen. Blir plan- og bygningsloven endret i tråd med Planlovutvalgets forslag, vil det innebære at virkeområdet for utk. § 50 endres tilsvarende.

19.2.3 Betydning av utvelging

19.2.3.1 Rettsvirkning

For å sikre at de utvalgte naturtypenes utbredelse, artsmangfold og økologiske funksjoner bevares, er det grunnleggende viktig at offentlig myndighetsutøving som berører disse, er basert på en felles norm og følger de samme saksbehandlingsregler. I tillegg foreslår utvalget en aktsomhetsregel spesielt for utvalgte naturtyper, jf. utk. § 51 første ledd. Etter denne bestemmelsen vil det påligge alle aktører som utøver myndighet eller virksomhet som berører utvalgte naturtyper, et ansvar for å beskytte disse, bl.a. gjennom å hindre at uheldige inngrep finner sted. Dette gjelder i første rekke miljøvernmyndigheter, kommuner og sektormyndigheter, men også private aktører som grunneiere og tiltakshavere. De sistnevnte vil ha et selvstendig ansvar for at utøvelse av virksomhet skjer på en slik måte at naturtypene ikke forringes eller påføres skade.

Aktsomhetsplikten vil også omfatte virksomhet som foregår i områder som grenser til en utvalgt naturtype, dersom virksomheten kan påvirke forhold innenfor naturtypen, slik som hydrologiske forhold, klimatiske forhold osv. Det er med andre ord effekten på naturtypen som er avgjørende, ikke om virksomheten finner sted innenfor eller utenfor. Dette er i tråd med retningslinjene for forvaltning av områder innen Emerald network og Natura 2000-områder.

Utvalgets forslag rokker i prinsippet ikke ved gjeldende myndighetsfordeling i saker som berører biologisk mangfold. Utvalget finner det hensiktsmessig at myndighetsutøving på felter som allerede er regulert etter plan- og bygningsloven og sektorlover, fortsatt skal finne sted etter disse lovene, men tilpasses en samordnende norm for hva som kan tillates og ikke av aktiviteter som kan påvirke en utvalgt naturtype. Dette er også i tråd med sektoransvaret for miljø og bestemmelsene om sektorintegrering i biomangfoldkonvensjonen.

Normen må knyttes opp mot gjeldende tillatelsesordninger og planprosedyrer og være den samme uavhengig av om myndighetsutøvingen finner sted etter en sektorlov, plan- og bygningsloven eller naturmangfoldloven. Utvalget mener at denne normen bør komme til uttrykk i naturmangfoldloven, jf. utk. §§ 50 annet ledd og 51 annet og tredje ledd. Disse bestemmelsene stiller krav til at myndighetsutøvingen (arealplanlegging og offentlig myndighetsutøving generelt) skal skje på en slik måte at forringelse av utvalgte naturtypers utbredelse og økologiske tilstand unngås. Det vises til kap. 19.2.2.2 for nærmere omtale av utk. § 50 annet ledd. Etter utk. § 51 annet ledd skal det ikke gis tillatelse eller tilskudd til nye inngrep og vesentlige bruksendringer som kan forringe en utvalgt naturtypes utbredelse og økologiske funksjoner. Bestemmelsen retter seg særlig mot offentlige myndigheter som gir tillatelse til, eller forvalter økonomiske støtteordninger av betydning for, arealdisponering. Som det går frem av kap. 19.2.2.2, foreslår utvalget at bestemmelsen ikke skal gjelde der området er lagt ut til et annet formål i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan vedtatt etter at forskriften om utvelging trådte i kraft.

For pågående bruk, f.eks. i forbindelse med reindrift, havbruk mv., er det aktsomhetsplikten i utk. § 51 første ledd som vil gjelde for virksomheten. Imidlertid vil en aktivitet som finner sted med års mellomrom og ikke omfattes av gjeldende tillatelse eller konsesjon, falle inn under utk. § 51 annet ledd når den trenger ny tillatelse.

På lik linje med utk. § 51 første ledd kommer også utk. § 51 annet ledd til anvendelse uavhengig av om tiltaket er planlagt innenfor eller utenfor det utvalgte området.

Utvalgets foreslår at tiltak som medfører risiko for forringelse av naturtypen kan tillates hvis viktige samfunnshensyn tilsier det, jf. utk. § 51 tredje ledd første punktum. Det bør også åpnes for at et område kan ”ofres” hvis det finnes et alternativt bevaringsområde av tilsvarende kvalitet. Det kan også tenkes situasjoner der det lar seg gjøre å etablere slike alternative områder, f.eks. med utgangspunkt i restaureringsområder.

Etter utk. § 51 tredje ledd annet punktum stilles det krav om at en analyse av konsekvensene for den utvalgte naturtypen skal ligge til grunn for vedtak om tillatelse eller tilskudd etter første punktum. En slik analyse vil kunne avdekke om tiltaket kan gjennomføres uten negative konsekvenser for naturtypen, og synliggjøre hvilke vilkår som eventuelt bør settes for en tillatelse. Utvalget viser i denne sammenheng til biomangfoldkonvensjonen art. 14 (a), som forplikter partene til å gjennomføre miljøkonsekvensanalyser av prosjekter som antas å ha betydelige uheldige virkninger for biologisk mangfold. Det vises også til EUs regler om konsekvensutredning av planer eller prosjekter som berører Natura 2000-områder. 14

I utk. § 51 tredje ledd annet punktum er begrepet ”konsekvensutredning” ikke brukt, da dette lett forbindes med konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven. Analysen som kreves etter denne bestemmelsen er av en annen og enklere karakter, ettersom det her kun er konsekvensene for naturtypen som ønskes klargjort. Som ledd i konsekvensanalysen bør det klarlegges om det foreligger alternative områder som kan bidra til å bevare naturtypen. For øvrig legges det opp til at nærmere regler om utføring og behandling av slik analyse kan gis i egen forskrift. Slike regler kan bl.a. klargjøre miljøvernmyndighetenes rolle, f.eks. i forbindelse med kvalitetssikring av alternative områder.

Utvalget foreslår at myndigheter som gir tillatelse til tiltak som berører utvalgte naturtyper, pålegges å kunngjøre vedtaket i minst én lokalavis og i det elektroniske miljøvedtaksregisteret, 15 jf. utk. § 54 første punktum. Forslaget bidrar til å realisere Grunnloven § 110 b annet ledd, som fremhever borgernes krav på informasjon om virkningen av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, og innebærer en presisering av forpliktelser som følger av miljøinformasjonsloven § 8 om det offentliges ansvar for å ha og tilgjengeliggjøre miljøinformasjon. Dersom en avgjørelse påklages, skal overordnet miljømyndighet etter lovforslaget få uttale seg som ledd i klagebehandlingen, jf. utk. § 54 tredje punktum.

Sannsynligheten er stor for at en rekke lokaliteter av utvalgte naturtyper vil være avhengig av skjøtsel for at verdiene skal kunne bevares og eventuelt utvikles. Utvalget foreslår derfor en hjemmel for offentlige myndigheter til, etter samråd med grunneieren, å foreta nødvendig skjøtsel av utvalgte naturtyper, jf. utk. § 51 fjerde ledd.

De rettsvirkningene som her er nevnt, bør gjelde uavhengig av om en forekomst av en utvalgt naturtype er kartfestet av kommunen etter utk. § 50 første ledd første punktum. Dette innebærer at aktivitet som vil berøre en forekomst som ikke er kartfestet, uansett vil være underlagt forvaltningsregimet etter utk. kap. VI. Denne situasjonen vil f.eks. kunne oppstå dersom en ny forekomst oppdages i forbindelse med en søknad om tillatelse til et inngrep.

Kravene i utk. § 51 er noe lempeligere enn kravet som stilles for biotopskyddsområder i den svenske miljöbalken, der det i 7 kap. 11 § annet ledd heter: ”Innom biotopskyddsområde får inte bedrivas verksamhet eller vidtas åtgärder som kan skade naturmiljön.” Kravene har også paralleller til den finske naturvårdslagens regel om lovfestet vern for ”skyddade naturtyper”, der det i 29 § heter at de angitte naturtypene ikke får ”ändras så att detta äventyrar naturtypens karakteristiska drag.” For livsmiljøene som er gitt beskyttelse etter den finske skogslagen 10 §, er det forbudt å iverksette tiltak som kraftig påvirker marken og trebestandet, mens tiltak som ikke skader eller til og med forbedrer livsmiljøenes særtrekk, er tillatt. 16 Ifølge skogslagen 11 § kan det imidlertid ikke pålegges restriksjoner som vil medføre et ikke uvesentlig tap som følge av redusert avkastning fra skogen eller andre årsaker, med mindre dette blir kompensert ved statstilskudd.

19.2.3.2 Behov for veiledning

Iblant kan det være vanskelig for grunneiere og tiltakshavere å avgjøre om pågående bruk bør justeres som følge av at naturtypen som berøres har fått status som utvalgt, jf. utk. § 51 første ledd. Likeledes kan det i enkelte tilfeller være vanskelig for myndighetene å ta stilling til om et omsøkt tiltak vil bidra til å forringe naturtypen eller ikke. For eksempel gis det i Direktoratet for naturforvaltnings håndbok for kartlegging av naturtyper i liten grad konkrete anbefalinger om tiltak, skjøtsel eller bærekraftig bruk, selv om beskrivelser som er gitt av trusler og sårbarhet gir en indikasjon på hvilke aktiviteter som bør unngås eller eventuelt videreføres i naturtypen.

For forvaltningen av forekomster av utvalgte naturtyper vil det være behov for konkret informasjon om hvordan ulike naturtyper bør håndteres. Det gjelder hvilke skjøtselstiltak som bør iverksettes, om lokalitetenes utvikling bør overlates til seg selv, hvilken bruk som eventuelt anses som bærekraftig, hvilke inngrep som er forenlige henholdsvis uforenlige med naturtypen, om det er behov for å begrense virksomheten i tilgrensende områder, osv. Utvalget mener det er behov for at miljøvernmyndighetene utarbeider denne type veiledningsmateriale for praktisering av de funksjonskrav som reglene i utk. § 51 inneholder.

Utvalget vil i den forbindelse vise til at det svenske Naturvårdsverket har utarbeidet arts- og naturtypevise veiledninger for forvaltning av Natura 2000-områdene. 17 Veiledningene skal være retningsgivende for länsstyrelsenes arbeid med såkalte ”bevarandeplaner”, som skal utarbeides for hvert enkelt Natura 2000-område. I disse planene skal det bl.a. presiseres hva som menes med ”gynnsam bevarandestatus” for det enkelte område, og hva som behøves for å oppnå slik status. De naturtypevise veiledningene fra Naturvårdsverket inneholder bl.a. en beskrivelse av trusselbildet og en oversikt over hvilke juridiske eller andre virkemidler som kan tas i bruk for å beskytte naturtypen. For naturtyper der det er relevant, er det også tatt inn et avsnitt om skjøtsel. For eksempel er det for områder med stort løvtreinnslag innenfor naturtypen Västlig taiga anbefalt konkrete tiltak for å favorisere løvtrær og muliggjøre etablering av løvtresuksesjoner, skape død ved, osv. Tilsvarende inneholder de artsvise veiledningene anbefalinger knyttet til leveområde. Fakta-arkene i den svenske Artdatabanken er også en kilde til informasjon om hvordan habitater og leveområder bør forvaltes. 18

19.3 Forholdet til sektorenes virkemiddelapparat

19.3.1 Generelt

Utvalget har ikke hatt anledning til å gjennomgå alle lover der det finnes berøringspunkter til utk. kap. VI om utvalgte naturtyper. Utvalgets forslag til endringer i skogbruksloven 19 og vannressursloven, 20 jf. utk. § 76 nr. 3 og 14, fremstår som eksempler på hvordan tilpasninger kan gjøres. Det vil trolig være behov for harmonisering også av annet lovverk. Dette har sammenheng med at naturmangfoldloven åpenbart vil få betydning for flere sektorer enn dem som er gjennomgått nedenfor.

Utk. kap. VI danner også en rettesnor for fremtidig anvendelse av eksisterende lovgivning i områder som inneholder utvalgte naturtyper. Nedenfor gis det eksempler på hvordan lovanvendelsen innen fire forskjellige sektorer (forvaltningen av skog, jord, hav og vassdrag) vil påvirkes av forslaget om utvalgte naturtyper, uten at det nødvendigvis foretas endringer i de aktuelle lovene utover dem som foreslås her.

19.3.2 Skogbruk

19.3.2.1 Innledning

Som det går frem av kap. 5, lever nesten halvparten av artene på rødlisten i tilknytning til skog. I Direktoratet for naturforvaltnings håndbok for kartlegging av biologisk mangfold inngår 12 naturtyper i hovednaturtypen skog. Dette illustrerer hvor viktig det er å bevare naturtyper av spesiell verdi for biologisk mangfold i skog, og utvalget ser at det kan bli aktuelt å gi flere naturtyper i skog status som utvalgt. I lys av dette er det viktig å utvikle metodikk for å avlede naturtyper også ut fra det datagrunnlag som fremkommer gjennom miljøkartlegging i skog etter MiS-metodikken, jf. kap. 5.7.2.3.

Innen skogbruket er det allerede i dag flere virkemidler for å ivareta hensynet til biologisk mangfold. Gjeldende skogbrukslov med forskrifter har i utgangspunktet et stort potensial for hensyntagen til biologisk mangfold, se vedlegg 7, men dette potensialet er etter utvalgets syn lite utnyttet. Skogbruksloven er under revisjon. Som tilpasning til forvaltningsregimet for utvalgte naturtyper, foreslår utvalget enkelte endringer i skogbruksloven, jf. utk. § 76 nr. 3. Samlet vil utvalgets forslag til utk. kap. VI og endringer i skogbruks­loven legge til rette for mer målrettet bruk av eksisterende virkemidler, både rettslige og ikke-rettslige. Samtidig vil enkelte av dagens virkemidler i praksis kunne få begrenset sitt aktuelle virkeområde som følge av forslaget til ny naturmangfoldlov, jf. kap. 19.3.2.3.

19.3.2.2 Utvalgets forslag om utvalgte naturtyper i skog

Utgangspunktet for reguleringen av utvalgte naturtyper er som nevnt i kap. 19.1, at gjennomføringen skjer gjennom plan- og bygningsloven og aktuelt sektorlovverk.

Skogbruksvirksomhet er ikke avhengig av særskilt tillatelse, og reglene i utk. § 51 annet og tredje ledd gjelder derfor ikke uten at det dreier seg om skogbrukstiltak som får tilskudd. Heller ikke planer etter plan- og bygningsloven vil normalt fange opp tiltak i skog, jf. utk. § 50 annet ledd. Samtidig er flere naturtyper av spesiell verdi for det biologiske mangfoldet knyttet nettopp til skog, og skogbruksvirksomhet er ofte den viktigste påvirkningsfaktoren for disse. Det er derfor viktig at hensynet til disse naturtypene ivaretas i skogbruksvirksomhet. Dette følger for så vidt av utk. § 51 første ledd, men etter utvalgets vurdering er det nødvendig med en nærmere konkretisering. En slik konkretisering bør etter utvalgets mening helst knyttes opp mot regelverk og virkemidler som allerede eksisterer etter skogbruksloven. Det mest nærliggende virkemidlet i så måte synes å være skogbruksplanen.

Utgangspunktet for utarbeidelse av skogbruksplaner er i dag at dette er basert på frivillighet for den enkelte skogeier eller skogbruker. Skogeiere har ingen generell plikt til å utarbeide skogbruksplaner, men landbruksmyndighetene ser skogbruksplanleggingen som et viktig virkemiddel for å løse utfordringer knyttet til verdiskaping, ressursforvaltning og miljøansvar.

I veileder om utarbeidelse av skogbruksplaner 21 fremheves under kap. 4.3.1 om miljøhensyn bl.a.:

”Skogbruksplanen gjør det mulig på langt mer systematisk måte å ivareta og utvikle det biologiske mangfoldet. Det er viktig at skogbruks­planene for de enkelte eiendommer, og de behandlingsforslag som nedfelles i disse, fanger opp både generelle flerbrukshensyn og hensyn til spesielle miljøverdier.

Det har de siste årene blitt registrert generelle flerbrukselementer som kantsoner, fuktskog, busksjikt, fleraldret skog, store lauv­trær og lignende knyttet til de enkelte bestand. Dette er vanlige elementer som i noe ulikt omfang finnes i alle skogområder. Ved å ta hensyn til disse ivaretas i stor grad ønsket om å opprettholde eller skape variasjon i skognaturen. Denne variasjonene tilgodeser både friluftslivet og et stort antall plante- og dyrearter. Det er fortsatt behov for å forbedre registreringene av de generelle flerbrukselementene, og videre at behandlingsforslagene virkelig samsvarer med flerbruksregistreringene.

Det er også nødvendig å ta hensyn til mer spesielle miljøkvaliteter. Det kan være biotoper der det forekommer en spesiell naturtilstand eller naturtype, kulturminner, hensynskrevende plante- og dyrearter, vinterbeite for hjortedyr, spesielt viktige områder for friluftslivet, visuelt utsatte områder osv. Gjennom skogbruksplanleggingen er det nødvendig å registrere de miljøkvalitetene som er viktige i hvert enkelt skog­område. Det er behov for å forbedre kvaliteten på miljøregistreringene, noe som også omfatter økt innsats når det gjelder å klargjøre nøkkelbiotopenes plass i planleggingen.”

I formålsbestemmelsen til forskr. 4 februar 2004 nr. 449 om tilskudd til skogbruksplanlegging med miljøregistreringer fremheves skogbruksplanlegging som ”et grunnleggende virkemiddel for å fremme et bærekraftig skogbruk med aktiv næringsmessig utnytting av skog- og utmarksressursene på kort og lang sikt, og slik at biologisk mangfold, landskap, friluftsliv og kulturminner i skogen blir ivaretatt og videreutviklet”.

Innholdet i en skogbruksplan beskrives i forskriften § 6 og dekker i tillegg til de skogmessige verdiene knyttet til avvirking, ”miljøverdier knyttet til biologisk mangfold, landskap, friluftsliv og kulturminner.”

Etter skogbruksloven § 29 kan skogbruksplan omfatte enten hele eller en del av en eiendom, og den forannevnte forskriften § 6 første ledd fastslår at ”det er skogeier som må ta beslutning om innhold i og omfang av skogbruksplanen”.

Siden 1971 er det blitt bevilget statstilskudd til skogeiere som utarbeider skogbruksplaner, og drøyt 70 % av det produktive skogarealet er i dag dekket av skogbruksplaner. 22

Utvalget mener det er behov for å etablere regler for skogbrukstiltak som sikrer at tiltak som vesentlig kan forringe verdier knyttet til utvalgte naturtyper i skog, ikke iverksettes. Utvalget mener ut fra gjennomgangen foran at skogbruksplanen kan være et velegnet virkemiddel til å ivareta miljøhensyn, herunder hensynet til utvalgte naturtyper. På to punkter er imidlertid dagens ordning ikke tilfredsstillende ut fra de hensyn som utk. kap. VI skal ivareta. For det første gjelder dette utgangspunktet om at skogbruksplanlegging er frivillig. Dermed vil den ikke vil dekke alle aktuelle eiendommer med forekomster av utvalgte naturtyper. For det annet inneholder dagens regler ikke et generelt krav om godkjenning av planene.

Utvalget har vurdert om det kunne være en løsning å innføre et generelt krav om utarbeidelse av skogbruksplan for alle eiendommer som inneholder utvalgte naturtyper i skog. En slik løsning kan imidlertid lett bli for omfattende, særlig tatt i betraktning at skogbruksplaner ikke bare inneholder miljøregistreringer og miljøtiltak, men også forutsetter et betydelig arbeid forbundet med kartlegging av skogsressursene generelt. Løsningen bryter dessuten med det etablerte utgangspunkt i Norge om frivillighet når det gjelder utarbeidelse av skogbruksplaner. 23

Utvalget har vurdert om en plikt til å utarbeide skogbruksplan kunne knyttes opp til skogbruksloven § 30. Etter den bestemmelsen kan skogbruksmyndighetene gi pålegg om skogbruksplan under visse forutsetninger. Bestemmelsen tar imidlertid sikte på helt særskilte tilfeller, bl.a. når det er tale om at skogen vanskjøttes i forhold til prinsippene i skogbruksloven, og har – så langt skogbruksmyndighetene kjenner til – ikke vært brukt. Utvalget anser det derfor for lite naturlig å knytte ordningen med utvalgte naturtyper opp til dette.

En annen løsning er valgt i forskr. 2 april 1993 nr. 268 om skogbehandling og skogsdrift for skogsområder i Oslo og nærliggende kommuner (Marka). Her er utgangspunktet at det gjelder en meldeplikt for foryngelseshogst, og at kommunen kan nekte eller stille vilkår for hogst som ”kan medføre vesentlige ulemper for friluftsliv, naturmiljø, landskap, kulturminner eller vannforsyning” (§ 4-3). Foreligger det imidlertid en skogbruksplan som er godkjent av kommunen, trengs det ingen ytterligere tillatelse til hogst i samsvar med planen.

Utvalget mener at en tilsvarende løsning kan være hensiktsmessig når det gjelder tiltak i skog med forekomster av utvalgte naturtyper, og foreslår en bestemmelse i tråd med dette i utk. § 52. Utgangspunktet om frivillighet for skogbruksplaner beholdes med en slik løsning, samtidig som verktøyet benyttes aktivt der grunneieren ønsker det. Løsningen inneholder også mulighet for en tilfredsstillende kontroll med at hensynene i utk. kap. VI ivaretas.

19.3.2.3 Betydningen av utvalgets forslag for anvendelsen av bestemmelser i skogbruksloven

Skogbrukslovens hjemler for regulering eller stans av hogst av hensyn til miljøinteresser (§ 16 fjerde ledd) og for meldeplikt (§ 19) er eksempler på bestemmelser som kunne ha stor betydning for det biologiske mangfoldet i enkeltområder, men som er anvendt i liten grad. Etter normen i utk. § 51 annet ledd skal hogst som kan forringe en utvalgt naturtypes utbredelse og økologiske funksjoner, ikke tillates. Tillatelsesordningen vil i skog være knyttet enten til godkjenning av skogbruksplan, se kap. 19.3.2.2, eller til det konkrete tiltaket gjennom meldeplikt. Dette innebærer at behovet for bruk av § 16 fjerde ledd og § 19 vil bli begrenset til områder i hverdagslandskapet.

Skogbruksloven inneholder ingen generell lovregulering av treslagskifte og skogreising, men etter § 17 fjerde ledd kan treslagskifte og tilplanting av skogløse områder nektes, bl.a. for å hindre vesentlig skade på naturmiljøet. I tillegg gir de frivillige Levende Skog-standardene veiledning om naturtyper der treslagskifte og skogreising ikke skal skje. Tilsvarende som for hogst, vil utvalgets forslag bety at også skogreising og treslagskifte vil bli underlagt krav om godkjenning gjennom skogbruksplan dersom skogområdet som berøres inneholder utvalgte naturtyper.

Grøfting, gjødsling og bruk av plantevernmidler er også tiltak som i dag kan nektes med hjemmel i skogbruksloven § 17 fjerde ledd. Også disse tiltakstypene må etter utvalgets forslag vurderes i forbindelse med opprettelse av skogbruksplan der slik plan kreves. Som for skogbruksloven §§ 16 fjerde ledd og 19 vil dermed behovet for bruk av § 17 fjerde ledd bli begrenset til områder i hverdagslandskapet.

Skogbruksloven § 17 b innehar etter utvalgets mening et stort potensial med hensyn til å sikre bærekraftig bruk av områder av særskilt verdi for biologisk mangfold. For eksempel inneholder de to §17 b-forskriftene som pr. i dag er vedtatt (Oslo­marka, Vestfjella), se vedlegg 7, en rekke elementer som sikrer hensyntagen til biologisk mangfold og andre miljøverdier. Utvalget foreslår tatt inn en presisering i § 17 b om at utvalgte naturtyper etter utk. § 49 regnes som områder av særlig verdi for naturvern etter denne bestemmelsen. For skogområder som eventuelt vil omfattes av både forskrift etter § 17 b og krav om godkjent skogbruksplan etter utvalgets forslag, må skogbruksplanen tilpasses forskriften. En 17 b-forskrift vil i prinsippet kunne inneholde mer vidtrekkende restriksjoner enn det loven (skogbruksloven og naturmangfoldloven) ellers hjemler adgang til.

Utvalgets forslag vil også få betydning for praktisering av forskriften om landbruksveier. I områder som inneholder utvalgte naturtyper, vil tillatelse til veibygging bare kunne gis dersom dette ikke strider mot godkjent skogbruksplan og de hensyn som der skal tas til naturtypens utbredelse og økologiske tilstand. Føringene som gis gjennom lov og skogbruksplan vil dermed kunne få betydning for trasévalg i veisaker, og vil i ytterste konsekvens kunne resultere i at enkelte veier nektes bygget.

19.3.2.4 Betydningen av utvalgets forslag for anvendelse av ikke-juridiske virkemidler

Utvalgets forslag til forvaltningsregime for utvalgte naturtyper vil få betydning også for anvendelsen av de økonomiske støtteordningene innen skogbruket. Forslaget til utk. § 52 og skogbruksloven § 30 nytt annet ledd innebærer at økonomisk støtte til skogbrukstiltak i områder med forekomst av utvalgte naturtyper i utgangspunktet kun kan gis under forutsetning av at tiltaket ikke går på bekostning av naturtypen. Tiltaket det gis støtte til, må dessuten være gitt tillatelse gjennom godkjenning av skogbruksplan.

Formålet med tilskuddsordningen for nærings- og miljøtiltak i skogbruket er å stimulere til ”økt verdiskaping i skogbruket, samtidig som miljøverdier knyttet til biologisk mangfold, landskap, friluftsliv og kulturminner i skogen blir ivaretatt og videreutviklet”. 24Utvalget ser det slik at ordningen vil kunne brukes aktivt i tilknytning til ivaretakelse av utvalgte naturtyper, spesielt når det gjelder områder av en viss størrelse eller med høyproduktiv skog.

19.3.3 Jordbruk

19.3.3.1 Forslag til bestemmelse i naturmangfoldloven om utvalgte naturtyper i jordbrukslandskap

I likhet med for tiltak i skog, mener utvalget det er behov for å etablere faste saksbehandlingsrutiner for tiltak i jordbrukslandskapet for også der å sikre beskyttelse av utvalgte naturtyper. Utvalget foreslår derfor at miljøplaner for jordbrukseiendommer som utarbeides med hjemmel i jordloven 25 , skal ivareta hensynet til de utvalgte naturtyper som måtte finnes på eiendommen, jf. utk. § 53 første ledd.

Innholdet i en miljøplan er regulert gjennom forskr. 15. januar 2003 nr. 54 om miljøplan. Forskriften gjelder alle foretak som mottar produksjonstilskudd.

Formålet med miljøplan er etter forskriften at den ”skal bidra til mer miljøvennlig jordbruksproduksjon og til at positive miljøeffekter av jordbruksdrift kan holdes ved like eller økes”. Ifølge forskriften § 5 kan Statens landbruksforvaltning, fylkesmannen og kommunen kontrollere at foretakets miljøplan tilfredsstiller de krav som forskriften setter. Det er ikke etablert noe system for godkjenning av den enkelte plan.

Utvalget legger til grunn at det vil utarbeides miljøplan for de fleste eiendommene som er i aktiv drift. Imidlertid er det noen få slike eiendommer som ikke fyller grunnvilkåret for å kunne motta produksjonstilskudd. Dette gjelder eiendommer med en omsetning under 30 000 kroner over 12 måneder, jf. forskr. 22. mars 2002 nr. 283 om produksjonstilskudd i jordbruket. Det kan også foreligge andre grunner for ikke å kreve produksjonstilskudd for enkelte eiendommer.

For å sikre at hensynet til utvalgte naturtyper blir ivaretatt også på eiendommer det ikke utarbeides miljøplan for, foreslår utvalget i utk. § 53 annet ledd etablert en tilsvarende ordning med meldeplikt som for skog etter utk. § 52.

19.3.3.2 Betydningen av utvalgets forslag for anvendelse av ikke-juridiske virkemidler

Utk. § 53 innebærer at økonomisk støtte til tiltak i jordbrukslandskap med forekomster av utvalgte naturtyper i utgangspunktet kun kan gis til tiltak som er i tråd med utarbeidet miljøplan, jf. også utk. § 51 annet ledd.

Et av formålene med forskr. 4. februar 2004 nr. 448 om tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket er ”å fremme natur- og kulturminneverdiene i jordbrukets kulturlandskap”. Utvalget tilrår at tilskudd over denne ordningen blir brukt aktivt i tilknytning til ivaretakelse av utvalgte naturtyper.

19.3.4 Fiskeri og havbruk

19.3.4.1 Forslag til endringer i saltvannsfiskeloven

Saltvannsfiskeloven har i dag reguleringsmekanismer for å iverksette vern mot det skadepotensial som fiskeriaktivitet kan utgjøre. Det vises i denne sammenheng til gjeldende beskyttelse av korallrev mot bunntråling gjennom forskrift hjemlet i saltvannsfiskeloven, se kap. 13.4.4.4. Den beskyttelse som her er vedtatt, har mange likhetstrekk med den ordningen som utvalget foreslår for utvalgte naturtyper.

Det er imidlertid grunn til å påpeke at etter gjeldende rett kan reguleringstiltak i medhold av saltvannsfiskeloven § 4 bare iverksettes 1) for å forvalte de levende ressurser i havet på en hensiktsmessig måte, 2) når internasjonale avtaler gjør det nødvendig eller 3) en rasjonell eller hensiktsmessig utøvelse eller gjennomføring av fiske og fangst tilsier det.

Det er nedsatt et eget lovutvalg, Havressurslovutvalget, som arbeider med en revisjon av saltvannsfiskeloven. Havressurslovutvalget har til mandat bl.a. ”å foreslå endringer i saltvannsfiskeloven for å klargjøre virkeområdet i forhold til å ivareta miljøhensyn”. Havressurslovutvalgets arbeid er avgrenset til de levende marine ressursene og omfatter altså ikke naturtyper som sådan.

Den foreslåtte aktsomhetsplikten i utk. § 51 første ledd vil for utvalgte naturtyper i det marine miljø også omfatte fiskerivirksomhet. Dette samsvarer langt på vei med plikten etter korallrevforskriften til å utvise særlig aktsomhet ved fiske i nærheten av kjente forekomster av korallrev. For å harmonisere naturmangfoldloven og saltvannsfiskeloven bør de hensyn som i dag kan ligge til grunn for reguleringstiltak i medhold av saltvannsfiskeloven § 4, jf. ovenfor, derfor suppleres med et fjerde grunnlag: når hensynet til utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven § 49 tilsier det. Utvalgets forslag på dette punkt går frem av utk. § 76 nr. 9.

19.3.4.2 Forholdet til oppdrettsloven og havbeiteloven

Etter oppdrettsloven § 5 første ledd nr. 3 kan tillatelse til oppdrett ikke gis dersom anlegget har en ”klart uheldig plassering i forhold til det omkringliggende miljø”. Videre gir § 19 hjemmel til å etablere oppdrettsfrie soner, eventuelt sette særlige vilkår for oppdrettsvirksomhet, i områder med særlig verdi for akvatiske organismer ”dersom dette anses nødvendig for å bevare de akvatiske organismer i deres livsmiljø”. Hensynet til harmonisering med naturmangfoldloven tilsier at § 19 i fremtiden bør benyttes aktivt i områder med utvalgte naturtyper.

Havbeiteloven stiller strenge miljøkrav til virksomheten. Etter lovens § 3 kan tillatelse til havbeite ikke gis dersom det er fare for skadelige virkninger på miljø, herunder fare for skade på det biologiske mangfoldet eller økologisk ubalanse.

Utvalget fremmer ikke forslag til endringer i oppdrettsloven og havbeiteloven. Slik utvalget vurderer det, gir begge lover tilstrekkelig mulighet til å sørge for beskyttelse av utvalgte naturtyper, jf. oppdrettsloven § 5 første ledd nr. 3 og havbeiteloven § 3. For øvrig er begge lovene under revisjon, og utvalget forutsetter at lovene etter dette vil harmonere med naturmangfoldloven slik at tilstrekkelig beskyttelse av utvalgte naturtyper sikres.

19.3.5 Inngrep i vassdrag

19.3.5.1 Innledning

Flere av naturtypene i Natura 2000 og av de utvalgte naturtypene i DN-håndbok 13-1999 er knyttet til vassdragsnatur, så vel vannstrengen som kantvegetasjonen. Det er derfor rimelig å anta at også en del av de utvalgte naturtypene som fastsettes etter utk. § 49 vil ligge i eller ved vassdrag. De utvalgte naturtypene vil kunne forekomme i både vernede og i ikke vernede vassdrag. Som regel vil de bare utgjøre små områder sett i forhold til vassdraget som helhet. For eksempel kan det være deltaområder, mudderbanker eller kroksjøer, eller forskjellige typer kantvegetasjon.

Som gjennomgangen av gjeldende rett i vedlegg 7 viser, finnes allerede i dag gode virkemidler i vannressursloven for å ivareta både biologisk mangfold i vassdragsnaturen generelt, og eventuelt utvalgt biologisk mangfold. Utvalget foreslår likevel på enkelte punkter noen endringer i vannressursloven for å tilpasse loven til utvalgets forslag om utvalgte naturtyper i utk. kap. VI. Videre vil utvalgets forslag til naturmangfoldlov på enkelte punkter medføre mer konkrete retningslinjer for skjønnsutøvelsen etter vannressursloven eller ha betydning for tolkningen av enkelte bestemmelser.

19.3.5.2 Forslag til endringer i vannressursloven

Utvalget foreslår for det første at forskriftshjemmelen i § 18 første punktum presiseres slik at det kan fastslås meldeplikt i visse geografiske områder.

Paragraf 18 inneholder i dag en hjemmel til å fastsette forskrift om konsesjonsplikt, herunder om meldeplikt. Det er etter utvalgets mening ønskelig at en slik forskrift kan inneholde bestemmelser om meldeplikt for vassdragstiltak i utvalgte naturtyper. Det er imidlertid usikkert om forskriftshjemmelen strekker så langt i dag. Etter ordlyden kan det gis forskrift om at ”et vassdragstiltak trenger konsesjon etter § 8” eller om at ”visse vassdragstiltak skal meldes til vassdragsmyndigheten”. Forskriftshjemmelen er altså knyttet til typen vassdragstiltak, ikke til bestemte geografiske områder eller naturtyper.

Muligheten til å treffe enkeltvedtak om konsesjonsplikt kan brukes for konkrete vassdragstiltak i utvalgte naturtyper, men det vil være vanskelig å fange opp alle aktuelle tiltak på denne måten.

En mulighet til å differensiere mellom nærmere angitte geografiske områder ved forskrift, finnes i § 35 første ledd nr. 4. Denne bestemmelsen er imidlertid begrenset til vernede vassdrag. Utvalgte naturtyper vil som nevnt også kunne finnes i vassdrag som ikke er vernet mot kraftutbygging.

Utvalget foreslår å gi klar hjemmel for å innføre meldeplikt for tiltak i utvalgte naturtyper i vassdrag. En slik meldeplikt vil gi oversikt over aktuelle tiltak, og kan sikre at tiltak som er skadelig for den utvalgte naturtypen, konsesjonsbehandles. Meldeplikt i en utvalgt naturtype vil ikke fange opp vassdragstiltak utenfor forekomsten av naturtypen, men som har negativ effekt på dens økologiske funksjoner. Slike tiltak vil måtte fanges opp av det alminnelige konsesjonssystemet.

19.3.5.3 Betydningen av utvalgets forslag for anvendelsen av eksisterende bestemmelser i vannressursloven

Utvalgets forslag om utvalgte naturtyper vil for det første ha betydning for tolkningen av aktsom­hets­plik-­ten i vannressursloven § 5, jf. vedlegg 7. Denne plikten vil bli supplert med aktsomhetsplikten etter utk. § 51 første ledd om at enhver i sin virksomhet skal ta hensyn til utvalgte naturtyper for å unngå at deres utbredelse og økologiske tilstand forringes, og med den generelle aktsomhetsplikten i utk. § 6. I praksis vil dette bety at en tiltakshaver i vassdrag må skaffe seg kunnskap om det biologiske mangfoldet i det området tiltaket kan ha effekt på, og spesielt om forekomsten av utvalgte naturtyper. Videre må det vurderes om tiltaket vil forringe naturtypen, og om det kan tilpasses slik at negative effekter unngås. Antas det at slike effekter ikke kan unngås, vil tiltakshaver måtte søke om konsesjon.

Utvalgets lovforslag vil også ha betydning for tolkning av vannressursloven § 11 om kantvegetasjon. Flere av naturtypene i Natura 2000-nettverket er knyttet nettopp til kantvegetasjon langs ferskvann, f.eks. ”urterik kantvegetasjon ved elver i fjellet” og ”elver med pil/vier-kratt”. 26 Også i DN- håndbok 13-1999 er kantvegetasjon et viktig element i flere av de utvalgte naturtypene. Hvis dette blir fulgt opp ved utvelgingen av utvalgte naturtyper etter utk. § 49, vil det ved praktiseringen av bestemmelsen være aktuelt å ta hensyn til slike utvalgte naturtyper f.eks. når det gjelder avgrensingen av området.

Paragraf 11 gjelder et ”begrenset naturlig belte som (…) gir levested for planter og dyr”. Ifølge forarbeidene vil dette normalt være et belte som ”omfatter vegetasjon på bredden som kan være under høyeste vanlige flomvannstand”. Bredden må vurderes ut fra formålet med beltet, og retningsgivende må bl.a. være hva som trengs for at arter av planter og dyr som har naturlig tilhold ved eller i vassdraget får sitt levested, skjul eller oppholdssted sikret. Det vises videre til at ordet ”begrenset” innebærer at beltet ikke kan strekke seg urimelig langt. Det må hele tiden foretas en konkret vurdering der fordelene og ulempene ved beltet avveies mot hverandre. 27 Der hvor kantvegetasjonen er sammenfallende med en utvalgt naturtype, vil det være naturlig at bredden skal være avgrensningen av den aktuelle naturtypen. Avgrensningen må imidlertid ligge innenfor vannressurslovens virkeområde i § 2, dvs. inntil det nivået vassdraget har ved en ti-års flom.

Utvalget mener videre at vannressursloven § 8 må tolkes slik at konsesjonsplikt utløses fortere hvis et vassdragstiltak kan ha negativ effekt på en forekomst av en utvalgt naturtype. Konsesjonsplikt utløses etter § 8 for vassdragstiltak som vil være ”til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser”. I utvalgte naturtyper må de allmenne hensyn anses for å være større enn ellers, slik at en forringelse av det biologiske mangfoldet fort må sies å være til ”nevneverdig skade eller ulempe”. Reglene i naturmangfoldloven utk. § 51 andre og tredje ledd må videre gjelde sammen med reglene i vannressursloven § 23 om innhold av søknad og saksbehandling i konsesjonssaker og § 25 om kriterier for konsesjon, dersom saken berører utvalgte naturtyper. Vassdragstiltak som medfører risiko for forringelse av en utvalgt naturtypes utbredelse eller økologiske tilstand, vil etter utk. § 51 tredje ledd bare kunne få konsesjon dersom viktige samfunnshensyn tilsier det, eller hvis det finnes eller kan etableres et alternativt bevaringsområde av tilsvarende kvalitet. Denne normen må trekkes inn i skjønnsvurderingen etter vannressursloven § 25, der det heter at konsesjon bare kan gis ”hvis fordelene ved tiltaket overstiger skader og ulemper for allmenne og private interesser som blir berørt i vassdraget eller nedbørfeltet”.

Videre vil forekomsten av utvalgte naturtyper ha betydning for all øvrig myndighetsutøving etter vannressursloven, bl.a. når minstevannføring skal fastsettes ved en konsesjon, jf § 10.

Fotnoter

1.

Direktoratet for naturforvaltning 1999a.

2.

Det presiseres i DN-håndbok 13-1999 at B-områdene omfatter områder som er viktige i biologisk mangfold-sammenheng og ikke angir en generell ”B-status”.

3.

Tabellen er basert på data fra 107 kommuner. Kilde: Direktoratet for naturforvaltning august 2004.

4.

Naturvårdsverket 1997.

5.

http://www.naturvardsverket.se

6.

Naturvårdsverket 2002.

7.

Naturvårdsverket 2002.

8.

Se kap. 19.2.3.1 for nærmere sammenlikning av ­rettsvirkningene av de ulike beskyttelsesformene.

9.

Om kartfesting av utvalgte naturtyper i sjø, se kap. 19.2.2.3.

10.

Landbruks-, natur- og friluftsområder.

11.

Areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål.

12.

Jf. Ot.prp. nr. 47 (2003–2004) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven (konsekvensutredninger).

13.

Innsigelsesordningen skal sikre at statlige, regionale og andre kommuners interesser blir tilstrekkelig ivaretatt i kommunale arealplaner. Som følge av innsigelse flyttes vedtaksmyndigheten i de aktuelle sakene fra kommunen til sentralt nivå. Innsigelse kan fremmes mot forslag til kommuneplanens arealdel etter plan- og bygningsloven § 20-5 femte ledd, reguleringsplan etter § 27-2 nr. 2 første punktum og bebyggelsesplan etter § 28-2 fjerde ledd.

14.

Direktiv 2001/42/EF, jf. direktiv 85/337/EØF (med endringer ved direktiv 97/11/EF)

15.

Om miljøvedtaksregisteret, se kap. 17.2.8.2.

16.

Skogcentralen, Tapio & Jord- och skogbruksministeriet 2001.

17.

http://www.naturvardsverket.se

18.

http://www.artdata.slu.se

19.

Lov 21. mai 1965 om skogbruk og skogvern.

20.

Lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann.

21.

Landbruksdepartementet 1995.

22.

Levende Skog 1998c.

23.

I Sverige må alle skogeiere etter skogsvårdslagen 14 a § ha en såkalt ”skogs- och miljöredovisning”, som skal inneholde grunnleggende opplysninger om skogeiendommen, herunder hvilke særlige natur- og kulturverdier som må tas hensyn til. Skogsstyrelsens forskrifter til 14 a § trådte i kraft 1. januar 1999. Skogs- och miljöredovisningen kan være integrert i en skogbruksplan. Skogbruksplan var tidligere obligatorisk for alle skogeiendommer i Sverige, men dette kravet ble fjernet i 1993. (Kilde: Skogsvårds­styrelsen, http://www.svo.se)

24.

Forskr. 4. februar 2004 nr. 447 om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket § 1.

25.

Lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord.

26.

Se vedlegg 4 tabell 1 nr. 3220 og 3240.

27.

Ot.prp. nr. 39 (1998–99) Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) s. 331.

Til dokumentets forside