NOU 2004: 28

Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold— (Naturmangfoldloven)

Til innholdsfortegnelse

11 Lovens formål, virkeområde og alminnelige bestemmelser

Ditt landskap

Det landskap du har elsket, blir ditt speil,

som lik en venn betror deg hvem du er.

Et strå i sand, et skjell, forvridde trær

vil tyde dine fortrinn, dine feil.

Og som din egen tommelfingernegl

vil strandens hvite musling stå deg nær.

Mot denne horisont av skjær bak skjær

ser du din skjebne folde ut sitt speil.

Det taler til deg som av lave røster

fra sten og bølge, sneglehus og siv,

om hva du er, om hva du blir og var.

Så spør ditt landskap, sjelens tvillingsøster:

”Hva er den skjulte mening med mitt liv?”

– og alt vil hviske sitt orakelsvar.

André Bjerke

11.1 Hvorfor ny lovgivning?

FNs toppmøte om bærekraftig utvikling (”World Summit on Sustainable Development”, WSSD) i Johannesburg høsten 2002 vedtok at landene skal redusere det nåværende tapet av biologisk mangfold betydelig innen 2010. Det ble videre understreket at biomangfoldkonvensjonen er det viktigste instrument for å sikre jordas biologiske mangfold. Norge har – i likhet med EU – som nasjonalt mål å stanse tapet av biologisk mangfold innen 2010 (St.prp. nr. 1 (2004–2005) for Miljøverndepartementet, s. 36).

I kapitlene 5 til 7 foran har utvalget beskrevet hovedtrekk ved norsk natur, tilstanden for det biologiske mangfoldet i Norge, trekk ved samfunnsutviklingen og tiltak som påvirker mangfoldet. Gjennomgåelsen viser at tilstanden for det biologiske mangfoldet i Norge varierer, bl.a. med landsdel og høyde over havet, og at en rekke naturtyper og arter er truete eller sårbare. Forskjellige former for menneskelig aktivitet fremstår som trusler mot det biologiske mangfoldet, direkte eller indirekte, og presset på ressursene øker. En indikator på det siste er bl.a. andelen av villmarkspregede områder, som fra 1900 til 1998 ble redusert fra 48 % til 11,7 % av Norges landareal (se kap. 5.2 og 7.2.4). Det er videre utviklet ny kunnskap om artenes innbyrdes avhengighet og økosystemenes funksjoner som dagens virkemidler ikke uten videre er tilpasset til.

Utvalget bygger sitt lovforslag på en vurdering av dagens virkemiddelbruk sett i lys av de utfordringene som presenteres i kap. 5 til 7, samtidig som det tas hensyn til de internasjonale rammebetingelsene som presenteres i kap. 10. Biomangfoldkonvensjonen – med sitt formål om vern og bruk – står sentralt i så måte. Dagens lovgivning gjenspeiler i liten grad nye tanker om vern og bruk slik som økosystemtilnærming, selve begrepet biologisk mangfold inklusive det genetiske mangfold, spørsmålet om tilgang til genressurser og nettverkstilnærmingen (se kap. 9, 10, 15 og 22).

Utvalgets forslag kan oppsummeres i flere hovedpilarer: revisjon av naturvernloven (se særlig utredningen kap. 16 til 18 og 20, delvis kap. 13), tilgang til genetisk materiale (kap. 22), regler om fremmede arter (kap. 14) og prinsipper og regler om bærekraftig bruk (jf. kap. 9.2.2, 11.11 og kap. 13, 15 og 19). Noen spørsmål er det regler om i norsk lov fra før (særlig naturvernloven), en del spørsmål gjelder rettslig gjennomføring av et internasjonalt regelverk som går på tvers av norsk regelverkstruktur (særlig biomangfoldkonvensjonen), noen er ikke regulert i gjeldende norsk lovgivning i det hele tatt (tilgang til genetisk materiale og prinsipper for bærekraftig bruk) og enkelte er regulert spredt og til dels mangelfullt eller inkonsistent i forskjellige sektorlover (regler om fremmede arter). Utvalgets oppgave har derfor vært å dekke opp mangler i gjeldende regelverk, samle regler der utfordringene er de samme, og samordne der hvor regler bør støtte opp om hverandre.

I utformingen av ny lovgivning ligger implisitt eller eksplisitt også et verdivalg (se også kap. 8). Et slikt verdivalg kommer gjerne til uttrykk i en lovs formålsbestemmelse. Mange ressursforvaltingslover har den ressurs- eller næringsmessige verdi av naturen for øye, mens gjeldende naturvernlov går ut fra et bredere perspektiv med naturen som en ”nasjonal verdi” som utgangspunkt (§ 1 første ledd, se kap. 11.4.2.3).

Ny lovgivning om naturmangfoldet kan også ha en viktig symbolfunksjon ved å fremheve verdien av naturen som menneskers livsgrunnlag sammen med et etisk ansvar for kommende generasjoner og alvoret ved at naturtyper og arters eksistens trues.

11.2 Ny lov eller endringer i eksisterende lover?

Et hovedspørsmål for utvalget er om det bør foreslås en felles lov eller om de nye reglene bør innpasses i eksisterende lovgivning på ulike områder.

De viktigste lovene som omhandler biologisk mangfold som en ressurs, er i dag viltloven, laks- og innlandsfiskloven og saltvannsfiskeloven. Også skogbruksloven kan nevnes her. Verken enkeltvis eller samlet omfatter disse lovene alt biologisk mangfold, slik at det uansett neppe er mulig å innpasse utvalgets forslag i sin helhet i gjeldende lovgivning. Sammenhengen i økosystemene gjør at utvalgets forslag skal omfatte alle slags organismer, noe som i seg selv taler for en egen lov med generell rekkevidde for biologisk mangfold.

Videre er det mange lover som regulerer tiltak som påvirker det biologiske mangfoldet. Utvalgets forslag om overordnede prinsipper og gjennomgripende normer for arts- og arealforvaltning vil ha betydning for forvaltningen etter slike lover. Fra et brukersynspunkt kan det spørres om reglene for de biologiske ressursene som det finnes særskilte lover om, burde tas inn i disse lovene. Også for tiltakslovene kan det reises spørsmål om alle normer og hensyn som må tas for å ivareta det biologiske mangfoldet, bør tas inn i den enkelte lov.

Utvalget mener at en slik løsning ville gjøre det vanskeligere å se den samlede forvaltningen av de ulike nivåer av biologisk mangfold og de ulike påvirkningsfaktorer i sammenheng. Dette ville bryte med økosystemtilnærmingen, som står sentralt bl.a. i biomangfoldkonvensjonen, og som er en viktig rettesnor for utvalgets arbeid. Det er videre forutsatt i St.meld. nr. 42 (2000–2001) at ivaretakelsen av biologisk mangfold skal være et sektorovergripende hensyn. Når ensartede bestemmelser spres på forskjellige lover, risikerer man at tolking og anvendelse vil bli påvirket av den særlige sammenheng som hver enkelt av bestemmelsene blir satt inn i, noe som vil motvirke gjennomføringen av felles prinsipper. For øvrig vil brukerne gjennomgående ikke kunne nøye seg med å forholde seg utelukkende til den enkelte lov på deres område, de må se loven i sammenheng med det forskriftsverk som er fastsatt etter loven og med annen relevant lovgivning. Merbelastningen ved å forholde seg til en generell lov om naturmangfoldet i tillegg til vedkommendes sektorlov blir derfor begrenset. Noe annet er at det er grunn til å påse at sektorlovene blir harmonisert med den generelle loven.

Utvalget mener på denne bakgrunn at overordnede prinsipper og gjennomgripende normer for arts- og arealforvaltningen bør utformes i en generell lov.

Utvalgets forslag om de temaer som naturvernloven regulerer, særlig områdevern, innebærer i realiteten en totalrevisjon av loven (se særlig kap. 16 til 18). Det er også skjedd viktige endringer i grunnlaget for naturvernarbeidet i tiden etter at naturvernloven ble vedtatt, noe begrepene bærekraftig utvikling og biologisk mangfold er nærmest til å illustrere. Utvalget mener derfor at naturvernloven bør oppheves og avløses av en ny lov.

Spørsmålet er så om det er hensiktsmessig at en ny lov – i tillegg til å avløse naturvernloven – omfatter flere eller alle de temaer som utvalget foreslår regler om.

Å ta vare på biologisk mangfold er et helt sentralt mål i naturvernarbeidet. Mellom artsforvaltning og områdevern er det en gjensidig sammenheng. Regler om fremmede arter må ses som en del av artsforvaltningen, bl.a. med sikte på å unngå forstyrrelser i etablerte økosystemer. Artsforvaltningen er avhengig av arealdisponeringen også utenfor områder som blir underlagt særskilt områdevern. Dette er noe som må ivaretas gjennom den ordinære arealplanlegging etter plan- og bygningsloven og etter sektorlovgivningen, men utvalget har funnet grunn til å foreslå nye rettslige virkemidler med tanke på å ivareta biologisk mangfold utenfor verneområder (se særlig utk. kap. II og VI og utredningens kap. 11.7, 11.11 og kap. 19). Dette er i tråd med den nettverkstankegang som er fremtredende i europeisk politikk og rett på området (jf. kap. 15.3.3). Det vil gi en unødvendig oppsplitting av regelverket om slike regler skulle falle utenfor det som ellers vil fremstå som en alminnelig lov om biologisk mangfold.

Utvalgets forslag om regler om tilgang til genetisk materiale skiller seg fra utvalgets øvrige forslag. Her er det tale om regler som i større grad kan sammenlignes med den regulering av individuelle rettigheter til utnytting som finnes rundt om i sektorlovgivning. Men også de regler om tilgang til genetisk materiale som utvalget foreslår, har sitt utspring i biomangfoldkonvensjonen. En forutsetning for tilgang til genetisk materiale er videre at mangfoldet blir bevart, noe som er et hovedmål for de øvrige reglene som det er tale om.

Utvalget er på denne bakgrunn blitt stående ved å foreslå en felles lov med regler om de forskjellige hovedtemaer i utvalgets mandat.

En slik lov vil ikke kunne erstatte de gjeldende lover om biologiske ressurser i sin helhet. Det ville ligge utenfor utvalgets mandat å fremme forslag om den konkrete regulering av høsting av marine ressurser, f.eks. om høstingsmetoder og kvotefordeling. Dette inngår i Havressurslovutvalgets mandat. Viltloven og lakse- og innlandsfiskloven regulerer bl.a. også spørsmål om individuelle rettigheter til jakt, fangst og fiske ut over det som hensynet til å ta vare på biologisk mangfold tilsier. Det er derfor heller ikke for disse lovene å anbefale at de i sin helhet tas inn i en ny naturmangfoldlov.

Det er videre åpenbart at en generell naturmangfoldlov ikke kan erstatte alle lover som regulerer forskjellige påvirkninger av mangfoldet.

11.3 Lovens tittel

Figur 11.1 Forslaget til ny naturmangfoldlov skal også ivareta
 andre naturverdier enn dem som er knyttet til biologisk mangfold,
 for eksempel landskap og geologi. Her fra dødisgroper i
 Dørålen landskaps­vernområde
 i Rondane.

Figur 11.1 Forslaget til ny naturmangfoldlov skal også ivareta andre naturverdier enn dem som er knyttet til biologisk mangfold, for eksempel landskap og geologi. Her fra dødisgroper i Dørålen landskaps­vernområde i Rondane.

Kilde: Foto: Tom Schandy/NN/Samfoto

Den nye loven må få en tittel som gjenspeiler dens virkefelt. Både innholdet av loven og bakgrunnen for den, medregnet bakgrunnen i biomangfoldkonvensjonen, tilsier at tittelen viser at det er en lov for biologisk mangfold. Loven spenner imidlertid betydelig videre, særlig ved at den avløser naturvernloven og dermed skal ivareta også andre naturverdier enn dem som er knyttet til biologisk mangfold, f.eks. landskap og geologi. Det bør derfor komme til uttrykk i tittelen at det er en lov som generelt tar sikte på bevaring av natur og landskap ved siden av biologisk mangfold.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at loven får tittelen lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold. Med en slik tittel er det behov for en offisiell korttittel på loven. Utvalget foreslår naturmangfoldloven som korttittel.

11.4 Lovens formål

11.4.1 Formålsbestemmelsens betydning

De hensyn som ligger til grunn for den nye loven, bør gjenspeiles i en formålsbestemmelse. En slik bestemmelse vil ha betydning for tolkningen av de øvrige bestemmelsene i naturmangfoldloven. Den vil videre være veiledende for skjønnutøvingen ved vedtak etter loven, og for hvilke tyngende vilkår som kan settes ved ellers begunstigende vedtak etter loven. Bestemmelsen vil også ha pedagogisk betydning ved at den forklarer bakgrunnen for de etterfølgende bestemmelsene. Formålet i naturmangfoldloven kan også ha betydning for Riksrevisjonens arbeid med forvaltingsrevisjon når myndighetenes tiltak måles opp mot vedtatte mål. Mål som er vedtatt i lovs form vil i den sammenheng være særskilt viktige.

Formålsbestemmelsen sier noe om hva naturmangfoldloven skal bidra med. Etter utvalgets forslag – se kap. 11.4.2.4 – vil den bl.a. gi et mål for bærekraftig bruk. De fleste tiltak som kan påvirke det biologiske mangfold og andre naturverdier, vil fortsatt bli regulert etter andre lover . Et viktig spørsmål er derfor om formålsbestemmelsen også vil ha betydning ved lovtolkning og skjønnsutøving etter annet lovverk. En slik forståelse er i juridisk teori og praksis lagt til grunn for tolkningen av gjeldende naturvernlov § 1. 1 I kulturminneloven er det tatt inn en uttrykkelig bestemmelse om at den lovens formål skal vektlegges ”når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene” (§ 1 tredje ledd).

Etter utvalgets mening må formålet med naturmangfoldloven også vektlegges ved avgjørelser etter andre lover, uten at det foreslås lovfestet uttrykkelig. Formålet vil være et tilleggshensyn i skjønnsutøving, sammen med de formål som den aktuelle loven setter opp. Dette vil ikke være til hinder for at naturverdier i en del tilfeller må vike for andre samfunnsinteresser. Ut over formålsbestemmelsen vil andre bestemmelser i naturmangfoldloven ha mer direkte betydning for samordning på tvers av sektorer, bl.a. annet reglene om utvalgte naturtyper (utk. kap. VI).

En formålsbestemmelse har ingen umiddelbar rettslig betydning overfor den enkelte borger. Heller ikke naturvernloven § 1 er tolket slik at den pålegger borgerne en selvstendig og direkte rettsplikt, som det kan kreves dom for gjennomføring av. Utvalget mener det samme bør gjelde for formålsbestemmelsen i naturmangfoldloven. Også her er det derfor nødvendig med mer operative bestemmelser, jf. bl.a. aktsomhetsplikten i utk. § 6.

11.4.2 Formålsbestemmelsens innhold

11.4.2.1 Biomangfoldkonvensjonen

Biomangfoldkonvensjonen har vært en viktig ramme for utvalgets arbeid med utformingen av loven og dens formålsbestemmelse. Konvensjonens formålsbestemmelse – art. 1 – lyder i norsk oversettelse:

”Denne konvensjonens målsetninger, som skal gjennomføres i samsvar med dens relevante bestemmelser, er bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av dets komponenter og en rimelig og likeverdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av genressurser, bl.a. gjennom en hensiktsmessig tilgang til genressurser og en hensiktsmessig overføring av relevante teknologier, der det tas hensyn til alle rettigheter over slike ressurser og teknologier, samt gjennom en hensiktsmessig finansiering.”

Som det fremgår av kap. 9.1, er begrepsbruken i konvensjonen ikke alltid konsekvent, men de tre elementene ”vern”, ”bærekraftig bruk” og ”rettferdig fordeling” kan sies å være viktige pilarer som gjennomsyrer de øvrige bestemmelsene i konvensjonen og det arbeidet som gjøres for å konkretisere konvensjonens bestemmelser (se kap. 10.3.2).

Bærekraftig bruk og vern som deler av en skala med virkemidler og restriksjoner (jf. kap. 9) er så sentrale for utvalgets lovforslag at de bør komme til uttrykk i formålsbestemmelsen i utk. § 1. Den siste pilaren i konvensjonens formålsbestemmelse om rettferdig fordeling av godene ved utnyttelsen av genressurser, gjenspeiles imidlertid ikke i den generelle formålsbestemmelsen i utk. § 1. Konvensjonens sentrale forpliktelser på dette siste punktet berører først og fremst forhold stater imellom som ikke lar seg løse ved nasjonal lovgivning alene. Målet om rettferdig fordeling har særlig betydning ved spørsmålet om tilgang til genressurser og fordelsfordelingen i den sammenheng. Utvalget har derfor valgt å la dette spesifikke målet komme særskilt til uttrykk i utk. kap. VII (utk. § 55).

11.4.2.2 Grunnloven

En viktig premiss for utvalgets arbeid ligger også i grunnlovsbestemmelsen om miljø (§ 110 b). Bestemmelsen ble vedtatt i 1992, etter en mangeårig historie med flere lovforslag som ble forkastet, fordi de enten ga for svake eller for sterke rettigheter. Bestemmelsen som ble vedtatt, søker å finne en balanse mellom rettigheter direkte i medhold av Grunnloven, og en plikt til å utarbeide utfyllende lovgivning. Grunnloven §110 b lyder:

”Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsevne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.

For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.

Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennomføre disse Grundsætninger.”

Bestemmelsen fastslår to prinsipper i henholdsvis første og annet ledd: rett til miljøkvalitet og rett til miljøinformasjon. Med hensyn til miljøkvalitet gir bestemmelsen ikke borgerne noe selvstendig grunnlag for materielle miljørettigheter. Det vil si at domstolene som utgangspunkt ikke kan anvende bestemmelsen som en selvstendig hjemmel for et krav om en bestemt miljøkvalitet. Bestemmelsen kan likevel få indirekte betydning for domstolene, ved at den anvendes som et tolkningsmoment i rettsanvendelsen. For forvaltningen kan bestemmelsen ha betydning som et direktiv med krav til skjønnsutøving og saksbehandling.

Grunnloven § 110 b tredje ledd innebærer at grunnsetningene i bestemmelsens første ledd først og fremst skal gjennomføres ved lovgivning som Stortinget vedtar. Utvalgets lovforslag vil bidra til å virkeliggjøre retten til ”en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares”.

Retten til miljøinformasjon omfatter informasjon om miljøtilstanden og om miljøvirkningene av naturinngrep. Grunnloven § 110 b er på dette punktet gjennomført i lovgivningen særlig gjennom lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven).

11.4.2.3 Naturvernlovens faneparagraf

Nåværende naturvernlov § 1 lyder slik:

”Naturen er en nasjonalverdi som må vernes.

Naturvern er å disponere naturressursene ut fra hensynet til den nære samhørighet mellom mennesket og naturen, og til at naturens kvalitet skal bevares for fremtiden.

Enhver skal vise hensyn og varsomhet i omgang med naturen.

Inngrep i naturen bør bare foretas ut fra en langsiktig og allsidig ressursdisponering som tar hensyn til at naturen i fremtiden bevares som grunnlag for menneskenes virksomhet, helse og trivsel.”

Bestemmelsen er dermed en blanding av formålsbestemmelse, definisjonsbestemmelse og hensynsplikt. Det formuleres et bredt ”naturvern” -begrep, selv om loven nærmest utelukkende omhandler vern i klassisk forstand (se kap. 9.3). Plasseringen i formålsbestemmelsen har gjort at hensynsplikten ikke er blitt oppfattet som direkte bindende. Siste ledd anviser hvilke hensyn som skal ligge til grunn for at inngrep i naturen skal kunne finne sted. Her uttrykkes også en form for verdisyn ved å vektlegge naturen som ”grunnlag for menneskenes virksomhet, helse og trivsel”.

Utvalgets lovforslag medfører at naturvernloven foreslås opphevet og erstattet av bestemmelser i naturmangfoldloven. Formålet med naturmangfoldloven bør dermed bl.a. ta høyde for at område- og artsvern er en del av lovens formål.

11.4.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget mener at lovens formålsbestemmelse må angi den overordnede, sentrale målsettingen loven skal fremme. Det sentrale siktemålet med utvalgets lovforslag skal i følge mandatet være å bidra til bevaring av naturen. Slik Grunnloven sier det, er det en rett for den enkelte borger i Norge at vi har ”en natur hvis mangfold og produksjonsevne er i behold”. Naturmangfoldloven vil være en viktig lov for å bidra til at denne rettigheten operasjonaliseres. I et internasjonalt perspektiv kan det bl.a. vises til fortalen til biomangfoldkonvensjonen, der det i tredje ledd heter at ”…bevaring av biologisk mangfold er et fellesanliggende for menneskeheten”.

Figur 11.2 Huldrestry 
(Usnea longissima)
 , rødlistet
 art i gammel skog. Det sentrale siktemålet med lovforslaget
 er å bidra til bevaring av naturen. Slik Grunnloven sier
 det, er det en rett for den enkelte borger i Norge at vi har ”en
 natur hvis man...

Figur 11.2 Huldrestry (Usnea longissima) , rødlistet art i gammel skog. Det sentrale siktemålet med lovforslaget er å bidra til bevaring av naturen. Slik Grunnloven sier det, er det en rett for den enkelte borger i Norge at vi har ”en natur hvis mangfold og produksjonsevne er i behold”.

Kilde: Foto: Bjørn Rørslett/NN/Samfoto

Utvalget vil i denne sammenheng understreke at det ikke oppfatter begrepene ”bevaring” eller ”sikring” som statiske begreper. Utvikling av arter og naturtyper er en kontinuerlig prosess og en naturlig del av ”naturmiljøet”. Målet må være å ta vare på denne dynamikken, noe som i utvalgets utkast kommer til uttrykk ved hjelp av begrepet ”økologiske prosesser”.

Det kan i denne sammenheng også vises til regjeringens strategiske mål for bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold, som lyder slik:

”Naturen skal forvaltes slik at arter som finnes naturlig sikres i levedyktige bestander, og slik at variasjonen av naturtyper og landskap opprettholdes og gjør det mulig å sikre det biologiske mangfoldets fortsatte utviklingsmuligheter ” (St.meld. nr. 25 (2002–2003) s. 40 (boks 4.1) vår kursivering).

Dette utelukker ikke at man i spesielle tilfeller søker å opprettholde en tilstand slik den er på et bestemt tidspunkt. ”Sikring” som bevaringsmål innebærer heller ikke nødvendigvis et fravær av tiltak eller virksomhet. Aktiv skjøtsel, bruk eller restaurering kan inngå i begrepet. Særlig i kulturlandskapet, der mangfoldet er betinget av bestemte former for bruk, kan dette være aktuelt. En ”naturlig” utvikling i et slikt område, dvs. uten nærmere bruk, ville normalt føre til at kulturbetingete mangfold går tapt.

Med begrepene ”bevaring” eller ”sikring” siktes det til det målet som ønskes oppnådd, mens begrepene ”bærekraftig bruk” og ”vern” i utvalgets utkast først og fremst henspiller på virkemiddelbruken, jf. ordet ”ved” i første setningsdel av utk. § 1. Som det går frem av kap. 9, kan virkemidlene for å oppnå bevaringsmålet variere fra strenge begrensninger i bruken til positiv stimulering av bruk som bidrar til bevaring, og bruk der naturverdiene i en del tilfeller må vike for andre samfunnsinteresser. Bærekraftig bruk og vern er kjernene i denne skalaen av virkemidler. Utvalget foreslår i samsvar med biomangfoldkonvensjonen at naturmangfoldloven skal inneholde virkemidler innen hele spektret, og dette bør etter utvalgets syn gjenspeiles i formålsbestemmelsen. For en drøftelse av det nærmere innhold i disse begrepene vises til kap. 9.

Naturen kan ikke ses uavhengig av menneskers tilstedeværelse og samspillet mellom mennesker og natur. Slik begrepet bærekraftig bruk er utviklet på nasjonalt og internasjonalt nivå (se kap. 9.2), er nettopp kjernen i begrepet at bevaring av naturen må ses i lys av menneskers sosiale og økonomiske behov, men slik at menneskers bruk foregår innenfor de grensene naturen setter. I en lov som skal samordne overordnede prinsipper for forvaltning av biologisk mangfold og andre naturverdier, er det derfor sentralt at den bærekraftige bruken blir en del av formålsbestemmelsen. I begrepet vil også inngå samisk og annen tradisjonell, bærekraftig bruk, slik det fremheves i bl.a. biomangfoldkonvensjonen, jf. kap. 21.2.3.2.

Både internasjonalt og nasjonalt legges det vekt på at målet om bevaring av naturmiljøet er et langsiktig mål. Blant annet brukes ordene ”på lang sikt” både i bevaringsmålet for naturtyper og i bevaringsmålet for arter i EUs habitatdirektiv. 2 I Grunnloven §110 b heter det at naturens ressurser skal disponeres ”ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning” som ”ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten”. Utvalget mener at dette må være et sentralt mål for naturmangfoldloven, og at det bør komme til uttrykk i formålsbestemmelsen.

Hvilket verdivalg som ligger til grunn for målet om bevaring av naturmiljøet fremgår ikke av selve målformuleringen. Målet kan begrunnes ut fra menneskers nåværende eller fremtidige ressursmessige behov, ut fra opplevelsesverdi eller ut fra naturens økologiske verdi eller ”egenverdi”. Også naturkvalitetenes betydning for menneskers helse er viktig. En nærmere omtale av verdier som grunnlag for bevaring finnes i kap. 8.

I utenlandsk rett finnes eksempler på at verdigrunnlaget er kommet til uttrykk i formålsbestemmelser i naturforvaltningslovgivning. For eksempel heter det i den svenske miljöbalken at

”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl” (1 kap. 1 § första stycket).

Og i det tyske Bundesnaturschutzgesetz begrunnes bevaringsmålet i § 1 med naturens ”egenverdi” (”eigenen Wertes”) og ”som livsgrunnlag for mennesker” (”als Lebensgrundlagen des Menschen”).

Utvalget foreslår ikke å lovfeste verdigrunnlaget, men de forskjellige verdiene og betydningen for utvalgets lovutkast drøftes i kap. 8.

Et viktig formål med loven er også å bidra til å oppfylle internasjonale forpliktelser. Ved utformingen av lovutkastet er det derfor gjennomgående tatt hensyn til hva slike forpliktelser innebærer for norsk lovgivning. Dette utgangspunktet foreslås imidlertid heller ikke uttrykkelig lovfestet. Bakgrunnen for dette er at lovutkastet er kun ett blant flere juridiske så vel som ikke-juridiske virkemidler for å gjennomføre internasjonale forpliktelser. En rekke av utvalgets forslag bygger dessuten på selvstendig faglig grunnlag uten at det ligger internasjonale forpliktelser til grunn for forslagene.

11.5 Forholdet mellom naturmangfold-loven og andre lover

Naturmangfoldloven vil etter utvalgets forslag være en felles lov for alle biologiske naturressurser, som skal gjelde på alle samfunnsområder. Lovforslaget omfatter imidlertid ikke alle regler som er aktuelle. Det vil fortsatt være behov for forskjellige lover som gir regler for nærmere bestemte biologiske ressurser. Dette reiser spørsmål om grensesnittet mellom naturmangfoldloven og annen lovgivning, og om hvilken gjennomslagskraft naturmangfoldloven bør ha i forhold til lovgivningen for særskilte biologiske ressurser.

Fordelingen av regler på de ulike lovverk kan etter utvalgets mening naturlig ta utgangspunktet i naturmangfoldlovens formål. Regler som skal være felles for de forskjellige biologiske ressurser, og regler som tar sikte på å bevare biologisk mangfold for fremtiden, hører fortrinnsvis hjemme i naturmangfoldloven. Dette gjelder også for regler om rammene for høsting av biologiske ressurser, særlig så lenge de ikke er sektorspesifikke. Dette utgangspunktet har til følge at utvalget foreslår å oppheve og eventuelt overføre enkelte bestemmelser fra f. eks. viltloven og lakse- og innlandsfiskloven til naturmangfoldloven. Regler om hvem som har rett til høsting, høstingsmetoder og høstingskvanta (kvoteordninger) bør derimot plasseres i annen lovgivning, særlig når reglene blir detaljerte og særskilt tilpasset bestemte biologiske ressurser. Det samme gjelder for bestemmelser som retter seg mot bestemte næringer. Også der det er ønskelig å presisere naturmangfoldlovens generelle regler med sikte på bestemte biologiske ressurser eller næringssektorer, vil det være naturlig å ta slike bestemmelser inn i særlovgivningen.

De alminnelige reglene i naturmangfoldloven bør ha gjennomslagskraft overfor særlovgivning om bestemte biologiske ressurser. Dette bør oppnås ved at særlovgivningen blir utformet under hensyntaken til bestemmelsene i naturmangfoldloven. Det er av betydning for å fremme en samlet økosystemtilnærming at regelbrukerne ikke bare forholder seg til sin særskilte ressurslov, men også til den alminnelige felles lov som naturmangfoldloven skal være. Det kan være grunn til å ta inn en henvisning til naturmangfoldloven i de særskilte ressurslover for å sikre dette. Gjør særloven et begrenset avvik fra naturmangfoldlovens alminnelige regel, kan det også være aktuelt å gjenta denne i særloven, men ellers bør duplisering av regelverket unngås.

Utvalget har i sitt lovforslag ikke fullt ut tatt stilling til hvilke endringer i andre lover som kan være aktuelle som følge av forslaget til naturmangfoldlov. Men utvalget har foreslått endringer i andre lover på en del punkter som det har vært nærliggende for utvalget å ta opp. Utvalget forutsetter at spørsmålet om ytterligere endringer i andre lover vil bli drøftet videre under arbeidet med å følge opp lovforslaget.

Når naturmangfoldloven som alminnelig lov også kan betegnes som overordnet lov, er det fordi den etter utvalgets mening skal være retningsgivende for utformingen av særlovgivning av betydning for biologiske ressurser. Utvalget forutsetter videre at naturmangfoldloven skal ha betydning for tolkingen av og skjønnsutøvingen etter slike lover. Utvalget foreslår imidlertid ikke at naturmangfoldloven skal ha noen særskilt formell trinnhøyde i forhold til annen lovgivning, noe som – bortsett fra Grunnloven – etter norsk rett bare forekommer etter menneskerettsloven og EØS-loven.

I tilfeller der det forekommer regler både i naturmangfoldloven og i annen lovgivning om samme forhold, vil utgangspunktet være at begge sett regler gjelder. Skulle de medføre motstridende krav, slik at de to bestemmelsene ikke lar seg etterleve samtidig, må naturmangfoldloven som yngre lov gå foran eldre særlover. Blir bestemmelsene i en særlov gitt etter at naturmangfoldloven er vedtatt, vil disse gå foran hvis det er klart at særlovens bestemmelse tar sikte på å presisere eller avvike fra de felles regler og prinsipper i naturmangfoldloven.

11.6 Stedlig virkeområde

Etter folkeretten har statene lovgivningsmyndighet over sitt land- og sjøterritorium. Miljølovgivning kan i tillegg – med noen begrensninger – gjelde i den økonomiske sonen og for kontinentalsokkelen. Spørsmålet om lovens virkeområde skal gjelde så langt norsk lovgivningsmyndighet kan strekke seg, eller begrenses i forhold til dette, må vurderes ut fra lovens formål. Selv om hav og land til dels kan ses som atskilte økosystemer, er det også nær sammenheng. Målet om å sikre biologisk mangfold er like viktig i hav som på land. Det er også et reelt behov for å gjøre gjeldende for sjøområder flere av de regler som i dag primært er rettet mot landterritoriet. Utvalgets forslag om prinsipper for artsforvaltning, områdevern og utvalgte naturtyper er utformet med tanke på både terrestriske og akvatiske organismer eller naturtyper.

Utvalget mener dette bør lede til at loven skal gjelde både på land og i sjø. I sjøterritoriet (12 nautiske mil fra grunnlinjen) er den norske stats reguleringsmuligheter nesten like store som på land. Unntaket er at kyststaten skal tillate ”uskyldig gjennomfart”. Når det gjelder den økonomiske sonen og kontinentalsokkelen, er reguleringsmulighetene noe mer begrenset. Hvis det f.eks. opprettes et verneområde som strekker seg over både sjøterritoriet og den økonomiske sonen, kan folkeretten medføre at tiltak som i sjøterritoriet er underlagt begrensninger eller forbud, må tillates i den økonomiske sonen. Sett fra et økologisk synspunkt kan en slik forskjell oppfattes som vilkårlig. Men på grunn av folkerettens regler om statenes jurisdiksjon er dette ikke til å unngå. Folkerettens begrensninger hindrer likevel ikke at kyststaten vedtar og gjennomfører en god del regler som bidrar til å sikre naturmiljøet (se kap. 16.5). Det er f.eks. akseptert at det opprettes verneområder også i den økonomiske sonen og på kontinentalsokkelen så lenge folkerettens rammer respekteres.

Ut fra lovens formål og det reelle behovet er det derfor ønskelig at lovens virkeområde omfatter alle områder der Norge kan utøve jurisdiksjon, dvs. både land- og sjøterritoriet, den økonomiske sonen og kontinentalsokkelen. Utk. § 2 gir uttrykk for disse synspunkter.

Svalbardmiljøloven (lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard) og lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen med tilhørende forskrifter har bestemmelser om vern og annen forvaltning av naturmiljøet som gjelder på land- og sjøterritoriet. For Svalbard fremgår det uttrykkelig av svalbardmiljøloven § 2. I all hovedsak gjør dette regelverket bestemmelsene i naturmangfoldloven overflødige. Disse lovene har imidlertid ingen bestemmelser om bruk og utnytting av genetisk materiale. I utk. § 2 annet ledd foreslår utvalget derfor en regel som gir lovens kap. VII anvendelse på Svalbard og Jan Mayen. På Svalbard må bestemmelsene anvendes på en måte som ikke diskriminerer mellom traktatpartene i Svalbardtraktaten.

Det nevnte regelverket for Svalbard og Jan Mayen gjelder ikke utenfor sjøterritoriet, dvs. i den økonomiske sonen og på kontinentalsokkelen. Utenfor Svalbard og Jan Mayen er det ikke opprettet noen økonomisk sone, men henholdsvis en fiskevernsone og en fiskerisone. Utvalget mener at naturmangfoldloven bør gjelde innenfor disse sonene og på kontinentalsokkelen, med de begrensninger som følger av folkeretten. De økologiske sammenhengene i havområdene og mellom hav og land tilsier en slik løsning, sammen med den store internasjonale oppmerksomhet om behovet for vern i marine miljøer. 3

Figur 11.3 Kartet viser sjøterritoriale soner for Norge med Svalbard,
 Jan Mayen og Bjørnøya.

Figur 11.3 Kartet viser sjøterritoriale soner for Norge med Svalbard, Jan Mayen og Bjørnøya.

Kilde: Statens kartverk

Utvalget foreslår ikke at loven skal gjelde for Bouvet-øya, Peter Is øy og Dronning Maud land. Utvalget mener at både de juridiske og de praktiske forhold i Antarktis er så spesielle at det ville føre for langt å gi naturmangfoldloven anvendelse. Kongen kan imidlertid senere gjøre loven helt eller delvis gjeldende for de antarktiske besittelser, med påkrevde modifikasjoner, med hjemmel i lov 27. februar 1930 nr. 3 om Bouvet-øya, Peter I"s øy, Dronning Mauds land m.m. § 2 første ledd annet og tredje punktum.

Et annet spørsmål er om loven bør gjelde for norske personer, fartøy eller selskap utenfor områder som er underlagt norsk jurisdiksjon. Spørsmålet kan særlig være aktuelt med hensyn til oppfølging av biomangfoldkonvensjonen når det gjelder innhenting av genressurser i andre land (se kap. 22), og med hensyn til norske fartøyers opptreden i fremtidige verneområder i internasjonalt farvann. Utvalget foreslår derfor en hjemmel som kan gjøre slik anvendelse mulig i henhold til forskrift, jf. utk. § 2 tredje ledd. Det er særlig utviklingen i internasjonalt samarbeid som kan gjøre at spørsmålet aktualiseres i fremtiden.

11.7 Bevaringsmål for naturtyper, økosystemer og arter

11.7.1 Innledning

EUs habitatdirektiv fastsetter bevaringsmål for både naturtyper og arter. Direktivet krever at medlemsstatene iverksetter tiltak for å opprettholde eller gjenopprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og arter av felleskapsbetydning. Det er gitt nærmere kriterier for hva som regnes som gunstig bevaringsstatus.

Utvalget foreslår at også naturmangfoldloven skal inneholde slike bevaringsmål. Bestemmelser om dette er foreslått i utk. §§ 4 og 5. Bestemmelsene gjenspeiler de overordnede kriteriene for økologisk bærekraftig bruk som utvalget beskriver i kap. 9.2.2.3, og er i samsvar med de internasjonale forpliktelsene Norge har påtatt seg på dette området.

Bevaringsmålene retter seg først og fremst mot forvaltningens skjønnsutøvelse etter denne loven og etter annet lovverk av betydning for område- og artsforvaltningen, men vil også kunne legges til grunn som relevant faktor i lovtolkningen. Videre vil målene kunne spille en rolle f.eks. ved prioritering av tilskuddsmidler og ved planlegging etter plan- og bygningsloven. Målene har i tillegg betydning for hva som kan anses som aktsom opptreden etter utk. § 6. I utvalgets lovutkast henviser enkelte bestemmelser uttrykkelig til bevaringsmålene, se utk. §§ 23 og 49.

Bevaringsmålene er ikke til hinder for bruk, men forutsetter at bruken skal være bærekraftig. Også bærekraftig by- og tettstedsutvikling ligger innenfor rammen av målene. Generelt kan det sies at målene skal søkes nådd, men måten å oppnå det på avstemmes mot andre mål i samfunnet.

Om begrepet ”bevaring” og ivaretakelse av den naturlige utviklingen i økosystemene vises for øvrig til kap. 9.1.

11.7.2 Bevaringsmål for naturtyper og økosystemer

For å sikre verdiene knyttet til biologisk mangfold både i og utenfor verneområdene bør det etter utvalgets syn settes en felles standard for områdeforvaltning som skal gjelde på tvers av sektorene. Utvalget foreslår derfor å lovfeste et eget bevaringsmål for naturtyper og økosystemer, jf. utk. § 4. I gjeldende rett er det formulert mål for bevaring av naturen i naturvernloven § 1.

Bestemmelsen i utk. § 4 forutsetter at forvaltningen skal skje på en slik måte at mangfoldet av naturtyper, samt det artsmangfoldet og de økologiske prosesser som kjennetegner den enkelte naturtype, bevares. Dette innebærer at det ikke er nok i seg selv at naturtypene som sådanne bevares. Det kreves også en økologisk tilfredsstillende kvalitet både innenfor den enkelte naturtype og innenfor systemer der flere naturtyper må ses i sammenheng. Bestemmelsen fastsetter også mer generelt at økosystemers funksjoner, struktur, produktivitet og dynamikk skal opprettholdes over tid i størst mulig grad (se kap. 4.2.2). Bestemmelsen er et utslag av at økosystemtilnærmingen er lagt til grunn for utvalgets lovforslag.

Bevaringsmålet retter seg mot forvaltningen av så vel hverdagslandskapet (jf. kap. 15.2.1 og 15.4.2.3) som de utvalgte naturtypene (jf. kap. 19). Det vil være retningsgivende for utvalg og fastsetting av verneområder og for utvelging av naturtyper, og for øvrig ligge til grunn for skjønnsutøving etter utk. kap. V og VI. Målet vil også ha betydning for skjønnsutøving etter annet lovverk som regulerer områdeforvaltning.

Utvalget har ikke ansett det nødvendig å fastsette et bevaringsmål for geologi og landskap. Forvaltningen av geologi og landskap er ikke preget av samme detaljeringsgrad som den øvrige områdeforvaltningen, og for disse elementene angir derfor formålsbestemmelsen et tilstrekkelig mål.

11.7.3 Bevaringsmål for arter

Utvalget foreslår videre et mål for bevaringsstatus for artene, jf. utk. § 5 første ledd. Fastsettelse av et mål for artsforvaltningen er et virkemiddel for en mer enhetlig forvaltning og vern av arter. Utformingen av målet bygger bl.a. på de mål som i dag finnes i viltloven § 1 første punktum og lakse- og innlandsfiskloven § 1 første punktum.

Bevaringsmålet for arter bør etter utvalgets syn innebære at artene og deres økologiske funksjonsområder skal forvaltes slik at artene forekommer i levedyktige bestander i sitt naturlige utbredelsesområde. Forvaltningen skal skje på en slik måte at de økologiske betingelsene og det genetiske mangfold som trengs for å opprettholde artene og deres naturlige utvikling på lang sikt, er til stede. Det betyr at høsting og annen påvirkning av artene ikke skal føre til at arter eller bestander får en dårlig økologisk tilstand, eller til at arten eller bestanden går fra å være levedyktig til å bli truet, sårbar eller hensynskrevende. Også her må begrepet ”bevaring” tolkes slik at det ikke hindrer en naturlig utvikling.

Bevaringsmålet for arter skal bl.a. legges til grunn for vurderinger etter utk. § 23 om prioriterte arter. Målet vil også ha betydning for skjønnsutøving og lovtolkning knyttet til de øvrige bestemmelsene i utk. kap. III, samt for andre lover som regulerer artsforvaltning.

Boks 11.1 Eksempel på unntak fra bevaringsmålet

Mårhund (Nyctereutes procyonoides) er et eksempel på en fremmed art som anses å kunne påvirke det biologiske mangfold på en uheldig måte, og som derfor vil være unntatt fra bevaringsmålet. Mårhund har sin naturlige utbredelse i østlige deler av Russland, men er blitt introdusert i vestlige deler av landet, og har spredd seg videre vestover. Det er ikke kjent at den har etablert seg i Norge, men en rekke enkeltindivider er påvist flere steder. Etter gjeldende rett er det jakttid på mårhund hele året i hele Norge.

Fremmede arter, både introduserte og migrerte, bør unntas fra bevaringsmålet. For slike arter bør det kunne gis tillatelse til høsting og annet uttak, selv om det vil bety at arten utryddes eller blir truet. Det faktum at en art er unntatt fra bevaringsmålet, innebærer ikke at loven oppstiller en plikt for forvaltningen til å utrydde den aktuelle arten, men folkerettslige forpliktelser kan eventuelt medføre en slik plikt.

Under biomangfoldkonvensjonen er mangfoldet innen domestiserte arter bl.a. tema i arbeidsprogrammet om biologisk mangfold i jordbruket og den globale strategien for bevaring av planter (jf. kap. 10.3.2).Viktigheten av å bevare det genetiske mangfoldet innen plantegenetiske ressurser kommer spesielt frem i FAO-traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og landbruk (jf. kap. 22.4.3). I fortalen til traktaten heter det bl.a. at ”de kontraherende parter er foruroliget over det kontinuerlige tapet av disse ressursene”. Videre fremheves at ”bevaring, utforskning, innsamling, karakterisering, evaluering og dokumentering” av slike ressurser er ”av avgjørende betydning for å nå målene i Roma-deklarasjonen fra verdens matvaresikkerhetskonferanse og handlingsplanen fra verdens matvaretoppmøte samt for å oppnå en bærekraftig utvikling av jordbruket for denne og fremtidige generasjoner”. Utvalget mener at naturmangfoldloven bør reflektere noen av disse hensyn, og foreslår en bestemmelse med et bevaringsmål for det genetiske mangfoldet innen domestiserte arter i utk. § 5 tredje ledd. Målet om å sikre ressursgrunnlaget for fremtiden understrekes.

FAO-traktaten innleder sin fortale med at ”de kontraherende parter er overbevist om at plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk har en spesiell karakter, og at deres særpregede egenskaper og problemer krever egne løsninger”. Utvalget foreslår derfor en egen hjemmel til å gi forskrift om særskilte bevaringstiltak for domestiserte arter i utk. § 26 annet ledd. Det vises for øvrig til kap. 13.7.6.2.

11.8 Kunnskapsgrunnlag

I kap 5.7 understrekes betydningen av et godt kunnskapsgrunnlag i gjennomføringen av målsetninger om vern og bærekraftig bruk. Det er der også vist til Norges forpliktelser til å kartlegge biologisk mangfold, jf. biomangfoldkonvensjonen art 7.

Utvalget foreslår i utk. § 7 første ledd at myndighetsutøving som berører biologisk mangfold i størst mulig omfang skal bygge på vitenskapelig kunnskap om arters og naturtypers økologiske tilstand.

Kunnskapsgrunnlaget vil være av stor betydning for forvaltningen, f.eks. ved avgjørelse av om det skal åpnes for høsting eller annet uttak av en art. De virkemidlene som utvalget foreslår, vil kunne anvendes mer effektivt jo bedre og bredere kunnskapsgrunnlaget er.

Det er i denne sammenheng ønskelig at kartleggingen av det biologiske mangfoldet får høy prioritet. Like viktig er det at den informasjonen som finnes, er sammenstilt og lett tilgjengelig både for den offentlige forvaltningen og for grunneiere, organisasjoner og andre aktører som er direkte eller indirekte involvert i forvaltningen av biologisk mangfold. Lett tilgjengelig og godt fremstilt informasjon er også sentralt av hensyn til allmennheten, bl.a. for å sikre medvirkning i beslutningsprosesser som berører biologisk mangfold. Informasjonen bør så vidt mulig være gratis. Utvalget imøteser den videre utviklingen av Artsdatabanken, da denne forventes å få en viktig rolle i sammenstilling og formidling av data om biologisk mangfold i årene som kommer.

Om betydningen av lokal og tradisjonell kunnskap vises til kap. 21.2.3.1 i utredningen.

11.9 Økosystemtilnærming

Boks 11.2 Boks Prinsipper for økosy-stemtilnærming under biomangfoldkonvensjonen (partsmøtevedtak V/6)

  1. Målsettingene for forvaltning av biologiske ressurser vil alltid være gjenstand for kulturelt baserte valg og prioriteringer i det aktuelle område.

  2. Forvaltningen bør så langt det er hensiktsmessig, delegeres til et lokalt nivå.

  3. Forvaltningen skal ta hensyn til virkninger som tiltak vil kunne ha på tilgrensende områder/økosystemer.

  4. Det er nødvendig å forstå og forvalte økosystemene i en sosioøkonomisk sammenheng.

  5. Et hovedmål i forvaltningen må være å bevare økosystemenes struktur og funksjon. De ulike habitater og arter må derfor bevares i sammenheng.

  6. Forvaltningen må være problemorientert og arbeide i en hensiktsmessig skala både i tid og i rom.

  7. Forvaltningen må være langsiktig og ta hensyn til forsinkede effekter.

  8. Forvaltningen må være dynamisk adaptiv og tilpasset til å møte fluktuasjoner og økosystemendringer.

  9. Forvaltningen må skje innenfor økosystemenes økologisk funksjonelle rammer (”tålegrensene” må identifiseres og respekteres).

  10. Det må skapes større fleksibilitet enn ved den vern-/ikke vern-tenkning som før har vært vanlig. Det finnes et kontinuum av forvaltningsregimer fra strengt vern til intensiv utnyttelse.

  11. Tradisjonell og lokal kunnskap skal integreres med vitenskapelige data som grunnlag for forvaltningen.

  12. Forvaltningen må involvere alle relevante interessegrupper, sektorer og disipliner i det aktuelle området.

Under biomangfoldkonvensjonen er økosystemtilnærmingen beskrevet som en strategi for integrert forvaltning av land, vann og levende ressurser. 4 Kjernen i økosystemtilnærmingen er at menneskers aktivitet ikke skal forrykke økosystemets funksjoner, og at økologiske funksjoner skal opprettholdes i størst mulig grad.

Det vises i partsmøtevedtak V/6 til en liste med 12 prinsipper som utpensler ulike sider av en økosystemtilnærming. Prinsippene er meget generelle og gir liten veiledning for den nasjonale operasjonaliseringen av økosystemtilnærmingen, jf. boks 11.2

I tradisjonelt bevaringsarbeid har man gjerne rettet oppmerksomheten mot enkeltkomponenter i naturen som enten blir fredet eller ikke fredet. En økosystemtilnærming retter seg mot helheten og samspillet mellom levende organismer, det ikke-levende naturmiljøet og menneskers aktivitet. Det er med andre ord tale om en ny tilnærming til bevaring av naturmiljøet.

Det er vanskelig å uttrykke det nærmere innholdet i økosystemtilnærmingen i én definisjon, men det innebærer i alle fall at man skal

  • vurdere alle menneskeskapte påvirkninger på økosystemene i sammenheng

  • styre menneskers aktiviteter slik at vi totalt sett får en bærekraftig bruk av økosystemene

  • skaffe kunnskap om hvordan økosystemene fungerer

  • ivareta økosystemenes funksjoner, det vil si å sørge for at man f.eks. ivaretar næringskjedene fra sollys og planteplankton frem til fisk, sjøpattedyr og fugl

  • forvalte naturen ut fra et langsiktig perspektiv og ta hensyn til at forvaltningsstrategier og bestemte reguleringstiltak kan ha forsinkede effekter, og også effekter på tilgrensende områder og økosystemer

Som nevnt i kap. 9.2.2.2 er økosystemtilnærmingen beskrevet i St. meld. nr. 1 (2003–2004) (nasjo­nalbudsjettet) kap. 6.4.1 som et av de sentrale handlingsprinsippene som Regjeringen bygger på i sitt arbeid for en bærekraftig utvikling. Tilnærmingen innebærer at tiltak skal baseres på vitenskapelig, tradisjonell og lokal kunnskap for å bevare økosystemenes funksjon og sikre at samfunnsaktiviteter skjer innenfor naturens tålegrenser. Tiltak skal planlegges slik at de er tilpasset over tid til økologiske variasjoner og effekter på tilgrensende økosystemer.

Flere internasjonale avtaler og prosesser – i tillegg til biomangfoldkonvensjonen – bygger på en økosystemtilnærming. Det gjelder bl.a. FN-avtalen om fiske på det åpne hav, EUs rammedirektiv for vann og arbeidet under OSPAR. Også Nordsjøkonferansene legger til grunn økosystemtilnærmingen i sitt arbeid.

I Nordsjø-sammenheng er økosystemtilnærmingen basert på tre elementer: 1) identifisering av prosesser og påvirkningsfaktorer som er avgjørende for å opprettholde økosystemene, 2) at det tas hensyn til samspillet mellom de ulike komponentene i næringskjeden og andre faktorer, og 3) at det sørges for et miljø som kjemisk, fysisk og biologisk er forenlig med et høyt beskyttelsesnivå for disse avgjørende prosessene i økosystemet. Dette videreutvikles for tiden ved å utarbeide økologiske miljøkvalitetsmål for ti områder.

Figur 11.4 En økosystemtilnæring retter seg mot helheten
 i naturen, og samspillet mellom levende organismer, det ikke-levende
 naturmiljøet og menneskers aktivitet. Måker langs
 finnmarkskysten kan tjene som symbol på sammenhengen mellom
 land og sjø.

Figur 11.4 En økosystemtilnæring retter seg mot helheten i naturen, og samspillet mellom levende organismer, det ikke-levende naturmiljøet og menneskers aktivitet. Måker langs finnmarkskysten kan tjene som symbol på sammenhengen mellom land og sjø.

Kilde: Foto: Bård Løken/NN/Samfoto

Innen artsforvaltningen har økosystemtilnærmingen særlig betydning hva gjelder sammenhengen mellom arten man høster og andre arter i det samme økosystemet. F.eks. er lundefuglbestanden på Røst avhengig av et tilstrekkelig antall sildeyngel for å overleve. Skal man lykkes med vern av denne bestanden, forutsetter det derfor at sildebestanden blir holdt på et akseptabelt nivå.

En økosystemtilnærming innebærer også at man for å bevare artene må utpeke viktige økologiske funksjonsområder og hindre gjennomføring av tiltak som kan ha negativ effekt på disse områdenes økologiske verdi. En avgjørelse i EU-domstolen om spanske myndigheters gjennomføring av fugledirektivet illustrerer dette. 5 Domstolen uttaler her at fugledirektivet forplikter medlemslandene til å opprettholde den økologiske verdien av et område som fuglene er avhengig av, uten hensyn til utviklingen i bestandsstatus hos de enkelte artene i området.

Fremmede organismer kan forårsake forstyrrelser i økosystemer og være en trussel mot biologisk mangfold. I naturlige økosystemer går utviklingen langsomt, og planter og dyr tilpasser seg til hverandre i et samspill. Fremmede organismer har ofte ikke naturlige fiender i de økosystemene de føres inn i eller migrerer til, og kan derfor få spesielle konkurransefortrinn som gjør at de raskt kan øke i antall og spre seg til nye områder. Et kjent eksempel er kongekrabben som har etablert seg og økt i antall i fjordområdene i Finnmark (se også kap. 7.2.5.6). Krabben antas å kunne påvirke økosystemet i Barentshavet ved både predasjon på stedegne arter og konkurranse med lokale krepsdyr og fisk. En tilnærming til økosystemet som helhet vil være grunnleggende for forvaltningen av fremmede organismer generelt og i vurderingen av i hvilken utstrekning introduksjon av fremmede organismer bør unngås. Økosystemtilnærmingen vil legge føringer både på utforming av reglene og på forvaltningens anvendelse av dem.

Økosystemtilnærming har stor relevans for områdeforvaltning , både innenfor og utenfor vernede områder. Økosystemtilnærmingen vil f.eks. kunne få betydning for hvilke begrensninger som bør gjelde for arealbruken i og utenfor verneområder for å opprettholde de økologiske funksjonene.

Økosystemtilnærmingen kan også ha betydning for fastsettingen av et verneområdes størrelse og hvordan det avgrenses. Ut fra en økosystemtilnærming bør grensene for et verneområde trekkes på en måte som sikrer en naturlig økologisk helhet og ikke bryter opp områder som er gjensidig økologisk avhengige.

Vern av områder er ett virkemiddel i en helhetlig forvaltning basert på økosystemtilnærming, men vern alene kan ikke løse problemer som er forbundet med sammenbrudd i økosystemene, f.eks. nedbeiting av tareskog på havbunnen. Avhengig av hva som er årsaken, må også andre virkemidler settes inn.

Et eksempel på bruk av økosystemtilnærmingen i norsk forvaltning er arbeidet med å etablere en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet, der hensynet til miljø, fiskerier, petroleumsvirksomhet og sjøtransport vurderes samlet. 6 Barentshavområdet er fortsatt relativt lite påvirket av menneskers aktivitet. Det er et av verdens rikeste områder for fisk, sjøfugl og marine pattedyr. Økosystemene i området er i hovedtrekk kjente, men man har lite kjennskap til hvordan forurensninger påvirker arter og systemer. Forvaltningsplanen skal baseres på konsekvensutredninger for de enkelte sektorene. Disse utredningene vil identifisere og vurdere problemene knyttet til den samlede menneskeskapte påvirkningen på havområdet. Hver sektor skal beskrive egen aktivitet og forventet utvikling, samt kartlegge konsekvensene for økosystemene og for andre samfunnsinteresser. Hovedformålet med planen er å medvirke til konsensus om forvaltningen av havområdet mellom næringsinteressene, lokale, regionale og sentrale myndigheter, samt miljøvernorganisasjoner og andre interessegrupper, innenfor rammen av en bærekraftig utvikling. Forvaltningsplanen vil gi de overordnede rammene, men vil suppleres med sektorvise planer på mer detaljert nivå, f.eks. for petroleumsvirksomhet, fiskerier, sjøtransport osv.

Økosystemtilnærmingen lar seg vanskelig ”fange” i én enkelt bestemmelse, men kommer til uttrykk flere steder i utvalgets lovutkast. Særlig inneholder de generelle mål og prinsipper i utk. kap. II flere elementer fra økosystemtilnærmingen. Den helt generelle beskrivelsen av prinsippet er dessuten tatt inn i utk. § 4 annet punktum. Også bestemmelsen om miljøkvalitetsmål i utk. § 13 må ses i sammenheng med økosystemtilnærming. Bestemmelsen gjør det mulig å lage en helhetlig forvaltningsplan for ett eller flere økosystemer der flere påvirkninger ses i sammenheng og i forhold til klare miljømål. Ellers kommer økosystemtilnærmingen bl.a. til uttrykk i utk. § 23 tredje ledd om økologiske funksjonsområder for prioriterte arter, i utk. §§ 32 og 33 om mål for og fastsettelse av verneområder, samt i reglene om fremmede arter. Og i reglene om utvalgte naturtyper fører økosystemtilnærmingen bl.a. til at menneskers aktiviteter skal tilpasses slik at naturtyper ikke blir truet, samtidig som det tilrettelegges for bærekraftig bruk.

11.10 Forvalteransvar

Grunntanken bak forvalteransvaret er at vi skal etterlate et samfunn som er i minst like god stand som det vi selv overtok. Det innebærer et ansvar for å forvalte en ressurs med respekt for ressursens betydning i et bredere samfunnsmessig og økologisk perspektiv, også av hensyn til fremtidige generasjoner. Dette generasjonsperspektivet gjenspeiles i målet om bærekraftig utvikling og har internasjonalt rotfeste i Verdens naturcharter vedtatt av FN i 1982. I gjeldende rett er forvalteransvaret kommet til uttrykk bl.a. i Grunnloven § 110 b og i naturvernloven § 1.

Figur 11.5 Grunntanken bak forvalteransvaret er at vi skal etterlate et
 samfunn som er i minst like god stand som det vi selv overtok. 
 Ikke minst generasjonsperspektivet må gjenspeiles i målet om
 en bærekraftig utvikling.

Figur 11.5 Grunntanken bak forvalteransvaret er at vi skal etterlate et samfunn som er i minst like god stand som det vi selv overtok. Ikke minst generasjonsperspektivet må gjenspeiles i målet om en bærekraftig utvikling.

Kilde: Foto: Svein Grønvold/NN/Samfoto

Forvalteransvaret tilsier bl.a. at den økonomiske utviklingen må være tilpasset en langsiktig forvaltning av miljø- og naturressursene, og at økonomisk vekst skal skje med stadig lavere økologisk belastning. 7

Forvalteransvaret har en side til myndighetene så vel som til den enkelte. Om den enkeltes forvalteransvar heter det f.eks. i St.meld. nr. 17 (1998–99) (skogmeldingen) kap. 1.1 (9):

”Ansvaret for å forvalte naturressursene – og det spekteret av verdier de representerer – hviler både på samfunnet og på enkeltmennesker. Ikke minst er det viktig at de som eier og råder over ressursene ivaretar sitt forvalteransvar - det hviler en forpliktelse på den som eier til også drive bærekraftig forvaltning. Utøvelsen av forvalteransvaret sier noe om respekten for tidligere generasjoners innsats og om solidaritet med kommende generasjoner, og er et uttrykk for verdisyn i samfunnet og hos den enkelte.”

I regjeringens nasjonale handlingsplan for bærekraftig utvikling kommer et forvalteransvar til uttrykk i to av handlingsprinsippene for bærekraftig bruk, nemlig prinsippet som heter ”forvalteransvaret” og prinsippet om ”medansvar og fellesinnsats”, se kap. 9.2.2.2.

I utvalgets forslag kommer forvalteransvaret for den enkelte særlig til uttrykk i utk. § 6 annet ledd, der betydningen av å forvalte naturressursene ut fra et langsiktig perspektiv er understreket. Myndighetenes ansvar er ikke foreslått uttrykkelig lovfestet, men ligger til grunn for og kommer til uttrykk i de konkrete bestemmelsene i lovforslaget.

11.11 Alminnelige prinsipper for myndighetsutøving

11.11.1 Om miljørettslige prinsipper

Miljøvernlovgivningen bygger på en rekke miljørettslige prinsipper, som f.eks. føre-var-prinsippet, forurenseren-betaler-prinsippet og prinsippet om samlet belastning. Prinsippene kan ha betydning både for valg og utforming av virkemidler og for stillingtaken til enkeltspørsmål. Et prinsipp gir likevel ikke alltid direkte svar på et konkret spørsmål. I den konkrete situasjonen må prinsippets innhold fastlegges nærmere og budskapet prinsippet målbærer gis et mer direkte uttrykk. For eksempel kan føre-var-prinsippet operasjonaliseres i form av en rettsregel om strenge dokumentasjonskrav for virkningene av virksomhet som kan skade miljøet. Utvalgets oppgave er å vurdere hvilke prinsipper lovforslaget skal bygge på, om prinsippene bør lovfestes og i tilfelle i hvilken form.

Betydningen av at noe regnes som et rettslig prinsipp er flere. For regelgiveren kan prinsippene virke retningsgivende for utformingen av nytt regelverk, eller prinsippene kan sette minimumskrav til innholdet i bestemmelsene som foreslås. For rettsanvenderen kan prinsippene være en ulovfestet regel, eller en rettesnor for tolkning av skrevne rettsregler. Hvis loven bruker betegnelsen prinsipp, kan det f.eks. tale for at unntak krever særskilt grunnlag eller begrunnelse. Prinsipper har også ofte betydning for utøvingen av skjønn innenfor etablerte rammer, f.eks. ved å angi relevante og pliktige hensyn. Slik fungerer prinsippene ofte som retningslinjer. En retningslinje angir retningen for en avgjørelse, men gir ikke i ethvert tilfelle anvisning på et bestemt resultat. Funksjonen som retningslinje kan være uttrykkelig lovfestet, slik som i forurensningsloven § 2. Et prinsipp kan også virke som en pedagogisk sammenfatning av enkeltregler.

For utvalget , som står fritt til å foreslå ny lovgivning, er det i utgangspunktet mindre viktig å sondre skarpt mellom etablerte rettslige prinsipper og andre hensyn eller prinsipper. Ny lovgivning kan innføre nye hensyn eller styrke rettsstillingen til kjente men ennå ikke rettslig ”etablerte” prinsipper. Lovfesting av viktige prinsipper, og en videreutvikling og konkretisering av disse, kan bidra til å utvikle miljøretten på dette området eller mer generelt. Enkelte etablerte rettslige prinsipper stiller visse krav til nye lovgivere som disse må respektere eller iallfall ta uttrykkelig stilling til. Grunnlovsfestede prinsipper står i en særstilling, i og med at Grunnloven som høyeste rettskilde setter grenser for og stiller krav til all lovgivning og lovanvendelse. Prinsipper nedfelt i internasjonale forpliktelser stiller også visse krav – iallfall forventninger – til nasjonal lovgivning og praksis. Det utvalget av miljørettslige prinsipper som presenteres her, er de prinsippene som antas å ha størst relevans for bevaring av biologisk mangfold.

Bestemmelser som lovfester prinsippene i generell form kan utformes på to måter. For det første kan en prinsippbestemmelse gi direkte rettigheter, slik at den kan påberopes direkte som grunnlag for vern eller inngrep. Svakheten med denne løsningen er at lovfesting av et prinsipp normalt vil gi en bestemmelse med vagt innhold, og at rekkevidden av rettighetene som bestemmelsen gir, derfor vanskelig kan leses ut av lovteksten. Dette gir dårlig forutberegnelighet for borgerne. Det andre alternativet er å lovfeste prinsippet som en retningslinje for rettsanvenderen. Utvalget foreslår denne løsningen, jf. utk. § 8, der det er bestemt at de relevante prinsippene skal legges til grunn ved utøving av offentlig myndighet enten det gjelder fastsetting av generelle forskrifter eller individuelle avgjørelser. Det er uttrykkelig nevnt i bestemmelsen at prinsippene også skal legges til grunn når et forvaltningsorgan tildeler tilskudd og utøver eierrådighet. 8 I tilfeller der utøving av myndighet ikke overlater rom for skjønn eller ulike tolkninger, må hensyntagen til prinsippene skje i forbindelse med etableringen av hjemmelen for myndighetsutøvingen, f.eks. når det skal fastsettes forskrift om tilskuddsordninger.

Formuleringen i utk. § 8 innebærer at de lovfestede prinsippene vil bli retningsgivende for forvaltning både etter naturmangfoldloven og etter sektorlover. I tillegg vil prinsippene ha betydning for innholdet i privates aktsomhetsplikt ved at utk. § 6 viser til prinsippene.

11.11.2 Føre-var-prinsippet

Føre-var-prinsippet er et grunnleggende miljørettslig prinsipp både nasjonalt og internasjonalt. Prinsippet kommer til uttrykk i Rio-erklæringen fra 1992, og er der uttrykt slik at man skal gjennomføre tiltak for å unngå alvorlig og uopprettelig skade på miljøet selv om det ikke foreligger fullstendig vitenskapelig visshet om problemets omfang og konsekvenser. 9

Føre-var-prinsippet er nedfelt i forskjellig språkdrakt i en rekke internasjonale miljøvernavtaler. 10 Dets rettslige stilling er blitt befestet og styrket i helt nye og globale miljøvernavtaler som f.eks. Cartagenaprotokollen om handel med og bruk av levende genmodifiserte organismer til konvensjonen om biologisk mangfold fra 2000 11 og Stockholmkonvensjonen om persistente 12 organiske forbindelser fra 2001. 13 I FN-avtalen om fiske på åpent hav er prinsippet tatt inn i art. 6, jf. også OSPAR art. 2 (2) (a) 14 . Prinsippet blir lagt til grunn for bevaring av biologisk mangfold i fortalen til biomangfoldkonvensjonen:

Boks 11.3 Føre-var-prinsippet i noen internasjonale avtaler

Internasjonalt kommer føre-var-prinsippet på artsområdet bl.a. til uttrykk under CITES. På det niende partsmøte under konvensjonen i 1994 ble det uttalt om kriterier for endringer i vedleggene I og II (artslistene):

”Recognising that by virtue of the precautionary principle, in cases of uncertainty, the Parties shall act in the best interest of the conservation of the species when considering proposals for amendments of appendices I and II;

Resolves that when considering any proposal to amend appendix I or II the Parties shall apply the precautionary principle so that scientific uncertainty should not be used as reason for failing to act in the best interest of the conservation of the species”.

Selv om en slik uttalelse ikke er rettslig bindende, sier den noe om på hvilken måte partene mener at ev. endringer i artslistene bør skje.

Den nordatlantiske laksevernorganisasjonen, NASCO, fattet i 1998 vedtak om å benytte en føre-var-tilnærming (The Precautionary Approach) i all forvaltning av atlantisk laks. NASCO har utviklet en prosedyre som skal være et hjelpemiddel for å ivareta føre-var tilnærmingen i reguleringen av laksefisket. Prosedyren ble vedtatt i 2002 og er konsentrert om to målsettinger: å sikre en tilstrekkelig ungfiskproduksjon sett i forhold til produksjonsgrunnlaget, og å unngå at fisket medfører uheldige endringer i bestandens sammensetning og mangfold. Norge har forpliktet seg til å ta i bruk NASCOs prosedyre, og Direktoratet for naturforvaltning har bl.a. på bakgrunn av prosedyren utarbeidet retningslinjer som skal legges til grunn for regulering av fiske etter laks i Norge.

”…når det finnes en trussel om vesentlig reduksjon eller tap av biologisk mangfold, bør ikke mangelen på full vitenskapelig visshet brukes som grunn til å utsette tiltak for å unngå eller begrense denne trusselen.”

Føre-var-prinsippet har fått en fremtredende plass i EUs traktatgrunnlag ved at det er nevnt uttrykkelig som et av de prinsippene som fellesskapets politikk på miljøområdet bygger på, jf. EF-traktaten art. 174 (2) og i traktaten om en forfatning for Europa, jf. art. III-129.

På nasjonalt nivå kommer prinsippet til uttrykk i generell og styrket form i svalbardmiljøloven § 7. 15 Prinsippet er ellers ikke uttrykkelig nedfelt i lovs form i norsk miljølovgivning. Det er likevel på det rene at prinsippet er overordnet i norsk miljøvernpolitikk og skal være styrende for de høyest prioriterte politikkområdene som er klima, helse- og miljøfarlige kjemikalier og biologisk mangfold. I St.meld. nr. 42 (2000–2001) Biologisk mangfold har regjeringen lagt til grunn at føre-var-prinsippet og økosystemtilnærming skal være ”grunnleggende forvaltningsprinsipper for alle myndighetsområder” (s. 20). 16

Føre-var-prinsippet kommer til anvendelse i situasjoner der vurderingsgrunnlaget med hensyn til om det foreligger fare for alvorlige miljøtrusler er usikkert. Manglende visshet om trusselens konsekvenser skal ikke hindre at man setter i verk forebyggende tiltak. Prinsippet har sin særlige berettigelse der irreversibel skade truer. Arter som dør ut, kan ikke gjenskapes og et ødelagt naturområde lar seg ikke alltid gjenopprette. Prinsippet er derfor sentralt for gjennomføringen av målet om bevaring av biologisk mangfold.

Boks 11.4 Avgjørelser av EU-domstolen der føre-var-prinsippet ble lagt til grunn med hensyn til biologisk mangfold

Sak C-435/92 Association pour la protection des animaux sauvages og andre mot Préfet de Maine-et-Loire og Préfet det la Loire-Atlantique [1994] ECR I-67

Saken gjaldt bl.a. spørsmålet om en fastsatt jakttid var i strid med fugledirektivets art. 7 (4) tredje punktum. Art. 7 omhandler regler for jakt, og nr. 4 tredje punktum setter særlig strenge krav til fastsetting av jakttid på trekkende arter. I bestemmelsen heter det at regler om jakt på trekkende arter skal sikre at det ikke jaktes på slike arter i hekke- og yngletiden eller under deres trekk til hekkeområdene1. For et område i Frankrike var slutten på jakttiden satt til tidspunktet når flertallet av fuglene hadde begynt på trekket. Domstolen fant at dette ikke ivaretok verneinteressene i tilstrekkelig grad. Domstolen fremholdt at formålet med art. 7 (4) er å ”sikre full beskyttelse i de perioder der fuglenes overlevelsesmuligheter er særlig truet”2. Ifølge domstolen innebærer dette også at jakttidens slutt må settes likt for alle aktuelle trekkende arter i samme område, og da til det tidspunktet den første arten begynner å trekke. Domsgrunnene gir uttrykk for et føre-var-prinsipp, selv om prinsippet ikke er nevnt uttrykkelig i dommen. Fra dommen siteres:

“ … pursuant to Art 7 (4) of the Directive the closing date for the hunting of migratory birds and waterfowl must be fixed in accordance with a method which guarantees complete protection of those species during the period of pre-mating migration and that, as a result, methods whose object or effect is to allow a certain percentage of the birds of a species to escape such protection do not comply with that provision …” (avsnitt 13).

“Fixing one single date for all the species concerned for the closing of hunting, which is equivalent to that fixed for the species which is the earliest to migrate, guarantees in principle that the objective laid down in the third sentence of Article 7 (4) of the Directive is realized. However, it is possible that the member State concerned may be able to adduce evidence, based on scientific and technical data relevant to each individual case , that staggering the closing dates for hunting does not impede the complete protection of the species of bird liable to be affected by such staggering.”

Domstolen legger altså til grunn at reglene kan gjøres lempeligere av hensyn til jaktinteressene bare hvis det foreligger vitenskapelig bevis på at en slik endring ikke innebærer en fare for artsvernet.

Sak C-355/90 Kommisjonen mot Spania [1993] ECR I-4221

Saken gjaldt også her gjennomføring av fugledirektivet. Spanske myndigheter hadde opprettet et reservat i et våtmarksområde som var viktig for flere fuglearter. Likevel ble det tillatt en rekke inngrep, som forringet områdets verdi som leveområde. Reservatet dekket heller ikke hele området som på økologisk grunnlag måtte anses som viktig leveområde for artene. Domstolen slo fast at Spania ikke oppfylte sine forpliktelser etter direktivet. Spania argumenterte bl.a. med at det ikke var påvist en negativ utvikling i de aktuelle fugleartenes bevaringsstatus. Domstolen avviste imidlertid dette argumentet og uttalte at forpliktelsen etter direktivet er å opprettholde den økologiske verdien av området, uavhengig av en påvist negativ utvikling i bestanden3. Både regelverket og praksis må her sies å legge føre-var-prinsippet til grunn, selv om det heller ikke i dette tilfelle ble nevnt uttrykkelig i avgjørelsen.

Sak C-405/92 Mondiet mot Armement Islais [1993] ECR I-6133

Saken gjaldt gyldigheten av en EU-forskrift som innskrenket bruk av drivgarn i fiskeriene. Hensikten var å bidra til å sikre en balansert og langsiktig utnyttelse av de biologiske ressursene i havet. Problematikken med bifangst av bl.a. delfin oppført på Bernkonvensjonens liste II, utgjorde en del av begrunnelsen. Forbudet rammet først og fremst fisket etter ”albacore tuna” (albakor, også kalt langfinnet tunfisk). Et av stridspunktene var hvilket vitenskapelig grunnlag man måtte ha for å kunne fastsette begrensninger for bruk av drivgarn. Den berørte part hevdet at det aktuelle forbudet mot slike garn på over 2,5 kilometers lengde ikke var vitenskapelig fundert. Parten viste til at den eneste vitenskapelige tilråding som forelå, ikke så noen trussel mot arten ”albacore tuna”, og at effekten av begrensninger i drivgarnbruk ikke var dokumentert. Domstolen påpekte for det første at den foreliggende vitenskapelige tilrådingen var begrenset til den ene arten og ikke tok i betraktning de totale biologiske ressursene. Dessuten uttalte domstolene seg på mer generelt grunnlag og slo fast at man ikke trengte å ha full vitenskapelig klarhet for å kunne handle:

”..the measures for the conservation of fishery resources need not be completely consistent with the scientific advice and the absence of such advice or the fact that it is inconclusive cannot prevent the Council from adopting such measures as it deems necessary for achieving the objectives of the common fisheries policy..” (avsnitt 3).

Det ble i den sammenheng også vist til at Ministerrådet hadde handlet i tråd med en utbredt internasjonal oppfatning om at fiske med store drivgarn burde begrenses, og at EU hadde internasjonale forpliktelser med hensyn til vern og forvaltning av levende ressurser i havet.

1 ”In the case of migratory species, they (medlemslandene) shall see in particular that the species to which hunting regulations apply are not hunted during their period of reproduction or during their return to their rearing grounds” (art 7 (4) tredje punktum).

2 ”..secure a complete system of protection in the periods during which the survival of wild birds is particularly under threat…”, dommens avsnitt 9. Domstolen siterer her sin egen uttalelse i en tidligere sak, C-157/89.

3 ”The obligations on Member States under Articles 3 and 4 of the directive therefore exist before any reduction is observed in the number of birds or any risk of protected species becoming extinct has materialized” (avsnitt 15).

Prinsippet har i første rekke adresse til regelgiverne, og innebærer at lovgiverne må sørge for et regelverk som gjør det mulig å forhindre negative miljøvirkninger. Føre-var-prinsippet har også betydning for forvaltningens skjønnsutøvelse. Prinsippet kan berettige at det legges vekt på om tiltak betyr en risiko for miljøskade, selv om det ikke kan konstateres sannsynlighetsovervekt for at slik skade vil inntre. Dette kan i realiteten innebære en omvendt bevisbyrde i forvaltningssaker, i den forstand at tiltakshaveren må dokumentere at tiltaket ikke kan være til skade for miljøet. Krav om konsekvensutredninger bygger også på en føre-var-tankegang, ved at tiltakshaveren er pålagt å analysere mulige miljøvirkninger før tiltak settes i verk.

Når det gjelder artsvern, ligger føre-var-prinsippet til grunn for en rekke reguleringer, både nasjonalt og internasjonalt. I norsk rett er fredningsprinsippet i viltloven og i laks- og innlandsfiskloven det viktigste utslaget. Føre-var-prinsippet innebærer at det må dokumenteres at en bestand tåler høsting før høsting tillates, i stedet for at tiltak først iverksettes når det skjer eller er fare for en negativ bestandsutvikling.

EU-domstolen har lagt føre-var-betraktninger til grunn for noen avgjørelser som gjelder vern eller forvaltning av arter. Sakene er nærmere omtalt i boks 11.4.

Også for regulering av introduksjoner av fremmede organismer i norsk natur står føre-var-prinsippet sentralt. Partsmøtet til biomangfoldkonvensjonen har fremhevet at konsekvensene som introduksjoner kan ha for biologisk mangfold, er uforutsigbare, og at tiltak for å motvirke tilsiktede så vel som utilsiktede introduksjoner derfor må bygge på en føre-var-tankegang. 17 Dette ligger bl.a. til grunn for utvalgets forslag i utk. §§ 28 og 29, som har som utgangspunkt at innførsel og utsetting av en rekke organismer er forbudt uten tillatelse fra relevant myndighet. Disse bestemmelsene gir også uttrykk for et føre-var-prinsipp ved at til­latelse ikke skal gis hvis det er grunn til å anta at innførselen eller utsettingen vil medføre ­vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold, jf. utk. § 28 tredje ledd og utk. § 29 tredje ledd.

Ved områdevern har føre-var-prinsippet betydning på flere måter. Prinsippet kan berettige bruk av områdevern som virkemiddel for bevaring av biologisk mangfold, fremfor andre tiltak.

Føre-var-prinsippet kan også være utslagsgivende i vurderingen av hvilke områder som skal vernes. Der det foreligger en konkret trussel mot bestemte områder, kan prinsippet være en retningslinje i vurderingen av om områdevern skal settes i verk og med hvilken styrke. Prinsippet må også kunne begrunne et midlertidig vernevedtak, dersom det er fare for at det kan forårsakes irreversibel skade på miljøet, eller at den ordinære verneprosessen fremskyndes. Det kan også tilsi at lovverket etablerer mekanismer som gjør det mulig for myndighetene å få vite om slike tilfeller, slik at man har anledning til å opptre føre var. Det kan f.eks. være overvåking av utviklingen av arter og naturområder, jf. nærmere kap. 23.2.

Føre-var-prinsippet kan komme til anvendelse selv om det ikke foreligger en konkret trussel mot biologisk mangfold. Den usikre faktoren kan være om det i et område eksisterer ukjente arter og populasjoner som eventuelt kan bli skadelidende ved manglende vern. Slik usikkerhet kan særlig gjelde for genetisk mangfold, siden dette ikke er kartlagt i samme utstrekning som artsmangfoldet. Et føre-var-synspunkt kan i denne situasjonen berettige at man setter i verk bevaringstiltak for et utvalg av områder som er representative for norsk natur, med den begrunnelse at dette kan sikre bevaring av biologisk mangfold som ennå ikke er kjent. Føre-var-prinsippet kan altså tilsi områdevern, selv om det ikke foreligger noen konkret trussel mot vedkommende område.

I tillegg til at føre-var-prinsippet som nevnt ovenfor ligger til grunn for flere av bestemmelsene i lovutkastet, foreslår utvalget å lovfeste føre-var-prinsippet for utøvelse av forvaltningsmyndighet i utk. § 9.

11.11.3 Prinsippet om samlet belastning

Prinsippet om samlet belastning sikter til den totale belastning som et økosystem utsettes for. Prinsippet er først og fremst utviklet med tanke på sur nedbør og høsting av naturlige bestander, men har også betydning for utbygginger eller andre fysiske inngrep som skjer gradvis i naturområder, slik at man etter hvert fortrenger det opprinnelige naturlige miljøet. Det avgjørende for miljøet er den samlede effekten av alle faktorer som påvirker miljøtilstanden. Svalbardmiljøloven lovfester uttryk-kelig prinsippet i § 8.

Prinsippet innebærer at ett miljøproblem eller én faktor ikke kan ses isolert, men må vurderes sammen med de andre faktorene som kan påvirke miljøet negativt. Det må tas hensyn til negative sumvirkninger og synergieffekter, f.eks. av eller mellom forurensning og andre stressfaktorer miljøet utsettes for. Å overskue alle disse sammenhengene kan være komplisert. Prinsippet om samlet belastning innebærer en mulighet til å forhindre forringelse gradvis over tid, og tilsier at det ved regulering av visse tiltak bygges inn en margin i miljøets favør. På denne måten har prinsippet likhetstrekk med føre-var-prinsippet, som også bygger på erkjennelsen av at sammenhengene i naturen og miljøproblemene er komplekse. Prinsippet ligger til grunn for etableringen av en plikt til å gjennomføre strategiske miljøkonsekvensvurderinger, der målet nettopp er å danne grunnlag for å se virkningene av enkeltstående prosjekter i lys av den samlede belastning miljøet vil utsettes for.

I praktisk forvaltning vil prinsippet bl.a. bety at konsekvensene av et enkelt tiltak eller inngrep ikke kan vurderes bare ut fra dette ene tiltaket eller inngrepet isolert, men også må vurderes i lys av andre faktorer, tiltak eller inngrep. For områdevern kan prinsippet f.eks. innebære at man bør innføre beskyttelse mot alle relevante faktorer som kan påvirke miljøtilstanden i et område. Er det uaktuelt å legge bånd på aktiviteter utenfor verneområdet, kan prinsippet tilsi strengere restriksjoner på virksomhet innenfor verneområdet.

Anvendelse av prinsippet innebærer at det bør legges vekt på det forhold at en tillatelse eller dispensasjon vil kunne gi økt press for innvilgelse av enten lignende dispensasjoner eller andre sannsynlige tillatelser i fremtiden som hver for seg ikke vil ha noen betydning, men som samlet sett vil kunne virke uheldig.

Utvalget foreslår å lovfeste prinsippet om samlet belastning i utk. § 10.

11.11.4 Prinsipper vedrørende miljøforringelse som er en følge av ellers samfunnsnyttig virksomhet

11.11.4.1 Generelt

En rekke prinsipper i norsk og internasjonal miljørett har som formål å redusere miljøskadene som følger av ulike samfunnsaktiviteter. Dette er prinsipper av litt ulik og ofte noe teknisk karakter, som kan operasjonaliseres på forskjellig vis – og mer eller mindre detaljert. Mange av prinsippene er utviklet med tanke på forurensningsproblemer og er derfor ikke nødvendigvis like relevante for andre tiltak som påvirker det biologiske mangfoldet. Enkelte kan likevel ha betydning, noe som fremgår av omtalen nedenfor.

11.11.4.2 Prinsipper for å unngå miljøforringelse

Best mulig lokalisering

Prinsippet går ut på at man skal velge den lokalisering for en virksomhet som tilsier minst inngripende miljøvirkninger. Et utslag av prinsippet finnes i oppdrettsloven § 5 nr 3, som forbyr at oppdrettsanlegg får en ”klart uheldig plassering”. I Sverige og Danmark er prinsippet lovfestet. 18 I konsekvensutredninger vil en viktig problemstilling ofte være å utrede alternative lokaliseringer med mindre skadelige miljøvirkninger. Prinsippet må på ulovfestet grunnlag kunne oppstilles som bindende retningslinje for forvaltningsskjønnet. 19 I svalbardmiljøloven er prinsippet lovfestet i § 55. Utvalget foreslår å lovfeste prinsippet i utk. § 12.

Beste tilgjengelige teknologi

Prinsippet går ut på at den minst miljøbelastende teknikk som kan brukes for å oppnå formålet, blir tatt i bruk. Prinsippet forekommer i forskjellige utforminger, hvor man i varierende grad trekker inn økonomiske vurderinger ved siden av miljømessige. Prinsippet er lovfestet i forurensningsloven § 2 nr. 3. En parallell som er relevant for bevaring av biologisk mangfold, er bestemmelsen i den såkalte Markaforskriften om valg av metode for behandling av skogen i områdene i og rundt Oslo. 20 Det går frem av § 4-1 at ”Valg av foryngelsesmetoder skal skje etter en samlet vurdering av økologiske, miljømessige og driftsøkonomiske forhold”. I svalbardmiljøloven er prinsippet lovfestet som en retningslinje i § 10. Utvalget foreslår å lovfeste prinsippet i utk. § 12.

Restaurering og rehabilitering etter naturinngrep

Prinsippet innebærer en plikt til å tilpasse de inngrep som foretas til naturmiljøet. Det kan begrunne en plikt til opprydding etter anleggsarbeid, eller restaurering av landskap etter en nedlegging av et anlegg. Plikten til slike tiltak vil gjerne følge av konsesjonsvilkår, eller av enkeltbestemmelser i lovverket. Prinsippet kan også tilsi at man pålegges en plikt til restaurering etter ulovlige naturinngrep. Ifølge forurensningsloven § 7 annet ledd og § 28 tredje ledd har den som forurenser eller forsøpler, en plikt til å treffe gjenopprettende tiltak. Utvalget foreslår å innføre en plikt for den som er ansvarlig for skade på naturmiljøet, til å gjenopprette den tidligere tilstand i miljøet så langt det er mulig, jf. utk. §§ 66 og 67. Se nærmere kap. 23.3.5 og 23.3.6.

11.11.4.3 Kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaveren

Prinsippet innebærer at tiltakshaveren må bære merutgiftene ved forebyggende tiltak og tilpasning til miljøet, og at tiltakshaveren holdes ansvarlig for eventuelle skader. Man kan se dette prinsippet som en konsekvens av flere av de andre miljørettslige prinsippene. For eksempel vil en gjennomføring av prinsippet om restaurering og rehabilitering etter naturinngrep bety at den ansvarlige for miljøforringelsen bærer kostnadene ved de gjenopprettende tiltak.

Prinsippet er vel etablert i forurensningssaker i formen ”forurenseren skal betale”. 21 Det bygger på rekommandasjoner fra OECD og er tatt opp i EF-traktaten art. 174 nr. 2 og forfatningstraktaten for Europa art. 129, EØS-avtalens art. 73, samt flere internasjonale miljøinstrumenter, jf. bl.a. OSPAR art. 2 (2) (b) og Rio-erklæringen (prinsipp nr. 16). I norsk rett er prinsippet lovfestet i forurensningsloven § 2 nr. 5.

Det er naturlig at prinsippet om at forurenseren skal betale forstås slik at det også gjelder ved andre miljøforstyrrelser enn forurensning, med andre ord at det som utgangspunkt gjelder et generelt prinsipp om at tiltakshaveren skal dekke kostnadene ved forebyggende og avbøtende tiltak. 22 Slik synes forurenseren-skal-betale-prinsippet i alle fall å være forstått i EU, der prinsippet er konkretisert gjennom et direktiv om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og avhjelping av miljøskader. 23 I norsk rett ses prinsippet i sin generelle form i svalbardmiljøloven § 9 og kulturminneloven § 10. Utvalget foreslår å lovfeste prinsippet, slik at det gjelder for alle tiltak, jf. utk. § 11.

Et spørsmål er om prinsippet kan strekkes så langt at tiltakshaveren skal dekke alle samfunnsmessige kostnader ved miljøbelastningen. Dette kan være en nærliggende tanke når det legges beslag på ikke-fornybare ressurser (f.eks. arealer) som det kan bli knapphet på. Når det gjelder forurensningssaker har Norge internasjonalt tidligere gått inn for en slik forståelse av prinsippet, selv om det bare har vært delvis gjennomført nasjonalt. Det synes imidlertid ennå ikke å være grunnlag for å trekke prinsippet så vidt langt utenfor forurensningsområdet. 24

En konsekvens av prinsippet er at man ikke kan kreve erstatning når det offentlige pålegger restriksjoner i handlefriheten for å unngå miljøforringelse. Se nærmere om dette i kap. 18.

11.11.5 Prosessuelle prinsipper

Prosessuelle prinsipper legger ikke føringer på innholdet i rettsreglene, men stiller krav til prosessen frem mot avgjørelser som kan påvirke miljøverninteresser. Det er flere prinsipper som kan være viktige i denne sammenheng.

Først og fremst vil alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper komme til anvendelse. Viktig i denne sammenhengen er prinsipper om offentlighet, jf. offentlighetsloven, og regler om høring, utredningsplikt og klagerett, jf. forvaltningsloven §§ 16, 17 og 28. Videre kan nevnes prinsippet om at privatpersoner kan be myndighetene om å gi pålegg om opprydding etter miljøskadelige aktiviteter eller om betaling for slik opprydding, jf. forurensningsloven § 37.

Ut over dette kan et prinsipp om borgermedvirkning sies å utgjøre et miljørettslig prinsipp. I folkeretten kommer prinsippet til uttrykk i Århuskonvensjonen art. 6-8, som er gjennomført i norsk rett ved miljøinformasjonsloven 9. mai 2003 nr. 31. For øvrig er prinsippet tydeligst fremme i reglene i plan- og bygningsloven om samråd, offentlighet og informasjon.

En forutsetning for at borgernes medvirkning skal innebære at de har reell innflytelse i en prosess, er at de kan bygge sin deltakelse på korrekt faktisk informasjon. Retten til miljøinformasjon er fremhevet i Århuskonvensjonen og er nedfelt i Grunnloven § 110 b.

De ovennevnte prinsippene er lovfestet på generelt grunnlag og behøver ikke bli gjentatt som prinsipp i naturmangfoldloven. Utvalget har imidlertid i tillegg på flere punkter sett behov for å lovfeste visse mer spesifikke prosessuelle prinsipper. For eksempel skal en sak i henhold til utk. § 14 alltid forelegges for Sametinget før det etter loven treffes vedtak som innskrenker samisk tradisjonell bruk av naturen. Selv om høring av Sametinget som oftest vil følge av de alminnelige reglene i forvaltningsloven, er bestemmelsen i utk. § 14 en konkretisering på et område av særskilt betydning for samisk kulturutøvelse.

Lovutkastet inneholder videre særskilte saksbehandlingsregler for vernesaker, jf. utk. § 40. Denne bestemmelsen fastsetter uttrykkelig at det i vernesaker skal legges til rette for en saksbehandling med best mulig samarbeid med bl.a. rettighetshavere og berørt lokalbefolkning. Påtenkte verneforslag og de viktigste følger de antas å få, skal kunngjøres, samtidig som grunneiere og andre rettighetshavere skal underrettes og høres. I tillegg skal det på et tidlig tidspunkt i saksforberedelsen søkes samarbeid med offentlige myndigheter og organisasjoner mv. som har særlig interesse i tiltaket. Dersom et verneforslag berører samiske interesser, skal et forslag til verneforskrift forelegges Sametinget. Dette supplerer et krav til kunngjøring av forslaget.

I utk. § 7 foreslår utvalget som nevnt i kap. 11.7 at all myndighetsutøving som berører det biologiske mangfold i størst mulig omfang skal bygge på vitenskapelig kunnskap om arters og naturtypers økologiske tilstand. Denne bestemmelsen kan ses som et uttrykk for det alminnelige prinsippet om forvaltningens utredningsplikt.

Fotnoter

1.

Backer 1986 s. 404, Rt. 1993 s. 278 og Rt. 1995 s. 1939.

2.

Art. 1 (e) og (i).

3.

Se også NOU 2003: 32 om utfordringene knyttet til nord-områdene. Ekspertutvalget for nordområdene uttaler bl.a. at ”selv om diskusjon av temaet ligger utenfor mandatet, registrerer utvalget at det er økende oppmerksomhet i de arktiske randstatene om jurisdiksjonsspørsmål nordover i Polhavet” (kap. 3.2.7, side 32).

4.

Se partsmøtevedtak V/6 bokstav A nr 1: ”The ecosystem approach is a strategy for the integrated management of land, water and living resources that promotes conservation and sustainable use in an equitable way. Thus, the application of the ecosystem approach will help to reach a balance of the three objectives of the Convention: conservation; sustainable use; and the fair and equitable sharing of the benefits arising out of the utilization of genetic resources.”

5.

Saken er beskrevet i boks 11.4.

6.

Jf. St.meld. nr. 12 (2001–2002) kap. 2.3 (s. 18 til 19).

7.

Jf. St. meld. nr. 1 (2003–2004) kap. 6.4.1 s. 183.

8.

Bruk av det offentliges eierrådighet for å fremme bærekraftig utvikling er nærmere omtalt i kap. 12.8.2.

9.

Rio-erklæringen prinsipp 15 uttrykker føre-var-prinsippet slik: ”In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as reason for postponing cost effective measures to prevent environmental degradation”.

10.

En bred komparativ analyse av internasjonal rett, EF-rett og nasjonal rett finnes hos Nicolas de Sadeleer: Environmental Principles. From Political Slogans to Legal Rules (Oxford 2002), særlig s. 91 til 224.

11.

Cartagenaprotokollen 29. januar 2000 fortalen og art. 1.

12.

Lite nedbrytbare.

13.

Stockholmkonvensjonen 22. mai 2001 om persistente organiske forbindelser (ratifisert av Norge 11. juli 2002, i kraft 17. mai 2004), art. 1, 8 (7) og 8 (9).

14.

I forhold til vandrende fiskebestander er føre-var-prinsippet i folkerettslig sammenheng drøftet av Tore Henriksen: Utviklingen av internasjonal forvaltning av vandrende fiskebestander: Mot et lukket hav? (Tromsø 2001) kap. 3.

15.

Bestemmelsen lyder: ”Når et forvaltningsorgan mangler tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger et tiltak kan ha på naturmiljø eller kulturminner, skal myndighet etter denne lov utøves med sikte på å unngå mulige skadevirkninger på miljøet.”

16.

Prinsippet ble i hovedsak også støttet av komiteen, jf. Innst. S. nr. 206 (2001–2002).

17.

Partsmøtevedtak V/8, prinsipp nr 1: ”Given the unpredictability of the impacts on biological diversity of alien species, efforts to identify and prevent unintentional introductions as well as decisions concerning intentional introductions should be based on the precautionary approach…”

18.

Se for svensk rett den generelle regelen i miljöbalken (SFS 1998:808) 2 kap. 4 § og for dansk rett regelen i miljøbeskyttelsesloven (lbkg 25. august 2001 nr. 753) § 4 stk. 1 med sikte på forurensning.

19.

Backer 2002 s. 68.

20.

Forskrift 2. april 1994 nr. 268 om skogbehandling og skogsdrift for skogområder i Oslo og nærliggende kommuner (Marka), Røyken, Lier, Hole, Ringerike, Jevnaker, Lunner, Asker, Bærum, Oslo, Nittedal, Nannestad, Gjerdrum, Skedsmo, Lørenskog, Rælingen, Enebakk, Ski og Oppegård kommuner, Akershus, Buskerud og Oppland.

21.

Se om prinsippet Hans Chr. Bugge: Forurensningsansvaret (Oslo 1999), særlig s. 176 til 206..

22.

Backer 2002 s. 71. Følgende formulering fra agenda 21 (Rio) pkt. 8.28 kan tyde på det ikke dreier seg om en utvidet forståelse av forurenseren skal betale-prinsippet, men snarere et eget konsept: ”During the past several years, many Governments, primarily in industrialized countries but also in Central and Eastern Europe and in developing countries, have been making increasing use of economic approaches, including those that are market-oriented. Examples include the polluter-pays principle and the more recent natural-resource-user-pays concept.”

23.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/35/EF av 21. april 2004 om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og avhjelping av miljøskader, se nærmere kap. 23.3.3.

24.

Backer 2002 s. 67–68.

Til dokumentets forside