Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2004: 28

Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold— (Naturmangfoldloven)

Til innholdsfortegnelse

15 Generelt om områdeforvaltning

Hvitveis

Se på meg,

hvisker hvitveisen.

Ikke er jeg sjelden

og merkverdig

på noen måte,

stikker meg ikke ut

rager ikke opp

over mengden.

Her står vi helt

alminnelige,

skulder ved skulder.

Vet du noe vakrere?

Kjersti Ericsson

15.1 Innledning

Av kap. 7 fremgår det at forskjellige typer areal­inngrep er blant de viktigste påvirkningsfaktorene for det biologiske mangfoldet. Arealforvaltningen er derfor viktig for bevaring av mangfoldet, både når det gjelder naturtyper og når det gjelder leve­områder for arter. Arealforvaltningen er videre viktig for å ivareta andre verdier enn biologisk mangfold, som geologiske og landskapsmessige særpreg.

Det finnes i dag en rekke lover som regulerer arealinngrep. Den viktigste er plan- og bygningsloven. Ingen av disse lovene tar imidlertid det biologiske mangfoldet og beskyttelsesbehovet som utgangspunkt.

Som det fremgår av kap. 11, foreslår utvalget lovfestet to bevaringsmål om hhv. artsforvaltning og områdeforvaltning, jf. utk. kap. II. Regler som skal bidra til å oppnå bevaringsmålet for arter er konkretisert nærmere i utk. kap. III og utredningen kap. 13, samt i reglene om fremmede arter i utk. kap. IV og utredningen kap. 14.

Målet for område forvaltning er etter utvalgets utkast at ”naturen skal forvaltes slik at mangfoldet av naturtyper blir bevart i deres naturlige utbredelsesområde og med det artsmangfoldet og de økologiske prosesser som kjennetegner den enkelte naturtype” (utk. § 4). Utvalget ser for seg at dette målet bør fremmes ved bruk av et bredt spekter av virkemidler, som delvis er direkte forankret i naturmangfoldloven, delvis i annen lovgivning men med rammer etter naturmangfoldloven.

Utvalget legger særlig vekt på følgende momenter ved sine forslag til et differensiert regelverk:

  • noen arealer trenger en strengere beskyttelse enn andre

  • for noen typer natur kan det være mer hensiktsmessig å lage generelle regler enn regler knyttet til ett bestemt geografisk område

  • det totale beskyttelsesnivået bør sikre målet for områdeforvaltning og oppfyllelse av internasjonale forpliktelser

  • regelverket bør tilrettelegge for bærekraftig bruk

I dette kapitlet vil utvalget drøfte forholdet mellom de forskjellige arealforvaltningsvirkemidler og deres anvendelsesområder. Det nærmere innhold i utvalgets forslag om områdebeskyttelse finnes i kap. 16, 17 og 18 om områdevern, kap. 20 om kobling mellom naturvern og kulturminnevern, og kap. 19 om utvalgte naturtyper.

15.2 Status for sikring av naturtyper

15.2.1 Områdebeskyttelse etter gjeldende rett

15.2.1.1 Generelt

Vurderingen av behovet for nye juridiske virkemidler må bl.a. bero på en vurdering av hva som er oppnådd ved hjelp av gjeldende virkemiddelbruk. Sett ut fra utvalgets mandat er det et sentralt spørsmål i hvilken grad truede og sårbare naturtyper og andre områder av særskilt verdi for det biologiske mangfoldet har fått en tilstrekkelig beskyttelse.

Etter gjeldende rett kan man skille mellom tre hovedregimer for ivaretakelse av områder med særskilte naturverdier. For det første kan områder vernes etter naturvernloven, viltloven, lakse- og innlandsfiskloven eller kulturminneloven. For det andre kan arealplaner gi områder et arealformål med tilhørende bestemmelser som innebærer bevaring av naturverdier. For det tredje kan områder med spesielle naturverdier ivaretas etter annen lovgivning , enten ved at det fastsettes generelle begrensninger for næringsvirksomhet i nærmere bestemte geo­grafiske områder, eller ved ikke å gi tillatelse til inngrep i visse naturområder.

Områdevern er den mest generelle og omfattende beskyttelsen og brukes for det som anses som mest verneverdig , enten fordi det er særegent, eller fordi det er representativt for en viss type natur. Naturvernloven inneholder ingen plikt for forvaltningen til å verne områder. Det er videre overlatt til forvaltningens skjønn å velge ut hvilke områder som vernes, forutsatt at kriteriene i loven er oppfylt.

Når nasjonalparkplanen, planene om fremtidig skogvern og de fylkesvise verneplanene er gjennomført, vil ca. 13–14 % av landarealet og ca. 1 % av sjøarealet være vernet. 1 I tillegg kommer det som etter hvert vil bli vedtatt som marine verneområder. Naturtypen fjell er den som er klart best representert blant verneområdene, mens kun en liten andel omfatter høyproduktive naturtyper i lavereliggende strøk. 2

Det øvrige av Norges areal, dvs. nærmere 90 %, forvaltes etter plan- og bygningsloven og sektorlover . Her finner vi både områder med spesielle verdier for det biologiske mangfold og det vi i mangel av en bedre betegnelse kan kalle for ”hverdagslandskapet”.

Områder av spesiell verdi for biologisk mangfold kan f.eks. være områder med truete og sårbare arter, med sjeldne naturtyper, eller med naturtyper i sterk tilbakegang (se kap. 19). Noen slike områder er vernet, men for langt de fleste gjelder at de forvaltes etter annet lovverk.

Begrepet ”hverdagslandskap” er ikke et biologisk begrep, men angir de arealene der det ikke er det spesielle, det urørte eller det særskilt viktige for det biologiske mangfoldet som står sentralt. Her finner vi de dominerende naturtypene med stor utbredelse, men også grøntområder i byer og tettsteder.

I hverdagslandskapet finner vi i hovedsak naturtyper og arter som er vanlig forekommende. Samtidig er det disse arealene som, først og fremst i kraft av sin totale størrelse, representerer hovedtyngden av naturens produksjonskapasitet. Et stort antall arter er avhengig av hverdagslandskapet for å kunne overleve og reprodusere, herunder en rekke arter som har stor betydning i forbindelse med jakt og fiske.

Videre vil det ofte være en sammenheng mellom tilstanden for lokaliteter av spesiell verdi for biologisk mangfold, og kvaliteten på omkringliggende hverdagslandskap. For eksempel vil inngrep i et relativt ordinært skogområde kunne påvirke verdiene i mer verdifulle områder som ligger i tilknytning til skogen. Hverdagslandskapet kan også by på spredningskorridorer mellom naturtyper med mer spesiell verdi for biologisk mangfold.

Hverdagslandskapet blir ikke nødvendigvis av alle oppfattet som ”hverdagslig”. På den andre siden kan også andre områder, f.eks. de som er beskyttet av områdevernet, oppfattes som ”hverdagslige” for dem som har sin tilhørighet i disse områdene.

Hverdagslandskapet er viktig for menneskers helse og trivsel. Dessuten bygger kunnskap om og forståelse for naturverdier i stor grad på det folk opplever til daglig i landskapet rundt seg.

Når det gjelder regelverk, forvaltes hverdagslandskapet gjennom både plan- og bygningsloven og sektorlover, men deler av hverdagslandskapet kan også bli gjenstand for områdevern, særlig områder som er representative eller typiske. Etter at et areal er avsatt til verneområde, betegnes det i utvalgets terminologi ikke lenger som hverdagslandskap.

15.2.1.2 Nærmere om plan- og bygningsloven som virkemiddel for å gi områder en særskilt beskyttelse

Plan- og bygningsloven har som formål å legge til rette for samordning av ulike interesser, noe som innebærer at interesser knyttet til naturvern og biologisk mangfold veies opp mot andre interesser i planleggingen. Hensynet til biologisk mangfold og landskap kan etter plan- og bygningsloven ivaretas på to måter.

For det første kan plan- og bygningsloven brukes som et alternativ til områdevern. Mest aktuelt er da at et område reguleres til spesialområde med formål naturvern (§ 25 nr. 6). En viktig forskjell fra områdevern er at beskyttelsen gitt ved en reguleringsplan ikke er like langsiktig som vern etter naturvernloven, og den begrenser ikke igangværende virksomhet (se for øvrig kap. 12.4.2 og vedlegg 9 om den praktiske bruken av reguleringsplan med spesialformål naturvern).

For det andre kan hensynet til biologisk mangfold og landskap tas inn i andre kategorier arealplaner, særlig LNF-områder i kommuneplanens arealdel (§ 20-4 nr. 2), men også reguleringsplaner med andre formål, som f.eks. friområder (§ 25 nr. 4) eller spesialområder med formål ”parkbelte i industriområde” (§ 25 nr. 6).

Arealformålet landbruk, natur og friluftsliv (LNF) dekker nesten 80 % av Norges areal. Dette gir beskyttelse mot bygge- og anleggstiltak utenfor landbruksvirksomhet, og kan dermed bidra til å ta vare på det biologiske mangfoldet og andre naturverdier. Utlegging som LNF-område gir imidlertid ikke beskyttelse mot påvirkninger som jord- og skogbruk kan medføre (jf. kap. 7.2.4.3 og 7.2.4.4). Plan- og bygningsloven som virkemiddel for å ivareta biologisk mangfold og landskap er for øvrig beskrevet nærmere kap. 12.4.2.

Boks 15.1 Planlovutvalgets forslag

Planlovutvalget foreslår i NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II, en ny plan- og bygningslov med en rekke endringer i planbestemmelsene i plan- og bygningsloven som kan bidra til at hensynet til biologisk mangfold og landskap blir bedre ivaretatt.

Planlovutvalget har sett det som viktig å utvikle arealplanformene slik at det blir mulig å kartfeste viktige områder for biologisk mangfold og ta hensyn til dem i den kommunale arealplanleggingen. Planlovutvalget viser selv til viktige endringer som foreslås i den sammenheng (NOU 2003: 14 s. 211).

Planlovutvalget foreslår at naturvernformål inngår som et uttrykkelig uttalt mål i formålsbestemmelsen i § 1-1, der det bl.a. heter at loven skal ”sikre vern av verdifulle landskap og natur- og kulturmiljøer og sikre naturgrunnlaget for samisk kultur” (første ledd tredje punktum). Økologiske verdier er også tatt inn som verdi som skal vektlegges ved planleggingen, men i balanse med økonomiske, sosiale og kulturelle mål og verdier (§ 1-4 annet ledd).

Videre foreslås betydelige endringer i reglene om kommuneplanens arealdel. LNF-områdene foreslås ikke splittet opp, men det åpnes for at kommunen kan gi regler for å ivareta naturvernhensyn innenfor slike områder, det vil si at det bl.a. vil være bedre muligheter for å avklare konflikter mellom landbruks- og natur­verninteresser i kommuneplanens arealdel.

Bestemmelser om naturvern skal komme til uttrykk gjennom såkalte ”hensynssoner” i planer, på tvers av arealformål (§ 9-8). Slike hensynssoner kan f.eks. opprettes for områder der den kommunale kartleggingen av biologisk mangfold viser viktige naturtyper eller vegetasjonstyper eller viktige områder for truete eller sårbare arter.

Nasjonale myndigheter skal kunne bestemme at arealdelen i kommuneplanen gis lengre bindingstid, f.eks. for å ivareta naturvernhensyn.

Det foreslås også egne kapitler om samordnet areal og transportplanlegging (kap. 13), om kystsoneplanlegging (kap. 14), om samordnet vannplanlegging (kap.15) og om planlegging for større sammenhengende natur- og friluftsområder og større friluftsområder omkring byer og tettsteder (kap. 16).

Plan- og bygningsloven vil, også etter Planlovutvalgets forslag, fortsatt ha karakter av en prosesslov, der det gis svært få materielle regler om vektlegging av naturverdier.

15.2.1.3 Nærmere om bruk av andre lover for å gi områder en særskilt beskyttelse

Det tredje ”hovedsporet” for bevaring av det biologiske mangfoldet er som nevnt foran sektorlovgivningen . En rekke sektorlover regulerer virksomhet som i større eller mindre grad påvirker det biologiske mangfold (se også kap. 7). I vedlegg 7 er det gitt en oversikt over de aktuelle sektorlovene.

Sektorlovene åpner gjennomgående for at det kan tas hensyn til naturverdier ved skjønnsut­øvingen etter loven (jf. også Grunnloven § 110 b) og kan bidra til en bærekraftig bruk. Mange sektorlover må forstås slik at det er en plikt å vurdere naturvernhensyn når det treffes vedtak etter loven. I praksis kan likevel naturvernhensyn etter en konkret avveining ofte komme til å vike for hensynet til den aktuelle næringens utvikling og vekst. Det er pr. i dag heller ikke etablert overordnete prinsipper eller retningslinjer som sikrer at ulike sektorer vektlegger hensynet til biologisk mangfold like sterkt.

I tillegg til den generelle reguleringen av næringsvirksomhet, inneholder noen lover bestemmelser som hjemler visse former for beskyttelse av særskilte områder. Slike bestemmelser finnes i skogbruksloven (§ 17 b), oppdrettsloven (§ 19), saltvannsfiskeloven (§ 4) og vannressursloven (§ 11 og §§ 32 flg). Beskyttelsen gjelder kun den typen virksomhet som den enkelte lov regulerer.

Hjemlene for områdebeskyttelse i skogbruksloven, oppdrettsloven og saltvannsfiskeloven er – på samme måte som vernebestemmelsene i naturvernloven – utformet slik at de kan tas i bruk etter forvaltningens frie skjønn. Graden av bevaring av det biologiske mangfoldet blir dermed avhengig av praktiseringen av reglene. Etter skogbruksloven § 17 b er det for to områder gitt begrensninger i skogbruket på grunn av særskilte natur- og friluftsverdier. 3 Etter saltvannsfiskeloven § 4 er det opprettet fem soner med begrensninger i bruk av fiskeredskap av hensyn til korallforekomster, og innført en generell aktsomhetsplikt i forbindelse med fiske ved kjente korallforekomster. 4 Hjemmelen i oppdrettsloven § 19 er så langt ikke brukt. 5

Vannressurslovens regel i § 11 om kantvegetasjon gjelder direkte, men det foreligger ingen oversikt over den nærmere avgrensing av sonen i kommunene (§ 11 annet ledd). Reglene i vannressursloven §§ 32 flg. gir særregler for behandling av inngrep i vassdrag vernet ved Stortingets plen­arvedtak. De gir ingen generell beskyttelse av områder på linje med områdevern etter naturvernloven, men beskytter selve vassdraget mot inngrep som kan ødelegge de verdiene som ligger til grunn for vassdragsvernet.

Figur 15.1 Figuren illustrerer at det i dag er få virkemidler
 i overgangen mellom den nederste og den øverste delen av
 pyramiden. Her befinner det seg bl.a. truete og hensynskrevende
 naturtyper som utvalget har mandat til å vurdere et bedre
 regelverk fo...

Figur 15.1 Figuren illustrerer at det i dag er få virkemidler i overgangen mellom den nederste og den øverste delen av pyramiden. Her befinner det seg bl.a. truete og hensynskrevende naturtyper som utvalget har mandat til å vurdere et bedre regelverk for.

15.2.1.4 Virkemiddelpyramiden

Dagens virkemiddelbruk sett i forhold til hva slags natur det er tale om, kan illustreres ved en pyramide, der den minst inngripende virkemiddelbruken utgjør bunnen, mens virkemiddelbruken tiltar oppover mot pyramidens spiss. Den nederste delen av pyramiden utgjøres av den naturen som ikke er gjenstand for reguleringer som gir særskilt beskyttelse, og som foran er kalt for ”hverdagslandskapet”. Den mellomste delen utgjøres av natur av særskilt verdi for det biologiske mangfold, som har behov for en noe bedre beskyttelse. Toppen av pyramiden består av natur som vernes, fordi den er truet, spesiell eller representativ. 6 Plan- og bygningsloven og andre lover befinner seg i de nedre to delene av pyramiden, mens områdevern etter naturvernloven utgjør toppen. I grenseområdet mellom toppen og den midtre seksjonen ligger områdebeskyttelse etter andre lover enn natur­vernloven.

Både bildet og omtalen i kap. 15.2.1 viser at det i dag er få virkemidler i overgangen mellom den nederste og den øverste delen av pyramiden. I denne delen befinner seg bl.a. truete og hensynskrevende naturtyper som utvalget har som mandat å vurdere et bedre regelverk for.

I kap. 15.2.2 er virkemiddelbruken relatert til tilstanden i de enkelte hovednaturtyper.

15.2.2 Mangler i områdebeskyttelse sett i lys av naturens tilstand

I tabell 15.1 er det tatt inn en oversikt over områder med særskilt beskyttelse etter de forskjellige lovverk omtalt i kap. 15.2.1. Tabellen er delt inn i de forskjellige hovednaturtyper, samt geologiske forekomster og grøntområder i byer og tettsteder. I boks 15.2 er det i tillegg gitt en nærmere vurdering av statusen for sikring innenfor den enkelte hovednaturtypen.

Tabell 15.1 Beskyttelse av områder mot en eller flere tiltak etter gjeldende rett, skjematisk fremstilt 7

Naturtype Virke­middel
  Naturvernloven Kulturminneloven pbl-LNF-områder pbl-annet Sektorlov

Omfatter også de tilfeller der et plenarvedtak i Stortinget legges til grunn for skjønnsutøvelsen.

Ytterlige sikringsbehov
Myr ca. 5 % av myrarealet ja, særlig lavlandsmyrer
Rasmark, berg og kantkratt ukjent, går inn i andre verneplaner en viss beskyttelse mot bygg og anlegg utenfor landbruket i ca. 80 % av landarealet ja
Fjell god andel av fjellområdene en viss beskyttelse mot bygg og anlegg utenfor landbruket i ca. 80 % av landarealet lite
Kulturlandskap en del, særlig i nasjo­nalparker og landskaps­vern- områder noen kulturmilø­­fred­ninger etter § 20 en viss beskyttelse mot bygg og anlegg utenfor landbruket i ca. 80 % av landarealet generelle regler i jordloven, tilskudd over jord­bruksavtalen ja, særlig ­skjøtsel
Ferskvann og våtmarker en del RPR vernede vassdrag vernede vassdrag (vannressursloven §§ 32 flg.), kantvegetasjon (vannressursloven § 11), 37 nasjonale laksevassdrag

Plenarvedtak i Stortinget ligger til grunn.

(flere lover)
ja, visse naturtyper, flere i lavereliggende, høyproduktive vassdrag og kystvassdrag
Skog ca. 1 % produktiv skog to områder etter skogbruksloven § 17b, frivillige tiltak etter levende skog prinsipper ja, særlig større sammenheng­ende skogområder, og en del truede, sjeldne og andre spesielle skogtyper
Strand- og fjære noen verneplaner midlertidige sikringssoner for laks (oppdrettsloven § 5), 21 nasjonale laksefjorder

Se note c.

(flere lover)
ja
Sjø i overkant av 1 % av sjøarealet innenfor territorial­grensen midlertidige sikringssoner for laks (oppdrettsloven § 5), 19 nasjonale laksefjorder

Se note c.

(flere lover), beskyttelse av fem korallrev mot bunn­gående fiskeredskap og aktsomhetsplikt for fiske ved all korallrev (saltvannsfiskeloven, soneloven)
ja, jf. arbeid med marin verneplan
Total­areal ca. 13-15 % av landare­alet

Etter gjennomføring av vedtatte verneplaner.

en del mindre spesi­alom­råder natur­vern, total­areal ikke kjent totalareal ukjent

Oversikten i tabell 15.1 viser at områdevern etter naturvernloven er det virkemiddel som har vært mest brukt for å beskytte særskilte forekomster av de forskjellige naturtyper. Vernet dekker imidlertid ikke alle naturtyper godt nok. Annet lovverk bidrar i varierende grad til ivaretakelse av naturverdiene. Det geografisk sett største bidraget i så måte er LNF-områdene etter plan- og bygningsloven og vernede vassdrag etter vannressursloven. Beskyttelsen etter disse lovene, særlig i LNF-områdene, er imidlertid ikke sterk nok til å sikre forekomstene av truete eller sårbare naturtyper eller andre områder av særskilt verdi for det biologiske mangfoldet.

Et sikringsbehov for naturtyper utover det som er gjort i dag, går også frem av Fremstads utredning inntatt i vedlegg 5. Fremstad har bl.a. gitt en anbefaling om hvilke natur-/vegetasjonstyper som bør prioriteres i det fremtidige vernearbeidet. Rapporten gir høyest prioritet til kulturlandskapets natur- og vegetasjonstyper (kystlynghei og seminaturlige gressmarker m.m.). Deretter følger i prioritert rekkefølge havstrand, myr og løvskog, vassdragenes natur-/vegetasjonstyper og ultrabasisk/tungmetallrik mark.

Figur 15.2 Forskere anbefaler at det fremtidige vernearbeidet bl.a. må prioritere
 kulturlandskapets ­natur- og vegetasjonstyper som kystlynghei og
 seminaturlige gressmarker. Her kystlynghei fra Stavanger­traktene.

Figur 15.2 Forskere anbefaler at det fremtidige vernearbeidet bl.a. må prioritere kulturlandskapets ­natur- og vegetasjonstyper som kystlynghei og seminaturlige gressmarker. Her kystlynghei fra Stavanger­traktene.

Foto: Direktoratet for naturforvaltning

Fremstads rapport gir ikke anbefalinger om fremtidig barskogvern. For slike anbefalinger vises til NINA fagrapport 54 (2002) og NINA Oppdragsmelding 769 (2003). Naturtyper i sjø er heller ikke omfattet av Fremstads utredning, men behovet for områdebeskyttelse kommer klart frem av arbeidet med en marin verneplan.

Mange av de naturtypene som er sterkest truet, og som anbefales for ytterligere vern, er avhengige av skjøtsel. Vern som virkemiddel alene vil derfor ikke være nok for å ta vare på disse naturtypene. Spørsmålet om lovfestet vern eller andre mulige generelle regler for naturbeskyttelse drøftes under kap. 15.4.2.2.

Boks 15.2 Sikringsstatus for hovednaturtyper

Status for bruk av særskilte beskyttelsesregimer innenfor hovednaturtyper, geologiske forekom­ster og byer og tettsteder

Fjell

En vesentlig del av det vernete arealet i Norge kan kategoriseres til hovednaturtypen fjell. Fordelingen av vernet areal i fjellet er ikke nær­mere kartlagt, men fjellnaturen synes generelt å være godt dekket.

Kalkrike fjellområder inneholder erfaringsmessig et større biologisk mangfold enn fattigere fjellområder. I DN-håndbok 13-1999 om kartlegging av biologisk mangfold, er kalkrike områder i fjellet skilt ut som egen naturtype som inkluderer både rabber, lesider, snøleier og bergknauser og rasmarker. Rabbevegetasjonen er mest sårbar for overbeite og slitasje, påvirkningsfaktorer som i dag i liten grad reguleres gjennom vernebestemmelsene for nasjonalparker og landskapsvernområder.

Skog

Verneplaner for barskog er gjennomført landsdelsvis, dvs. for Øst-Norge, Vestlandet, Midt-Norge og Nord-Norge, mens verneplaner for edelløvskog (rik løvskog i Nord-Norge) er gjennomført fylkesvis. I tillegg inneholder nasjonalparkene betydelige arealer med skog. Til sammen er ca. 1 % av det produktive skogarealet vernet. I en evaluering av skogvernet i Norge som forelå i 2002,1 gis det uttrykk for at verneomfanget må økes til 4,5 % av det produktive skogarealet dersom man skal ta vare på både det vanlige og det spesielle i norsk skognatur, inklusive viktige deler av artsmangfoldet.

Av NINA fagrapport 54 fremgår at særlig rike skogtyper som edelløvskog, kalkskog, skog med lave urter (”lågurtskog”) og høystaudeskog, så vel som typer som Norge har et internasjonalt ansvar for (kystbarskog), ikke er vernet i tilstrekkelig omfang. Det samme gjelder de aller største gjenværende, noenlunde intakte og sammenhengende skogområdene, viktige forekomster av rødlistearter, og de viktigste forekomstene av truete, sjeldne eller andre spesielle skogtyper.

I rapporten pekes det på behovet for bedre kunnskapsgrunnlag og ytterligere registreringer, men også på at de strenge kriteriene for vern etter naturvernloven bør mykes opp, og at kravene om liten påvirkning ikke må være så strenge at de hindrer mulighet for å sikre interessante objekter. Det anbefales å vurdere potensialet for å verne områder som over tid, med eller uten skjøtsel, kan utvikle seg mot en tilstand mer lik naturskog. Videre pekes det på behovet for å ivareta små områder (anslått til mellom 30 og 100 da). Det fryktes at slike vil kunne falle utenfor skogeiers ansvar for å sikre de aller minste områdene (f.eks. med karakter av nøkkelbiotoper) og det offentlige ansvaret for å sikre større verneområder (NINA fagrapport 54 s. 116 til 117).

En viss beskyttelse av naturverdier i skog har også skjedd ved at grunneiere frivillig har påtatt seg tilpasninger i skogbruksvirksomheten.

Det er dessuten opprettet to områder etter skogbruksloven § 17 b.

Kulturlandskap

Det er gjennomført en landsomfattende registrering av verdifulle kulturlandskap, som definerer 276 områder som høyt prioriterte (10 til 20 i hvert fylke)2. Av disse er 112 valgt ut som et representativt utvalg av nasjonalt verdifulle områder fordelt på landskapsregioner. Det er imidlertid ikke gjennomført noe systematisk vern av disse, først og fremst fordi skjøtsel og/eller tradisjonell drift er en forutsetning for å ivareta verdiene slike områder representerer. Andre virkemidler, herunder økonomiske, blir dermed ansett som viktigere enn vern. Kartleggingen er derfor i mange tilfeller anvendt ved fordeling av midler fra landbruksmyndighetenes tilskuddsordninger. Siden tilskuddsordningene er knyttet til bruk i drift, faller likevel mange områder utenfor.

Nasjonalparker, landskapsvernområder og enkelte tematiske verneplaner (særlig edelløvskogplanen) innholder mye kulturlandskap, men noen eksakt oversikt finnes ikke. Noen kulturlandskap er vernet i forbindelse med kulturmiljøfredning etter kulturminneloven.

Kulturlandskapet generelt har en beskyttelse mot tekniske inngrep ved at arealene er lagt ut som LNF-område i kommuneplaners arealdel. Kategorien gir imidlertid ingen beskyttelse mot omdisponering eller overgang til andre driftsformer innenfor landbruksformål. Den sikrer heller ikke mot gjengroing og nedleggelse av drift.

Ferskvann/våtmark

Per i dag er 341 vassdrag/vassdragsområder vernet mot kraftutbygging og andre tiltak som kan forringe verneverdiene gjennom Verneplanen for vassdrag, jf. vannressursloven §§ 32 til 35. I St.prp. nr. 75 (2003–2004) Supplering av Verneplan for vassdrag foreslås ytterligere 52 vassdrag tatt inn i verneplanen (kap. 8.2).

Mange av de vernede vassdragene er påvirket av forurensning, ulike typer inngrep som veier anlagt på utfyllinger i vassdraget eller lagt i strandsonen, kulverter, bekkelukkinger, grusuttak, vannuttak til drikkevann, smoltproduksjon etc. Inngrepene og virksomheten som har forårsaket disse, skriver seg til dels fra tiden før vernevedtakene, men mange inngrep er også utført senere. Rikspolitiske retningslinjer (RPR) for de vernede vassdragene ble vedtatt i 1994 for å søke å unngå inngrep som reduserer verdien for landskapsbilde, naturvern, friluftsliv, vilt, fisk, kulturminner og kulturmiljø, men har ikke vært til hinder for nye inngrep. Vannressursloven, som trådte i kraft fra 1. januar 2001, har lovfestet vassdragsvernet og har gitt bedre muligheter for å ivareta verneinteressene i vassdragene.

Stortinget vedtok ved plenarvedtak 23. februar 2003 opprettelsen av 37 nasjonale laksevassdrag med 21 tilhørende nasjonale laksefjorder (vedtak nr. 294-299, jf. St.prp. nr. 79 (2001–2002) og Innst. S. nr. 134 (2002–2003)). De fleste av de nasjonale laksevassdragene er også vassdrag vernet i Verneplanen for vassdrag. Stortinget ga også sin tilslutning til regjeringens forslag om at ordningen skal suppleres og i alt omfatte om lag 50 nasjonale laksevassdrag med tilhørende fjordområder. Regjeringen tar sikte på å fremme en stortingsproposisjon med forslag til ferdigstilling av ordningen i 2005.

En god del vassdragsnatur er vernet etter naturvernloven gjennom dagens verneområder. Dette gjelder særlig nasjonalparker, større landskapsvernområder og til dels verneplanen for våtmarker. Siden det vesentligste arealet av slike verneområder ligger i høyereliggende og ofte næringsfattige deler av vassdragene, er lavereliggende, høyproduktive vassdrag og kystvassdrag underrepresentert i områder vernet etter naturvernloven. Lavereliggende vassdrag er gjerne betydelig påvirket av menneskelig aktivitet at ulikt slag, bl.a. forurensning. Vern etter naturvernloven har derfor vært ansett som mindre aktuelt. Dette har ført til at naturtypene ”viktige bekkedrag”, ”rike kulturlandskapssjøer og ”gårdsdammer” for en stor del har falt utenfor. Verneplanen for vassdrag omfatter imidlertid et representativt utvalg av vassdrag i alle høydenivåer og over hele landet, også kulturpregede vassdrag. Men ”gårdsdammene” faller utenfor også i Verneplanen for vassdrag fordi de ikke defineres som deler av vassdragene.

Naturtyper som deltaområder, større elveører, kroksjøer, flomdammer og meandrerende elvepartier er delvis fanget opp gjennom nasjonalparkene, verneplan for våtmark, verneplanene for flommarkskog i Trøndelagsfylkene, samt verneplan for havstrand og elveos i Møre og Romsdal. Likevel er elvedelta en av Norges mest sårbare naturtyper, jf. kap. 7.3.3.5.

Kantvegetasjon ved vassdrag har fått en viss beskyttelse gjennom vannressursloven § 11, som gjelder alle vassdrag i hele landet, selv små bekkesig. Beskyttelsen gjelder ”et begrenset naturlig vegetasjonsbelte som motvirker avrenning og gir levested for planter og dyr”. Regelen gjelder ikke for byggverk som står i nødvendig sammenheng med vassdraget, eller hvor det trengs åpning for å sikre tilgang til vassdraget (første ledd). Grunneieren, tiltakshavere og berørte fagmyndigheter kan kreve at kommunen fastsetter bredden på beltet. Bredden kan også fastsettes i rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven (annet ledd). Bestemmelsen er relativt ny og har så langt vært lite brukt.

Myr

Verneplaner for myr er gjennomført i alle fylker med unntak av Sogn og Fjordane og Finnmark. I tillegg inneholder verneplanene for våtmark mange myrer. I alt 260 myrområder er vernet til nå gjennom tematiske verneplaner for myr og våtmark. Hvis man regner med myrareal i nasjonalparker og landskapsvernområder, er om lag 5 % av myrarealet i Norge vernet etter naturvernloven. Lavlandsmyrer i nemoral og boreonemoral sone er dårlig representert, spesielt i sør og vest.

Det finnes mange eksempler på at myrreservatene har fått en for snever avgrensing, spesielt i lavlandet. For at en myr skal kunne bevares på sikt, er det nødvendig at vannhusholdningen opprettholdes, noe som forutsetter at også arealer omkring myra beskyttes. Vannressurslovens bestemmelser kan bare brukes i begrenset utstrekning til dette formål, siden dens virkeområde i utgangspunktet ikke omfatter nedbørsfeltet3. Ved vurdering av om det skal gis tillatelse til inngrep i selve vassdraget, kan imidlertid mulige negative effekter på en vernet myr tillegges vesentlig vekt.

Slåttemyrer representerer en kulturmarkstype som tidligere var svært utbredt, og som krever slått dersom de skal opprettholdes. Svært få slåttemyrer slås i dag, og dette er derfor en truet vegetasjonstype, noe som illustrerer at vern i seg selv ikke er nok for å sikre denne naturtypen.

Kilde og kildebekk er ikke tatt med i verneplan for myr, og naturtypen er bare tilfeldig representert i eksisterende verneområder. Kilder i lavlandet er vurdert som en sterkt truet vegetasjonstype. Kilder i høyereliggende strøk regnes ikke som truet, og vil i en viss grad være dekket gjennom nasjonalparkvern og andre større verneområder (naturreservater og landskapsvernområder).

Rasmark, berg og kantkratt

Rasmark, berg og kantkratt har ikke vært tema for noen verneplan, og det finnes ingen oversikt over i hvilket omfang de er representert i eksisterende verneområder. Det er likevel grunn til å anta at naturtypen ”sørvendt berg og rasmark” i høyereliggende strøk er godt representert innenfor nasjonalparkene og de store landskapsvernområdene. I lavereliggende strøk vil også noen slike lokaliteter være å finne innenfor skogreservatene.

Sannsynligvis er en del kantkratt vernet innenfor landskapsvernområder i kyststrøk og andre landskapsvernområder med kulturlandskap. Flere naturreservater inneholder også kantkratt, spesielt de som ligger langs kysten eller inneholder noe kulturlandskap. I og med at kantkratt ofte utgjør et suksesjonsstadium, kan det være problematisk å verne denne naturtypen. Ivaretakelse vil ofte kreve skjøtsel av større områder.

Områder med ultrabasisk og tungmetallrik mark er små og ofte integrert i andre naturtyper. De er derfor vanskelige å få oversikt over og egner seg ikke for en egen tematisk verneplan.

Havstrand/kyst

Mange av naturtypene innenfor hovednaturtypen havstrand og kyst er fanget opp av eksisterende eller planlagt vern, men det er vanskelig å si hvor representativt vernet er. Kystverneplanene for Nordland og Troms, verneplan for strandområder i Finnmark og verneplan for havstrand og elveos i Møre og Romsdal har fanget opp både typiske og spesielle områder for disse fylkene, mens dekningen for øvrige fylker sannsynligvis er dårligere. En del viktige områder som Raet, Listastrendene, Jærstrendene og Froan er sikret som verneområder. Noen viktige områder inngår også i verneplan for våtmark, og en del områder antas fanget opp av arbeidet med marin verneplan. Verneverdiene i Skjoldalutvalgets anbefalinger om marin verneplan (se kap. 16.11) er imidlertid kun knyttet til undersjøiske naturverdier. Videre er det gitt som retningslinje for det videre arbeid med marin verneplan at ”omfanget av privat grunn som foreslås vernet etter naturvernloven gjennom marin verneplan alene skal minimeres.”4 Dermed vil neppe tidevannssonen og landtilknyttede verneverdier i vesentlig grad bli dekket gjennom planen.

En av de naturtypene det kan settes spørsmåls­tegn ved dekningen av, er kalkrike strandberg. Denne naturtypen er av en slik karakter at det er lite sannsynlig at den omfattes av verneplan for våtmark.

I en rekke fjordområder er det etablert et begrenset vern av hensyn til villaksen. I 1989 ble det etter oppdrettsloven etablert 52 midlertidige sikringssoner for laksefisk5. Restriksjoner innenfor sonene er utelukkende rettet mot oppdrett, hvor den viktigste restriksjonen er forbud mot etablering av ny oppdrettsvirksomhet med anadrome arter. Denne ordningen er i ferd med å bli erstattet av nasjonale laksefjorder (se omtalen under ferskvann/våtmark). De 21 laksefjordene erstattet for en stor del eksisterende sikringssoner. Oppdrettsloven § 19 er så langt ikke brukt.Marine områder

I overkant av 1 % av sjøarealet innenfor territorialgrensen er i dag vernet i medhold av naturvernloven. Stort sett er dette områder hvor det primære verneformålet ikke er knyttet til rent marine (undersjøiske) verdier, slik som f.eks. i sjøfuglreservater og våtmarksreservater, der verneformålet er knyttet til fuglelivet og eventuelt andre landbaserte verneverdier. Begrunnelsen for å inkludere sjøareal i denne typen verneområder er gjerne den nære sammenhengen mellom verneverdiene på land og økosystemfunksjoner knyttet til omkringliggende sjøareal. Kystverneplanene for Nordland og Troms6 fanger til en viss grad opp marine naturtyper.

Naturvernlovens anvendelsesmuligheter i marine områder er begrenset til lovens geografiske virkeområde, som kun dekker områder innenfor territorialgrensen. Fore­komster av betydelig interesse i vernesammenheng, f.eks. dypvannskorallrev, er lokalisert også utenfor territorialgrensen. Fem områder med korallrev er beskyttet mot fiske med redskap som slepes langs bunnen ved forskr. 11. mars 1999 nr. 299. I den samme forskriften etableres en generell aktsomhetsplikt for fiske i nærheten av kjente forekomster av korallrev og et forbud mot å ødelegge revene med hensikt ved fiskeriaktivitet (§ 2 første ledd, jf. § 1).

Arbeidet med marin verneplan ble igangsatt i 2001 og har som mål å sikre representative og særegne naturverdier i sjø, truete og/eller sårbare marine habitater, samt sikre referanseområder med økosystemer som fungerer i mest mulig urørt tilstand. Første fase i arbeidet, som omfatter de mest kystnære områdene, er planlagt sluttført ved særskilte beskyttelsesvedtak etter både vernelovgivning og næringslovgivning innen 20077.

Geologiske forekomster

Vern av mineraler, bergarter og kvartærgeologiske forekomster omfattes også av naturvernloven. Det er gjennomført noen fylkesvise verneplaner for slike områder, og en del viktige områder er sikret innenfor nasjonalparkene, men utvalget er sannsynligvis ufullstendig.

Byer og tettsteder

Naturvernloven har vært lite brukt i tettbygde strøk eller for å sikre grønnstrukturer i områder med bymessig bebyggelse. Grunnen til dette er trolig bl.a. at slike grøntområder ofte ikke oppfyller kriteriene for vern etter naturvernloven, og at vern kan bli svært kostbart. Sikringen av slike områder har derfor i all hovedsak skjedd etter plan- og bygningsloven. Unntakene er først og fremst en del naturminner der f.eks. enkelte trær er blitt fredet, og noen få reservater i bynære strøk.

1 Framstad et al. 2002. (NINA fagrapport 54).

2 Se Miljøstatus i Norge

3 Unntak kan gjøres etter § 8 annet ledd, men det avgjørende kriterium er da om tiltaket har påtagelig virkning på selve vassdraget, ikke myra.

4 Brev 8. januar 2004 fra Miljøverndepartementet til Direktoratet for naturforvaltning om det videre arbeid med marin verneplan.

5 Jf. brev 18. september 1989 fra Fiskeridepartementet til Fiskeridirektoratet. I brevet vises det til oppdrettsloven § 5 nr. 3 som hjemmel for opprettelsen av sonene. Lovhjemmelen i § 19 for opprettelsen av soner uten eller med begrenset oppdrett kom først inn i loven i 2000 ved lov 30. juni 2000 nr. 62.

6 Hhv. kgl.res. 6. desember 2002 og kgl.res. 4. juni 2004.

7 Se om marint vern også kap. 16.11.

Kilder: Fremstad utredning II (vedlegg 5), NINA fagrapport 54 (2002) Evaluering av skogvernet i Norge, St.meld. nr. 25 (2003–2004) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, innspill til utvalget fra Direktoratet for naturforvaltning.

Figur 15.3 Jærstrendene landskapsvernområde. Fotoet
 viser nordspissen av Jæren med bl.a. Tungenes og Børauen.

Figur 15.3 Jærstrendene landskapsvernområde. Fotoet viser nordspissen av Jæren med bl.a. Tungenes og Børauen.

Kilde: Jan Ove Moen

15.3 Internasjonal rett

15.3.1 Innledning

I kap. 10 drøfter utvalget viktige internasjonale avtaler for bevaring av det biologiske mangfoldet og andre naturverdier som innebærer forpliktelser for norsk forvaltning og lovgivning. Noen av disse avtalene inneholder konkrete forpliktelser om områdevern. Dette gjelder særlig biomangfoldkonvensjonen, Ramsarkonvensjonen, Bernkonvensjonen, Bonnkonvensjonen, OSPAR-konvensjonen, den europeiske landskapskonvensjonen og konvensjonen om bevaring av verdens natur- og kulturarv. Avtalene går ikke i detalj når det gjelder verneform eller vernekategori, men kan sies å forutsette at landene har et system for områdevern som kan gi den beskyttelsen som den aktuelle konvensjon tar sikte på. En del av forpliktelsene vil imid­lertid også kunne oppfylles ved hjelp av andre beskyttelsesregimer enn områdevern slik vi kjenner det i dag.

15.3.2 Internasjonale forpliktelser om områdebeskyttelse

15.3.2.1 Hovedtrekk

Beskyttelse av nærmere bestemte områder anses som viktig for bevaring av biologisk mangfold og andre naturverdier. Flere av de konvensjonene som er omtalt i kap. 10 og 15.3.2.2 fremhever viktigheten av områdebeskyttelse for å sikre arter, jf. bl.a. Bern-, Bonn- og Ramsarkonvensjonen. De aller fleste av de omtalte konvensjonene inneholder dessuten bestemmelser om beskyttelse av områder av hensyn til de samlede verneverdiene i området, dvs. beskyttelse av naturtyper eller landskap. Noen av konvensjonene spesifiserer nærmere hvilket utvalg av naturen som bør beskyttes særskilt. Dette gjelder først og fremst Bernkonvensjonen og Bonnkonvensjonen, der det i vedlegg pekes ut bestemte arter hvis leveområder skal sikres.

Valget av virkemidler for å oppfylle mål om be­varing av områder er normalt overlatt den enkelte stat, men flere av konvensjonene synes å forutsette at etableringen av verneområder er blant de mest velegnede virkemidlene for å gjennomføre noen av forpliktelsene.

Valg av verne kategorier er i enda større grad overlatt til nasjonale myndigheter. For å oppnå noen av bevaringsmålene er det imidlertid nødvendig med strengere virkemidler enn for andre, slik at en viss inndeling etter formål, kriterier og restriksjonsnivå synes naturlig. Dette gjelder f.eks. Bernkonvensjonen som krever at områdene ”sikres” og at forringelse så langt mulig ”unngås eller begrenses” (art. 4) og Ramsarkonvensjonen som bruker begrepet ”naturreservat” (art. 4 (2)), mens f.eks. landskapskonvensjonen snakker om ”vern” som ”tiltak for å bevare og opprettholde viktige og karakteristiske trekk i et landskap” (art. 1 (d)), noe som skulle tilsvare en mildere form for beskyttelse.

De fleste av konvensjonene er klare på at målet er å bevare verneverdiene innenfor området, enten en negativ påvirkning skjer innenfor eller utenfor grensene. I biomangfoldkonvensjonen heter det uttrykkelig at partene skal ”fremme en miljømessig forsvarlig og bærekraftig utvikling i områder som grenser til beskyttede områder med henblikk på å fremme vern i disse områdene” (art. 8 (e)). Etter Bernkonvensjonen skal forringelse av verne­områder så langt mulig unngås eller begrenses (art. 4 (2)), mens det etter Ramsarkonvensjonen er en plikt til å varsle konvensjonens sekretariat hvis den ”økologiske karakter” av et våtmarksområde på listen ”har endret seg, er i ferd med å endres, eller antas å ville endre seg som følge av teknologiske tiltak, forurensning eller andre menneske­lige inngrep” (art 3 (2)). Konvensjonene fremhever altså både en aktiv forvaltning og overvåking av selve verneområdet, og – så langt det lar seg gjøre – tiltak for å begrense negative påvirkninger utenfra.

Videre pålegger noen av konvensjonene partene å vurdere restaureringstiltak der dette er mulig og hensiktsmessig (se særlig biomangfoldkonvensjonen art. 8 (f), Ramsarkonvensjonen art. 4 (4), Bonnkonvensjonen art. III (4) (a) og OSPAR art. 2 (a) i anneks V).

En kobling mellom naturvern og kulturminnevern gjøres særlig i UNESCO-konvensjonen om verdens kultur- og naturarv og i landskapskonvensjonen.

15.3.2.2 Nærmere om den enkelte konvensjon m.m.

Biomangfoldkonvensjonen

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.2. Artikkel 8 i biomangfoldkonvensjonen omhandler ” in situ ”-bevaring, som konvensjonen art. 2 definerer som ”bevaring av økosystemer og naturlige habitat, samt opprettholdelse og gjenoppbygging av levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser og, når det gjelder domestiserte og kultiverte arter, i omgivelsene hvor de har utviklet sine særtrekk.” ”Verneområde” blir i konvensjonen definert som et ”geografisk avgrenset område som er utpekt eller regulert og forvaltet med sikte på å oppfylle bestemte målsetninger for bevaring” (art. 3). Artikkel 8 inneholder tretten punkter om ulike temaer relevante for in situ- bevaring. De fem første har størst relevans til områdevern. Partene forpliktes til ”så langt det er mulig og som hensiktsmessig” 8 å

  1. etablere et system av beskyttede områder eller områder der særlige tiltak må settes inn for å bevare biologisk mangfold

  2. utvikle, der det er nødvendig, retningslinjer for utvelging, opprettelse og forvaltning av beskyttede områder eller områder der særlige tiltak må settes inn for å bevare biologisk mangfold

  3. regulere eller forvalte biologiske ressurser som er viktige for bevaring av biologisk mangfold, enten det er innenfor eller utenfor de beskyttede områdene, med sikte på å sikre bevaring og en bærekraftig bruk av dem

  4. fremme vern av økosystemene, naturlige habitat og opprettholdelse av levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser

  5. fremme en miljømessig forsvarlig og bærekraftig utvikling i områder som grenser til beskyttede områder med henblikk på å fremme vern i disse områdene

På det sjuende partsmøtet i 2004 ble det vedtatt et arbeidsprogram for verneområder på land og i sjø. 9 Arbeidsprogrammet er nærmere omtalt i boks 15.3.

Boks 15.3 Arbeidsprogrammet for verneområder under biomangfoldkonvensjonen (partsmøtevedtak VII/28)

Arbeidsprogrammets overordnede målsetting er at det etableres og opprettholdes et nettverk av økologisk representative beskyttede områder innen 2010 for terrestriske og 2012 for marine områder1. Områdene skal forvaltes på en effektiv måte. Nettverket skal bidra til å oppnå hovedmålene i konvensjonen og Johannesburg-målet om å redusere tapet av biologisk mangfold vesentlig innen år 2010 (pkt. 18).

Etablering, forvaltning og overvåking av verneområder bør skje med full og effektiv deltagelse og respekt for urfolk og lokale samfunn (pkt. 22).

Arbeidsprogrammet inneholder en rekke konkrete delmål og foreslåtte tiltak (”suggested activities”). Blant disse er opprettelse eller utvidelse av verneområder for store, intakte og relativt ufragmenterte eller uerstattelige naturområder, områder som er sterkt truet og områder som inneholder de mest truete artene (tiltak 1.1.2). Det anbefales videre å iverksette tiltak som sikrer at marine og ferskvannsøkosystemer, herunder marine områder utenfor nasjonal jurisdiksjon, blir bedre representert blant verneområdene (tiltak 1.1.3).

Det anbefales å vurdere de enkelte virkemidlenes egnethet for å oppnå bevaringsmål (tiltak 1.1.4). Videre oppfordres partene til å opprette verneområder som urfolk og lokale samfunn kan ha nytte av, bl.a. ved å bevare og opprettholde tradisjonell kunnskap i samsvar med art. 8 (j) i konvensjonen (tiltak 1.1.7).

Det legges videre vekt på at hensynet til verneområder integreres i den bredere forvaltning av landskapet (både på land og i sjø), også i sektorforvaltningen, med tanke på å opprettholde økologisk strukturer og funksjoner (mål 1.2). Forbindelseselementer som økologiske korridorer eller buffersoner bør opprettholdes eller etableres (1.2.3 og 1.2.4).

Det anbefales videre at forvaltningen av verneområder styrkes, bl.a. gjennom å lage forvaltningsplaner (mål 1.4). Planene bør utarbeides ved en prosess der alle involverte parter deltar (tiltak 1.4.1). Det anbefales dessuten at det nasjonalt søkes løsninger for ansvar og erstatningstiltak for skader på verneområder (tiltak 1.5.2). Prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale trekkes frem i denne sammenheng.

Programmet inneholder til slutt anbefalinger om tiltak for overvåking og evaluering av verneområder, og om at best mulig kunnskap skal legges til grunn for beslutninger om vern og forvaltning (mål 4.3 og 4.4)

For mange av anbefalingene er det satt frister for gjennomføring som ligger innenfor rammene av hhv. 2010 og 2012.

1 I vedtaket brukes begrepet ”national and regional systems of protected areas” istedenfor ”nettverk”, siden en del land oppfatter ”nettverk” til å gå i retning av en rettslig bindende protokoll, noe som det ikke er enighet om. Ordet ”nettverk” brukes i vedtaket i videre betydning, for å angi et samarbeidsnettverk (se note 66 i partsmøtevedtak VII/28).

Ramsarkonvensjonen

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.5. Hovedmålet med Ramsarkonvensjonen er vern av våtmarker for å motvirke det økende presset på verdens våtmarker og deres flora og fauna, særlig vann­fugl. Etter konvensjonen er partene forpliktet til å peke ut våtmarker av internasjonal betydning sett ut fra et økologisk, botanisk, zoologisk, limnologisk eller hydrologisk perspektiv (art. 2). Området skal bevares, og kan bare omdisponeres av hensyn til ”presserende nasjonale interesser” (art. 2 (5)). Parten skal da så langt mulig kompensere tapet, spesielt ved å opprette ”nye naturreservater for vannfugl” (art. 4 (2)). Konvensjonen inneholder også en generell forpliktelse til å ”fremme bevaring av våtmarksområder og vannfugler ved etablering av naturreservater for vannfugler, uansett om de er inkludert i listen eller ikke” (art. 4 (1)).

I Norge er det fast praksis at områder meldes inn til Ramsarkonvensjonen først etter at de er vernet etter naturvernloven. Vernekategoriene kan variere, men det mest vanlige er at områdene er vernet som naturreservat eller biotopfredningsområde, jf. verneplanene for sjøfugl og våtmark. Norge har til nå meldt inn 37 områder, hvorav 5 på Svalbard, jf. kap. 16.10.

Bernkonvensjonen

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.3. Bernkonvensjonen inneholder forpliktelser om vern av leveområder for arter, særlig arter av flora og fauna som krever streng beskyttelse (vedleggene I og II, jf. art. 4 (1)), vern av truete naturmiljøer (art. 4 (1)) og vern av ynglesteder og hvilesteder (art. 6 (b)). Den siste forpliktelsen er strengest formulert, ved at det sies at det ”skal være forbudt” å forsettlig skade eller ødelegge ynglesteder eller hvilesteder for arter oppført på vedleggene I og II.

Forpliktelsen under art. 4 er formulert slik at partene skal ”fremme hensiktsmessige og nødvendige lovgivnings- og administrative tiltak” for å ”sikre vernet” av de nevnte områdene. Forringelse av områdene skal så langt som mulig unngås eller begrenses (art. 4 (2)). Disse forpliktelsene overlater dermed mye til partenes skjønn, og konvensjonens Permanente Komité (bestående av partslandene og observatører, jf. art. 13) så et klart behov for å konkretisere forpliktelsene gjennom en rekke resolusjoner og anbefalinger til partene. Viktigst for områdebeskyttelsen er anbefalingene om Emerald network, som er omtalt i kap. 10.3.3 og 15.3.3.

Resolusjonene om ”smaragdnettverket” inne­bærer at partene anbefales å gjennomføre en systematisk beskyttelse av naturområder som er viktige i europeisk perspektiv. Utvalget av områder skal dekke leveområder for arter på en liste vedtatt i 1998 10 og representative områder for naturtyper på en liste vedtatt i 1996. 11

Bonnkonvensjonen

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.4. Også Bonnkonvensjonen inneholder forpliktelser om områdevern. Etter art. III (4) skal parter som er ”områdestater” for en trekkende art oppført på vedlegg I bl.a. ”bestrebe seg på .. å verne og – der det er mulig og hensiktsmessig – gjenopprette de leveområder for arten som er av betydning for å unngå at arten kommer i fare for å utryddes” (art. III (4) (a)). ”Leveområde” defineres som ”ethvert område i en trekkende arts utbredelsesområde som har egnede livsbetingelser for vedkommende art” (art. I (1) (g)). En ”områdestat” er ”enhver stat ... som utøver jurisdiksjon over hvilken som helst del av den trekkende artens utbredelsesområde”... (art. I (1) (h)). Norge er ”områdestat” for flere arter på Bonnkonvensjonens liste I.

Den europeiske landskapskonvensjon

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.8. Mens biomangfoldkonvensjonen, Ramsarkonvensjonen, Bernkonvensjonen og Bonnkonvensjonen først og fremst tar sikte på bevaring av det biologiske mangfoldet på arts-, populasjons-, og økosystemnivå, tar landskapskonvensjonen sikte på å beskytte landskapet som sådant. Med landskap menes etter konvensjonen ”et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat av påvirkningen fra og samspillet mellom naturlige og/eller menneskelige faktorer” (art. 1 (a)). Definisjonen legger særlig vekt på samspillet mellom menneske og natur, uten å skille mellom naturlandskap og kulturlandskap.

Statene forplikter seg bl.a. til å iverksette ”virkemidler med henblikk på vern, forvaltning og/eller planlegging av landskap” (art. 6 (e)). ”Landskapsvern” betyr ”tiltak for å bevare og opprettholde viktige og karakteristiske trekk i et landskap når det er berettiget ut fra dets natur- og kulturminneverdi, som følge av dets naturlige utforming og/eller menneskers aktivitet” (art. 1(d)). Dette kan innebære områdevern etter naturvernloven, men også bruk av andre virkemidler, særlig plan- og bygningsloven og tiltak i jordbruket.

”Landskapsforvaltning” og ”landskapsplanlegging” defineres etter konvensjonen som hhv. ”tiltak som sikrer regelmessig skjøtsel av et landskap, slik at forandringer som forårsakes av sosiale, økonomiske og miljømessige prosesser styres og samordnes, med sikte på en bærekraftig utvikling” (art. 1 (f)), og ”sterke fremtidsrettede tiltak som tar sikte på å forbedre, istandsette og skape landskap” (art. 1 (g)). Vern som følges opp med skjøtsel eller målrettede tilskudd etter jordbruksavtalen, vil også her være viktige nasjonale virkemidler for oppfølging av konvensjonen.

Konvensjonen om vern av verdens kultur- og naturarv (UNESCO)

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.7. Verdens­arvkonvensjonen inneholder ingen klare forpliktelser til områdevern, men innebærer generelt at partene skal identifisere og bevare sin kultur- og naturarv (art. 3 og 5). Landene skal melde inn områder som egner seg som såkalte verdensarvområder, og som vil bli gjenstand for internasjonalt samarbeid (art. 11). Konvensjonen sier lite om hvilken rettslig beskyttelse disse områdene bør få nasjonalt. Men verdens fellesarvsutvalg (”World Heritage Committee”), som er konvensjonens utførende organ (art. 8) har utarbeidet såkalte ”operational guidelines” der det bl.a. stilles opp kriterier for at områder kan bli ført opp på listen over verdensarv. Utover en rekke faglige kriterier stilles det bl.a. krav om at det foreligger en forvaltningsplan for området, og at området har fått en langvarig beskyttelse. 12 Konvensjonen har kontrollmekanismer for å følge opp den nasjonale forvaltningen, og områder kan bli tatt av listen hvis forvaltningen ikke er god nok.

Om norske verdensarvområder vises til kap. 16.10.

Havrettskonvensjonen

Generelt om havrettskonvensjonen se kap. 10.4.2. Utover de generelle bestemmelsene om vern og bevaring av det marine miljø i konvensjonens del XII (se kap. 10.4.2) inneholder havrettskonvensjonen ingen direkte forpliktelser om områdebeskyttelse. FNs generalforsamling har imidlertid vedtatt en resolusjon der betydningen av del XII understrekes. 13 Landene blir i resolusjonen oppfordret til en rekke tiltak, herunder å beskytte korallrevene (pkt. 50) og å opprette verneområder, herunder representative nettverk innen år 2012 (pkt. 53).

OSPAR-konvensjonen

Generelt om konvensjonen se kap. 10.4.4. Etter fremforhandling av et nytt appendix V til OSPAR-konvensjonen i 1999 (ratifisert av Norge 22. juni 2001 og trådt i kraft for Norges vedkommende 22. juli 2001), inneholder konvensjonen nå forpliktelser om bevaring av det marine miljø (appendix V art. 2 (a)). 14 Bevaringstiltakene under OSPAR skal imidlertid ikke gjelde fiskeriene (art. 4), og hvis det er aktuelt med begrensninger i sjøtransport, skal dette tas opp med Den internasjonale sjøfarts­organisasjon (IMO).

Bestemmelsen i art. 2 innebærer ikke uten videre en forpliktelse om områdevern, men i arbeidet med å konkretisere bestemmelsen legges det opp til at det etter hvert skal vedtas slike forpliktelser under konvensjonen.

På OSPAR-kommisjonens møte (dvs. alle partsland) i juni 2003 ble det vedtatt en anbefaling om opprettelse av et marint økologisk nettverk innen år 2010, samt økologiske kriterier for utvelging og identifikasjon av særskilt verdifulle områder som bør inngå i et slikt nettverk. 15 Tilnærmingen til dette ligner oppbyggingen av nettverkene på land gjennom Natura 2000 og Emerald Network. Kommisjonen vedtok også en foreløpig liste over arter og naturtyper som krever særskilt beskyttelse. 16

Nordsjøkonferansene

Generelt om Nordsjøkonferansene se kap. 10.6.4. Miljøvernministerne i landene som grenser til Nord­sjøen ble på den siste Nordsjøkonferansen i Bergen i 2002 enige om å opprette et nettverk av særskilte marine områder i Nordsjøen innen 2010, jf. ministerdeklarasjonen del II pkt. 7:

”The ministers agree that by 2010 relevant areas of the North Sea will be designated as marine protected areas belonging to a network of well-managed sites, safeguarding threatened and declining species, habitats and ecosystem functions, as well as areas which best represent the range of ecological and other relevant character in the OSPAR area.”

Dette vedtaket er, selv om det ikke er rettslig bindende, en viktig stimulans for arbeidet under OSPAR.

Paneuropeisk økologisk nettverk

Et annet ikke juridisk forpliktende samarbeid er arbeidet med en alleuropeisk (”paneuropeisk”) strategi for landskapsvern og biologisk mangfold i regi av Europarådet og UNEP. Strategien ble vedtatt på miljøministerkonferansen i Sofia i 1995 og skal samle trådene i den paneuropeiske oppfølgingen av biomangfoldkonvensjonen. En viktig del av strategien er tanken om et paneuropeisk nettverk av representative europeiske landskap og viktige områder for biologisk mangfold, med korridorer og buffersoner. Arbeidet med Natura 2000 og Emerald network utgjør en viktig del av det paneuropeiske nettverket. Målet er etablering av nettverket innen 2005.

Habitatdirektivet og Natura 2000

EUs naturvernregelverk er generelt beskrevet i kap. 10.8 og vedlegg 8. Selv om regelverket ikke gjelder for Norge, er det viktig som sammenligningsgrunnlag med tanke på gjennomføring av Bernkonvensjonen. For EU-landene gjelder oppfølging av fugle- og habitatdirektivet og opprettelsen av nettverket Natura 2000 som gjennomføring av forpliktelsene etter Bernkonvensjonen. Tilnærmingen til område­beskyttelsen etter habitatdirektivet er svært systematisk. Områdene skal dekke både leveområder for nærmere bestemte arter og forekomster av nærmere bestemte naturtyper. Det kreves at konkrete områder meldes inn som en del av nettverket. Utvelgelsen av områdene skal skje kun etter naturfaglige kriterier (anneks III). Ved spørsmålet om å tillate inngrep i et utpekt område kan imidlertid (sterke) samfunnshensyn trekkes inn.

Det er opp til det enkelte medlemsland å velge virkemiddel for områdebeskyttelsen, så lenge beskyttelsen er god nok til å opprettholde eller eventuelt gjenopprette den økologiske tilstanden av forekomsten. Ifølge direktivet kan områdene utpekes gjennom regelverk, administrativ beslutning eller privatrettslig avtale, eller en kombinasjon av disse (”statutory, administrativ and/or contractual act”, art 1 (l)). Den formelle status som gis til områdene, varierer da også fra land til land. Siden mange land fremdeles er i kartleggingsfasen, er det foreløpig uklart hvordan det enkelte land vil følge opp vernestatusen.

Boks 15.4 Gjennomføring av Natura 2000 i Finland og Sverige

I Finland består ca. 30 % av arealene til Natura 2000-områdene av områder vernet etter naturvårdslagen (stort sett vernet tidligere enn utpekingen som Natura 2000-områder), ca. 30 % består av områder som allerede faller inn under den såkalte ”ödemarkslagen”, mens ca. 30 % ligger i programmer for vern som skal gjennomføres. Kun 10 % er nye områder. På disse områdene er det tenkt brukt forskjellige virkemidler for ivaretakelse. I de områdene der inngrep ikke kan skje uten å forringe de verdier som har gitt området status som Natura 2000-område, vil man bruke naturvårds­lagen, enten ved enkeltvedtak eller gjennom de generelle regler om vern av visse naturtyper (hhv. naturvårdslagen 10, 11, 12, evt. 32 §§, og 29 § samt skogslagen 10 §). En betydelig del av de naturtyper som regnes opp i naturvårdslagen 29 § om generell beskyttelse, står også i habitatdirektivets anneks I. I de områder der skogbruk kan tillates, vil områdene bli forvaltet etter reglene i skogslagen. For øvrig satses det på en rekke andre lover for å få gjennomført de nødvendige bevaringstiltak, slik som markanvändnings- och bygglagen, marktäktslagen, vattenlagen og ödemarkslagen. Også privatrettslige avtaler er aktuelle, jf. naturvårdslagen 25 §.

I Sverige er ca. 60 % av de foreslåtte Natura 2000-områdene allerede fredet som naturreservat eller nasjonalpark. Videre har også Sverige hjemler for generell beskyttelse av mindre områder (7 kap. 11 § om biotopskyddsområde). Men heller ikke i Sverige legges det opp til at alle lokalitetene blir fredet. I proposisjonen om endringer i miljöbalken for å sikre gjennomføring av rettsvirkningene i Natura 2000-områdene (prop 2000/01:111) sies det følgende:

”Att ett område har förtecknats eller förklarats som ett särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde innebär däremot inte i sig att området får något sådant självständigt områdesskydd. Området kan dock komma att skyddas enligt andra bestämmelser, t.ex. som nationalpark, kulturreservat (7 kap 2-9 §§ miljöbalken), som biotopskyddsområde, djur- och växtskyddsområde eller strand­skyddsområde (7 kap 11-18 §§) eller enligt reglarna om samråd (12 kap 6 §).”

15.3.3 Særlig om nettverkstilnærmingen

Nettverkstilnærmingen står i dag sentralt i internasjonalt arbeid om verneområder. Denne tilnærmingen inneholder tre elementer. For det første tar den utgangspunkt i at tilnærmingen til vern bør være systematisk, det vil si at alle naturtyper er representert, og at verneområder bidrar til å sikre truet eller sårbart mangfold. Systematikken bygger videre på at verneområdene på den ene siden tar utgangspunkt i naturtyper, på den andre siden i arters behov for leveområder. Utvelgelsen av områder skal ta utgangspunkt i naturfaglige kriterier. 17

Det andre elementet i tilnærmingen er at verneområder ikke må ses som isolerte øyer, men i sammenheng med områdene rundt, og at det bør opprettes hensiktsmessige forbindelsesledd mellom verneområdene. Slike forbindelsesledd kan være korridorer eller andre forbindelseselementer (”springbrett”) som gjør at artene kan utveksle genetisk materiale mellom forskjellig forekomster av artene (se f.eks. habitatdirektivet art. 10 18 ).

Boks 15.5 Kriterier for utvelging av områder til ”Emerald network” (Bernkonvensjonen)

I anbefaling nr. 16 fra 1989 fra Bernkonvensjonens permanente komité vises denne systematikken gjennom de kriteriene som partene anbefales å bruke når de utpeker såkalte ”areas of special conservation interest” som skal inngå i nettverket. Slike særskilte verneområder skal velges ut fra en eller flere av følgende kriterier:

  1. området bidrar vesentlig til overlevelsen av truete arter, endemiske arter eller arter listet opp i appendiks I og II til konvensjonen

  2. området har høy artsdiversitet eller gir levevilkår for viktige populasjoner for en eller flere arter

  3. området inneholder en viktig eller representativt forekomst av en truet naturtype

  4. området inneholder et spesielt godt eksempel på en bestemt naturtype eller mosaikk av forskjellige naturtyper

  5. området er et viktig område for en eller flere trekkende arter

  6. området gir på annen måte et viktig bidrag til oppnåelsen av konvensjonens mål.

Det tredje element er at nettverk utvikles i et internasjonalt samarbeid. De viktigste nettverks­eksemplene i europeisk sammenheng er EUs Natura 2000, Bernkonvensjonens Emerald network, OSPARs marine nettverk og det paneuropeiske økologiske nettverk.

Selve konvensjonstekstene sier ikke noe om nettverkstanken. Det nærmeste man kommer er ordlyden i biomangfoldkonvensjonen, der det er tale om et ”system” av verneområder (art. 8 (a)), og at partene skal ”utvikle, der det er nødvendig, retningslinjer for utvelging, opprettelse og forvaltning av beskyttede områder eller områder der særlige tiltak må settes inn for å bevare biologisk mangfold” (art. 8 (b)). Samtidig kan det sies at selve systemet i Bonn- og Bernkonvensjonene, der det knyttes forpliktelser om vern av leveområder til truete, sårbare eller trekkende arter, innebærer en systematisk tilnærming. Også Ramsarkonvensjonen kan sies å bygge på en form for nettverks­tankegang, ved at man i en internasjonal sammenheng lager et system med særskilt beskyttede våtmarker av nasjonal og internasjonal betydning.

Nettverk har i seg selv ingen direkte rettsvirkning, i motsetning til de enkelte vedtak for områdene som nettverket skal bestå av. Men nettverkstanken vil gi veiledning for å sikre et tilstrekkelig antall og en tilstrekkelig kvalitet av beskyttede områder. Det er ikke bare verne områder som kan inngå i et økologisk nettverk. Det sentrale er at aktuelle områder får en tilstrekkelig beskyttelse til å ivareta bevaringsformålet.

For Norges vedkommende ligger nok i dag den mest konkrete internasjonale drivkraften for nettverksbygging i arbeidet under Bernkonvensjonen. Selv om Emerald network er utviklet gjennom anbefalinger som ikke er direkte bindende, kan Norge bli nokså alene i Europa hvis man ikke følger opp disse anbefalingene, særlig fordi alle EU-land etter hvert vil ha gjennomført Bernkonvensjonen gjennom oppbyggingen av Natura 2000.

Det er ikke satt noen frist under Bernkonvensjonen for når landene skal ha opprettet et nasjonalt nettverk og meldt det inn til konvensjonens sekretariat som en del av Emerald network. Det er dessuten uklart hvilket nivå landene skal legge seg på når det gjelder å peke ut områder som bør inngå i nettverket, dvs. hvor mange forekomster av de aktuelle leve- og funksjonsområder og naturtyper som skal tas med.

Norge er blant de få land som ikke har startet arbeidet med opprettelsen av sin del av Emerald network, men en god del av de eksisterende verneområdene vil kunne meldes inn. Listen vil imidlertid ikke være dekkende for det som anbefales av konvensjonens permanente komité.

En tilnærming som ligger nær opp til arbeidet under Bernkonvensjonen, er arbeidet med å kartlegge områder av særskilt verdi for det biologiske mangfoldet. Såfremt de kartlagte forekomstene ikke er rettslig beskyttet, vil de imidlertid ikke kunne meldes inn som en del av Emerald network.

15.4 Utvalgets vurderinger og forslag

15.4.1 Vurdering av status

Ut fra en naturfaglig vurdering er beskyttelsesnivået for norsk natur pr. i dag ikke tilfredsstillende, jf. særlig kap. 15.2. Heller ikke i et internasjonalt perspektiv kan beskyttelsesnivået sies å være tilfredsstillende. Nettverkstilnærmingen som legges til grunn internasjonalt i arbeidet under både biomangfoldkonvensjonen, Bernkonvensjonen og OSPAR-konvensjonen, gjenspeiles ikke i norsk regelverk, og er i begrenset grad gjennomført i praksis. EU-land som det for Norge er naturlig å sammenligne seg med, som f.eks. Sverige og Finland, har en klart mer systematisk tilnærming gjennom sin oppfølging av fugle- og habitatdirektivene.

Når det gjelder selve områdevernet, er utvalget av verneområder ikke tilstrekkelig representativt for all norsk natur. Utvalget ser også at det, med noen få unntak, i gjeldende rett er et stort sprang fra områdevern etter naturvernloven til forvaltningen etter plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen. Særlig savnes et verktøy mellom bruk og vern som kan bidra til at naturtyper ikke går tapt, samtidig som det kan tillates bærekraftig bruk. Dessuten savnes prinsipper for forvaltning av naturen som også hverdagslandskap kan nyte godt av (jf. kap. 11). En viktig årsak til at naturtyper i dag går tapt eller taper økologisk kvalitet, er ellers at virkemidlene ikke er godt nok rettet mot mer aktiv ivaretakelse av viktige naturverdier gjennom skjøtsel.

15.4.2 Utvalgets forslag

15.4.2.1 Om områdevern

For å oppnå et bedre beskyttelsesnivå og en bedre oppfølging av internasjonale forpliktelser mener utvalget at flere virkemidler bør benyttes. Det fremgår av kap. 12.2 at vern av områder eller arter både nasjonalt og internasjonalt er et utbredt virkemiddel for å bevare natur. Samtidig viser gjennomgåelsen i kap. 15.2.1.2 og 15.2.1.3 at plan- og bygningsloven og andre lover ikke like godt som naturvernloven kan sikre det langsiktige vernet som de aller mest verdifulle områdene trenger.

I kap. 12.2.2 drøftes rettsgrunnlaget for avgjørelser om vern, herunder vern ved forvaltningsvedtak slik det i dag gjennomføres etter naturvernloven, og avtalebasert vern. Sammenlignet med forvaltningsvedtak kan avtaleformen sies å legge vesentlig dårligere til rette for allmennhetens deltakelse i beslutningsprosessen og for effektiv håndheving av vernereglene. Utvalget mener at områdevern i hovedsak bør skje ved vedtak med hjemmel i lov. I noen tilfeller kan vernevedtak suppleres med avtaler, f.eks. i forbindelse med skjøtsel og tilretteleggingstiltak som ikke er hjemlet i lov.

Det vil etter utvalgets vurdering være behov for ytterligere områdevern, først for å gjennomføre eksisterende verneplaner, etter hvert for å supplere disse med de aller viktigste områdene for biologisk mangfold, verdifulle landskap og annen natur, herunder viktige marine områder. 19 En nærmere gjennomgang av områdevernet og forslag til forbedringer i lovgrunnlaget finnes i kap. 16 og 17.

Områdevern er imidlertid ikke en optimal løsning for alle forekomstene av de aktuelle natur- og vegetasjonstypene. For det første er ikke absolutt vern av alle forekomster nødvendig for å opprettholde viktige økologiske funksjoner eller for å sikre de aktuelle naturtypene i Norge på lang sikt. For det andre vil det samlet sett dreie seg om et stort antall lokaliteter, mange av dem små i geografisk utstrekning, og med ulike behov mht. hvilke inngrep de bør beskyttes mot. Mange av områdene vil tåle en viss bruk, forutsatt at denne er bærekraftig. Det som kjennetegner bærekraftig bruk, er nettopp at verdifulle områder beskyttes mot de aktivitetene eller det aktivitetsnivået som kan forringe verdiene, og at noen områder håndteres mer varsomt enn andre.

Et annet argument som taler for innføring av mer fleksible virkemidler i tillegg til vern, er at verdier knyttet til biologisk mangfold på en gitt lokalitet kan variere over tid. Klimaendringene vil kunne påskynde slike variasjoner og bl.a. medføre at forekomst og utbredelse av ulike naturtyper endres innenfor en kortere tidshorisont enn tilfellet har vært gjennom de senere århundrer. Med andre ord kan ”mosaikken” av natur- og vegetasjonstyper komme til å se annerledes ut om noen tiår enn den gjør i dag. Også hensynet til andre arealutnyttingsformål kan tilsi et fleksibelt regel­verk.

15.4.2.2 Særlig om lovfestet vern

Utvalget har vurdert om lovfestet vern kan være en god løsning for å fange opp forekomster av truet eller sårbar natur eller andre områder av særskilt verdi for det biologiske mangfold. For eksempel har både Danmark, Finland og Tyskland bestemmelser i sine naturforvaltningslover som utpeker konkret oppregnede naturtyper som vernet. 20

Fordelen med en slik løsning er at lovgiveren klart prioriterer noen naturtyper fremfor andre, og at alle forekomster får et vern. En ulempe er at systemet kan være lite fleksibelt. Endringer i hva ordningen omfatter må gjøres ved lov, og det tas ikke hensyn til særtrekk ved den enkelte konkrete forekomst av den aktuelle naturtypen. Vernet kan også bli for omfattende ved at alle forekomstene omfattes uten at det nødvendigvis er et reelt behov for det. Det kan videre være vanskelig for private å ”kjenne igjen” naturtypen og vite hvor grensen for en forekomst er.

Forskjellige løsninger kan tenkes for å imøte­komme disse ulempene. I Finland blir f. eks. vernet ikke rettskraftig før myndighetene har tegnet forekomsten inn på kart og varslet grunneieren. Det er dessuten regler om dispensasjon og oppheving av vernet. I Tyskland forutsettes det at de enkelte delstatene gir nærmere forskrifter for gjennomføring av det lovfestede vernet. I Sverige har man valgt en tredje løsning ved at det generelle vernet fastsettes ved forskrift istedenfor i selve loven. 21

For å få et bedre naturfaglig grunnlag for å vurdere muligheten og ønskeligheten av et lovfestet vern, har utvalget innhentet en utredning fra førsteamanuensis Eli Fremstad, Vitenskapsmuseet ved NTNU i Trondheim, om å utrede dette spørsmål. Utredningen er vedlagt denne NOU i vedlegg 5. Fremstad konkluderer med en anbefaling om lovfestet vern for flere vegetasjonstyper. Kriteriene for utvelgelsen har vært om naturtypen er forholdsvis lett å identifisere, om forekomstene er forholdsvis lette å avgrense, at forekomstene ikke er for store og at naturtypen ikke er avhengig av skjøtsel. Anbefalingene fra Fremstad gir et godt grunnlag som bekrefter behovet for generelle regler om visse naturtyper. Utvalget av de naturtyper som anbefales for lovfestet vern viser imidlertid samtidig at de nevnte kriteriene kan være vanskelig å oppfylle. Mange av de foreslåtte naturtypene er likevel avhengig av en viss skjøtsel, og flere av dem kan for folk flest være vanskelige å identifisere.

Utvalget har derfor søkt å finne frem til generelle regler om ivaretakelse av særskilt viktige naturtyper som kan være lettere å praktisere enn et vern direkte i loven. Den mest hensiktsmessige tilnærmingen er da etter utvalgets mening at den konkrete gjennomføringen av en prioritering av naturtyper skjer gjennom myndighetsutøving etter plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen, istedenfor at ordningen gis direkte rettsvirkning for private. Samtidig mener utvalget at det ikke bør være opp til den enkelte kommune eller sektor å bestemme hvilket biologisk mangfold som skal beskyttes særskilt.

Naturmangfoldloven bør derfor etter utvalgets mening inneholde regler om utvelgingen av slike naturtyper. Prinsipielt sett kunne det vært en fordel om utvalget av naturtyper ble fastsatt i lov, men behovet for enkle justeringer har gjort at utvalget har falt ned på en løsning der utvelgingen foretas av Kongen. Utvalget foreslår imidlertid en lovfestet plikt for forvaltningen til å vurdere om naturtyper skal følge det særskilte regime når deres utbredelse eller kvalitet er i fare. En slik lovfestet plikt gjelder for øvrig også for vurderingen av særskilt beskyttelse av arter og deres leveområder, jf. utk. § 23. Dessuten foreslås klare kriterier for hvilke naturtyper som velges ut. Lovutkastet inneholder dessuten regler om hvordan de utvalgte naturtypene skal ivaretas. En nærmere omtale av utvalgets forslag om utvalgte naturtyper finnes i kap. 19. Løsningen ivaretar etter utvalgets mening behovet for beskyttelse, samtidig som systemet er fleksibelt, lett å tilpasse endringer i naturen og tilrettelagt for bærekraftig bruk. Målet med reglene er ikke å opprettholde den enkelte forekomst, men å sikre at naturtypen som sådan finnes i Norge i tilstrekkelig omfang.

Forslaget om utvalgte naturtyper forhindrer ikke at en del av forekomstene kan få et sterkere vern gjennom områdevern etter lovens kap. V.

15.4.2.3 Om hverdagslandskapet

Som nevnt i kap. 15.4.1 mener utvalget at et annet hovedpunkt der gjeldende rett kommer til kort, er at det mangler generelle prinsipper og mål som skal gjelde for all natur, dvs. også hverdagslandskapet. En bærekraftig bruk av naturressurser inneholder flere elementer som i dag ikke er synliggjort i lovverket. Dette gjelder særlig mål for bevaring av arter og områder, økosystemtilnærmingen, og en generell aktsomhetsplikt for enhver til – så langt rimelig – i sin virksomhet å ta hensyn til det biologiske mangfoldet. Utvalget foreslår en lovfesting av disse grunnleggende forutsetningene for en bærekraftig bruk. En nærmere omtale av bestemmelsene er tatt inn i kap. 11.

Målene for bevaring av arter og områder kan være generelle slik de er utformet i utk. §§ 4 og 5, eller fastsatt mer konkret etter utk. § 13 om miljøkvalitetsmål.

Videre foreslår utvalget å lovfeste viktige miljørettslige prinsipper. Også disse er nærmere omtalt i kap. 11. Bruk av disse prinsippene ved myndighetsutøvelse skal gjelde uavhengig av hvilke naturverdier som blir berørt, selv om vekt­leggingen av naturhensyn vil variere alt ettersom hvor viktige de konkrete naturverdiene blir ansett for å være.

For øvrig vil utvalget understreke den betydningen som plan- og bygningsloven har for å ivareta nettopp hverdagsnaturen. Planleggingen av vårt daglige livsmiljø skjer først og fremst på kommunalt nivå gjennom plan- og bygningsloven. Det er helt sentralt at grønne områder ivaretas i denne planleggingen. Planlovutvalgets forslag kan bidra til at plan- og bygningsloven blir et enda bedre verktøy enn i dag for å løse denne oppgaven.

Utvalget foreslår videre endringer i granneloven §§ 3 og 10, servituttloven § 2 og plan- og bygningsloven §§ 69 og 70. Endringene i granneloven og servituttloven kan gi grunneieren en bedre mulighet til å ivareta biologisk mangfold på egen eiendom, mens endringene i plan- og bygningsloven er et virkemiddel for kommunen til å ivareta biologisk mangfold bedre i byggesaker.

Tabell 15.2 Hovedelementer i områdeforvaltning etter utvalgets forslag

Virkemiddel etter naturmangfoldloven Brukes på Kombineres med annet lovverk? Finnes til­svarende virkemiddel i dag? Beskyttelsesnivå etter utvalgets forslag
Aktsomhetsplikt all natur nei, med mindre det har egen aktsomhetsplikt nei, men noe ligger i naturvernloven § 1 svakt
Prinsipper og mål for myndig­hetsutøving all natur ja nei, ikke på fastlands Norge svakt, men kan følges opp med strengere forvaltning etter sektorlover. Dekker kun de påvirkninger som den aktuelle lov regulerer.
Miljøkvalitetsmål all natur eller nærmere bestemte øko­systemer ja ja, (hjemler) i vassdrag og for forurensing avhengig av målenes innhold og gjennomførings­prosedyrer
Utvalgte naturtyper naturtyper av vesentlig verdi for biologisk mangfold ja nei middels
Prioritering av arter funksjonsområder for arter som trenger særskilt beskyttelse nei, med mindre annet er bestemt i forskriften nei middels til streng
Områdevern natur med spesielle kvali­teter, eller som er representativ nei, med mindre annet er bestemt i forskriften (særlig aktuelt for høsting) ja streng (men varierende restriksjonsnivå)
Områdevern med skjøtsel, utvalgt naturtype med skjøtsel, målretting av tilskudd kulturbetinget natur ja, med mindre det er tale om områdevern til dels områdevern, tilskudd kun til bruk i drift varierende

15.4.3 Konklusjon og oppsummering

I tabell 15.2 er det tatt inn en oversikt over utvalgets foreslåtte hovedgrep for ivaretakelse av naturverdier i arealforvaltningen, relatert til hvilke naturkvaliteter det er snakk om.

Utvalgets forslag inneholder dermed tre hovedelementer:

  1. Generelle regler om ivaretakelse av all natur (lovutk. kap. II, utredningen kap. 11 og enkelte endringer i andre lover, jf. spesialmotivene til utk. § 76).

  2. Regler for leveområder for prioriterte arter og utvalgte naturtyper (utk. § 23 og kap. VI, utredningen kap. 13.7.3 og 19).

  3. Et forbedret områdevern (lovutk. kap. V, utredningen kap. 16 til 18).

I tillegg kommer bestemmelser for en bedre målretting av økonomiske virkemidler, og koblinger mellom naturvern og kulturminnevern.

Reglene under pkt. 1 og 2 forutsettes gjennomført gjennom plan- og bygningsloven og sektorlover.

Fotnoter

1.

St.meld. nr. 25 (2002–2003) kap. 4.2 s. 41 og kap. 3.1 s. 22.

2.

St.meld. nr. 25 (2002–2003) kap. 4.2 s. 41.

3.

Forskr. 15. januar 1993 nr. 70 og forskr. 2. april 1993 nr. 268.

4.

Forskr. 11. mars 1999 nr. 299, som er hjemlet både i saltvannsfiskeloven og lov om Norges økonomiske sone

5.

Ved brev 18. september 1989 fra Fiskeridepartementet til Fiskeridirektoratet ble det opprettet såkalte midlertidige sikringssoner for laksefisk, der det ikke vil bli gitt konsesjon etter oppdrettsloven § 5. Den juridiske status for sonene er uklar, men brevet kan oppfattes som en bindende veiledning for hvordan fiskerimyndighetene vil utøve skjønnet etter § 5. Den formelle lovhjemmelen i § 19 for opprettelsen av soner uten eller med begrenset oppdrett kom først inn i loven i 2000.

6.

De enkelte delene i pyramiden er skissemessig fremstilt og forholdet mellom de enkelte delene representerer ikke matematiske forholdstall.

7.

Tabellen er basert på opplysninger fra Direktoratet fra naturforvaltning og utredningen til Fremstad i vedlegg 5. Arealmessige tall mangler i stor grad. Det er i stedet tatt inn kvalitative vurderinger.

8.

Se om oversettelsen av “as far as possible and as appropriate” kap. 10.3.2.

9.

Partsmøtevedtak VII/28.

10.

Resolusjon nr. 6/1998 ”listing the species requiring specific habitat conservation measures”.

11.

Resolusjon nr. 4/1996 ”listing endangered natural habitats requiring specific conservation measures”.

12.

Operational guidelines for the implementation of the World Heritage Convention, 2003, par. 44 (b) (v og vi).

13.

Resolusjon A/RES/58/240 pkt. 46.

14.

Art. 2 a) i Annex V sier at partene skal: ”take the necessary measures to protect and conserve the ecosystems and the biological diversity of the maritime area, and to restore, where practicable, marine areas which have been adversely affected”.

15.

Recommendation 2003/3, rapport fra møtet 23 til 27 juni 2003 anneks 9 og 10.

16.

Rapport fra møtet 23. til 27. juni 2003 anneks 6.

17.

Jf. bl.a. EUs habitatdirektiv anneks III.

18.

Art. 10 lyder:”Medlemsstaterne skal, i det omfang de finder det nødvendigt og inden for rammerne af deres politikk for fysisk planlægning og udvikling, og navnlig med henblikk paa at styrke den økologiske sammenhæng i Natura 2000-nettet, bestræbe sig paa at fremme forvaltningen af de elementer i landskabet, der er af afgørende betydning for vilde dyr og planter. Det er tale om saadanne elementer, som ved deres lineære og kontinuerlige struktur (som f.eks. vandløb med deres bredder eller de traditionelle systemer til afgrænsning av marker) eller deres rolle som trædesten (som f.eks. smaasøer og smaaskove) er væsentlige for vilde arters migration, spredning og genetisk udveksling.”

19.

Se også Fremstad i vedlegg 5 om ytterligere vernebehov.

20.

Hhv. naturbeskyttelsesloven kap. 2, naturvårdslagen 29 § og Bundesnaturschutzgesetz § 30.

21.

Förordning 1998:1252 om områdesskydd enligt miljöbalken, fastsatt med hjemmel i miljöbalken 7 kap. 11 § andra stycket.

Til dokumentets forside