17 Innholdet i områdevernet og forvaltning av verneområder

Stillhet

Stilla rår i skogen.

Stilla er så stor

som om jorda var kveldsvøvd barn

og himlen ei vakende mor.

Men over det svarte auge

av vatn innpå ei myr,

streifer måneskyggen

av et høgbeint dyr.

Og drøpp av soldogg drypper

fra blomsterbeger,

som nattas milde hender

vender

langs kratt og krøtterveger.

Og innpå utslått-enger

der bekkeskodda glir,

lever lågmælt mumling

om ting som var – og blir.

Hans Børli

17.1 Generelt om naturmangfoldlovens betydning for vernets innhold og rekkevidde i forhold til andre lover

17.1.1 Innledning

Innholdet i områdevernet er rettslig sett et spørsmål om hvilke rettsvirkninger et vernevedtak har for grunneiere, rettighetshavere og allmennheten. Dette er dels et spørsmål om hvilke begrensninger som legges på tiltak og aktiviteter som berører verneområdet, og dels et spørsmål om hvilke regler som hjemler aktive skjøtselstiltak for å bevare verneverdiene. Rettsvirkningene av et vernevedtak etter gjeldende rett kommer til uttrykk på tre nivåer: i loven, i verneforskriften og gjennom enkeltvedtak med hjemmel i lov eller verneforskrift.

Loven oppstiller rammer for verneforskriftene og enkeltvedtak med hjemmel i forskriften. Verneforskriften angir vernekategori, geografisk virkeområde og formålet med vernet, og regulerer tiltak og aktiviteter innenfor verneområdet i tråd med de rammene loven gir. Etter dagens praksis kommer dette til uttrykk ved at verneforskriftene konkret regulerer hvilken bruk som er forbudt og hvilken bruk som krever tillatelse etter søknad fra forvaltningsmyndigheten, og til dels angir hvilken bruk vernet ikke er til hinder for. I tillegg har alle forskriftene en generell dispensasjonsbestemmelse.

Verneforskriftene utgjør hovedtyngden av regelverket knyttet til verneområder. Forskriftene bygger på standardmaler som Direktoratet for naturforvaltning har utarbeidet for dagens vernekategorier etter naturvernloven. Disse inneholder bestemmelser som er felles for alle verneområder innenfor den enkelte vernekategori, men som tilpasses verneformålet, situasjonen i det enkelte verneområdet og aktuelle og eventuelle fremtidige interessekonflikter.

Enkeltvedtakene som treffes i medhold av verneforskriften – undertiden direkte i medhold av loven – kan være forskjellige. Det vanligste er tilfelle hvor verneforskriften setter krav om individuell vurdering før et tiltak kan settes i verk. Ulike betegnelser – som tillatelse, samtykke, unntak eller dispensasjon – kan gi et vink om hvor kurant det skal være å få aksept for et tiltak som i utgangspunktet er i strid med verneforskriften. Det forekommer at en verneforskrift bestemmer at drift eller inngrep i et verneområde bare kan skje i samsvar med en godkjent plan. Avgjørelsen om godkjenning vil være et enkeltvedtak med hjemmel i verneforskriften (eventuelt annen lovgivning som regulerer plantypen).

For det enkelte verneområde er det utpekt en forvaltningsmyndighet som skal forvalte verneverdiene i det aktuelle området. Denne forvaltningen omfatter alt fra formell behandling av søknader om tillatelser og dispensasjoner, oppsyn og miljøovervåking til konkret skjøtsel, tilrettelegging og informasjon. De ulike elementene i forvaltningen er i dag dels forankret i naturvernloven og naturoppsynsloven, dels i verneforskriftene og dels i forvaltningsplaner1 for verneområdene. En forvaltningsplan vil normalt inneholde fortolkninger av vernebestemmelser og kan også gi retningslinjer for skjønnsutøvelsen, samt være en plan for skjøtsel og eventuell bruk som fremmer verneinteressene. Forvaltningsplaner kan ikke oppstille nye rettigheter og plikter utover rammene i loven og verneforskriften, jf. kap. 17.3.1.3.

17.1.2 Hvilken betydning skal lovens bestemmelser ha for vernets innhold?

17.1.2.1 Innledning

Ved områdevern er det et spørsmål om rettsvirkningene, dvs. det som er forbudt av hensyn til verneverdiene, skal følge direkte av loven, eller om det skal være innholdet i verneforskriften som avgjør rettsvirkningen. Ønsket om å ha regler som gir klar veiledning til dem de retter seg til, og som gir mulighet for ulike løsninger for forskjellige verneområder, gjør at reglene for det meste må fastsettes som forskrift. Lovens rolle blir da for det første å gi hjemmel for de aktuelle forskriftene, i samsvar med legalitetsprinsippet i norsk rett. Loven kan videre utformes så den blir en ramme for hva slags eller hvor omfattende bestemmelser som kan fastsettes i forskriften. Den kan da sies å fungere som en kompetanseskranke for forvaltningen (17.1.2.2). Loven kan dessuten ha regler som utfyller de mer konkrete verneforskriftene – dels som en ”bakgrunnsrett” som verneforskriftene tolkes i lys av, dels som en handlingsregel som er direkte rettet til borgerne (17.1.2.3).

17.1.2.2 Loven som kompetanseskranke

Det første spørsmålet er om loven setter rettslige skranker for hva forvaltningen kan fastsette om rådighetsbegrensninger i verneforskriften, eller om loven bare utgjør en politisk retningslinje for forvaltningens myndighetsutøvelse i den forbindelse.

Spørsmålet er ikke uttrykkelig drøftet i forarbeidene til gjeldende naturvernlov. I juridisk teori er det antatt at loven setter rettslige skranker for vernets innhold for de ulike vernekategoriene. 2 Det er imidlertid uklart hvor langt disse skrankene rekker. I juridisk teori 3 har det derfor vært drøftet om dagens lov generelt setter grenser for hvor strenge vernebestemmelsene kan gjøres, dvs. at loven angir et maksimumsvern for den enkelte vernekategori. Likeledes er det drøftet om loven stiller krav om minimumsvern, slik at vernebestemmelsene må ha et minstenivå for at vernekategorien kan brukes. En tredje mulighet er at loven anviser både et maksimums- og et minimumsvern som danner rammene for hva vernebestemmelsene må holde seg innenfor. På den måten kan loven definere et bestemt vernenivå for hver enkelt vernekategori.

Konklusjonen synes i dag å være at naturvernloven inneholder visse krav til et minimumsvern. Det vil si at vernebestemmelsene må ha et visst minstenivå for at vernekategorien kan brukes.

Utvalget mener naturmangfoldloven bør angi de rettslige rammene for hva som kan fastsettes i verneforskriften. Lovens materielle regler skal derfor være bindende for forvaltningen når vernebestemmelsene fastsettes. Dette må ses i sammenheng med at loven har høyere trinnhøyde enn forskrifter. Lovens rammer kan derfor ikke fravikes gjennom forskrift. Ved at loven er bindende, er det Stortinget og ikke forvaltningen som angir rammene for hva et vernevedtak kan inneholde. Dette vil øke rettssikkerheten og forutsigbarheten i vernesaker.

Spørsmålet er da om lovens ramme for de enkelte vernekategorier bør angi en form for minimumsvern, maksimumsvern eller begge deler.

Etter utvalgets syn vil lovbestemmelser som bare anviser enten et minimums- eller et maksimumsvern i for liten grad angi de konkret rammene for vernevedtakets innhold. Utvalget har derfor i loven for enkelte vernekategorier valgt å angi både et minimumskrav og et maksimumskrav til vernebestemmelser. Dette gjelder særlig for nasjonalparker og landskapsvernområder. Dermed vil det være knyttet et minstenivå til vern i den enkelte sak, samtidig som loven anviser hva som fortsatt kan skje uhindret av vernet. Dette innebærer at forvaltningen får klarere signaler enn etter dagens naturvernlov om spillerommet for myndighetsutøvelse. At det likevel er et spillerom, innebærer at det fortsatt vil være anledning til å komme frem til fleksible og lokalt tilpassede løsninger i den enkelte vernesak.

I utvalgets forslag (jf. utk. kap. V) vil det si at verneforskriftene for nasjonalparker som et minimum skal sikre vern mot ”varig påvirkning av naturmiljø eller kulturminner” (utk. § 34 annet ledd første punktum), og som et maksimum at ferdsel til fots ikke kan forbys (utk. § 34 annet ledd tredje punktum). For landskapsvernområder skal vernet som et minimum forhindre ”tiltak som kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig” (utk. § 35 annet ledd første punktum), samtidig som pågående virksomhet kan fortsette (utk. § 35 annet ledd annet punktum). I natur­reservater må som et minimum ”ingen foreta noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet” (utk. § 36 tredje ledd første punktum), og reservatet kan ”totalfredes mot all virksomhet, tiltak og ferdsel” (utk. § 36 tredje ledd annet punktum). Biotopvern­områder kan vernes ”mot virksomhet og ferdsel som kan påvirke eller forstyrre floraen eller faunaen eller deres livsbetingelser” (utk. § 37).

I tillegg til at loven setter skranker for hva som kan fastsettes av verneforskrifter for den enkelte vernekategori, innebærer dette også at loven setter skranker for hva det kan gis tillatelse eller dispensasjon til med hjemmel i verneforskriften. Det medfører f.eks. at det ikke kan gis tillatelse til tiltak i en nasjonalpark som medfører en ”varig påvirkning av naturmiljø eller kulturminner” eller i et landskapsvernområde som ”kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig”, jf. henholdsvis utk. §§ 34 annet ledd første punktum og 35 annet ledd første punktum. På ett område – sikkerhetsområdet – vil imidlertid ikke lovens ulike vernekategorier danne absolutte skranker for en dispensasjon. Det gjelder der f.eks. damanlegg eller kraftlinjer innenfor et verneområde krever vedlikehold eller oppgradering ut fra sikkerhetshensyn. Dette må ses i sammenheng med vannressursloven § 33 annet ledd annet punktum, som sier at reglene om sikkerhet gjelder selv om vassdraget er vernet etter naturvernloven.

17.1.2.3 Loven som handlingsregel overfor borgerne

Det andre spørsmålet knyttet til lovens rettsvirkninger er spørsmålet om rettsvirkningen for den enkelte borger følger direkte av loven, av forskriften eller av loven og forskriften i kombinasjon.

Det vært reist spørsmål om dagens naturvernlov må forstås som en handlingsnorm direkte rettet til private. 4 Det ville innebære at den enkelte borger f.eks. må vurdere om et tiltak ”kan endre landskapets art eller karakter” (naturvernloven § 5 annet punktum om landskapsvernområder), eller om tiltaket strider mot bestemmelsen for nasjonalparker om at ”landskapet med planter, dyreliv og natur- og kulturminner skal vernes mot utbygging, anlegg, forurensninger og andre inngrep” (naturvernloven § 3 annet ledd annet punktum). Spørsmålet er ikke avklart gjennom rettspraksis, men forvaltningspraksis har lagt til grunn at det er verne­forskriften som avgjør hva som er tillatt og hva som er forbudt.

Etter utvalgets syn bør naturmangfoldlovens regler være direkte bindende overfor borgerne. Det har sammenheng med at loven skal angi de rettslige skrankene for hva som kan reguleres i verneforskriftene, jf. ovenfor om dette. En konsekvens av dette er at loven også bør være en handlingsregel som borgerne må følge. Dette innebærer at det er loven sammen med forskriften som regulerer hva som er tillatt og hva som er forbudt innenfor et verneområde. En følge av at loven er direkte bindende overfor borgerne er at tiltak som i forskriften ikke er forbudt, likevel kan være det etter loven. Et eksempel kan være at det i forskriften for et sjøfuglreservat ikke er tatt inn noe forbud mot motorferdsel i hekketiden. Dette kan være i strid med lovens minstekrav om at ingen må ”foreta noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet” (utk. § 36 tredje ledd første punktum). Den enkelte må da vurdere om slik motorferdsel vil være i strid med loven, selv om den ikke er forbudt etter forskriften.

17.2 Rådighetsreguleringer i verneområder

17.2.1 Generelt for alle vernekategoriene

17.2.1.1 Oversikt over rettstilstanden i dag

Områdevern innebærer rådighetsreguleringer overfor grunneiere, rettighetshavere og allmennheten. Graden av rådighetsreguleringer varierer mellom verne­kategoriene, og kan også variere mellom områder innenfor samme vernekategori. Rådighetsreguleringene er generelt sterkest der verneformålet er å ta vare på sårbar, villmarkspreget eller urørt natur. Dette er nærmere omtalt i kap. 17.2.2 til 17.2.5.

For alle områder vernet etter dagens naturvernlov vil verneforskriften inneholde forbudsbestemmelser mot tiltak som i utgangspunktet er strid med verne­formålet. Hva som anses å være i strid med verneformålet, varierer mye fra en vernekategori til en annen. Bruk som forutsetter større tekniske inngrep er som regel forbudt i alle verneområder. Eksempler på slike inngrep er oppføring av bygninger, anlegg eller varige innretninger, veibygging, uttak, oppfylling eller lagring av masse mv. Av standarden for verneforskrifter følger at nasjonalparker vernes mot ”inngrep av enhver art”, landskapsvernområder mot ”inngrep som vesentlig kan endre eller virke inn på landskapets art eller karakter”, naturreservater mot ”tiltak som kan endre naturmiljøet” og biotopfredningsområder mot ”tiltak som kan endre de naturgitte produksjonsforhold eller forringe... livsmiljø”.

I de fleste verneområdene er visse former for menneskelig aktivitet eller bruk tillatt. Generelt fastslår verneforskriftene at det er tillatt med militær operativ virksomhet og tiltak i ambulanse-, politi-, brannvern-, rednings-, oppsynsøyemed, samt gjennomføring av skjøtsels- og forvaltningsoppgaver som er bestemt av forvaltningsmyndigheten. Unntaksbestemmelsene for oppsyns-, skjøtsels- og forvaltningsøyemed er tolket slik at de gjelder oppsyn hjemlet i lov og skjøtsels- og forvaltningstiltak i forvaltningsmyndighetens regi. 5 I verneområder der det er relevant, vil det være tillatt å utøve drift og vedlikehold av eksisterende anlegg som hører til offentlige instanser som f.eks. Kystverket, Forsvaret etc. Det samme gjelder i hovedsak også vedlikehold av eksisterende hytter og andre bygninger, kraftledninger, offentlige veier mv.

17.2.1.2 Utvalgets synspunkter og forslag

Utvalgets forslag innebærer ingen stor omlegging sammenholdt med dagens områdevern etter naturvernloven. Utvalget foreslår en generell bestemmelse om fastsettelse av verneforskriftenes rettsvirkninger (utk. § 33 fjerde ledd). For den enkelte vernekategori foreslår utvalget nærmere rammer for rettsvirkninger av et vernevedtak, se utk. §§ 34 annet ledd (nasjonalparker), 35 annet ledd (landskapsvernområder), 36 tredje ledd (naturreservater), 37 (biotopvernområder) og 38 annet og tredje ledd (verneområder i sjø).

Utvalget legger opp til at naturmangfoldloven på en klarere måte enn gjeldende naturvernlov skal angi de rettslige rammene for de rådighetsreguleringene som kan fastsettes i verneforskriften, og at lovens handlingsregler skal være direkte bindende for borgerne, jf. kap 17.1.2. Dette gjelder særlig for nasjonalparker og landskapsvernområder, og dels for naturreservater.

Utvalgets forslag innebærer også at rettsvirkningene for vern i sjø presiseres i en egen bestemmelse, jf. utk. § 38.

Utvalget mener at den generelle adgangen til å fastsette rådighetsreguleringer i vernevedtak bør omfatte all faktisk rådighet (fysiske handlinger og tiltak) i verneområdet. Hvor omfattende rådighetsreguleringer som faktisk fastsettes, vil avhenge av områdenes kvaliteter og sårbarhet overfor bruk, formålet med vernevedtaket, og de rettslige rammene som loven setter for den enkelte kategorien. I tillegg må lovens alminnelige formål legges til grunn, jf. kap. 11. De rådighetsreguleringene som fastsettes, skal bidra til å sikre at det biologiske, geologiske og/eller landskapsmessige mangfoldet bevares på lang sikt.

Utvalget mener det er et behov for å oppfordre forvaltningen til å være klarere og mer spesifikk i angivelsen av vernets formål i verneforskriften, jf. utk. § 33 annet ledd. Dette vil bidra til en mer forutsigbar og effektiv forvaltning av verneområdet.

Etter utvalgets forslag vil det, som i dag, skje en differensiering mht. rådighetsreguleringene mellom de forskjellige vernekategoriene, områder innenfor en og samme vernekategori, og eventuelt også innenfor det enkelte verneområdet (jf. utk. § 33 fjerde ledd siste punktum). For eksempel er det naturlig at det er forskjell på graden av rådighets­reguleringer i et landskapsvernområde, der verneformålet kan være knyttet til bevaring av natur som er påvirket av mennesker, og i et naturreservat der verneformålet er konsentrert om det naturgitte biologiske mangfoldet (naturtypene, artene, den genetiske variasjonen). Videre vil behovet for rådighetsreguleringer kunne variere mellom f.eks. ulike typer naturreservat. Totalforbud mot ferdsel til fots er f.eks. vanlig i et sjøfuglreservat i hekketiden, mens et forbud mot ferdsel i et barskogreservat normalt er begrenset til teltleirer, idrettsarrangementer eller andre større arrangementer.

I utvalgets forslag går det et prinsipielt skille mellom landskapsvernområder på den ene siden og nasjonalparker, reservater og biotopvernområder på den annen side. I de sistnevnte kan i prinsippet all virksomhet forbys, hvis det er nødvendig av hensyn til verneformålet. I nasjonalparker kan etter utvalgets forslag normalt ikke ferdsel til fots forbys. I landskapsvernområder slås det uttrykkelig fast at ”pågående virksomhet kan fortsette og utvikles innenfor rammen av første punktum” (utk. § 35 annet ledd annet punktum). Den minimumsrammen som første punktum setter, er at det ikke må ”settes i verk tiltak som kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig”.

I utk. § 33 om forskrifter om verneområder gis det i fjerde ledd hjemmel til å ”forby eller regulere virksomhet eller ferdsel som i seg selv eller sammen med annen bruk kan være egnet til å motvirke formålet med vernet”. Hjemmelen konkretiseres av de minimums- og maksimumsrammer som loven setter for den aktuelle vernekategorien, jf. kap. 17.1.2.1. I likhet med gjeldende naturvernlov settes det ikke skranker for valget av reguleringsteknikk. Dette innebærer at verneforskriften kan sette totalforbud mot visse typer virksomhet eller tiltak, eller forbud begrenset i tid, rom eller mht. personkrets, f.eks. forbud som bare retter seg mot andre enn grunneiere. Det kan fastsettes et dispensabelt forbud eller bestemmes at en rådighet er lovlig under forutsetning av en viss lokalisering, fremgangsmåte eller utførelse, eventuelt etter en særskilt plan som verneforskriften kan gi regler for utarbeiding og godkjenning av. Det skilles ikke mellom pågående og fremtidige inngrep, og hjemmelen kan derfor anvendes til å stanse eller regulere både aktuell bruk og fremtidige bruksendringer, med mindre annet fremgår av maksimumsrammen for rettsvirkningen for den enkelte kategori (jf. særlig utk. §§ 34 annet ledd tredje og fjerde punktum og 35 annet ledd).

Et eksempel på et totalforbud som kan være aktuelt, er ferdsel i naturreservater eller biotopfredningsområder. Et slikt forbud kan eventuelt begrenses til de mest sårbare periodene, som hekkeperioder mv. På den annen side vil det ikke være aktuelt å legge begrensninger på ferdsel til fots i landskapsvernområder og nasjonalparker (med unntak for eventuelle spesielt avgrensede områder i nasjonalpark, jf. kap. 17.2.2.9).

Ominnredning av eksisterende bygninger, dvs. innvendige tiltak som ikke påvirker naturen i verneområdet direkte, vil det ikke være adgang til å regulere i verneforskriften. Men selv om en ominnredning er tillatt, betyr ikke det at verneforskriften gir adgang til f.eks. motorisert transport for å få gjennomført ominnredningen. Er det tale om oppgradering eller omlegging til et nytt bruksformål, vil det være mulig når forholdene tilsier det å regulere dette i verneforskriften for å unngå skadevirkninger på verneverdiene, f.eks. slitasjeskapende trafikk eller ferdsel som forstyrrer dyrelivet i sårbare perioder eller områder.

Avveiningen mellom verneinteresser og bruksinteresser som gjøres ved opprettelse av verneområdene, kan i noen tilfeller være vanskelig. Det kan f.eks. være usikkert om, eller ved hvilken intensitet, en gitt aktivitet vil påvirke verneverdiene. Etter utvalgets mening bør eventuell usikkerhet om trusselbildet komme verneverdiene til gode, når man først verdsetter naturverdiene i et område så høyt at man velger vern som virkemiddel. Dette er i tråd med føre-var-prinsippet, som tilsier at bruk med usikre effekter på verneverdiene, herunder det biologiske mangfoldet, i prinsippet ikke bør tillates.

Utvalget ser det som viktig at et vern ikke uthules gjennom så liberale verneforskrifter at natur som er vernet, i praksis blir forvaltet som andre områder i forhold til ulike næringer. 6 I verneområdene skal hensynet til verneverdiene være overordnet næringsinteressene, slik at eventuell næringsvirksomhet må tilpasse seg disse. Dette innebærer at det bør gå et skille mellom bruk som bidrar til å fremme verneverdier, bruk som kan tåles fordi den ikke påvirker verneverdiene negativt, og bruk som er i strid med verneformålet. De prinsipielle spørsmålene knyttet til bruk i verneområder er nærmere behandlet i kap. 9.3.2.2.

Utvalget ønsker gjennom sitt lovforslag å legge til rette for at bruk som bidrar til å fremme verneverdier, tillates innenfor verneområdene. Slik bruk kan betraktes som et ledd i forvaltningen som utøves for å bevare verneverdiene. Ofte vil det også være uproblematisk å tillate bruk som er nøytral i forhold til verneverdiene, dvs. som verken fremmer eller er i strid med disse. Forholdet til tradisjonell bruk er spesielt fremhevet i utk. § 33 femte ledd, der det presiseres at verneforskriften ikke skal være til hinder for å videreføre tradisjonell bærekraftig bruk som bidrar til å opprettholde verneverdiene i et område.

Ved fastsettelsen av hvilken bruk som skal kunne tillates, vil bestemmelsene om kunnskapsgrunnlag (utk. § 7), føre-var-prinsippet (utk. § 9) og prinsippet om samlet belastning (utk. § 10) komme til anvendelse.

I likhet med gjeldende naturvernlov foreslår utvalget å gi det offentlige, dvs. den myndigheten som er tillagt forvaltningen av verneområdet, en viss rådighet over verneområdet for å gjennomføre skjøtsel, se kap. 17.3.3. Mens gjeldende regler om skjøtselstiltak i praksis bare har direkte betydning for miljøvernmyndighetene, grunneiere eller andre rettighetshavere, åpner utvalgets forslag for at det etter avtale også kan overlates til interesserte organisasjoner eller andre å foreta nærmere bestemte skjøtselstiltak, jf. utk. § 36 første ledd annet punktum.

Planer for skjøtsel og bruk av verneområder er særlig viktige der hvor visse former for videre bruk er en forutsetning for å oppnå verneformålet. For å understreke dette foreslår utvalget at utkast til skjøtselsplan bør foreligge når vern av slike områder vedtas, jf. utk. §§ 35 tredje ledd første punktum og 36 fjerde ledd første punktum.

17.2.2 Nasjonalparker

17.2.2.1 Rettstilstanden i dag

I nasjonalparker er restriksjonene på bruk i dag normalt mindre enn i naturreservater, selv om det generelle bildet er at nasjonalpark også er en streng verneform. Det er tillatt med skånsom ferdsel og friluftsaktiviteter som krever lite tilrettelegging, noe som er naturlig ettersom friluftsliv og rekreasjon inngår i verneformålet for de fleste nasjonalparkene. Vanligvis er det heller ikke lagt begrensninger på tradisjonell bruk knyttet til reindrift, seterdrift, slått, beite, jakt, fiske og bærplukking. Forbudet mot tekniske inngrep er derimot sentralt, og Direktoratet for naturforvaltning har som overordnet forvaltningsmyndighet signalisert at dette skal håndheves meget strengt ved eventuelle søknader om dispensasjon. 7 Det skal ikke bygges nye fritidshytter i nasjonalparker og som hovedregel heller ikke nye turisthytter. Motorferdsel skal holdes på et minimum.

Selv om verneforskriftene for de eksisterende nasjonalparkene stort sett er relativt strenge, er det likevel til dels store forskjeller hva tillatt bruk angår. Hardangervidda nasjonalpark utgjør det bruksliberale ytterpunktet, mens f.eks. Ormtjernkampen nasjonalpark ikke skiller seg særlig fra naturreservater hva restriksjonsnivå angår. Rago og Øvre Anarjokka er også eksempler på nasjonalparker med et relativt strengt restriksjonsnivå, men hvor det er gjort spesielle unntak knyttet til reindrift. Disse eksemplene er nærmere omtalt i boks 17.1

Restriksjonsnivået i nasjonalparker har vært gjenstand for debatt. Dels argumenteres det med at restriksjonsnivået er for høyt. Noen mener f.eks. at restriksjonene legger hindringer i veien for omsetning og verdiskaping, og i for liten grad er basert på kunnskaper om og forståelse av lokale forhold. Dels argumenteres det med at restriksjonsnivået er for lavt, f.eks. ved at styringen med motorferdsel ikke er sterk nok, eller at jakt ikke burde være tillatt. 8

I det følgende gjøres det rede for restriksjonsnivået for næringstilknyttet aktivitet i nasjonalparkene, i første rekke innenfor næringer som landbruk, reindrift og reiseliv.

17.2.2.2 Landbruk

Samtlige nasjonalparker har forbud mot all tradisjonell skogsdrift . Det er likevel adgang til å disponere for uttak av ved til hytter, buer og setrer som ligger i nasjonalparken, jf. f.eks. nasjonalparkene Forollhogna og Dovrefjell–Sunndalsfjella. I Junkerdal nasjonalpark i Nordland er det åpnet for uttak av gran, en bestemmelse som tar sikte på at fremmede arter skal fjernes.

Det drives ikke tradisjonell seterdrift i noen av nasjonalparkene. De fleste seteranleggene i tilknytning til verneområder ligger i landskapsvernområder. Tradisjonell seterdrift vil imidlertid kunne drives i nasjonalparkene. I forskriften for Jotunheimen nasjonalpark er det f.eks. tatt inn en bestemmelse om at ”eksisterande setrar kan oppretthaldast og drivast, herunder kultivering av setervollar. Større endringar av seterdrifta skal godkjennast av forvaltningsstyremakta”. Det vil imidlertid alltid være så sterke begrensninger på motorisert transport i en nasjonalpark at det utelukker driftsformer som er basert på jevnlig motorisert uttransportering av melk eller andre produkter.

Det er ikke lagt begrensninger på vanlig eller tradisjonelt husdyrbeite i noen nasjonalparker. Men det er ikke tillatt å benytte motoriserte hjelpemidler ved tilsyn eller innsamling av beitedyr. For Børgefjell, Dovre, Hardangervidda, Rondane, Skarvan og Roltdalen og Øvre Pasvik nasjonalparker er det tatt inn en bestemmelse som gir Direktoratet for naturforvaltning mulighet for å regulere beite som kan skade eller ødelegge naturmiljøet. Det er imidlertid gjort unntak for reinbeite i nyere nasjonalparkforskrifter som berører samiske interesser. I Gutulia nasjonalpark er det tatt inn et forbud mot beite med geit.

Alle nasjonalparker har i utgangspunktet et forbud mot oppføring av nye bygninger . Det er vanligvis kun åpnet for ombygging og utvidelser av eksisterende bygninger. For noen nasjonalparker er det også åpnet for at det kan gis dispensasjon for oppføring av hytter eller buer i forbindelse med tilsyn av beitedyr og ved gjeting, jf. f.eks. forskriftene for Femundsmarka og Forollhogna. I Hardangervidda nasjonalpark kan det søkes om ”nybygg eller større tilbygg til eksisterende bygninger, i særskilte tilfelle i samband med landbruksutnytting, utnytting av statsallmenning eller drift av turisthytte.”

Når det gjelder motorferdsel, er det med unntak av Hardangervidda nasjonalpark forbud mot all kjøring på barmark. Saltstein, gjerdemateriell og lignende tillates kjørt ut med snøscooter om vinteren. Det samme gjelder nødvendige materialer til vedlikehold av eksisterende bygninger. Transport av ved som er tillatt hogd innenfor nasjonalparkene, blir normalt ført ut med snøscooter på vinterføre. Fly tillates brukt til leting etter bortkomne husdyr.

17.2.2.3 Reindrift

Reindrift utøves i dag i 16 av nasjonalparkene. Med unntak av Jotunheimen nasjonalpark er all reindrift samisk. Driftsmønsteret varierer mye mellom de enkelte områdene, mht. både bruk av kjøretøy, årstidsbeite, bruk av gjerder og andre tekniske installasjoner for merking og slakting.

Tradisjonelt beite er tillatt i alle nasjonalparkene, herunder beite med tamrein. I noen av nasjonalparkene er beitetrykket meget stort.

Det har vært en betydelig mekanisering innenfor reindriften de siste 20 årene, med dertil hørende økning i omfanget av motorferdsel . Bruk av snøscooter i reindriften er generelt tillatt innenfor alle nasjonalparkene. I tillegg til snø­scooter er det nå vanlig å bruke barmarkskjøretøy, særlig terrengmotorsykler, ved tilsyn, merking, flytting og slakting. Det blir også benyttet motorsykler ved tilsyn og reparasjon av oppsatte gjerder. Terrengmotorsykler benyttes i dag innenfor alle nasjonalparkene med samisk reindrift – enten innenfor avgrensede soner, etter faste kjørespor eller etter retningslinjer som er fastsatt i en forvaltningsplan. Hovedregelen er at den største trafikken skal forsøkes kanalisert til faste traseer, og at det bare unntaksvis skal kjøres utenfor disse traseene. I flere av nasjonalparkene har det vært konflikter om forvaltningens forsøk på å begrense eller avgrense bruken av slike barmarkskjøretøy.

For Junkerdalen, Skarvan og Roltdalen og Stabbursdalen nasjonalparker er det fastsatt at forvaltnings­myndigheten kan tillate bruk av motorkjøretøyer på barmark i forbindelse med reindrift. I tillegg kan det i Stabbursdalen gis tillatelser til bruk av barmarkskjøretøy utenfor faste kjørespor til samling og merking av rein. I forskriftene for Børgefjell, Skarvan og Roltdalen, Stabbursdalen og Øvre Pasvik er det også tatt inn at det skal gis flerårige dispensasjoner med utgangspunkt i reindriftens egne driftsplaner. I flere nasjonalparker er det også åpnet for å gi tillatelse etter søknad til bruk av luftfartøy i reindriftsnæringen, jf. f.eks. forskriftene for Børgefjell, Møysalen, Saltfjellet-Svartisen, Skarvan og Roltdalen, Stabbursdalen og Femundsmarka.

I reindriften blir det i dag benyttet ulike typer gjerder , både for å avgrense beiteområder og som ledegjerder til merke- eller slakteområder. Hovedregelen er at oppføring av nye gjerder fordrer dispensasjon fra vernebestemmelsene.

I de eldste nasjonalparkene er det i verneforskriftene ofte henvist til reindriftslovens bestemmelser, mens de fleste nyere forskrifter har egne dispensasjonsbestemmelser om oppføring av hytter, gammer og lignende . Dette gjelder bl.a. forskriftene for Saltfjellet-Svartisen, Skarvan og Roltdalen og Stabbursdalen. Tillatelser til oppføring av nye reindriftshytter blir som regel gitt etter samråd med reindriftsforvaltningen. Reindriften har, med unntak for de eldste nasjonalparkene, 9 anledning til uttak av nødvendig trevirke eller brensel til eget bruk. 10

17.2.2.4 Reiseliv

Norske nasjonalparker er i dag i økende omfang gjenstand for reiselivssatsing. Norsk institutt for naturforskning (NINA) foretok i 2002 en kartlegging av næringsaktiviteter knyttet til Dovrefjell-Sunndalsfjella, Femundsmarka og Reisa nasjonalpark. Undersøkelsen omfattet i tillegg til verneområdene en fem kilometer bred sone utenfor. I disse tre nasjonalparkene er turismen knyttet til nye så vel som til veletablerte bedrifter, og det var klare indikasjoner på at turismeaktiviteten hadde økt ved alle parkene, særlig i tilknytning til såkalte aktivitetsbaserte tilbud og bedrifter. For mange typer turisme er det ofte et samspill mellom bruken av verneområdene og bruken av randområdene, og det kan være vanskelig å betrakte turisme innenfor og utenfor parkene atskilt. 11 Generelt er imidlertid grensene for nasjonalparker bevisst trukket slik at områder egnet for tyngre tilrettelegging for turisme/reiseliv blir liggende utenfor nasjonalparken.

Omfanget av reiselivsaktivitet i norske nasjonalparker er, tross økning, fortsatt mindre enn i mange utenlandske nasjonalparker. Mange utenlandske nasjonalparker er avgrenset slik at det skal være mulig å utvikle reiselivstilbud innenfor nasjonalparkenes grenser. Det er med andre ord tatt med store områder som grenser inntil kjerneområdene/villmarksområdene slik at turismen kan utvikles uten at de naturfaglige verdiene i nasjonalparken blir skadelidende. Det må samtidig bemerkes at gjennomgående er kriteriet urørt natur ikke lagt like sterk vekt på i utvelgelsen av nasjonalparker i andre, tettere befolkede land, som det er i de nordiske landene. I enkelte land er det også anlagt bilveier i parkene som først og fremst benyttes i turismesammenheng. Samtidig er det store variasjoner også i andre land.

Det finnes ingen samlet oversikt over alle de reiselivstiltakene som kan knyttes til nasjonalparkene. Omfanget av annonsering i forskjellige media kan likevel være en god indikator på at nasjonalparkene stadig har økende betydning innenfor reiselivet. Strukturelle endringer innenfor norsk landbruk gjør også at mange gårdbrukere søker å utvikle reiselivstilbud som tilleggsnæring til ordinær gårdsdrift.

Inntil 24. oktober 2003 gjaldt det et forbud mot kommersiell turisme i nasjonalparkene Jotunheimen, Reisa og Saltfjellet-Svartisen. Bakgrunnen for at forbudet ble opphevet, går frem av St.prp. nr. 65 (2002–2003) s. 150:

”Reiselivstiltak som forutsetter betydelige infrastrukturelle tiltak og bruk av motorisert transport innenfor nasjonalparker og andre verneområder bryter med den tradisjon som Norge til nå har hatt som reiselivsnasjon, og er i strid med gjeldende nasjonalparkpolitikk. Slike tiltak vil forringe nettopp de kvaliteter som gjør disse områdene attraktive.

Regjeringen mener likevel det er potensial for mer turistmessig bruk av våre verneområder, og vil åpne for økt miljøtilpasset turistvirksomhet som ikke kommer i konflikt med verne­formålet i nasjonalparkene. Tilrettelegging skal skje på naturens premisser, men med premisser som samtidig åpner for flerbruk. Regjeringen vil oppheve forbudet mot kommersiell turisme slik det er formulert i vernebestemmelsene for tre av våre nasjonal­parker (Saltfjellet/Svartisen, Jotunheimen og Reisa). Tiltak innenfor nasjonalparker og landskapsvernområder i forbindelse med turisme skal selvsagt vurderes på samme måte enten tiltaket er av kommersiell eller ikke-kom­mer­siell karakter. Det er tiltakets innvirkning i forhold til verneformålet s0om skal være avgjørende, ikke om tiltaket har næringsmessig betydning.”

I nasjonalparkene er det et generelt forbud mot oppføring av nye bygninger , herunder private hytter og turisthytter. Med unntak av Hardangervidda har forvaltningspraksis på dette området vært streng. Derimot gis det jevnlig en del tillatelser til endringer i bestående bygningsmasse. For både turisthytter, jakt- og fiskehytter og private hytter kan det tillates nødvendige ombygginger og mindre tilbygg.

De fleste overnattingstilbudene i nasjonalparker er ved turisthytter. I noen områder forekommer det også en del utleie av private hytter, særlig kombinert med leie av fiske- eller jaktrettigheter. Fjellstyrenes hytter blir også leid ut i store deler av året.

I nasjonalparkene er det normalt ikke åpnet for motorisert ferdsel i form av persontransport eller transport av bagasje til hytter. Unntak er turisthyttene Memurubu og Glitterheim i Jotunheimen. Disse har hatt flerårig dispensasjon til transport av overnattingsgjester med bagasje to turer pr. uke i vintersesongen (i den tiden turisthytta er betjent). Om sommeren er det gitt dispensasjon til persontransport av funksjons­hemmede og eldre.

Det gis en del tillatelser til transport av nødvendig utstyr som gass, ved, parafin og lignende til turisthytter i nasjonalparkene. Vinterstid gis det regelmessig tillatelse til å transportere mat og andre varer som er nødvendig for å drive hyttene. Det er vanlig at betjeningen på turisthyttene får dispensasjon både sommer og vinter.

I Rondane nasjonalpark kan forvaltningsmyndigheten gi tillatelse til transport med bil eller traktor på veiene til Rondvassbu og Peer Gynt-hytta i forbindelse med drift av turisthyttene, men det gis ikke dispensasjon til ordinær persontransport av turister. For øvrig tillates det ikke kjøring på barmark, med unntak for noen hytter på Hardangervidda.

I nasjonalparkene er det i utgangspunktet fri ferdsel til fots . Det kan bare fastsettes særskilte ferdselsrestriksjoner innenfor avgrensede områder når det foreligger et særlig behov for å beskytte naturmiljøet, jf. naturvernloven § 22 annet ledd. Det er til nå ikke fastsatt slike bestemmelser for noen av nasjonalparkene.

De bestemmelsene om ferdsel som i dag benyttes, fremgår f.eks. av verneforskriftene for Femundsmarka og Forollhogna. Her er følgende tatt inn under ferdsel:

”Bestemmelsene i denne forskrift er ikke til hinder for tradisjonell turvirksomhet til fots i regi av turistforeninger, skoler, barnehager, ideelle lag og foreninger. Annen organisert ferdsel og ferdselsformer som kan skade naturmiljøet må ha særskilt tillatelse av forvaltningsmyndigheten, jf. forvaltningsplan.”

Denne bestemmelsen er i første rekke tatt inn for å kunne styre deler av den organiserte ferdselen som erfaringsmessig kan påføre naturmiljøet skade. For eksempel har det på Hardangervidda vært arrangert overnattingsturer med flere hundre danske speidere, likeledes utenlandske ”villmarkarrangement” i Femundsmarka.

Hvordan bestemmelsen er å forstå mht. forholdet mellom kommersiell og ikke-kommersiell ferdsel er kommentert i foredraget til kronprinsregentens resolusjon 20. februar 2004 for Skarvan og Roltdalen nasjonalpark:

”Miljøverndepartementet viser til at organisert ferdsel er regulert i forskriftens § 3, punkt 5.2. Første setning er en standardbestemmelse som innebærer at det uhindret av vernet kan det gjennomføres tradisjonell turvirksomhet til fots som ikke skader naturmiljøet. Departementet ser det som viktig å praktisere denne bestemmelsen i samsvar med de retningslinjer som følger av St.prp. nr 65 (2002-03) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003 og Innst. S. nr 260 (2002-2003) om økt verdiskaping i våre fjellområder. Hovedbudskapet er at det er et potensial for økt miljøtilpasset turistmessig bruk av våre fjellområder og at det særegne ved nasjonalparker og andre verneområder gjør at disse områdene vil kunne fungere som ”trekkplaster” for turister og dermed gi nasjonalparkkommunene et ekstra fortrinn i reiselivssammenheng.

Det innebærer at organisert tradisjonell turvirksomhet til fots skal vurderes på samme måte enten tiltaket er av kommersiell eller ikke-kommersiell karakter. I den praktiske forvaltningen vil det blant annet innebære at private selskaper og andre næringsaktører uhindret av vernet kan gjennomføre tradisjonell turvirksomhet til fots så lenge belastningen på naturmiljøet i nasjonalparken er på samme nivå som for de aktører som er listet opp i forskriften § 3, punkt 5.2.”

17.2.2.5 Jakt og fiske

Begrensninger på jakt ut over det som fremgår av jakttidsforskriften etter viltloven, finnes kun i nasjonalparker som er opprettet før viltloven trådte i kraft. For Ormtjernkampen nasjonalpark og de delene av Øvre Pasvik nasjonalpark som inngikk i den opprinnelige nasjonalparken (nasjonalparken ble utvidet 29. august 2003) er det i dag forbud mot all jakt. For Øvre Dividal nasjonalpark er det jaktforbud i deler av nasjonalparken (Havgavuobmiområdet). I andre nasjonalparker som ble opprettet før viltloven trådte i kraft, som f.eks. Gressåmoen og Ånderdalen, er det forbud mot jakt på storvilt, men det er åpnet for jakt på enkelte arter som rype og hare.

Det er i utgangspunktet ikke tillatt med motorisert transport i forbindelse med jakt og fiske i nasjonalparker. I Børgefjell, Femundsmarka, Møysalen og Skarvan og Roltdalen nasjonalparker kan det likevel gis tillatelse til ”uttransport av felt elg ved bruk av beltegående elgtrekk”.

Hardangervidda nasjonalpark står også her i en særstilling. Her er det åpnet opp for bruk av både terrengbil, traktor, fly og helikopter i forbindelse med villreinjakt. Likeledes er det innenfor nasjonalparken en omfattende bruk av kjøretøy og fly eller helikopter i forbindelse med næringsfiske. Årlig gis det mange tillatelser til ulike transportoppdrag.

Transport i forbindelse med småviltjakt tillates ikke i noen av nasjonalparkene.

17.2.2.6 Saltvannsfiske og havbruk

Av eksisterende nasjonalparker er det bare to som inneholder sjøareal: Saltfjellet-Svartisen og Møysalen. I forskriften for Saltfjellet-Svartisen er det fastsatt at ”Fiske i Nordfjorden i Rødøy er tillatt etter lov om saltvannsfiskeriene”. I tillegg fremgår det at fylkesmannen ”kan gi tillatelse til tiltak for fremme av fiske når slike tiltak elles ikke strider mot intensjonene med fredningen.” Det er ikke restriksjoner på bruk av båt. Tilsvarende er det i forskriften for Møysalen åpnet for ”fiske i henhold til lov om saltvannsfiskeriene”, og for ”ferdsel med motordrevet båt på Øksfjorden”.

Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 43 (1998–99) Vern og bruk i kystsona ble det trukket opp retningslinjer for havbruk i forbindelse med verneområder. Om forholdet til nasjonalparker heter det i meldingen (s. 73):

”…... Etablering av oppdrettsanlegg med fast bygningsmasse vil vere i strid med verneformålet, og det vil ikkje verte oppretta nasjonalpark på sjøareal som er av verdi for etablert oppdrettsverksemd.

Havbruksverksemd utan fast bygningsmasse, utan forureiningskonsekvensar og utan synlege anlegg over sjøoverflata, t.d. skjelloppdrett, er likevel ei form for oppdrett som sjeldan vil vere i strid med verneformålet. Verneforskriftene vil bli utforma i samsvar med dette.

Det må òg vere høve til etter søknad å gi løyve til etablering av andre oppdrettsanlegg under føresetnad av at ein tek tilstrekkeleg omsyn til dei aktuelle verneverdiane som ligg til grunn for oppretting av verneområdet.

Nasjonalparkar som eventuelt vert oppretta av omsyn til marine naturverdiar må vurderast for seg,…”

Det er ikke åpnet for havbruksvirksomhet i Saltfjellet-Svartisen eller Møysalen.

17.2.2.7 Energi og kraftanlegg

Som den eneste av nasjonalparkene er det innenfor Hardangervidda nasjonalpark noen eldre vannreguleringer . Det tillates ikke ny kraftutbygging innenfor eksisterende nasjonalparker.

Mikrokraftanlegg 12 vil kunne tillates innenfor en nasjonalpark hvis det ikke kreves vesentlige tekniske inngrep. Enkle vannkraftanlegg kan f.eks. være et alternativ til dieselaggregat på noen turisthytter. Ved turisthytta Memurubu i Jotunheimen er det et gammelt kraftverk, som i sin nåværende form ble etablert i slutten av 1960-årene, dvs. før vernevedtaket for nasjonalparken. Kraftanlegget er omsøkt utvidet med en økning i fallhøyden på 24 m, noe som innebærer en forlengelse av rørgaten på 60–70 meter og bygging av inntaksdam på 2,5 meters høyde. Det vil innebære en økning i kraftproduksjonen til 72 kW. Fylkesmannen har pr. 1. april 2004 ikke endelig tatt stilling til søknaden.

Minikraftverk 13 vil som regel være et vesentlig teknisk inngrep. Slike tiltak vil bare rent unntaksvis kunne tillates ved en eventuell dispensasjon.

Foto: Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE)

På Hardangervidda er det i ett tilfelle gitt tillatelse til bygging av et vindkraftanlegg for strømforsyning til en turisthytte. I Stabbursdalen nasjonalpark er det reist spørsmål om oppføring av vindkraftverk i tilknytning til samiske bosettinger ved Navkajohka. I foredraget til kgl.res. er det uttalt at vindmøller vil være et dominerende element i landskapet, og at en eventuell søknad om bygging av vindmøller eller minikraftverk i en nasjonalpark bør vurderes særskilt i hvert enkelt tilfelle og behandles som dispensasjon fra forskriften.

Foto: Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE)

17.2.2.8 Forholdet til IUCNs retningslinjer

Ifølge IUCNs definisjon av nasjonalparker (Category II National Park) er dette områder der ett eller flere økosystemer med sine spesielle særtrekk (ecological integrity) skal bevares for nålevende og fremtidige generasjoner. 14 Nasjonalparkene skal være store nok til å inneholde ett eller flere hele økosystemer som ikke er vesentlig endret gjennom menneskers utnyttelse og bruk. I samsvar med dette skal utnytting og bruk som er uforenlig med verneformålet – bevaring av økosystemene – forbys. ”Utnytting” inkluderer her jakt og fiske, mens det i de fleste norske nasjonalparkene er tatt inn en standardbestemmelse 15 om at jakt og fiske er tillatt etter henholdsvis viltloven og lakse- og innlandsfiskloven.

IUCN presiserer at friluftsliv og rekreasjon skal drives på en måte som ikke kommer i konflikt med verneformålet. 16 Hensynet til turisme og sportsaktiviteter skal være underordnet hensynet til vern, og det understrekes at nasjonalparker ikke er stedet for å teste teknisk utstyr som ”mountain bikes”, motorsykler, paraglidere mv. Det skal tas hensyn til urfolks behov, bl.a. for ressursutnyttelse, forutsatt at disse ikke påvirker verneverdiene i vesentlig grad.

Med et mulig unntak for jakt og fiske er IUCNs normer for rettsvirkningen av verneformen nasjonalpark ivaretatt gjennom verneforskriftene for de norske nasjonalparkene.

17.2.2.9 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at restriksjonsnivået i nasjonalparkene skal være forholdsvis strengt, slik som i dag, jf. utk. § 34 annet ledd. Enkelt friluftsliv, som er tilpasset verneverdiene, bør være tillatt. I lovforslaget kommer dette frem særlig gjennom formuleringen ”sikre en uforstyrret opplevelse av naturen” (utk. § 34 annet ledd annet punktum) og reglene om ferdsel (tredje og fjerde punktum). Utvalget har funnet grunn til å klargjøre at utk. § 34 annet ledd skal være bindende for hva som kan fastsettes i verneforskriften. Lovbestemmelsens rettsvirkning er også direkte bindende for borgerne. Det er angitt både et minimumskrav og et maksimumskrav til vernebestemmelser for nasjonalparker. Det vil si at verneforskriftene for nasjonalparker som et minimum skal sikre vern mot ”varig påvirkning av naturmiljø eller kulturminner” (utk. § 34 annet ledd første punktum), og som et maksimum gjelder at ferdsel til fots i utgangspunktet ikke kan reguleres (utk. § 34 annet ledd tredje punktum). Slik ferdsel bør – som nå – bare kunne kanaliseres til bestemte områder eller forbys i avgrensede områder og bare dersom det er nødvendig av hensyn til plante- eller dyrelivet, kulturminner eller geologiske forekomster. Slike forbuds­soner kan være aktuelle i nasjonalparker med mye ferdsel, f.eks. dersom denne medfører sterk slitasje på eller ved sårbare planteforekomster, eller forstyrrelse som virker negativt inn på rein eller annet vilt i sårbare perioder.

Den foreslåtte presiseringen om å sikre en uforstyrret opplevelse av naturen tilsier en streng praksis når det gjelder motorferdsel. Spørsmålet om i hvilket omfang motorferdsel i næringsøyemed skal tillates, forutsettes vurdert i lys av denne bestemmelsen.

Selv om det ikke er helt i tråd med IUCNs normer for nasjonalparker å tillate jakt og fiske, foreslår ikke utvalget noen innstramming på dette punktet. Riktignok vil jakt og fiske – selv om utøvelsen er bærekraftig og innenfor henholdsvis viltlovens og lakse- og innlandsfisklovens rammer – være faktorer som bidrar til at et økosystem ikke kan betraktes som helt urørt. På den annen side kan jakt og fiske i kontrollerte former normalt ikke sies å endre økosystemene vesentlig eller være uforenlig med bevaring av disse. 17 Bakgrunnen for å tillate jakt og fiske i nasjonalparkene er også at dette regnes som en sentral del av den norske friluftslivstradisjonen.

Utvalgets forslag utelukker ikke at deler av nasjonalparkene kan være påvirket av menneskers virksomhet, det være seg virksomhet som er avsluttet på vernetidspunktet eller pågående bruk, jf. kap. 16.6.1. Utvalget foreslår at skjøtsel og tradisjonell bruk som bidrar til å opprettholde verneverdiene skal kunne fortsette, jf. utk. § 33 femte ledd. Tradisjonell bruk kan, forutsatt at den har pågått over lang tid, utgjøre et bidrag til den utformingen økosystemene har i dag og som man ønsker å bevare. Et eksempel i så måte er jordbrukets gamle kulturlandskap (se kap. 5.3.2). Denne naturtypen vil nok sjelden være representert i nasjonalparkene, jf. vilkåret for vern i utk. § 34 første ledd. Der slik bruk likevel har vært aktuelt, kan den ha tilført området en kulturell dimensjon som folk flest oppfatter som positiv, og som kan bidra til å øke områdenes opplevelsesverdi. Utvalget vil samtidig peke på at intensiv beitebruk kan påvirke verneverdiene i nasjonalparker negativt, og at regulering av beite derfor kan være aktuelt, fortrinnsvis i deler av nasjonalparker.

17.2.3 Landskapsvernområder

17.2.3.1 Rettstilstanden i dag

Det følger av naturvernloven § 5 annet punktum at ”i landskapsvernområde må det ikke iverksettes tiltak som vesentlig kan endre landskapets art eller karakter.” Etter sin ordlyd kan bestemmelsen forstås slik at den bare gir anledning til å begrense eller forby tiltak i landskapsvernområder som fører til vesentlige endringer. Bestemmelsen er imidlertid ikke tolket slik i praksis. Det er flere eksempler på forskrifter som forbyr landskapsmessige tiltak som isolert sett vanskelig kan føre til vesentlige endringer i landskapets art eller karakter. Det er f.eks. forskrifter som forbyr gjødsling og uttak av enkeltstående planter. 18

I landskapsvernområder kan man gå ganske langt i å regulere landskapsmessige inngrep, og restriksjonsnivået kan i dette henseendet være like strengt som i nasjonalparker. I forarbeidene er det imidlertid lagt vekt på at jordbruk og skogbruk som tar rimelige hensyn til landskapet skal være tillatt. Av praksis følger det at landskaps­vernområder generelt har langt mindre restriksjoner enn naturreservater og nasjonalparker.

Ifølge Direktoratet for naturforvaltnings mal for vernebestemmelser er inngrep som veibygging, oppføring og ombygging av bygninger eller anlegg, bergverksdrift, vassdragsregulering, graving og påfylling av masse, sprenging og boring, bryting av stein, mineraler og fossiler og fjerning av større stein og blokker, drenering og annen form for tørrlegging, nyplanting, bakkeplanering, fremføring av luft- og jordledninger, bygging av bruer og klopper, oppsetting av skilt, merking av stier, løyper o.l. i utgangspunktet forbudt.

Videre angir verneforskriften normalt at plantelivet skal beskyttes mot skade og ødeleggelse, samt at innføring av nye plantearter er forbudt. Restriksjonsnivået kan imidlertid variere en god del. For eksempel er all vegetasjon i Søndre Jeløy landskapsvernområde i Østfold fredet mot ødeleggelse i strandsonen og den innenforliggende verneskogen, men ikke i de mer kulturlandskapspregete delene av området. Ofte er plantelivsfredning etter naturvernloven § 13 knyttet til landskapsvernområdene, slik det er gjort for å bevare furuskogen i Stabbursdalen i Finnmark og vegetasjonssamfunn knyttet til strandsonen i Raet landskapsvernområde i Aust-Agder. For Setesdal Vesthei Ryfylkeheiane landskapsvernområde i Aust-Agder, Vest-Agder og Rogaland, som dekker et areal på 2346,7 km2, er det derimot ikke gitt noen bestemmelse om at plantelivet skal beskyttes mot skade og ødeleggelse.

Det fremgår generelt av verneforskriftene at f.eks. drift av jordbruksarealer, beiting, vedlikehold og drift av eksisterende bygningsmasse mv. er tillatt , da dette er bruksformer som ikke gir uønskede effekter på landskapsbildet. Pågående skogsdrift vil normalt kunne fortsette dersom dette skjer i medhold av plan som er godkjent av forvaltningsmyndigheten. Eksempler på tiltak som forvaltningsmyndigheten kan gi tillatelse til , er tiltak i forbindelse med jord- og skogbruk, herunder oppføring av bygninger, eller opparbeiding og merking av nye turstier. Her gis forvaltningsmyndigheten hjemmel til å fastsette vilkår for bruken, for derigjennom å sikre at tiltaket ikke vil være i strid med verneformålet.

Etablering av landskapsvernområder påvirker ikke adgangen til å drive jakt og fiske. Ferdsel til fots er tillatt, mens motorferdsel kan reguleres. Vernet vil ikke være til hinder for motorferdsel ved militær operativ virksomhet og tiltak i ambulanse-, politi-, brannvern-, rednings-, oppsynsøyemed, samt gjennomføring av skjøtsels- og forvaltningsoppgaver som er bestemt av forvaltningsmyndigheten. Normalt vil det også være tillatt med motorferdsel på innmark i forbindelse med drift av jordbruksarealer, bruk av motor på båt i forbindelse med fiske i sjø over 2 km2, bruk av snøscooter i forbindelse med reindrift, motorferdsel i forbindelse med skogsdrift godkjent i forvaltningsplan og motorferdsel på veier i bestemte soner som er godkjent i forvaltningsplan. Ut over dette vil motorferdsel normalt være forbudt, og det må eventuelt søkes særskilt om tillatelse.

I Direktoratet for naturforvaltnings forvaltningshåndbok (Områdevern og forvaltning – nr. 17 2001) er det presisert at verneforskriftene for landskapsvernområder må tilpasses lokale forhold og lokale problemstillinger, og at restriksjonsnivåer må fastsettes med bakgrunn i verneformål, brukerinteresser mv. Direktoratet understreker også at det kan være grunn til å foreta en tilpasning av forskriftene i kystnære områder hvor landskapet og brukerinteressene er vesentlig annerledes enn i innlandet.

Nedenfor følger en nærmere gjennomgåelse av restriksjonsnivået i landskapsvernområder relatert til ulike typer aktiviteter.

17.2.3.2 Landbruksvirksomhet mv.

Ved opprettelse av et landskapsvernområde vil eksisterende jord- og skogbruk i all hovedsak kunne fortsette som tidligere, uten umiddelbare endringer. Samtidig setter vernebestemmelsene rammer for fremtidig utvikling av landbruksvirksomhet som innebærer at man må ta større hensyn til landskapsmessige konsekvenser av virksomheten enn det normalt vil være nødvendig utenfor verneområdet.

For å ta vare på verneverdiene innenfor et landskapsvernområde kan det være behov for å regulere landbrukets driftsformer og arealbruk, bl.a. slik at det ikke tas i bruk maskiner eller utstyr som påfører natur- eller kulturlandskap unødvendig stor skade. Det er imidlertid usikkert hvor langt man etter gjeldende rett kan gå i å regulere driftsformer. Regulering av f.eks. maskiner eller utstyr vil først kunne finne sted dersom bruken av disse kan være til vesentlig skade, og i naturvernlovens forarbeider (Ot.prp. nr. 65 (1968–69) s. 21) er det presisert at fortsatt drift av jord- eller skogbruk etter tidsmessige driftsmetoder ikke skal hindres innenfor landskapsvernområder. Jordbruk på eksisterende dyrket mark vil normalt kunne drives som tidligere og med tidsmessig landbruksredskap, og nødvendig bruk og vedlikehold av eksisterende veier og bygninger til jord- og skogbruksformål er normalt tillatt. Dette ble for øvrig lagt til grunn ved revisjonen av erstatningsreglene i 1985. 19

Vanlig, tradisjonelt husdyrbeite er tillatt i alle landskapsvernområder, og er normalt uproblematisk i forhold til verneverdiene. Slitasje på naturmiljøet som følge av overbeite finnes i dag i hovedsak innenfor noen landskapsvernområder der det er tamreindrift.

I de fleste nyere landskapsvernområder er det tatt inn en bestemmelse som innebærer at Direktoratet for naturforvaltning med hjemmel i verneforskriften kan regulere beite som ødelegger verneverdiene i området. Det er imidlertid gjort unntak i bestemmelsene for reinbeite i nyere landskapsvernområder som berører samiske interesser. Bestemmelsen har hittil ikke vært benyttet. Behovet for reguleringer kan f.eks. bli aktualisert ved bruk av et vesentlig større antall beitedyr enn beitegrunnlaget tilsier.

Forskriftene har normalt unntak for nødvendig gjerding, anlegg av sanketrøer osv. Bruk av kunstgjødsel for å fremme beite er i regelen kun tillatt på områder som er dyrket eller overflatedyrket.

Nydyrking er ifølge naturvernlovens forarbeider (Ot.prp. nr. 65 (1968–69) s. 21) ikke å anse som vesentlig endring når området fra tidligere har dyrkede arealer av noe omfang. Nydyrking i landskapsvernområder har hittil normalt bare vært aktuelt for å øke tilgangen på beite. Dette gjelder i første rekke områder med seterdrift. For typiske seterområder har forskriftene likevel fastsatt at det må søkes om dispensasjon for nydyrking eller beitekultivering. Dette gjelder f.eks. forskriftene for landskapsvernområdene Setesdal Vesthei Ryfylkeheiane, Budalen og Jora.

Mange forskrifter for landskapsvernområder har et generelt forbud mot uttak av grus , men gjør unntak for grusuttak til vedlikehold. I de fleste tilfellene gjelder dette vedlikehold av eksisterende veier innenfor landskapsvernområdet. I Budalen og Jora er f.eks. uttak av løsmasser til vedlikehold av vei tillatt fra steder som er spesielt avsatt til formålet i forvaltningsplanen. Uttak av grus for salg er normalt ikke tillatt.

Vern som landskapsvernområde er ifølge forvaltningspraksis ikke til hinder for vedlikehold av eksisterende bygninger , og det er i verneforskriftene lagt opp til at forvaltningsmyndigheten kan gi tillatelse til ombygging og utvidelse. Reglene gjelder både driftsbygninger og bolighus. Verneforskriftene setter i utgangs­punktet et generelt forbud mot oppføring av nye bygninger i landskaps­vernområder, men forvaltnings­myndigheten kan gi tillatelse til gjenoppføring av bygninger som er gått tapt ved brann eller naturskade. Det er også i mange forskrifter åpnet for at det kan gis tillatelse til nye bygninger og anlegg for Kystverket, Forsvaret og i fiskerinæring dersom dette ikke strider mot verneformålet. For fritidsbebyggelse er det som hovedregel kun åpnet for dispensasjon til ombygging og tilbygg til eksisterende hytter.

For landbruksdrift er situasjonen annerledes. I de fleste landskapsvernområdene står det i dag bygninger med tilknytning til tidligere drift, f.eks. seterhus, høyløer, jakt- og tilsynsbuer mv. De fleste forskriftene har tatt høyde for at det kan være nødvendig å utvide eller fornye eksisterende bygningsmasse med nybygg som følge av endrede driftsforhold innenfor landbruket. Etter forskriftene for bl.a. Nærøyfjorden, Budalen, Jora og Brattefjell Vindeggen kan det bl.a. søkes om tillatelse til oppføring av nybygg i samband med landbruksvirksomhet. Nødvendige tilsyns- eller gjeterbuer kan normalt også tillates oppført som ”nybygg i samband med landbruksdrift”.

Med landbruk siktes det til tradisjonell landbruksdrift eller stedbunden næring. Det omfatter ikke oppføring av hytter for utleie, i likhet med tilfellet for LNF-områder i kommuneplanens arealdel, jf. RG 2002 s. 1164 (Agder).

Utvendig ombygging eller tilbygg til bygninger har i praksis blitt behandlet som dispensasjonssaker etter vernebestemmelsene. Derimot er det alminnelig antatt at innvendige bygningsmessige endringer av byggverk ikke kan reguleres i verneforskriftene for landskapsvernområder.

En del landskapsvernområder har ikke særskilte bestemmelser om motorferdsel i terrenget eller vassdrag. Det innebærer at motorferdselen reguleres uttømmende av lov om motorferdsel og nasjonal forskrift for bruk av motorkjøretøy i utmark. Dette gjelder f.eks. de store landskapsvernområdene på Hardangervidda og Budalen landskapsvernområde.

De fleste nyere verneforskriftene har imidlertid egne bestemmelser om motorferdsel, 20 som i større grad stiller krav om særskilt tillatelse for ulike transportoppdrag enn motorferdsellovens regler gjør. Dette har ikke nødvendigvis utgangspunkt i et ønske om å utelukke all transport, men er snarere et virkemiddel for å kunne styre deler av motorferdselen på en slik måte at verneverdier ikke blir vesentlig forringet. Det kan gis dispensasjoner både for det enkelte transportoppdrag og som flerårige tillatelser. Likeledes søkes deler av transportbehovet i landskapsvernområder kanalisert fra kjøring på barmark til vintertransport, herunder bruk av snøscooter. Næringsmessig kjøring og transport i forbindelse med drift av innmark, beitebruk, seterdrift og lignende er reglemessig tillatt etter verneforskriftene.

Bestemmelsene for landskapsvernområder kan ikke regulere eller forby utleie av bygninger innenfor verneområdene. Utleie i reiselivssammenheng av f.eks. gamle seterbygninger eller hytter for jakt og fiske kommer normalt ikke i strid med verneformålet for landskapsvernområder. Begrensninger på utleievirksomhet kan imidlertid følge indirekte av begrensninger med hensyn til motorisert transport. Det tillates normalt ikke ren persontransport eller transport av bagasje. Derimot gis det regelmessig dispensasjon til transport av nødvendig utstyr som gass, ved, parafin osv.

For skogbruket vil det som regel være aktuelt med restriksjoner med hensyn til ulike hogstformer, transport på barmark og veibygging. Bestemmelsene for skogsdrift varierer bl.a. ut fra terrengets karakter og sårbarhet. Ofte blir det også lagt vekt på hvilken skogsdrift som tidligere har vært drevet i området.

I mange tilfeller er det kun vist til at hogst kan skje i tråd med vernskogbestemmelser gitt i medhold av skogbruksloven. Det gjelder f.eks. Setesdal Vesthei Ryfylkeheiane, Brattefjell-Vindeggen og Jora landskapsvernområder.

Andre landskapsvernområder har begrensninger på skogsdrift som f.eks. forbud mot flatehogst på over 3–5 dekar. I Nærøyfjorden landskapsvernområde er det tillatt med hogst – ”men ikkje samanhengande flater større enn fem dekar”. For Budalen henviser forskriften til skogbruksloven, men har i tillegg med et forbud mot treslagskifte, bygging av skogsveier og snauhogst av flater større enn 3 dekar. Vedhogst til eget bruk eller til hytter eller setre i området vil som regel være tillatt i alle landskapsvernområder.

For noen områder, f.eks. Skrim, Maridalen og Femundslia, er det fastsatt at all hogst skal skje i medhold av plan som er godkjent av forvaltningsmyndigheten. Videre er det gitt retningslinjer for utarbeiding av slik plan med regulering av bl.a. flatestørrelse, bruk av lukkede hogstformer, nyplanting osv. Bakgrunnen for krav om plan for disse områdene er et ønske om å kunne tilpasse hogsten etter variasjoner innenfor det enkelte verneområdet.

Skogplanting vil normalt være tillatt i et landskapsvernområde, men ikke på en slik måte at man endrer den naturlige tresammensetningen eller ”uniformerer landskapet”. For noen områder – f.eks. Skrim – er det bestemt at reetablering av skog skal skje ved naturlig foryngelse.

Bestemmelser om uttransport av trevirke varierer også mellom verneområdene. For de fleste er motorisert ferdsel i skogsdrift begrenset ut over det som følger av motorferdsellovens regler. En god del landskapsvernområder har begrenset uttransporten av tømmer til bare å kunne skje på vinterføre, ofte ved bruk av snøscooter.

Verneforskriftene har som hovedregel strengere bestemmelser om bygging av skogsveier enn det som følger av forskriften om planlegging og godkjenning av veier for landbruksformål. For landskapsvernområder hvor det er åpnet for transport med traktor på barmark, er tillatelse til bygging av nye skogsveier gjort avhengig av dispensasjon fra verneforskriften, se f.eks. Brattefjell-Vindeggen og Jora. Bruk av eksisterende veinett vil alltid være tillatt i forbindelse med skogsdrift.

17.2.3.3 Reindrift

Tradisjonelt beite er tillatt i alle landskapsvernområder, herunder beite med tamrein. I flere områder er beitetrykket stort.

I de fleste store verneområdene med reindrift er det i dag åpnet for en begrenset bruk av terrengmotorsykler – enten innenfor avgrensede soner, etter faste kjørespor eller etter retningslinjer i forvaltningsplan, jf. også kap. 17.2.3. Det blir også gitt tillatelser til kjøring i forbindelse med tilsyn av oppsatte gjerder. For eksempel er det i Gåsvatnan landskapsvernområde i Nordland tillatt med nødvendig bruk av beltekjøretøy på vinterføre for utøvelse av reindrift, mens fylkesmannen kan gi tillatelse også til annen motorferdsel i forbindelse med reindrift.

Oppføring av gjeterhytter eller tilsynshytter, gjerder og lignende er normalt undergitt krav om dispensasjon fra verneforskriften, jf. forskriftene for Gåsvatnan og Trollheimen. Behovet for slike faste innretninger blir gjerne vurdert i samråd med reindriftsforvaltningen.

17.2.3.4 Havbruk og høsting av tang og tare

I landskapsvernområder er fiske tillatt, mens havbruk og høsting av tang og tare reguleres i verneforskriftene.

Ifølge retningslinjene for havbruk i verneområder i St.meld. nr. 43 (1998–99) Vern og bruk i kystsona s. 73–74, jf. kap. 17.2.2.6, skal det i behandlingen av søknader om etablering av oppdrettsanlegg i landskapsvernområder legges særlig vekt på om driften kan skje uten at det etableres fast bygningsmasse, og på eventuell vekselbruk mellom lokaliteter innenfor og utenfor landskapsvernområdet. I landskapsvernområder som er stort sett urørte og som eventuelt grenser opp mot nasjonalparker, bør dispensasjonspraksis ifølge meldingen være strengere enn i landskapsvernområder med fast bosetting eller andre inngrep.

I tråd med signalene fra stortingsmeldingen er det i enkelte nyere landskapsvern­områder uttrykkelig bestemt at forvaltningsmyndigheten skal kunne tillate havbruksvirksomhet eller bestemte former for slik virksomhet. Dette er f.eks. tilfellet for Raet landskapsvernområde i Aust-Agder, der det er åpnet for å kunne tillate etablering av ”flytende mobile oppdrettsanlegg uten landfortøyning”, og for alle landskapsvernområdene i kystverneplanen for Nordland, der det er åpnet for å kunne tillate ”havbruksvirksomhet dersom det ikke strider mot formålet med vernet”.

Når det gjelder høsting av tang, tare og skjell, er det i landskapsvernområder kun aktuelt å styre bruken av bunnredskap til taretråling eller innsamling av skjell. Vernet er ikke til hinder for manuell høsting av tang. Ifølge retningslinjene i St.meld. nr. 43 (1998–99) s. 72 skal verneforskriftene for landskapsvernområder gjøre unntak for taretråling dersom bunnforhold og høstingsgrad er slik at fjerning av tare ikke vil påvirke verneverdier i strandsonen.

17.2.3.5 Energi og kraftanlegg

Når et landskapsvernområde er opprettet, vil det som hovedregel ikke bli gitt tillatelse til vannkraftutbygging. Derimot vil eksisterende anlegg kunne vedlikeholdes og brukes som tidligere. Dette gjelder også vedlikehold av kraftledninger. For eksempel er det i verneforskriftene for Setesdal Vesthei Ryfylkeheiane gjort unntak for: ”Manøvrering av regulerte vassdrag i tråd med gjeldande konsesjonsvilkår og vedlikehald og tilsyn av konsesjonsgjevne kraftanlegg, herunder anleggsvegar, luker, dammar, radiolinkar,og kraftliner og herunder naudsynt auke i linetverrsnitt.”

Mikrokraftanlegg kan tillates innenfor et landskapsvernområde hvis det ikke kreves vesentlige tekniske inngrep. Slik enkle vannkraftanlegg kan f.eks. være et alternativ til dieselaggregat på enkelte turisthytter. Minikraftverk vil som regel være et vesentlig teknisk inngrep. Slike tiltak vil bare rent unntaksvis kunne tillates etter en eventuell dispensasjon. I foredraget til Frafjordheiane landskapsvernområde 21 sies det at bygging av mikro- og minikraftverk 22 vil være i strid med verneformålet på grunn av vassdragsinngrep og anleggsarbeid. Ved et eventuelt ønske om bygging av mikro- og minikraftverk må det søkes om tillatelse både etter vannressursloven og verneforskriften.

Motorisert ferdsel er normalt tillatt i forbindelse med drift- og vedlikehold av kraftanleggene. I Setesdal Vesthei Ryfylkeheiane er det f.eks. gjort unntak for kjøring på anleggsveier etter de vilkårene som er fastsatt i gjeldende kraftkonsesjon. Det kan også gis tillatelse til bruk av lufttransport og snøscootertransport som er nødvendig for tilsyn og vedlikehold.

Det er inntil nå ikke søkt om dispensasjon for oppsetting av vindkraftanlegg i landskapsvernområder.

17.2.3.6 Forholdet til IUCNs retningslinjer

Ifølge IUCNs definisjon av landskapsvernområder (Category V Protected Landscape) er dette områder som over tid er formet av samspillet mellom mennesker og natur, og som ofte har et rikt biologisk mangfold. Ved utvelging av landskapsvern­områder skal det bl.a. legges vekt på om områdene oppviser unike eller tradisjonelle bruksformer. Retningslinjene fremhever at kulturlandskapet og den tradisjonelle bruken av landskapet skal opprettholdes, mens aktiviteter og bruk av landskapet i strid med formålet skal forhindres. Videre skal man fremme muligheter for turisme og friluftsliv som ikke ødelegger områdets kvaliteter.

For norske landskapsvernområder er IUCNs retningslinjer mht. rettsvirkninger i hovedsak ivaretatt gjennom verneforskriftene, med et mulig unntak når det gjelder forholdet til rekreasjon og turisme, jf. at verneforskriftene ikke direkte fremmer slike tiltak. Det har imidlertid vært hevdet at skogsdrift underlegges en strengere regulering enn andre tradisjonelle driftsformer i landskapsvernområder. En gjennomgåelse av verneforskriftene i enkelte landskapsvernområder med store innslag av skog gir ikke noe entydig bilde. 23 Bestemmelser om skogsdrift er gjennomgående mer detaljregulert enn f.eks. jordbruk. Med unntak av krav til små eller mindre hogstflater er det imidlertid vanskelig å legge til grunn at skogsdrift generelt er undergitt strengere regulering enn andre bruksformer i landskapsvernområder.

17.2.3.7 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en lovbestemmelse for landskapsvernområder som er ganske lik gjeldende bestemmelse i naturvernloven § 5. Bestemmelsen vil imidlertid innebære en del presiseringer i forhold til gjeldende rett hva rettsvirkninger angår.

Utvalget foreslår at utk. § 35 annet ledd skal være bindende for hva som kan fastsettes i verneforskriften. Lovbestemmelsens rettsvirkning foreslås også å være direkte bindende for borgerne. Det er, som for nasjonalparker, angitt både et minimumskrav og et maksimumskrav til vernebestemmelser for landskaps­vernområder. Det vil si at verneforskriftene for landskapsvernområder som et minimum skal forhindre ”tiltak som kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig” (utk. § 35 annet ledd første punktum), samtidig som det ligger en maksimumsbegrensning i at pågående virksomhet kan fortsette (utk. § 35 annet ledd annet punktum).

For landskapets særpreg innebærer dette at det visuelle inntrykket vil veie tungt i vurderingen av hvilke tiltak som skal kunne tillates i et landskapsvernområde. Også hensynet til opplevelsesverdien vil kunne bli tillagt vekt, herunder støy og andre typer forstyrrelser. Hensynet til biologisk mangfold vil i seg selv sjelden bli tillagt vekt i denne sammenhengen. På den annen side vil det ofte være en sammenheng mellom landskapets særpreg og natur- eller vegetasjonstypene på stedet, slik at inngrep som forringer disse også kan tenkes å påvirke landskapet vesentlig. Dette må imidlertid vurderes konkret for det enkelte landskapsvernområdet.

For landskapets karakter vil vesentlighets­kriteriet bl.a. kunne relateres til naturhistoriske og kulturhistoriske verdier. Disse verdiene må derfor tillegges vekt ved søknader om tiltak i landskapsvernområder.

I likhet med dagens regler for landskapsvernområder legger utvalgets forslag opp til at pågående virksomhet skal kunne fortsette som tidligere, og utvalget foreslår at dette lovfestes uttrykkelig, jf. utk. § 35 annet ledd annet punktum. Det skal også være rom for utvikling av pågående virksomhet, f.eks. å ta i bruk nye og mer tidsmessige driftsmetoder, men forutsetningen er at nye tiltak tilpasses landskapet.

Et særskilt spørsmål er skogbrukets stilling i et landskapsvernområde. Større hogstinngrep vil uten tvil kunne påvirke landskapsinntrykket. Anses skogbruks­virksomheten som en ”pågående virksomhet”, og ikke et nytt tiltak, vil imidlertid ikke skogsdriften kunne begrenses eller forbys. Etter utvalgets mening er det nærliggende at vurderingen av ”pågående” eller ”nytt” tiltak vil avhenge av om skogen har stått urørt lenge og plutselig blir hogget i større flater, eller om det har foregått en regelmessig hogst på mindre områder.

Vilkårene for å omfattes av ”pågående virksomhet” etter utk. § 35 annet ledd annet punktum er noe strengere enn kriteriet ”igangværende bruk” i erstatningsregelen i utk. § 47 første ledd første punktum. Det innebærer bl.a. at ”pågående virksomhet” må ligge nærmere i tid og være mer aktuell enn ”igangværende bruk”.

Der skogsdriften anses som pågående, kan det stilles krav om at driften ikke fraviker de driftsformene som er brukt frem til tidspunktet for kunngjøringen, jf. utk. § 40 annet ledd. Er det f.eks. ikke foretatt flatehogst i området tidligere, kan dette reguleres i verneforskriften. Og motsatt, er det foretatt flatehogst i området, kan dette i utgangspunktet ikke reguleres. Men flatehogst på større flater enn det som tidligere er gjennomført, kan reguleres.

I områder der det biologiske mangfoldet har behov for spesielt vern uavhengig av landskapsinntrykket, må andre vernekategorier, som naturreservat, biotopvern eller nasjonalpark, benyttes, enten alene eller i kombinasjon med landskapsvernområde. Vern etter naturvernloven kan også kombineres med vern etter kulturminneloven. Det presiseres i den forbindelse at også kulturlandskaps­pregete områder vil kunne vernes som naturreservat eller biotopvernområder. Etter utvalgets forslag skal det være mulig å verne så vel naturlandskap og kulturlandskap som landskapsvernområde. Utvalget legger til grunn at visse inngrep lettere vil kunne betraktes som vesentlige hvis de foretas i et naturlandskap enn om de foretas i et kulturlandskap. Dette gjelder i første rekke inngrep som endrer landskapsbildet på en slik måte at naturpreget svekkes, jf. at det i et naturlandskap kan være sammenheng mellom verneformål og områdets naturpreg.

Et moment som etter utvalgets syn må tas i betraktning ved vurderingen av hva som skal tillates av nye tiltak, er mulige sumeffekter av tiltakene. Dette gjelder for alle typer verneområder, men er spesielt relevant for landskapsvernområder, som vil være den vernekategorien med mest liberale rammer for bruk. Aktivitetene eller inngrepene i et landskapsvernområde kan dermed fort bli mange, og selv om de enkeltvis ikke er i strid med verneformålet, vil de samlet kunne medføre en vesentlig endring av landskapsinntrykket. Det er først når inngrepene overstiger et visst antall at denne effekten vil inntreffe. Denne ”terskelen” vil variere fra område til område.

Utvalget foreslår å lovfeste en plikt for miljøvernmyndigheten til å legge vekt på den samlede virkning av tiltakene i et område, jf. utk. § 35 annet ledd fjerde punktum. Dette er i samsvar med det miljørettslige prinsippet om samlet belastning i utk. § 10 (se også kap. 11). I en slik vektlegging er det to ulike innfallsvinkler som kan tenkes lagt til grunn. Den første er vurderingen av tiltakets effekt summert med effekten av tiltak som allerede er iverksatt i området, mens den andre er vurderingen av tiltakets effekt summert med effekten av tiltak som kan komme til å bli iverksatt i fremtiden.

Denne bestemmelsen vil ha betydning i to retninger. Den vil gi hjemmel til å nekte et tiltak iverksatt med den begrunnelsen at det sammen med allerede eksisterende tiltak vil medføre en vesentlig endring av landskapsinntrykket. Den kan også ha betydning for om et tiltak kan nektes iverksatt med den begrunnelsen at flere kan være interessert i å iverksette samme type tiltak, og at disse samlet sett vil få konsekvenser som er uforenlige med verneformålet. Hvorvidt dette kan skje, må vurderes fra sak til sak. Hvis det er lite sannsynlig at tillatelse til et tiltak vil generere et større antall tilsvarende søknader, bør ikke sumeffekt kunne brukes som argument for å nekte tiltaket. Det bør tas hensyn til dette allerede når verneforskriften utformes, slik at den ikke åpner for å gi tillatelse til tiltak som mange vil kunne komme til å søke om og som forventes å kunne gi uheldige sumeffekter. Her vil også føre-var-prinsippet kunne tillegges vekt, jf. utk. § 9.

Utvalget mener at det bør være adgang til å ta inn en generell regel i verneforskriften for et landskapsvernområde om at oppføring av nye bygninger, tilbygg og eksteriørmessige endringer bare kan skje etter en individuell vurdering (tillatelse). Er det tale om mindre bygningsmessige tiltak der det ikke skjer vesentlige endringer, bør dette tillates. Er det bebyggelse fra før i området, vil også det tale for å tillate nye bygninger som er tilpasset landskapet. Dette gjelder aller mest dersom de har sammenheng med pågående virksomhet.

Utvalget foreslår ingen restriksjoner på ferdsel til fots i landskapsvernområdene. For motorferdsel legger utvalget i hovedsak til grunn at dagens forvaltningspraksis videreføres, slik at motorferdsel normalt blir regulert i verneforskriften. Begrunnelsen er at motorferdsel kan påvirke landskapsinntrykket ved terrengslitasje, og støy kan påvirke landskapsopplevelsen. Begge disse forholdene påvirker landskapets særpreg. Er motorferdsel regulert i verneforskriften, bør en søknad behandles etter denne før den eventuelt på vanlig måte blir vurdert i forhold til motorferdsellovens regler, jf. generelt kap. 17.2.9 og utk. § 45 annet ledd.

Utvalget ser det som problematisk å vedta totalfredning av plantelivet i et område der det primært er landskapet som skal beskyttes. Også i dag varierer dette mellom forskjellige landskapsvernområder, jf. kap 17.2.3.1. Etter utvalgets mening bør eventuelle restriksjoner knyttet til plantelivet i landskapsvernområder begrenses til den delen av plantelivet som bidrar til landskapets særpreg. For streng beskyttelse av plantelivet vil også kunne komme i strid med intensjonene om fortsatt bruk. I områder der streng beskyttelse av plantelivet anses påkrevd, bør andre vernekategorier som naturreservat eller biotopvernområde vurderes brukt.

Der det er behov for spesielle restriksjoner av hensyn til dyrelivet, innebærer utvalgets forslag at andre verneformer enn landskapsvernområde må brukes. Reglene for prioriterte arter, jf. kap. 13.7.3, vil gjelde uavhengig av om et område er vernet som landskapsvernområde eller ikke.

For landskapsvernområder som berører sjø i kystområdene, mener utvalget at installasjoner av nevneverdig omfang som ”bryter” vannspeilet vil kunne være i strid med vernet, jf. at tiltaket ikke skal ”endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig” (utk. § 35 annet ledd første punktum). I hvilket omfang slike konflikter kan oppstå, vil avhenge bl.a. av områdets øvrige kulturpåvirkning. I St.meld. nr. 43 (1998–99) Vern og bruk i kystsona er det pekt på at dispensasjonspraksis når det gjelder havbruk bør være strengere i landskapsvernområder som stort sett er urørt og som eventuelt grenser til nasjonalparker, enn i landskapsvernområder med eksisterende bosetting eller andre inngrep. Utvalget mener at havbruksvirksomhet lettere kan bli å regne som en vesentlig endring av et rent naturlandskap enn av et kulturlandskap. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det kan oppstå konflikt også i sistnevnte tilfelle, avhengig av om og i hvor stor grad et oppdrettsanlegg vil bryte med det eksisterende kulturpreget i området.

Et typisk trekk ved mange landskapsvernområder er at bruken av arealene har bidratt til å forme det landskapet og de verneverdiene som ønskes ivaretatt. For eksempel kan vegetasjonssammensetningen være betinget av den driftsformen som har vært vanlig i området. For slike områder vil det være en fordel at bruksintensiteten opprettholdes på det nivået og med de driftsformene som var etablert før vedtak om vern ble fattet. Utvalget foreslår at en skjøtselsplan skal forelegges i form av utkast samtidig med vernevedtaket for de delene av et landskapsvernområde der menneskers bruk er en vesentlig forutsetning for å bevare karakteristiske trekk eller biologisk mangfold, jf. utk. § 35 tredje ledd. Se nærmere om forvaltnings- og skjøtselsplaner i kap. 17.3.

17.2.4 Naturreservater

17.2.4.1 Rettstilstanden i dag

Etter naturvernloven er hovedformålet med fredning som naturreservat knyttet til bevaring av urørt eller tilnærmet urørt natur eller spesielle naturtyper, som enten skiller seg ut ved sin egenart eller kan ha verdi som referanseområde. Verneformålet er gjerne ivaretakelse av helhetlige økosystemer. I tråd med malen for reservatforskrifter er vegetasjon og dyreliv vanligvis fredet mot skade og ødeleggelse, og det må ikke iverksettes tiltak som kan endre naturmiljøet. Motorisert ferdsel til lands og til vanns er forbudt.

I forarbeidene til naturvernloven (Ot.prp. nr. 65 (1968–69) s. 21) heter det at naturen i reservatene som hovedregel bør forbli urørt, men at det f.eks. i edelløvskogsreservater må kunne foretas visse inngrep for å opprettholde naturtypen.

Med dette som ramme er det relativt begrenset hva som i dag tillates av bruk i naturreservatene. Tillatt bruk er ofte begrenset til jakt, fangst, fiske og bærplukking, mens det i sjøfugl- og våtmarksområder ofte er totalforbud også mot jakt og fangst. Når hensynet til verneverdiene tilsier det, er ferdselsrestriksjoner innført f.eks. i yngletiden.

Det er likevel ikke uvanlig å gi generell tillatelse til tradisjonell næringsutøving som har vært og er vanlig i området. Dette kan f.eks. dreie seg om ekstensive bruksformer som utmarksbeite og utmarksslått eller tang- og tareskjæring. Vanlig skogsdrift vil være forbudt i naturreservater, men ofte åpnes det for begrenset uttak etter nærmere retningslinjer av ved til bruk i området.

Noen naturreservater er avhengig av utstrakt skjøtsel for å opprettholde den naturtypen som vernevedtaket har til formål å bevare. Et slikt eksempel er Sølendet naturreservat i Røros kommune, Sør-Trøndelag.

Formålet med vernet av Sølendet er å bevare et større slåttemyrområde med en særlig rik og egenartet vegetasjon og flora som har særskilt vitenskapelig og pedagogisk betydning, samt å bevare enkelte plantearter som er sjeldne eller som har særlig plantegeografisk interesse. Sølendet innehar i første rekke en særdeles rik orkideflora, bl.a. Skandinavias største forekomst av svartkurle ( Nigritella nigra ). Tradisjonell beiting og slått er tillatt, og godkjent skjøtselsplan kan ifølge verneforskriften gjennomføres uavhengig av de ellers gjeldende bestemmelsene om vegetasjon, dyreliv og iverksetting av tiltak som kan endre naturmiljøet.

Kilde: Dagny Tande Lid

17.2.4.2 Forholdet til IUCNs retningslinjer

IUCNs normer for naturreservater gir ikke rom for utstrakt menneskelig aktivitet i naturreservater. Fravær av menneskelig påvirkning eller forstyrrelse skal ifølge normene være et viktig kriterium ved utvelging av reservater. Dette gjelder begge reservatkategoriene (Strict Nature Reserve (Ia) og Wilderness Area (Ib)). 24 For kategori Ia Strict Nature Reserve, som de fleste norske naturreservater faller inn under, forutsettes det at vern av det biologiske mangfoldet skal kunne oppnås gjennom bevaring og ikke kreve vesentlig aktiv skjøtsel. 25 Dette indikerer en restriktiv holdning til bruk.

I forvaltningsmålene for kategori Ia Strict Nature Reserve fremgår det at allmennhetens tilgang til reservatene bør begrenses. I egne retningslinjer for bruk av kategorien i Europa heter det at allmennheten kun bør ha tilgang til større verneområder innenfor kategorien, og at tilgangen selv der bør begrenses til merkede stier i en mindre del av området. Kategori Ib Wilderness Area er mindre restriktiv hva ferdsel angår, jf. at det her er et delmål å tilrettelegge for publikum på en måte som er tilpasset så vel den besøkende som områdets villmarkskvaliteter.

Det sies ikke noe eksplisitt om jakt eller fiske i IUCNs retningslinjer for naturreservater. Definisjonen av kategoriene, som inneholder formuleringer som ”outstanding or representative ecosystems, (…) available primarily for scientific research and/or environmental monitoring” (Ia) og ”unmodified or slightly modified land, and/or sea, retaining its natural character and influence” (Ib), tilsier at det neppe har vært intensjonen at jakt og fiske skal kunne foregå i naturreservatene.

IUCNs normer for rettsvirkningen av verneformen naturreservat (Strict Nature Reserve og Wilderness Area) er i hovedsak ivaretatt gjennom verneforskriftene for norske naturreservater. I en del reservater har man likevel vært mer lempelig i retning av å åpne for jakt og fiske (om enn på et begrenset antall arter), enn det IUCNs normer skulle tilsi. Når det gjelder ferdsel, ligger restriksjonsnivået i norske reservater ofte et sted mellom det som er angitt for IUCNs kategorier Ia og Ib. Dette er nærmere drøftet under kap. 17.2.4.3.

17.2.4.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at utk. § 36 tredje ledd skal være bindende for hva som kan fastsettes i verneforskriften. Lovbestemmelsens rettsvirkning er også direkte bindende for borgerne. Det er angitt som et minimumskrav til verneforskriftene for natur­reservater at ingen må iverksette tiltak som forringer verneverdiene angitt i verneformålet (utk. § 36 tredje ledd første punktum). Et reservat kan ”totalfredes mot all virksomhet, tiltak og ferdsel” (utk. § 36 tredje ledd annet punktum). I dette ligger reelt sett at det ikke er noen særskilt maksimumsbegrensning for restriksjonsnivået i naturreservater utover de generelle som følger av utk. § 33 fjerde og femte ledd.

Utvalget mener at naturreservat fortsatt bør være en streng verneform, se også kap. 16.8. Adgangen til å fastsette rådighetsreguleringer vil i praksis være som i gjeldende reservatbestemmelser, også når det gjelder begrensninger på nærings­virksomhet. Pågående tradisjonell næringsutøvelse på vernetidspunktet vil – avhengig av verneformålet – kunne fortsette, eventuelt på visse vilkår, mens ny, eller vesentlige endringer i pågående, næringsvirksomhet i utgangspunktet ikke vil være tillatt. Dersom ny virksomhet unntaksvis skal kunne tillates, må forutsetningen være at det kan dokumenteres at virksomheten ikke vil komme i strid med verneverdiene.

At reservatformen er en streng verneform, utelukker ikke at skjøtselsavhengige områder kan bli vernet som naturreservat, jf. eksemplet Sølendet ovenfor. Alle de alternative vernevilkårene som er angitt i utk. § 36 første ledd, kan passe på skjøtsels­avhengige områder så vel som urørte områder. I slike områder vil nødvendig skjøtsel være tillatt, herunder bruk som bidrar til å fremme verneverdiene. For reservater der menneskers bruk er en forutsetning for bevaring av det biologiske mangfoldet, foreslår utvalget at det skal legges frem utkast til skjøtselsplan samtidig med vernevedtaket, jf. utk. § 36 fjerde ledd første punktum. Kravet om plan for skjøtsel gjelder også reservater som krever aktive gjenopprettingstiltak, jf. nedenfor.

Bevaring av biologisk mangfold, på genetisk, arts- eller økosystemnivå, står i de fleste tilfellene sentralt ved etablering av naturreservater. I noen tilfeller kan geologiske verneverdier være utslagsgivende. Reservatformen vil i første rekke være forbeholdt områder med verdier som er sårbare for inngrep eller forstyrrelser, noe som sterkt begrenser handlingsrommet for bruk.

Selv om utvalget går inn for at naturreservater skal kunne totalfredes mot all ferdsel, har utvalget likevel en mindre restriktiv holdning til ferdsel enn den som kommer til uttrykk i IUCNs retningslinjer for kategori Ia. Under norske forhold vil det sjelden være nødvendig generelt å forby all ferdsel, men det kan være aktuelt å begrense eller forby ferdsel i deler av året eller i avgrensede deler av et reservat. Hjemmelen til å begrense ferdsel er fra utvalgets side først og fremst tenkt brukt for å beskytte verneverdier som er spesielt sårbare for ferdsel i deler av året, typisk sjøfugl i hekketiden eller truete vegetasjonstyper i sommerhalvåret, eventuelt større deler av året i områder med mildt vinterklima. Naturreservater vil ikke utelukke tilrettelegging for allmennheten etter en konkret vurdering, f.eks. etablering av fugletårn og kanalisering av ferdsel. Utvalget legger dermed opp til et restriksjonsnivå for ferdsel et sted imellom IUCNs kategori Ia og Ib, det vil si tilsvarende den situasjonen man finner for dagens naturreservater, jf. kap. 16.2.4.

Utvalget mener at spørsmålet om hvorvidt jakt skal være tillatt, må vurderes i tilknytning til det enkelte verneområde. Vurderingen må bygge på verneformålet kombinert med en økosystemtilnærming. En økosystemtilnærming innebærer her en vurdering av jaktens eventuelle ringvirkninger for økosystemet(-ne) innenfor naturreservatet. I områder der vann og vassdrag inngår, må tilsvarende hensyn legges til grunn for vurderingen av om det skal åpnes for fiske. I vurderingen må det legges vekt på områdets verdi som referanseområde. Områder som har særskilt naturvitenskapelig verdi, bør som hovedregel holdes fri for jakt. Det samme gjelder områder som inneholder truete, sjeldne eller sårbare økosystemer, da det bør være et mål å bevare disse så upåvirket som mulig av menneskelig aktivitet.

Det bør kunne åpnes for jakt i områder der verneverdiene primært er knyttet til vegetasjon eller geologiske forekomster. Likeledes kan det tillates jakt på bestemte arter som utgjør en trussel mot verneverdiene, f.eks. hvis disse artene er spesielt tallrike i området. Et eksempel kan være jakt på mink, rev, grevling og kråkefugl i våtmarksreservater der det fuglelivet man søker å beskytte, er utsatt for predasjon fra disse artene.

Som det går frem av kap. 16.8.1, vil områder kunne vernes som naturreservat selv om det er eksisterende inngrep i området, forutsatt at områdene har verneverdier som forutsatt i utk. § 36 første ledd. I slike områder kan rådighetsreguleringene være like strenge som i øvrige naturreservater, da det vil være verneverdiene og verneformålet som er styrende for hvilke aktiviteter som ev. tillates. Inngrep gjennomført før vernevedtaket ble fattet, legitimerer altså ikke i seg selv nye inngrep.

Utvalgets forslag om at reservatformen skal kunne brukes på områder som er egnet for gjenopprettingstiltak (restaureringsområder), samt områder der menneskers bruk er en forutsetning for bevaring av det biologiske mangfoldet, innebærer en åpning for skjøtsel eller bruk i et noe større omfang enn hva som vil være vanlig for andre naturreservater. For eksempel vil det i kulturlandskapspregete områder der artsmangfoldet er betinget av en viss type bruk, være avgjørende at denne bruken får fortsette. I restaureringsområder vil behovet for skjøtsel og bruk avhenge av hvilke verdier man søker å gjenskape, og behovet vil ofte være av midlertidig karakter. Gjenoppretting kan for øvrig også tenkes å ha karakter av ”ikke-bruk”, f.eks. der målet er å gjenskape et barskogsområde gjennom gjengroing av arealer som har vært i bruk forut for vernevedtaket.

For kulturlandskapspregete naturreservater vil avvik i bruksintensitet fra det IUCNs retningslinjer for naturreservater synes å gi rom for, i hovedsak kunne forklares med at slike reservater i utgangspunktet passer bedre inn i andre IUCN-kategorier enn i kategoriene Ia og Ib. Dette er nærmere drøftet i kap. 16.8.2.

17.2.5 Biotopvernområder

17.2.5.1 Rettstilstanden i dag og forholdet til IUCNs retningslinjer

I områder med plante- eller dyrelivsfredning etter gjeldende naturvernlov er aktuelle rådighetsreguleringer begrenset til aktiviteter og inngrep som kan påvirke livsmiljøet for de fredete artene som omfattes av biotopvernet. Viltlovens og lakse- og innlandsfisklovens biotopvernbestemmelser gir hjemmel til å forby anlegg, bygging og annen virksomhet, dersom dette er nødvendig for å bevare henholdsvis viltets og fiskens livsmiljø.

I IUCNs retningslinjer ivaretas biotopvern først og fremst gjennom kategori IV Habitat/Species Management Areas. Det forutsettes at utnytting eller bruk som kan være skadelig for verneformålet forhindres. Det åpnes for å foreta habitatendringer dersom dette er nødvendig av hensyn til de habitatene eller artene man ønsker å verne.

Rettsvirkningene av biotopvernområder etter naturvernloven, viltloven eller lakse- og innlandsfiskloven er langt på vei sammenfallende med IUCNs normer for kategori IV.

17.2.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å slå sammen biotopvernbestemmelsene i naturvernloven, viltloven og lakse- og innlandsfiskloven, se utk. § 37 og kap. 16.9.1. Restriksjonsnivået i et biotopvernområde bør bestemmes av den eller de aktuelle artenes behov og kan variere sterkt. Utvalget foreslår at det i biotopvernområder skal være anledning til å innføre rådighetsreguleringer på virksomhet og ferdsel som kan påvirke eller forstyrre floraen og faunaen eller deres livsbetingelser. Dette omfatter også virksomhet som påvirker økologiske prosesser eller funksjoner av betydning for flora og fauna, jf. at formålet med etablering av biotopvernområder er knyttet til økologiske funksjoner. Rettsvirkningene vil i praksis være de samme som for dagens områder med plante- eller dyrelivsfredning, og rådighetsreguleringene vil kunne omfatte både fysiske inngrep og forurensninger i tillegg til ferdsel.

For restaureringsområder og områder der bevaring av biologisk mangfold avhenger av menneskers bruk, blir betraktningene rundt rådighetsreguleringer de samme som for naturreservater (se kap. 16.8.1).

Hvilke bruksbegrensninger som må innføres ved biotopvern i sjø, vil bl.a. avhenge av om arten er stedbundet til sjøbunnen, eller om den er mer eller mindre stasjonær i vannsøylen.

17.2.6 Marine verneområder

Marine verneområder kan ha forskjellige karaktertrekk. De kan være en forlengelse av et verneområde som i hovedsak er knyttet til verneverdier på land, de kan være rettet mot verneverdier på havoverflaten (f.eks. vannspeil), mot verneverdier i vannmassene (f.eks. gyteområder), eller mot verneverdier på havbunnen (f.eks. forekomst av sjeldne naturtyper). Utvalget har vurdert om det kan være grunn til å innføre noe skille i loven etter den fysiske plasseringen av verneverdiene i området. Etter utvalgets oppfatning er det ikke grunnlag for å innføre noe slikt skille ettersom det i mange tilfeller kan være en nær sammenheng mellom f.eks. aktiviteter som finner sted på havoverflaten og verneverdier på havbunnen. Men loven bør ha en regel om at verneforskriften skal angi om verneformålet gjelder sjøbunnen, vannsøylen eller vannflaten, eller en kombinasjon, jf. utk. § 33 annet ledd annet punktum.

I kap. 16.11 har utvalget foreslått at de samme vernekategoriene brukes for marine verneområder som på land. Utvalget foreslår også at lovens rettsvirkninger for de forskjellige vernekategoriene som utgangspunkt skal være de samme for verneområder i sjø og på land, jf. utk. § 38 første ledd. Utvalget foreslår likevel at skips- og båttrafikk, fritidsfiske, dykking og annen ferdsel skal være tillatt, om ikke annet blir fastsatt i verneforskriften, jf. utk. § 38 annet ledd.

Kilde: Erling Svensen.

På grunn av potensielt svært alvorlige forurensningsmessige konsekvenser av ulykker forbundet med visse former for skipstrafikk samt andre forurensningsproblemer ved ordinær skipstrafikk, bør det etter utvalgets oppfatning imidlertid vurderes om det i verneforskriften er behov for å regulere skipstrafikken i verneområdet. En slik regulering kan eksempelvis gå ut på forbud mot gjennomfart av skip med visse typer last (f.eks. olje eller giftige kjemikalier) over en viss tonnasje i hele eller deler av året. Reguleringen må ligge innenfor de rammene som følger av internasjonale avtaler.

Dersom vernet dreier seg om verdier på sjøbunnen i sammenheng med verdier i vannsøylen, bør verneforskriften ha nærmere bestemmelser om yrkesfiske. Dreier vernet seg kun om verdier på overflaten, eksempelvis et havområde som er tilknyttet en nasjonalpark på land, bør verneområdet ikke være til hinder for tiltak som ikke er synlige på overflaten, slik som legging av kabler og rørledninger, masseuttak, og anlegg av undersjøiske kraftverk.

Rettsvirkningene av et marint nasjonalparkvern bør prinsipielt være de samme som på land, det vil si at ”ingen varig påvirkning av naturmiljø eller kulturminner” skal finne sted, jf. utk. §§ 34 annet ledd første punktum og 38 tredje ledd. Dersom vernet dreier seg om verdier på sjøbunnen, kan disse ofte ikke sees isolert fra aktiviteter som finner sted i vannsøylen eller på overflaten. Det bør derfor i verneforskriftene for slike verneområder konkret tas stilling til hvilke aktiviteter på overflaten eller i vannsøylen som må reguleres for å sikre verneverdiene på sjøbunnen. Det kan eksempelvis være tale om aktiviteter som kan medføre fare for utslipp av miljøgifter eller overgjødsling, fiske som påvirker livsbetingelsene på bunnen (f.eks. tråling), fartsregulering av båttrafikk med merkbar påvirkning av bunnsamfunn i grunne områder, eller aktiviteter som kan medføre betydelig støy, vibrasjoner eller stråling. I en marin nasjonalpark som dreier seg om verdier på sjøbunnen, vil aktiviteter som innebærer direkte fysiske inngrep, som taretråling, masseuttak, anlegg av kraftverk, anlegg av petroleumsførende rørledninger og utstrakt kabellegging, etter forslaget normalt ikke være tillatt.

Rettsvirkningene av et marint landskapsvernområde skal, som på land, være at ”det ikke må settes i verk tiltak som kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig”, og at eksisterende næringsvirksomhet kan fortsette og utvikles innenfor denne rammen (utk. § 35 annet ledd, jf. utk. § 38). Landskapsvernområder i sjø kan være et kystlandskap eller undersjøiske landskap av naturfaglig eller opplevelsesmessig verdi. Når vernet er begrenset til sjøbunnen, vil det normalt ikke berøre virksomhet i vannsøylen eller på overflaten. Inngrep vil kunne begrenses etter normen i annet ledd første punktum. Knytter verneformålet seg til overflaten, kan igangværende småskala skjelloppdrett fortsette, mens anlegging av omfattende akvakulturanlegg med tilhørende bygningsmasse blir rammet av forbudet mot vesentlig endring av landskapets særpreg eller karakter.

Også rettsvirkningene av et marint naturreservat er i utgangspunktet de samme som på land, nemlig at ingen må ”foreta noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet”, jf. utk. § 36 tredje ledd. Et marint naturreservat vil kunne totalfredes mot all virksomhet, alle tiltak og all ferdsel så langt dette ikke strider mot folkerettslige regler. Dersom naturreservatet er knyttet til verneverdier på sjøbunnen, vil det etter forholdene kunne være uproblematisk å tillate visse former for motorisert ferdsel og fiske med visse typer redskaper i et naturreservat. Dersom vernet gjelder verneverdier på havbunnen sett i sammenheng med verneverdier i vannmassene, bør fiske forbys eller reguleres strengt. Dreier vernet seg om verdier på overflaten eller i vannmassene, vil det etter forholdene kunne være aktuelt å godta visse inngrep på havbunnen, slik som legging av kabler. Det bør imidlertid ikke godtas etablering av anlegg som vil kreve jevnlig vedlikehold eller som representerer en risiko for de omkringliggende områder, slik som rørledninger.

Rettsvirkningen av et marint biotopvernområde er i likhet med tilsvarende på land at det kan ”fastsettes forbud mot virksomhet og ferdsel som kan påvirke eller forstyrre floraen eller faunaen eller deres livsbetingelser”, jf. utk. § 37. Dette omfatter også virksomhet som påvirker økologiske prosesser eller funksjoner av betydning for flora og fauna. De rådighetsreguleringene som kan inn­føres vil kunne gjelde både fysiske inngrep, forurensning og ferdsel. Eksempelvis vil en aktivitet som skremmer fisken eller som fysisk forandrer de miljømessige betingelsene i et fast gyteområde for en truet fiskebestand, slik at fisken ikke gyter der eller egg og larver ikke overlever, kunne forbys etter bestemmelsen. Hvilke rettsvirkninger et vern vil få for de ulike delene av verneområdet, vannsøylen eller sjøbunnen eller begge deler, vil imidlertid avhenge av hvilke funksjoner området skal ivareta for den eller de angitte artene.

17.2.7 Midlertidig vern

Det er i dag ingen nærmere regler for rådighets­reguleringer ved midlertidig vern. Utvalget foreslår ingen endring i dette. Utgangspunktet ved midlertidig vern er som i dag at man legger seg på det restriksjonsnivået som er nødvendig for å sikre verneverdiene i området. Ofte vil det ved tidspunktet for midlertidig vern være klart hvilken vernekategori som er aktuell for området, og det vil da være naturlig å ta utgangspunkt i den generelle malen for verneforskrift for angjeldende kategori, med lokale tilpasninger. Det følger imidlertid av utvalgets forslag at føre-var-prinsippet og prinsippet om samlet belastning, jf. utk. §§ 9 og 10, også skal legges til grunn ved vurderingen av midlertidig vern. Bestemmelsen om midlertidig vern er nærmere omtalt i kap. 16.8.

17.2.8 Dispensasjoner fra vernebestemmelsene

17.2.8.1 Dagens tilstand

For alle områder vernet etter naturvernloven er det åpnet for at det kan gis tillatelse til tiltak som i utgangspunktet er i strid med verneformålet. Dette har vært ansett som nødvendig for bl.a. å kunne tillate tiltak som ikke vil forringe verneverdiene i området. Unntak fra vernebestemmelsene er i dag hjemlet i naturvernloven § 23 og i den enkelte verneforskriften. Etter naturvernloven § 23 kan Kongen gjøre unntak fra vernebestemmelsene i tre tilfeller: 1) for vitenskapelige undersøkelser og arbeider, 2) for tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning, eller 3) når formålet med fredningen krever det. Verneforskriftene inneholder normalt spesielle dispensasjons­regler (kalt tillatelser, unntak eller samtykke etter søknad) i tillegg til en generell dispensasjonshjemmel som samsvarer med naturvernlovens unntaksbestemmelse. Normalt skal det være enklere å få dispensasjon etter de spesielle bestemmelsene i verneforskriften enn etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i naturvernloven § 23.

På landsbasis føres det ikke noen statistikk over gitte dispensasjoner, verken etter område eller type dispensasjon. Utvalget har derfor bedt fylkesmennene komme med en oversikt over gitte dispensasjoner i 2003, se tabell 17.2. Tallene viser at det i 2003 ble gitt 755 dispensasjoner fra verneforskriftene, fordelt med 210 etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen og 545 etter de spesifiserte dispensasjonsbestemmelsene (tillatelser, unntak eller samtykke) i forskriften. Tallmaterialet kan støtte antagelsen om at det er lettere å få dispensasjon etter den spesifiserte (i overkant av 70 %) enn etter den generelle (i underkant av 30 %) bestemmelsen i forskriften. Undersøkelsen viser dessuten at det er nasjonalparkene som har størst antall gitte dispensasjoner. Det gis dispensasjoner til en rekke ulike formål, men motorferdsel er det vanligste formålet, uansett vernekategori. I tillegg forekommer en del dispensasjoner til tilbygg, naust og hytte.

Utvalget har fått formidlet fra Direktoratet for naturforvaltning det hovedinntrykket at antallet dispensasjonssøknader og tildelte dispensasjoner har vært relativt stabilt over tid når det gjelder naturreservater og mindre landskapsvernområder. De vanligste dispensasjonsformålene er her motorisert ferdsel og uttak av ved. For nasjonalparkene og andre større verneområder er hovedinntrykket at antallet av så vel søknader som tildelte dispensasjoner er stigende. Dette gjelder ikke minst motorferdsel ved jakt og fiske og ved reindrift samt for vintertransport til private hytter og turisthytter. Særlig er antallet stort for Hardangervidda. Her er dispensasjonsadgangen videre enn ellers og omfatter også i en viss utstrekning byggetiltak, og dispensasjonssakene blir avgjort av regionale tilsynsutvalg der kommunene er representert.

17.2.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre en bestemmelse om dispensasjon i naturmangfoldloven. I forhold til naturvernlovens dispensasjonsregel foreslår utvalget at det gjøres visse endringer i betingelsene for dispensasjon og at det gis enkelte nærmere regler for saksbehandlingen.

Utvalget ser det som vesentlig at en dispensasjonsadgang ikke blir brukt til å uthule vernet i strid med formålet med vernevedtaket. Samtidig er dispensasjonsadgangen dels en sikkerhetsventil, dels et middel til en noe mer fleksibel forvaltning av verneområdet enn generelle vernebestemmelser alene vil gi. Et dispensasjonsregime kan imidlertid være ressurskrevende administrativt, og den ønskede fleksibiliteten bør oppnås ved spesifikke dispensasjonshjemler i verneforskriften heller enn ved hjelp av en generell dispensasjonsbestemmelse i loven. Utvalget vil derfor understreke at spørsmål om fremtidig bruk så langt råd bør reguleres direkte gjennom verneforskriften i stedet for ved en dispensasjonsordning.

Utvalget foreslår at en dispensasjon – enten den bygger på den generelle dispensasjonsbestemmelsen i loven eller på en spesifikk hjemmel i verneforskriften – må ligge innenfor de rammene for rettsvirkningene av vernevedtaket som loven trekker opp for den enkelte vernekategori. For nasjonalparker vil det bety at det ikke kan gis en dispensasjon for et tiltak som medfører en ”varig påvirkning av naturmiljø og kulturminner” (utk. § 34 annet ledd første punktum), og det samme gjelder i landskapsvernområder for ”tiltak som kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig” (utk. § 35 annet ledd første punktum).

Når det gjelder betingelsene for dispensasjon, foreslår utvalget for det første at det kan dispenseres fra en vernebestemmelse for et tiltak når det ikke vil stride mot vernevedtakets formål og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig. Dette alternativet vil dekke dispensasjoner som etter gjeldende lov kan gis ”når formålet med fredningen krever det” og for ”vitenskapelige undersøkelser eller arbeider”. Utvalgets forslag er dels formet mer generelt, dels er det noe snevrere. Dersom det skal være adgang til vitenskapelige undersøkelser som kan skade verneverdiene nevneverdig, bør det etter utvalgets syn gå frem av verneforskriften. Hovedtanken med den dobbelte dispensasjonsbetingelsen er å sikre mot tiltak som gjør verneformålet vanskeligere å nå. Ettersom det – alt etter utformingen av verneformålet – kan være noe usikkert hva som kan sies å stride mot det, er det behov for å se hen til om verneverdiene vil bli forringet. Det ligger også i dette at dispensasjonsadgangen reelt sett kan variere noe mellom vernekategoriene. Minst vil den generelt være i naturreservater, men for tiltak eller bruk som forutsetter større tekniske inngrep vil dispensasjon som regel være utelukket i alle vernekategoriene.

For det annet foreslår utvalget at dispensasjon kan gis dersom sikkerhetshensyn gjør det nødvendig. Disse tilfellene må i dag ses under synsvinkelen ”tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning”. Utvalget mener det er behov for en mer treffende og presis dispensasjonshjemmel som retter seg mot disse tilfellene, f.eks. med tanke på sikkerhet i vassdrag, jf. vannressursloven § 33 annet ledd annet punktum. Noe annet er at ved valg av sikkerhetstiltak bør det tas mest mulig hensyn til verneverdiene.

Utvalget har videre vurdert om det bør være en mer generelt formet dispensasjonsadgang for tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning, slik naturvernloven § 23 har. I så fall mener utvalget at betingelsene burde gjøres noe strengere enn i dag, særlig ved å fastsette i loven at bare interesser av nasjonal betydning kan gi grunnlag for dispensasjon etter dette alternativet.

Et slikt dispensasjonsalternativ vil bety en ytterligere sikkerhetsventil. Den tilsvarende hjemmelen i naturvernloven av 1954 ble brukt til å tillate neddemmingen av Nedalsmyrene ved Neareguleringen, jf. kap. 16.13.2.6. De botaniske verneverdiene som lå bak fredningsvedtaket fra 1917 ble med dette helt ødelagt i det neddemte området. Etter utvalgets mening ville det i et slikt tilfelle vært riktigere å foreta en endring av vernevedtaket enn å gi en dispensasjon.

Utvalget ser at det kan tenkes tilfelle hvor tungtveiende hensyn av nasjonal betydning tilsier at det gjøres et inngrep i et eksisterende verneområde. Spørsmålet kan f.eks. oppstå i forbindelse med ilandføring av store overføringskabler for elektrisitet eller av gassrørledninger. Verneområdet vil være et tungtveiende argument for å finne en løsning utenfor området, men trolig vil ikke det alltid la seg gjøre. Det kan også være at inngrepet kan gjennomføres på en måte som ikke forringer verneverdiene vesentlig selv om det er i strid med de vedtatte vernebestemmelsene. Utvalget mener at i slike tilfeller bør man gå veien om en konkret tilpasning av vernebestemmelsene for å tillate tiltaket. En slik endring kan behandles etter reglene i forvaltningsloven uten anvendelse av de særlige saksbehandlingsreglene i utk. § 40 for etablering av verne­områder. Denne saksbehandlingen kan i praksis lett samordnes med konsesjons­behandlingen av tiltaket og sikrer at det på nasjonalt nivå blir vurdert at tiltaket har nasjonal betydning. På denne bakgrunn anser utvalget det som unødvendig med en egen dispensasjonshjemmel for tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning.

Ved behandling av dispensasjonssøknader forutsettes det kunnskap for å kunne vurdere forholdet mellom omsøkt tiltak og verneformål og verneverdier. Utvalget anser det derfor som viktig at de virkningene tiltaket kan ha for verneverdiene, dokumenteres så godt det lar seg gjøre. Utvalget mener at dokumentasjonen bør fremskaffes av den som søker om dispensasjon (jf. prinsippet i utk. § 10), og foreslår at dette lovfestes (utk. § 45 tredje ledd første punktum). Omfanget av dokumen­tasjons­plikten må ses i sammenheng med hva søknaden gjelder og til dels også hvilke forutsetninger søkeren har for å kunne dokumentere virkningene. Søkerens dokumentasjonsplikt innebærer ikke at miljøvernmyndighetene fratas ansvar for på selvstendig grunnlag å vurdere virkningene, jf. generelt utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 første ledd. Også miljøvernmyndighetene bør bidra med dokumentasjon basert på eksisterende og tilgjengelig kunnskap, jf. her også utk. § 7 om kunnskapsgrunnlaget for myndighetsutøving.

Dispensasjonsbestemmelsen gir ikke søkeren rett til å få innvilget dispensasjon, selv om en dispensasjon ikke vil stride mot verneformålet eller påvirke verneverdiene nevneverdig. Er dette grunnvilkåret oppfylt, vil det i mange tilfeller være grunnlag for å gi dispensasjon, men som etter gjeldende naturvernlov vil det være opp til miljøvernmyndighetens frie skjønn innenfor rammen av alminnelige forvaltnings­rettslige regler å avgjøre dispensasjonsspørsmålet. I denne vurderingen kan det bl.a. tas hensyn til hva som positivt taler for det omsøkte tiltaket, og om det vil stride mot verneverdiene om en tilsvarende dispensasjonssøknad blir innvilget. Dessuten må hensynet til likebehandling tillegges vekt. Det følger av utvalgets forslag at også føre-var-prinsippet og prinsippet om samlet belastning, jf. utk. §§ 9 og 10, skal legges til grunn ved behandlingen av dispensasjons­søknader.

Etter forvaltningsloven §§ 24 og 25 skal det i en dispensasjonssak gis en begrunnelse for vedtaket som viser hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende for avgjørelsen. Det er imidlertid adgang til å unnlate å gi begrunnelse samtidig med vedtaket dersom dispensasjonen blir innvilget og ingen som er part i saken, kan antas å være misfornøyd med det. Utvalget mener at denne ordningen ikke gir tilstrekkelig sikkerhet mot innvilgelser med en lemfeldig begrunnelse som kan komme i et tvilsomt forhold til vernevedtakets formål. Utvalget foreslår derfor at det for en dispensasjon for et tiltak – enten den gis med hjemmel i utk. § 45 eller etter verneforskriftens bestemmelser om dispensasjon eller tillatelse – alltid skal gis en begrunnelse som viser hvordan miljøvernmyndigheten har vurdert virkningene som tiltaket kan få for miljøet, og hvilken vekt det er lagt på dette, jf. utk. § 45 tredje ledd annet punktum.

Tiltak man i utgangspunktet regner med ikke vil være i strid med verneformålet, bør i forskriften betegnes som tiltak som kan få tillatelse etter søknad i stedet for ved dispensasjon. Dette er i tråd med måten verneforskrifter er utformet på i dag, der det etter søknad kan gis tillatelse til ulike formål. Det bør i slike tilfeller fremgå av foredraget til kgl.res. at tiltaket i utgangspunktet ikke er i strid med vernevedtakets formål. Forskjellen mellom miljøvernmyndighetenes behandling av en søknad om tillatelse og en dispensasjon er at dispensasjon i større grad er et unntak. Det som det søkes om dispensasjon fra, er i utgangspunktet forbudt, og det skal atskillig til for å gjøre et slikt unntak.

For verneområder der det utarbeides forvaltningsplan e.l., vil virksomhet kunne tillates gjennom godkjenning av slik plan i stedet for ved individuelle vedtak etter søknad, se kap. 17.3.1.3. Rammene for virksomhet som kan tillates gjennom forvaltningsplan, er gitt gjennom opplistingen av tiltak som forvaltningsmyndigheten ifølge forvaltningsplanen kan gi tillatelse til.

Utvalget foreslår at miljøvernmyndigheten skal føre et offentlig tilgjengelig register over tildelte tillatelser og dispensasjoner. Registeret bør være tilgjengelig elektronisk. Hensikten med et slikt register vil være todelt; dels vil det gi oversikt over de samlede virkningene for verneområdet – opplysninger som bl.a. forutsettes lagt til grunn ved behandling av nye dispensasjonssøknader, og dels vil det gi allmennheten informasjon om dispensasjonene og deres virkninger i tråd med miljøinformasjonsloven. Registeret bør omfatte både dispensasjoner etter utk. § 45 og tillatelser og dispensasjoner gitt i medhold av verneforskriften.

17.2.9 Områdevernets rekkevidde i forhold til annen lovgivning

Mange andre lover har regler for tiltak som kan tenkes å bli aktuelle også i verneområder. Annen lovgivning kan f.eks. sette krav om tillatelse til tiltaket eller stille krav til hvordan det skal utføres. Spørsmålet er da hvordan reguleringen i verneforskrifter etter naturvernloven forholder seg til reguleringer i andre lover. Det generelle utgangspunkt er at det aktuelle tiltaket må oppfylle kravene i begge regelsett. Det hjelper ikke at tiltaket f.eks. har byggetillatelse etter plan- og bygningsloven eller konsesjon etter vannressursloven hvis det er i strid med verneforskriften og mangler dispensasjon fra denne. I denne forstand kan man si at vedtak om områdevern ”går foran” vedtak etter annen lov. På den annen side kan tiltaket ikke utføres selv om det er forenlig med verneforskriften, hvis det ikke har en tillatelse som er nødvendig etter annen lovgivning.

Spørsmål om forholdet mellom områdevern og andre lover kan oppstå på flere måter, særlig når det gjelder rådighet som tillates etter annen lov. Det kan dreie seg om lovfestet rådighet, påbudt rådighet, eller rådighet som er avhengig av tillatelse etter annen lovgivning.

Enkelte lover har nærmere bestemmelser om spørsmålet. Etter vannressursloven § 33 gjelder reglene i og i medhold av naturvernloven i stedet for vannressurslovens regler, likevel slik at dennes regler om sikkerhet, tilsyn og privatrettslige forhold også gjelder i verneområder. Naturvernloven § 7 bestemmer at reguleringsplaner gjelder foran et vedtak om landskapsvernområder. Utvalget har i kap. 16.4.6 foreslått at denne bestemmelsen ikke blir videreført.

Hvis det ikke finnes noen særskilt lovbestemmelse, innebærer utvalgets forslag – i tråd med gjeldende praksis og juridisk teori – for det første at vedtak om områdevern kan innskrenke fysisk rådighet som hviler direkte på lov . 26 Som eksempel kan det vises til forholdet til bergverksloven. Bergverksloven bygger på det prinsippet at retten til å skjerpe, mute og få utmål på en forekomst av mineraler som loven har gjort mutbare, ligger hos finneren. Forarbeidene til bergverksloven viser likevel klart at verneområdene skal være unntatt fra skjerperetten (og tilsvarende fra retten til å mute og få utmål). 27

Det kan også oppstå situasjoner hvor et vernevedtak forbyr et tiltak som er påbudt etter annen lovgivning . Et eksempel på dette har man der det er gitt pålegg om hogst etter skogbruksloven § 28 som strider mot et hogstforbud i et skogreservat etter naturvernloven. Det kan forekomme at verneforskriften selv løser spørsmålet, f.eks. ved å si uttrykkelig at vernet ikke er til hinder for pålegg etter skogbruksloven § 28. Men i mange tilfeller har man ikke vært oppmerksom på konflikten da vernevedtaket ble fattet. I disse tilfellene er det naturlig å skille mellom situasjoner der vernevedtaket tolkes slik at det ikke er til hinder for pålegget, og der det foreligger en motstrid mellom vernevedtaket og pålegget. I førstnevnte tilfelle er det ikke lenger konflikt mellom vernevedtak og pålegg. I sistnevnte tilfelle bør motstriden etter utvalgets mening løses slik at vernevedtaket går foran, siden det er truffet av Kongen etter avveininger mellom ulike interesser etter en saksbehandling der andre sektorer har vært trukket inn. Gjelder påbudet sikkerhetsmessige tiltak, gis det dispensasjon fra verneforskriften etter utk. § 45 første ledd annet alternativ. En tillatelse vil normalt bli gitt på det vilkår at forberedelse og gjennomføring av tiltak skjer i et nært samarbeid mellom den som gjennomfører sikkerhetstiltaket og miljøvernmyndigheten, slik at hensynet til vernevedtakets formål og vernebestemmelsene for øvrig ivaretas best mulig. 28

En tredje situasjon er forholdet mellom regulering eller forbud i verneforskrifter etter naturvernloven og allerede gitte tillatelser etter andre lover. Også i et slikt tilfelle vil – i tråd med gjeldende rett – vernevedtaket gå foran. Avveiningene mellom den virksomheten som utføres i henhold til tillatelsen og vernevedtaket forutsettes også her tatt under forberedelsen av vernevedtaket. Et annet spørsmål er om vernevedtaket i et slikt tilfelle kan utløse erstatningsplikt, jf. kap. 18.

En fjerde situasjon er at vernevedtaket inneholder regler om tiltak som er avhengig av en fremtidig tillatelse etter andre lover. En slik tillatelse er ikke nok i seg selv til at tiltaket kan utføres – det kreves i tillegg at tiltaket er forenlig med verneforskriften. I mange tilfeller kan det bety at tiltaket må ha en tillatelse etter eller dispensasjon fra verneforskriften. Det oppstår da spørsmål om behandlingen av en søknad etter de to regelsettene skal skje parallelt, eller om søknaden om dispensasjon eller tillatelse etter verneforskriften skal behandles først eller sist.

Utvalget mener det vil bidra til en bedre beskyttelse av verneverdiene om det som utgangspunkt kreves at det skal foreligge tillatelse eller dispensasjon etter verneforskriften, og foreslår i utk. § 45 annet ledd en bestemmelse om det. I mange tilfeller kan det også gjøre at man slipper en mer omfattende saksbehandling etter den andre loven i tilfelle hvor det ikke blir dispensert fra verneforskriften. Der det blir gitt dispensasjon fordi hensynet til verneformålet gjør det uproblematisk, kan det imidlertid virke forsinkende for tiltakshaveren med en slik suksessiv saksbehandling etter de to regelsettene. Det bør derfor kunne fastsettes en annen ordning i verneforskriften eller ved samtykke av forvaltningsmyndigheten i det enkelte tilfelle.

Særlig når det under forberedelsen av vernevedtaket er kommet signaler om tiltak det vil kunne bli søkt om tillatelse til etter annet regelverk, er det ønskelig at verneforskriften bidrar til å avklare forholdet mellom regelsettene. Et eksempel er byggetiltak innenfor landskapsvernområder som også krever byggetillatelse etter plan- og bygningsloven § 93. Her bør verneforskriften eller foredraget til kgl.res. avklare hvordan saksbehandlingen bør legges opp.

Til nye byggverk (medregnet ombygging) kreves det som hovedregel byggetillatelse etter plan- og bygningsloven § 93. Dersom byggetiltaket ikke er i samsvar med kommuneplanens arealdel 29 eller reguleringsplan for området, kreves det i tillegg dispensasjon fra planen etter plan- og bygningsloven § 7 (eventuelt planendring). Visse mindre byggetiltak er unntatt fra kravet om byggetillatelse, jf. forskrift 24. juni 2003 nr. 749 om saksbehandling og kontroll i byggesaker § 5. 30 Det følger av plan- og bygningsloven § 95 nr. 3 første ledd at kommunen skal forelegge en søknad om byggetillatelse for forvaltningsmyndigheten etter verneforskriften. Er kommunen selv forvaltningsmyndighet etter verneforskriften, må den avgjøre saken etter denne.

Utvalget mener at det i slike tilfeller bør unngås å stille krav om dispensasjon både fra verneforskriften og fra arealplaner. Hvordan dette skal komme til uttrykk i lovgivningen, bør vurderes nærmere i lys av arbeidet med revisjon av plan- og bygningsloven. Gir forvaltnings­myndigheten etter verneforskriften tillatelse til byggetiltaket, vil det som oftest skje på visse vilkår, som gjennomføringen av byggetiltaket må rette seg etter. Kommunens byggetillatelse må holde seg innenfor disse vilkårene. Utvalget tilrår at det blir overveid å la dette komme til uttrykk i loven når den revideres på grunnlag av Byggesakslovutvalgets arbeid, jf. Byggesaksutvalgets første utredning NOU 2003:24. Gjelder det et byggetiltak som forvaltningsmyndigheten ikke vil tillate etter verneforskriften, bør det treffes vedtak om dette snarest mulig og gis beskjed til kommunen. I så fall kan kommunen uten videre avslå søknaden om byggetillatelse med henvisning til avslaget etter verneforskriften.

17.3 Myndighetenes adgang til å gjennomføre skjøtsel og forvaltning i verneområder

17.3.1 Dagens situasjon

17.3.1.1 Status

Måten verneområdene forvaltes på, har stor betydning for om formålet med vernevedtaket blir oppnådd, og dermed for bevaring av det biologiske mangfoldet innenfor verneområdene. En undersøkelse fra 1996 foretatt av et utvalg nedsatt av Direktoratet for naturforvaltning viste at verneverdiene i ca. 1/5 av verneområdene var truet, bl.a. som resultat av mangelfull forvaltning og skjøtsel. 31 Årsaken til manglende oppfølging av verneområdene var dels mangel på økonomiske ressurser og arbeidskapasitet hos forvaltningsmyndighetene, og dels mangelfull kunnskap om verneverdiene og hvordan de skal skjøttes. De største truslene mot verneområdene er ifølge undersøkelsen gjengroing fordi tradisjonell drift tar slutt, innføring av fremmede arter, utbygging, endret drenering og ferdsel.

På bakgrunn av undersøkelsen presenterte Direktoratet for naturforvaltning allerede samme år en plan for tiltak i verneområder. 32 På grunn av manglende budsjettmidler er den ikke fulgt opp fra direktoratets side. Det er derfor grunn til å tro at situasjonen i dag ikke er bedre enn det undersøkelsen fra 1996 beskriver.

17.3.1.2 Forvaltningsansvar og forvaltningsmyndighet

For hvert verneområde er det utpekt en forvaltningsmyndighet som kan sies å ha forvaltningsansvaret for området. Hvilket organ som er forvaltnings­myn­dighet, følger av vernevedtaket selv. Forvaltningsansvaret knytter seg til de offentlig­rettslige oppgavene og må ikke forveksles med det som utvalget foran har behandlet som (grunneiernes) forvalteransvar, se kap. 11.

Forvaltningsansvar for et verneområde innebærer bl.a. rettslig kompetanse til å utøve myndighet innenfor rammen av loven og verneforskriftene, og faktisk skjøtsel av området. Om ikke annet er fastsatt, er det forvaltningsmyndigheten som i første instans treffer vedtak om å gi dispensasjoner eller tillatelser etter søknad, og som fastsetter utfyllende bestemmelser om forvaltning og skjøtsel gjennom forvaltningsplaner. I tillegg vil forvaltningsmyndigheten for et verneområde også ha ansvar for nødvendig administrasjon, budsjett, veiledning og informasjon samt kontakt mot andre offentlige myndigheter, brukere, grunneiere, interesseorganisasjoner osv. Forvaltningsmyndigheten skal videre påse at det etableres et tilfredsstillende oppsyn for verneområdet. Det er forvaltningsmyndigheten som har til oppgave å vurdere tiltak mot overtredelser av vernebestemmelsene, f.eks. anmeldelse til politiet, om ikke oppsynspersonalet kan gjøre dette på egen hånd for overtredelser de avdekker. Om forvaltningsansvaret innebærer at forvaltningsmyndigheten kan reise sivilt søksmål på statens vegne for å håndheve vernebestemmelsene, er neppe helt avklart i dag.

Miljøverndepartementet har det overordnete ansvaret for verneområder etter naturvernloven, men dette er i all hovedsak delegert til Direktoratet for naturforvaltning. Direktoratet er bl.a. delegert myndighet til å fastsette hvem som skal være forvaltningsmyndighet for verneområder. Siden 1. januar 1984 har fylkesmannen vært forvaltningsmyndighet for de fleste områdene vernet etter naturvernloven i Norge. 33 Dette gjelder i dag også nasjonalparkene, med unntak av Hardangervidda, Forrollhogna og Dovrefjell-Sunndalsfjella.

For Hardangervidda er forvaltningsansvaret for verneområdene delt mellom fylkesmannen og de såkalte tilsynsutvalgene, som er statlige regionale utvalg bestående av folkevalgte representanter fra de kommunene som har areal innenfor verneområdene. I Forrollhogna nasjonalpark er kommunene forvaltningsmyndighet innenfor sine respektive deler av nasjonalparken, mens det for Dovrefjell-Sunndalsfjella er Dovrefjellrådet som er forvaltningsmyndighet. I Dovrefjellrådet er kommuner og fylkeskommuner representert, og forvaltningen skjer i form av et interkommunalt samarbeid. Dovrefjellrådet er etablert som et forsøk etter lov 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning.

I Setesdal Vesthei Ryfylkeheiane landskapsvernområde er det også etablert et forsøk med lokal forvaltning gjennom delegering til de åtte kommunene som verneområdet ligger i. Forvaltningsmyndigheten er her – som i Forollhogna nasjonalpark – lagt til den enkelte kommune, hver for sitt område.

De senere årene er forvaltningsansvar for verneområder delegert til flere kommuner som selv har ønsket å påta seg dette ansvaret. Slik delegering omfatter i dag om lag 50 kommuner. Myndighet til å godkjenne forvaltningsplaner er ikke delegert. Ordningen med delegasjonen er nå definert som et forsøk som skal evalueres etter fem år. Hjemmelsgrunnlaget som er benyttet ved delegasjon har dels vært forskrift 13. juli 1990 nr. 554 om myndighet til Miljøverndepartementet etter naturvernloven (MIK-prosjektet), dels lov om forsøk i offentlig forvaltning.

Statens naturoppsyn (SNO) er primært et oppsynsorgan, men påtar seg også å utføre praktiske forvaltningsoppgaver som skjøtsel, informasjon og tilrettelegging. SNOs rolle i oppsynssammenheng er omtalt i kap. 23.

17.3.1.3 Forvaltningsplaner for verneområder

For en del verneområder vil retningslinjer for forvaltningen være gitt gjennom forvaltningsplan. En forvaltningsplan skal være et praktisk hjelpemiddel for å opprettholde og fremme verneformålet. Naturvernloven pålegger ingen plikt til å utarbeide forvaltningsplan, men det kan være fastsatt i verneforskriften at slik plan skal utarbeides. Vernevedtaket kan angi retningslinjer eller absolutte grenser for innholdet i forvaltningsplanens bestemmelser.

Verneforskrift, brukerinteresser, skjøtsels- og restaureringsbehov, naturtilstand mv. vil avgjøre omfanget og innholdet av en forvaltningsplan. En forvaltningsplan vil normalt inneholde:

• omtale av verneformålet og enkeltbestemmelser i verneforskriften

• dokumentasjon av natur-, kulturtilstand og brukerinteresser

• plan for bruk av området med rammer for ivaretakelse og avveiing av virksomhet og tiltak innenfor landbruk, friluftsliv, undervisning, informasjon, forskning m.m.

• plan for overvåking av naturtilstand

• plan for skjøtsel/restaurering

• plan for naturoppsyn

Forvaltningsplanen kan inneholde retningslinjer eller kriterier for dispensasjon og tillatelse innenfor rammen av loven og verneforskriften. En forvaltningsplan kan ikke pålegge grunneieren rådighetsreguleringer ut over det som går frem av loven og verneforskriften for området. Den kan på den annen side ikke gå lenger i å tillate aktiviteter og bruk enn det loven og verneforskriften gir hjemmel for. Forvaltningsplanen kan inneholde ytterligere rådighetsreguleringer når vernebestemmelsene gir hjemmel for det. Den kan også gi retningslinjer for utøving av forvaltningsskjønn ved enkeltvedtak i medhold av verneforskriften. Dersom en skjøtsels- eller forvaltningsplan skal inneholde ytterligere rådighetsreguleringer, må disse fastsettes i form av forskrift, i samsvar med reglene i forvaltningsloven.

Det er utarbeidet forvaltningsplaner for noen nasjonalparker 34 og større landskapsvern­områder. Det er få naturreservater og mindre landskapsvernområder som har forvaltnings­plan. Forvaltningsplaner blir gjerne utarbeidet for områder der det er store bruker­interesser eller mye ferdsel, og i områder med spesielt tydelige skjøtselsutfordringer, f.eks. i forbindelse med eutrofiering av våtmarker og innsjøer. Forvaltningsplaner er mindre utbredt for områder der bruk og ferdsel har mindre omfang og for områder der de økologiske prosessene er langsomme, selv om behovet for planmessig skjøtsel og annen forvaltningsinnsats kan være stort også i slike områder. En forvaltningsplan kan være meget kort dersom spesielle tiltak ikke er påkrevd.

17.3.1.4 Miljøvernmyndighetenes adgang til å foreta skjøtsel

Gjeldende naturvernlov gir miljøvernmyndigheten hjemmel til å gjennomføre skjøtsel i både nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater, naturminner og områder med biotopvern, jf. §§ 4, 6, 10 og 12. Naturvernloven § 21 gir hjemmel for bestemmelser om ”nødvendige tiltak for å beskytte vedkommende område, art eller forekomst”. Det er uklart hva det siktes til med denne hjemmelen, som ikke er omtalt nærmere i forarbeidene. Den fremstår ikke som noen selvstendig, generell hjemmel for skjøtselstiltak, selv om den nok kan tjene som grunnlag for bestemmelser om f.eks. inngjerding. 35

Skjøtsel i verneområdene må være i samsvar med verneformålet. Det har imidlertid vært ulike oppfatninger av om skjøtselstiltakene kan gå lenger enn til å opprettholde naturtilstanden på vernetidspunktet. Verneformålet kan tale imot å være restriktiv her. 36 Et annet argument for å godta en viss tilbakevirkning er at det ellers kan bli avgjørende for omfanget av skjøtselsadgangen om det ble truffet foreløpig vernevedtak på et tidlig stadium i beslutningsprosessen. Forut for vernevedtak etter naturvernloven vil det alltid foreligge naturfaglige registreringer, og en beslutning om å verne et område vil være motivert ut fra disse. Imidlertid vil det ofte gå flere år fra registreringene er foretatt til endelig vedtak om vern er fattet. I mellomtiden kan naturkvaliteten i området forringes, noe som kan skyldes menneskers inngrep eller naturlige prosesser i form av gjengroing og oppslag av uønskede treslag.

Skjøtselstiltakene må ikke innebære rådighetsreguleringer for rettighetshaverne utover det som fremgår av verneforskriften. På den annen side er det rimelig å forstå skjøtselshjemlene slik at de som hovedregel gir adgang til å gjøre unntak fra fastsatte rådighetsreguleringer dersom dette gjøres i skjøtselsøyemed.

Verken lovtekst eller forarbeider gir klare holdepunkter for hvor langt skjøtselshjemlene går i å gi grunnlag for fysisk rådighet for det offentlige. Bruken av uttrykket skjøtsel i §§ 4, 6, 10 og 12 indikerer riktignok at hjemmelen innbefatter rett til aktiv inngripen for myndighetene, men noen nærmere angivelse av hvor langt denne retten rekker, er ikke gitt.

I skjøtselsammenheng står grensemerking, inngjerding og oppsetting av informasjonstavler i en særstilling. Naturvernloven § 21 gir hjemmel for regler om slike tiltak. Iverksetting av landskapsmessige tiltak for å oppfylle verneformålet og opprettholde verneverdien kan som hovedregel skje med hjemmel i skjøtselsbestemmelsene. Dette innebærer at det kan foretas tiltak for å avbøte naturinngrep som etter hvert vil forringe verneverdien. Likeledes kan det foretas skjøtselstiltak med det formål å forhindre naturlige prosesser som over tid endrer den naturtilstanden som verneformålet tar sikte på å bevare. Andre aktuelle tiltak er fjerning av mindre tekniske inngrep som var foretatt før vernevedtaket ble fattet, enkel tilrettelegging for friluftsliv i nasjonalparker og større landskapsvernområder som har friluftsliv som delformål, enkel tilrettelegging for å kanalisere ferdsel av hensyn til verneverdiene i naturreservater (dvs. beskyttelsestiltak), eventuelt for å øke tilgjengeligheten dersom reservatet er opprettet med et pedagogisk formål, samt nødvendig motorferdsel i verneområdet i skjøtselsøyemed. 37

På den annen side gjelder det visse begrensninger i forvaltningsmyndighetens råderett i skjøtselsøyemed. Naturvernloven gir f.eks. ikke klar hjemmel for forvaltnings­myndigheten til å sende dyr på beite. Også biotopforbedrende endringer i landskapet, som f.eks. anlegg av kunstige øyer i innsjøer for å bedre hekkeforholdene for enkelte fuglearter, antas å falle utenfor skjøtselshjemlenes rekkevidde. Skjøtselshjemmelen gir heller ikke adgang til å fjerne bestående byggverk eller brygger, særlig ikke hvis de fortsatt er i bruk og ikke betyr noen fare for omgivelsene.

Skjøtselshjemlene gir ikke forvaltningsmyndigheten adgang til å pålegge private rettighetshavere å utføre skjøtselsoppgaver.

I DN-rapport 1996-4 presenteres det kriterier for utvelging og prioritering av områder som trenger skjøtselstiltak. Det slås der fast at de verneområdene som trenger skjøtsel, er verneområder der menneskers bruk er eller har vært styrende for utviklingen, og hvor bevaring av kulturmark er en vesentlig del av verneformålet, samt andre områder der det er nødvendig med spesielle tiltak for å ta vare på verneverdiene. Videre er det satt opp mer detaljerte kriterier for hvilke områder som bør prioriteres. Blant de høyest prioriterte områdene er verneområder som inneholder rødlistearter som står i fare for å forsvinne fra området dersom det ikke blir gjennomført skjøtselstiltak, og verneområder med nasjonalt truete eller sårbare naturtyper (DN 2001).

17.3.2 Særlig om forvaltning og skjøtsel i internasjonale avtaler

Flere av de internasjonale konvensjonene om biologisk mangfold og naturvern har bestemmelser som iallfall delvis sikter til forvaltning og skjøtsel i den betydning som er nevnt ovenfor. I biomangfoldkonvensjonen er det i første rekke art. 8 om in situ -bevaring som inneholder visse forpliktelser til forvaltning og skjøtsel av vernede områder. Partene er etter art. 8 bokstav b forpliktet til å utvikle, der det er nødvendig, retningslinjer for bl.a. forvaltning av beskyttede områder og områder der særlige tiltak må settes inn for å bevare biologisk mangfold. Videre skal partene ifølge art. 8 (c) regulere eller forvalte biologiske ressurser som er viktige for bevaring av biologisk mangfold, enten det er innenfor eller utenfor de beskyttede områdene, med sikte på å sikre bevaring og en bærekraftig bruk av dem.

Også f.eks. Bernkonvensjonen og Ramsarkonvensjonen legger vekt på at myndighetene iverksetter aktive tiltak for å sikre at verneverdiene i utpekte områder ikke forringes, og at man følger med utviklingen i verneområdene (se henholdsvis art. (4) (2) (2) og art. (3) (2).

EUs habitatdirektiv forplikter i art. 6 medlemsstatene til å iverksette den forvaltningen som er nødvendig i Natura 2000-områdene, herunder eventuelt utarbeide forvaltningsplaner. Medlemsstatene skal videre treffe de nødvendige foranstaltningene for å unngå forringelse av naturtypene og levestedene for artene i disse områdene, samt unngå forstyrrelse av de artene som levestedene er utpekt av hensyn til, gitt at forstyrrelsene har betydelige konsekvenser for direktivets målsettinger.

17.3.3 Utvalgets vurderinger

Når vern er vedtatt, er det viktig at verneområdet forvaltes på en måte som opprettholder verneverdiene. Hvis det ikke skjer, kan verneverdiene bli forringet eller gå tapt enda de kunne være bevart gjennom en hensiktsmessig forvaltning og skjøtsel.

På denne bakgrunn anser utvalget skjøtselsplaner som et viktig verktøy for å sikre biologisk mangfold og andre verneverdier i verneområdene. En planmessig forvaltning basert på dokumentasjon av verneverdier, brukerinteresser mv. er ikke minst viktig sett i lys av det faktum at verneverdiene i mange verneområder er truet, jf. kap.17.3.1.1.

Behovet for skjøtselsplan er størst der skjøtsels- eller bruksbehovet er stort. For deler av landskapsvernområder der dette er tilfellet, foreslår utvalget derfor at utkast til skjøtselsplan skal legges frem senest samtidig med vedtak om vern (utk. § 35 tredje ledd første punktum). Det samme foreslår utvalget for reservater som krever aktive gjenopprettingstiltak eller der bruk er en forutsetning for bevaring av det biologiske mangfoldet (utk. § 36 fjerde ledd første punktum). Etter utvalgets forslag kan skjøtselsplanen inneholde avtale med grunneier/rettighetshaver om bruk. Også innenfor de andre vernekategoriene kan behovet for skjøtselsplan være stort, men utvalget mener det vil være urealistisk å lovfeste et absolutt krav til skjøtselsplan for disse. Utvalgets forslag med henblikk på de øvrige vernekategoriene er derfor utformet slik at utkast til plan for skjøtsel så langt mulig skal legges frem samtidig med vernevedtaket (utk. § 36 femte ledd). En slik plan for skjøtsel kan gjerne tenkes å inngå i en mer omfattende forvaltningsplan, slik praksis også er i dag. Den endelige fastsettingen av skjøtselsplanen vil skje etter at vernevedtaket er truffet.

Utvalget anser positive økonomiske virkemidler som viktige for å sikre bruk i verneområder med kulturbetingete verneverdier. Utvalget foreslår at en skjøtselsplan for bruks- eller skjøtselsavhengige deler av et landskapsvernområde skal kunne gi bestemmelser om økonomisk kompensasjon til private som bidrar til områdets skjøtsel (utk. § 35 tredje ledd tredje punktum). Dette vil være en form for tilskudd som etter utk. § 47 annet ledd inngår i et tilbud om kompensasjon til grunneieren, jf. kap. 18.11.

Utvalget foreslår at skjøtsel , herunder restaurerings- og istandsettingstiltak, for alle vernekategoriene blir regulert i en egen bestemmelse (utk. § 44). Dette innebærer en lovteknisk forenkling i forhold til dagens naturvernlov, der skjøtsel er hjemlet i flere bestemmelser.

Utvalget mener at utviklingen i verneområdenes tilstand, jf. kap. 17.3.1, gir grunn til bekymring. Problemene synes å være mer av ressursmessig og kunnskapsmessig karakter enn rettslig betinget. Utvalget mener det vil være urealistisk å innføre en plikt for miljøvernmyndighetene til å følge opp vernet gjennom skjøtsel, bl.a. fordi det så langt er avsatt svært begrensede midler til skjøtsel av verneområder i de årlige statsbudsjettene. De delene av landskapsvernområder der menneskers bruk er en vesentlig forutsetning for å bevare verneverdiene, står imidlertid i en særstilling. Her mener utvalget at behovet for skjøtselsplaner er så stort at myndighetene bør være pålagt å utarbeide slike, jf. nedenfor.

Utvalget foreslår å lovfeste at myndighetene kan overlate gjennomføringen av skjøtselstiltak til grunneierne, interesserte organisasjoner og andre (utk. § 44 første ledd annet punktum). Dette kan øke mulighetene for at nødvendig skjøtsel blir gjennomført, særlig i områder der en grunneier, organisasjon eller andre er spesielt interessert i å utføre slikt arbeid, eller der miljøvernmyndighetene ikke har kapasitet til å foreta den skjøtsel som er ønskelig.

At forvaltningsmyndigheten kan utføre skjøtselstiltak, er noe annet enn at staten har eiendomsrett til verneområdet. Formålet med skjøtselen er å opprettholde verneverdiene. Er det skjedd endringer i området som forringer verneverdiene, kan det bli spørsmål om tilbakeføring til den tidligere tilstanden. Utvalget foreslår at tidspunktet for kunngjøring av en påbegynt vernesak etter utk. § 40 annet ledd settes som den avgjørende grensen for hvilken tilstand verneområdet kan tilbakeføres til ved fysiske inngrep. Dermed vil man i større grad kunne ta vare på de naturkvalitetene som ble dokumentert gjennom de naturfaglige registreringene som ligger til grunn for vernet, også i tilfeller der vernearbeidet tar lang tid. Skjøtselstiltak som innebærer vesentlig endring i naturtilstanden slik den var da vernearbeidet tok til, vil på den annen side ikke kunne foretas uten avtale med grunneier eller rettighetshaver, eller ved ekspropriasjon.

Innebærer skjøtselstiltakene en form for høsting, f.eks. hogst, må det som høstes, stilles til eierens rådighet. Forvaltningsmyndigheten bør heller ikke kunne sende dyr på beite uten samtykke fra grunneieren, eller ved ekspropriasjon. Generelt bør det gjelde at skjøtselstiltakene ikke må være til hinder for grunneierens lovlige bruk av området i samsvar med verneforskriften.

Når myndighetene – eller andre etter oppdrag fra forvaltningsmyndigheten – iverksetter skjøtsel eller tilrette­legging som berører privat eiendom eller rettigheter i verneområdet, foreslår utvalget at eieren eller rettighetshaveren så vidt mulig skal varsles på forhånd (utk. § 44 tredje ledd).

Å fortsette den bruk som gjøres av arealet, eller gjenoppta bruk som nylig er opphørt, vil være god skjøtsel i en del verneområder. Utvalget finner det imidlertid ikke rimelig å foreslå en adgang for forvaltningsmyndigheten til å pålegge eieren å fortsette bruken av arealet. Dette får i stedet bero på avtale, jf. særlig utk. § 35 tredje ledd annet punktum. Et pålegg om bruk vil lett bli et dårlig utgangspunkt for å fremme forståelse for verneverdiene og vil være vanskelig å håndheve i praksis. Et vilkår eller avtale om fortsatt bruk kan derimot inngå som ledd i et tilbud om kompensasjon med tilskudd etter utk. § 47 annet ledd.

Utvalget går ikke nærmere inn på spørsmålet om hvilket organ som bør være forvaltningsmyndighet for verneområder, men foreslår – også i lys av den praksisen og de forsøksordningene som allerede foreligger – at det lovfestes en klar hjemmel for å legge forvaltningsansvar til kommunene eller særskilte organer som blir etablert for dette formålet, jf. utk. § 61 annet ledd.

17.4 Hjemmel til ekspropriasjon til naturvernformål

17.4.1 Gjeldende rett

17.4.1.1 Tidligere vurderinger av spørsmålet

Oreigningsloven 23. oktober 1959 nr. 3 er den sentrale loven om ekspropriasjon av fast eiendom. Loven gir i dag ikke hjemmel til å ekspropriere områder til naturvernformål. Oreigningsloven inneholder imidlertid adgang til å ekspropriere til en rekke andre formål, bl.a. friluftsliv og kulturminnetiltak.

Naturvernloven inneholder heller ingen bestemmelse om ekspropriasjon til naturvernformål, men spørsmålet har vært fremme flere ganger.

I NOU 1980: 23 Naturvern i Norge ga et flertall i utvalget uttrykk for at det burde overveies en hjemmel for å ekspropriere områder som vernes etter naturvernloven (s. 131). Forslaget ble omtalt slik i den påfølgende St.meld. nr. 68 (1980–81) Vern av norsk natur (s. 36):

”Miljøverndepartementet mener det i noen sammenhenger vil være formålstjenlig at staten får den fulle råderett over områder som er vernet i medhold av naturvernloven. Dette gjelder særlig en del av de områdene hvor det er nødvendig å sette i verk omfattende skjøtselstiltak for å oppnå formålet med vernetiltaket. Forslaget til bestemmelser om ekspropriasjon er ikke utformet. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om ekspropriasjonshjemmel på et senere tidspunkt.”

Spørsmålet ble ikke kommentert i Innst. S. nr. 369 (1980–81).

Våren 1992 ble spørsmålet igjen drøftet i St.meld. nr. 62 (1991–92) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge. Begrunnelsen for å vurdere en slik hjemmel var erstatningsmessige forhold og behovet for å kunne gjennomføre nødvendig skjøtsel og formålsrettet forvaltning av verneområdene. Stortingets flertall gikk imidlertid mot å innføre ekspropriasjonshjemmel for eiendomsavståelse i naturvernloven. I Innst. S. nr. 124 (1992–93) s. 10 uttalte komitéflertallet:

”Flertallet kan ikke se at den begrunnelse som departementet gir for ekspropriasjonshjemmel, nemlig erstatningsmessige forhold, og skjøtsel og forvaltningsmessige forhold, tilsier en slik løsning”.

Plan- og bygningsloven § 35 nr. 1 inneholder en generell hjemmel for ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan eller bebyggelsesplan. 38 Denne bestemmelsen kan også benyttes der et område er regulert som spesialområde for naturvern etter plan- og bygningsloven § 25 nr. 6.

I Sverige og Finland overtar staten eiendomsretten til alt areal som skal fredes til naturvernformål. Kjøp søkes oppnådd ved frivillig salg, men ekspropriasjon blir også benyttet hvor minnelig ordning ikke oppnås. Hjemmelen for dette er henholdsvis den svenske expropriationslagen (1972:719) 2 kap. 9 § og den finske naturvårdslagen 52 §.

17.4.1.2 Nærmere om oreigningsloven

Etter oreigningsloven § 2 første ledd, jf. § 1, kan Kongen treffe vedtak om ekspropriasjon til overføring av eiendomsrett eller etablering av bruksrett til de formålene som § 2 første ledd regner opp. Kongens myndighet er i hovedsak delegert.

Det følger av § 2 første ledd nr. 37 at det bl.a. kan eksproprieres til ”frimark, naturpark og anna markestykke der kven det er kan lauga seg eller halda til i friluft.” Bestemmelsen tar sikte på å ivareta friluftslivsformål. Ekspropriasjon til friluftsformål er skjedd noen ganger, som regel for å sikre allmennheten adgang til et bestemt område eller ved behov for tilretteleggingstiltak. I juridisk teori og praksis er det lagt til grunn at bestemmelsen ikke hjemler ekspropriasjon til naturvernformål. 39

Blant ekspropriasjonsformålene er også ”fiske, fangst av sjødyr, akvakultur, havbeite og verksemd i samband med slikt, medrekna undervisning, forskning og utvikling” (nr. 28) og ”kulturminnetiltak” (nr. 46).

På kulturminnefeltet er hjemmelen anvendt én gang, for å få tilgang til et fredet anlegg etter kulturminneloven slik at man kunne få utført de restaurerings- og istandsettingsarbeidene som var nødvendige for å unngå at anleggets verneverdier ble ødelagt. 40 Også for vern og kultivering av anadrome laksefisk og innlandsfisk er ekspropriasjonshjemmelen bare anvendt en gang. 41

Etter § 2 annet ledd kan ekspropriasjon bare skje når ”det må reknast med at inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade”. Loven må forstås slik at ekspropriasjon bare kan besluttes eller tillates når det er sannsynliggjort en overvekt av fordeler. Ved denne vurderingen må det tas hensyn til de samlede ulempene tiltaket medfører, ikke bare dem som gir grunnlag for erstatning.

17.4.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Ekspropriasjon er et sterkt virkemiddel overfor grunneiere og rettighetshavere. Ved ekspropriasjon skjer det en overføring av eiendomsrett eller bruksrett fra grunneiere og rettighetshavere til stat, fylkeskommune eller kommune. Det skiller seg fra vern etter naturvernloven, der grunneieren får begrensninger i sin rådighet, men beholder eiendomsretten.

At grunneieren beholder eiendomsretten til et vernet område, har i noen tilfeller gjort det vanskeligere å gjennomføre skjøtsel som er nødvendig for å sikre verneverdiene og en formålsrettet forvaltning av verneområdet. Uten tillatelse fra grunneieren kan det heller ikke foretas istandsetting eller tilrettelegging for publikum innenfor verneområdet. Oppnås ikke en frivillig avtale med grunneieren i disse tilfellene, kan vernet lett bli uthulet og forvaltningen av verneområdet komplisert og lite formålsrettet.

Miljøvernmyndigheten har verken etter gjeldende rett eller etter utk. § 44 adgang til å pålegge grunneier å utføre skjøtsel i verneområder. Der grunneieren selv ønsker å stå for skjøtselen og miljøvernmyndigheten anser dette som hensiktsmessig, bør det inngås en avtale om dette mellom grunneieren og staten.

Som nevnt i kap. 17.3.3 anser utvalget det viktig med en god skjøtsel og forvaltning av verneområder. Skjøtselen som er nødvendig for å opprettholde verneverdier, som fjerning av vegetasjon og fremmede treslag, restaurering etter naturinngrep og biotopforbedrende tiltak, bør skje i nær kontakt mellom grunneieren og miljøvernmyndigheten. Miljøvernmyndighetenes adgang til å gjennomføre skjøtsel innenfor verneområder er nærmere omtalt i kap. 17.3.3, jf. også merknadene til utk. § 44. Det kan være aktuelt med slik skjøtsel både i landskapsvernområder og naturreservater, se utk. § 35 tredje ledd og § 36 fjerde ledd.

Er det behov for en aktiv skjøtsel, herunder restaurering og istandsetting, av området som forutsetter bruk av tiltak som går lenger enn utk. § 44 åpner for, eller som vil innebære en vesentlig endring i naturtilstanden slik den var da vernearbeidet tok til, kan den etter utvalgets forslag ikke foretas uten avtale med grunneieren. Det samme er tilfelle hvis man f.eks. i en nasjonalpark ønsker en tilrettelegging eller istandsetting som ikke er direkte begrunnet ut fra vernets formål. I enkelte tilfeller vil grunneieren rent faktisk kunne legge hindringer i veien for skjøtsel som miljøvernmyndigheten kan gjennomføre uten avtale.

I slike tilfeller mener utvalget at miljøvernmyndigheten bør gis adgang til å ekspropriere retten til å gjennomføre skjøtsel i områder vernet etter naturmangfoldloven. Utvalget viser til at etter gjeldende rett er det adgang til å ekspropriere til en rekke andre verneformål. Bruken av en slik bestemmelse vil særlig være aktuell for skjøtsel i områder der Norge har påtatt seg et internasjonalt ansvar for å opprettholde viktige verneverdier, f.eks. etter Ramsar- eller verdensarv­konvensjonen. Utvalget foreslår at ekspropriasjonsadgangen begrenses til skjøtsels-, restaurerings- og istandsettingstiltak, og ikke omfatter ekspropriasjon ut fra andre hensyn.

Utvalget ser ikke grunn til å foreslå en hjemmel for ekspropriasjon som generelt overfører eiendomsretten til vernete områder til staten, og viser særlig til at med utvalgets forslag vil dette heller ikke være nødvendig for å opprette nasjonal­parker på privat grunn og derved gjennomføre den landsplanen for nye nasjonalparker som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av St.meld. nr. 62 (1991–92). En ekspropriasjon etter den bestemmelsen utvalget foreslår, vil derfor ikke rokke ved grunneierens eierposisjon, og retten til jakt og fiske vil kunne utøves som før, hvis ikke annet følger av ekspropriasjonen.

Før ekspropriasjon gjennomføres, må miljøvernmyndigheten ha søkt å finne en frivillig løsning med grunneieren, jf. oreigningsloven § 12. Ekspropriasjon bør forbeholdes de tilfellene der det har vist seg svært vanskelig eller umulig å oppnå enighet med grunneieren, og der ekspropriasjon anses som eneste mulighet for å få til en god skjøtsel og forvaltning av verneområdet.

Utvalget antar at en hjemmel til å ekspropriere til skjøtselstiltak ikke vil bli brukt i noe stort omfang. Det vises her til erfaringene med gjeldende oreigningslov. Praktiseringen av de bestemmelsene som er nevnt i kap. 17.4.1.2, viser at ekspropriasjon bare finner sted i et fåtall tilfeller. En viktig årsak til dette er trolig at man gjennom ekspropriasjonshjemmelen har fått et bedre grunnlag for å komme frem til en frivillig avtale mellom grunneier og miljøvernmyndigheten. Dette er også erfaringen fra Sverige, der man som nevnt har hjemmel til å ekspropriere til naturvernformål. En ekspropriasjonshjemmel for skjøtselsformål vil etter utvalgets syn derfor kunne lette inngåelsen av avtaler om skjøtsel av verneområder.

Utvalget foreslår at den nye ekspropriasjonshjemmelen tas inn i oreigningsloven § 2 første ledd. En ekspropriasjon til skjøtsel, restaurering og istandsetting til naturvernformål må dermed oppfylle kravene i oreigningsloven.