Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2004: 28

Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold— (Naturmangfoldloven)

Til innholdsfortegnelse

24 Miljømessige, økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget

Fra:

Den gamle mester

Den stander en Eg paa Præstens Jord,

Hans Øie til dagligt Mærke;

Den løfter dig op over Dal og Fjord

Og strækker Grenene stærke.

Den bærer paa flere hundrede Aar,

Men frodig den løves Vaar for Vaar,

Hver rindende Morgenlue

Kun meer ærværdig at skue.

Jørgen Moe

24.1 Innledning

24.1.1 Generelt

Lovutkastet vil bidra til å ivareta Norges internasjonale forpliktelser til å bevare natur, landskap og biologisk mangfold, og til å realisere mål om bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold. Utvalgets forslag bygger på vurderinger av hva som kan oppnås av positive miljøeffekter, veid opp mot andre samfunnsmessige effekter. De miljømessige, administrative og økonomiske konsekvensene av de enkelte forslagene er omtalt under kap. 24.2, og for øvrig vises det til utvalgets vurderinger og forslag i de enkelte kapitlene i utredningen.

Lovforslaget innebærer at nye oppgaver vil bli lagt til forskjellige forvaltningsmyndigheter, bl.a. som følge av de nye forvaltningsregimene knyttet til prioriterte arter og utvalgte naturtyper, og av den foreslåtte reguleringen av tilgangen til genetisk materiale. Av dette følger behov for økte ressurser og i noen tilfeller også økt kompetanse. Behovet for økte administrative ressurser vil få konsekvenser i første rekke for driftsbudsjettene til Direktoratet for naturforvaltning og fylkesmennene, men også for andre myndigheter i den utstrekning disse blir tillagt myndighet eller oppgaver etter loven.

Utvalgets forslag vil kunne belaste kommuneøkonomien i en viss utstrekning. Dette vil f.eks. være tilfelle ved delegering av myndighet etter utk. § 61 annet ledd, dersom delegeringen ikke ledsages av statlige overføringer. Utvalget foreslår her å lovfeste en adgang til å delegere ansvar etter naturmangfoldloven til kommunen, og til å delegere forvaltningsmyndighet for verneområder til et særskilt oppnevnt organ. Forslaget tar først å fremst sikte på å skaffe et varig hjemmelsgrunnlag for de forskjellige forsøksordninger som i dag praktiseres når det gjelder delegering av myndighet etter naturvernloven. Det forutsettes at slik delegering fortsatt skjer med tilslutning fra den enkelte kommune.

Utvalgets forslag om en lovfestet plikt for kommunene til å kartfeste forekomster av utvalgte naturtyper, vil kunne få økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene, men av begrenset omfang. Plikten omfatter ikke selve kartleggingen . Kommunenes arbeid med kartlegging av biologisk mangfold pågår uavhengig av utvalgets lovforslag. Den videre oppfølgingen med evaluering, kvalitetssikring og overvåking forutsettes først og fremst å være en statlig oppgave. 1 Omfanget av plikten til å kartfeste forekomster er for øvrig avhengig av nærmere forskrift gitt etter utk. § 49.

Det legges opp til at kartfestingen og gjennomføringen av forvaltningsregimet for forekomster av utvalgte naturtyper skjer gjennom de vanlige prosesser for kommunal planlegging og annen kommunal virksomhet. Ordningen forutsetter en viss miljøkompetanse i kommunene, men ikke mer enn det som i dag må kunne forutsettes ut fra kommunens oppgaver knyttet til miljøforvaltning mer generelt. Likevel aktualiserer forslaget behovet for at kommunene besitter slik kompetanse. Statlig veiledning bør imidlertid også kunne påregnes for gjennomføring av regimet med utvalgte naturtyper.

Det vises til kap. 21 for omtale av lovforslagets konsekvenser for samisk bruk.

24.1.2 Nye vedtakshjemler og videreføring av gjeldende rett

Lovforslaget inneholder en del nye hjemler for enkeltvedtak, meldeplikt, forskrifter og generelle plikter. Tabell 24.1 gir en oversikt over hvilke paragrafer dette gjelder.

Tabell 24.1 Nye hjemler for enkeltvedtak, meldeplikt, forskrifter og generelle plikter foreslått inntatt i naturmangfoldloven

Generelle plikter for private Generelle plikter for myndighetene Hjemler for enkeltvedtak Forskriftshjemler Regler om ­meldeplikt
– § 6– § 15– § 20– § 21– § 27 første til tredje ledd– § 51 første ledd– § 52 første ledd– § 53 første ledd– § 56– § 60– § 64– § 66 annet ledd– § 67 første ledd – §§ 7 og 8, jf. §§ 9 til 12– § 14– § 15– § 20– § 21– § 23 annet ledd– § 26– § 35 tredje ledd– § 36 fjerde ledd– § 43 fjerde ledd– § 44 femte ledd– § 45 fjerde ledd– § 46– § 49 tredje ledd– § 50 første ledd første punktum (kommunene)– § 50 annet ledd (kommunene)– § 51 annet og tredje ledd– § 54– § 59 første ledd– § 62 – § 13 tredje ledd § bokstav b– 20 tredje ledd– § 28 første ledd (delvis)– § 29 første ledd (delvis)– § 47 annet ledd første punktum– § 51 tredje ledd fjerde punktum– § 52 annet ledd– § 52 tredje ledd tredje punktum– § 53 annet ledd tredje punktum– § 66 første ledd– § 67 annet ledd – § 68 annet ledd første punktum– § 70 første ledd– § 71 første ledd– § 72 annet ledd bokstav b – § 2 tredje ledd– § 13 første ledd annet punktum, jf. annet ledd første punktum– § 20 tredje ledd– § 23 første ledd første punktum– § 27 tredje ledd– § 28 fjerde ledd– § 30 første ledd ­bokstav d– § 32 annet ledd– § 39– § 42 annet ledd– § 47 annet ledd annet punktum– § 49 første ledd– § 50 første ledd annet punktum– § 51 tredje ledd tredje punktum– § 58 annet ledd– § 59 sjette ledd– § 65– § 76 nr. 4, 10, 12 og 13 – § 52 tredje ledd første punktum– § 53 annet ledd første punktum– § 58 første ledd første punktum

Utover dette viderefører lovutkastet hjemler for områdevern, artsvern, høsting og skadefelling samt visse introduksjoner av fremmede arter. Tabell 24.2 gir en oversikt over paragrafer som kan betegnes som en videreføring av gjeldende rett, men med innholdsmessige endringer.

24.2 Konsekvenser av de enkelte forslag

24.2.1 Lovforslaget kapittel II Alminnelige bestemmelser

24.2.1.1 Miljømessige konsekvenser

Tabell 24.2 Bestemmelser som foreslås videreført i naturmangfoldloven

Generelle plikter for ­private Generelle plikter for myndighetene Hjemler for enkeltvedtak Forskriftshjemler
NML

Naturmangfoldloven.

GR

Gjeldende rett.

NML GR NML GR NML GR
§ 6 delvis N

Naturvernloven.

§ 2
§§ 7 og 8 delvis N § 2 § 33 første ledd annet punktum N §§ 4, 6, 10, 21, 22 § 18 første ledd V

Viltloven.

§§ 14 til 15, delvis S

Saltvannsfiskeloven.

§ 4
§ 43 første og annet ledd N § 19 § 42 første ledd N § 18 nr. 4 § 22 V § 8
§ 45 første ledd N § 23 § 23 første ledd første punktum delvis N §§ 13 og 14
§ 28 første ledd flere lover § 24 N §§ 13 og 14
§ 29 første ledd flere lover § 25 Innfl

Lov 6. juni 1997 nr. 32 om innførsle- og utførsleregulering.

§ 1
§ 33 første ledd N §§ 4, 6, 10, 21, 22
§ 42 første ledd første punktum § 18 nr. 4
§ 28 fjerde ledd flere lover

De alminnelige bestemmelsene som foreslås lovfestet i utk. kap. II, vil være retningsgivende for all naturforvaltning og bruk av naturressurser. Utvalget innser at det kan være vanskelig å anslå konkrete miljøforbedringer som følge av bestemmelser om bevaringsmål, aktsomhetsplikt, kunnskapsgrunnlag, miljørettslige prinsipper og miljøkvalitetsnormer. Det er likevel utvalgets oppfatning at slike bestemmelser vil bidra til at det blir tatt hensyn til naturens mangfold i forvaltningen og blant private. De mål og retningslinjer som angis, vil sikre at hensynet til naturens mangfold i større grad enn tidligere vil bli integrert i forskjellige beslutningsprosesser. Samtidig kan aktsomhetsplikten i utk. § 6 bidra til å øke den generelle bevisstheten i befolkningen om verdien av naturens mangfold. Bestemmelsene i utk. § 7 vil bidra til å sikre en kunnskapsbasert myndighetsutøving. Den positive miljøeffekten av dette ventes å øke i takt med økende dekningsgrad for kartleggingen av biologisk mangfold, utvikling av Artsdatabanken mv.

24.2.1.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utkast § 6 om generell aktsomhetsplikt

Aktsomhetsplikten i utk. § 6 er knyttet til utøving av virksomhet og gjelder enhver. Den aktsomhet som kreves forutsettes å ligge innenfor rammene for det som er rimelig å forvente. Det er videre forutsatt at bestemmelsen ikke skal medføre kostnader av betydning for næringsdrivende. Imidlertid kan den innebære krav om kompetanseheving. Myndighetene bør gi veiledning i den utstrek­ning det er nødvendig for å sikre at intensjonene med bestemmelsen oppnås. Aktuell veiledning kan f.eks. være informasjon om natur som det bør tas spesielt hensyn til, veiledning om hvordan tiltak eller drift bør utøves for å ivareta disse hensynene, mv. Spesielt viktig vil det være at slik veiledning gis for prioriterte arter og utvalgte naturtyper. Se også kap. 24.2.5.2 om særskilt aktsomhetsplikt i forhold til utvalgte naturtyper.

Utkast § 7 om kunnskapsgrunnlag

Utk. § 7 første ledd angir en plikt for forvaltningen til, i størst mulig omfang, å legge vitenskapelig kunnskap til grunn for myndighetsutøving som berører det biologiske mangfoldet. Bestemmelsen tar utgangspunkt i den kunnskap som finnes, og er ikke utformet som en plikt til å skaffe ny kunnskap. Bestemmelsen tilsier at forvaltningen, så langt det er mulig, bør gjøre seg kjent med datamateriale mv. som den selv rår over, eller som finnes hos andre instanser. Blant annet har de naturhistoriske museene og andre vitenskapelige institusjoner mye kunnskap om naturtype- og artsforekomster. Foreløpig er denne kunnskapen til dels vanskelig tilgjengelig for forvaltningen, men utvalget antar at denne situasjonen vil bedres gjennom oppbyggingen av Artsdatabanken og videreutvikling av Naturbasen, se kap. 5.7.2.6 og boks 5.2.

Utk. § 7 første ledd befester et generelt minimumskrav som skal legges til grunn for myndighetsutøving som berører det biologiske mangfoldet. Det er ikke noe i veien for å skjerpe kravet enten i praksis eller i lov, slik det f.eks. er gjort i utk. § 16 annet ledd bokstav a, der det oppstilles som et vilkår for høsting at det kan dokumenteres et høstingsverdig overskudd.

Utk. § 7 første ledd kan få administrative konsekvenser for flere forvaltningsnivåer og for sektormyndigheter så vel som for miljøvernmyndigheter. Med økende tilfang av data om biologisk mangfold, jf. nedenfor, øker behovet for kompetanse til å tolke kunnskapen og til å ta den i bruk i de sammenhenger der den er relevant. Utvalget antar at forvaltningsmyndigheter som ikke selv besitter tilstrekkelig miljøfaglig kompetanse, vil ha behov for rådgivning fra statlige miljøvernmyndigheter i større utstrekning enn i dag. Forpliktelsene som følger av utk. § 7 første ledd vil dermed kunne medføre flere henvendelser til instanser som fylkesmennene og Direktoratet for naturforvaltning.

Selv om utk. § 7 første ledd ikke innebærer noen plikt til å skaffe ny kunnskap, vil mulighetene for å oppfylle lovens formål bedres med økt kunnskap. I dag er kunnskapsgrunnlaget om biologisk mangfold begrenset, noe bl.a. status for den kommunale kartleggingen av biologisk mangfold viser. De fleste kommunene har utarbeidet viltkart og naturtypekart. Mens viltkartene stort sett dekker hele kommunens areal, dekker naturtypekartene ofte bare deler av kommunens areal og naturtyper. Kartlegging av ferskvannsforekomster og marine forekomster er i en startfase, og kommunene har i liten utstrekning gjennomført kartlegging av arter utover viltarter. For en nærmere beskrivelse av den kommunale kartleggingen av biologisk mangfold og andre relevante kartleggingsprogram, se kap. 5.7.2.

Det er også behov for økt kunnskap om virkninger av ulike trusselfaktorer på økosystemer og arter, virkninger av tiltak og skjøtsel, m.v. Generell kunnskap av denne art er nødvendig for å kunne rette passende forvaltningstiltak mot arter og lokaliteter som skal ivaretas. Det vil i første rekke være et ansvar for forskning og sentrale forvaltningsmyndigheter å fremskaffe slik kunnskap. Kunnskap av denne karakter relatert til enkeltlokaliteter og enkeltarter vil kunne gjøres tilgjengelig gjennom Naturbasen og Artsdatabanken, og gjennom kommunenes egne databaser.

Etablering av et godt kunnskapsgrunnlag vil kreve ressurser i årene som kommer, både administrativt og økonomisk, men dette gjelder uavhengig av forslaget til naturmangfoldlov. Utvalget viser i denne forbindelse til det igangsatte arbeidet med Nasjonalt program for kartlegging og overvåking og til etableringen av Artsdatabanken, se kap. 5.7.2.5 og 5.7.2.6.

Slik kunnskapsoppbygging som her er skissert, er i tråd med målene i St.meld. nr. 42 (2000–2001) om biologisk mangfold. De administrative og økonomiske konsekvensene som direkte kan knyttes opp til utk. § 7 første ledd, vil, som presisert ovenfor, være begrenset til følgene av å legge vitenskapelig kunnskap til grunn for myndighetsutøvingen. Utvalget vil for øvrig understreke at et godt kunnskapsgrunnlag kan bidra til å effektivisere saksbehandlingen i saker som berører biologisk mangfold.

Plikten i utk. § 7 annet ledd til å legge vekt på kunnskap basert på generasjoners erfaringer gjennom bruk av og samspill med naturen, herunder samisk tradisjonell bruk, gjelder kunnskap som kan bidra til bevaring av naturmangfoldet. Også denne bestemmelsen tar utgangspunkt i den kunnskap som finnes. Myndighetene bør legge til rette for at tradisjonell kunnskap spilles inn bl.a. gjennom høringsbehand­ling, f.eks. ved å innhente uttalelser fra instanser med kompetanse på området. I saker som angår områder med samisk tradisjonell bruk, vil dette typisk være Sametinget og forskningsinstitusjoner med særskilt kompetanse.

Ved etablering av verneområder i kulturlandskap vil kravet til vektlegging av kunnskap om tradisjonell bruk være sterkere enn ellers. I slike saker må det kunne forventes at myndighetene aktivt innhenter slik kunnskap. Slik kunnskapsinn­henting finner sted også i dag. Miljøvernmyndighetene innhenter kunnskap om tradisjonell bruk bl.a. i forbindelse med utarbeiding av skjøtselsplaner, og kunnskap spesielt om samisk tradisjonell bruk ved etablering av verneområder der slik bruk pågår.

Utvalget anslår de administrative og økonomiske konsekvensene som vil følge av utk. § 7 annet ledd til å bli av begrenset omfang.

Utkast §§ 9 til 12 om prinsipper for offentlig myndighetsutøving

Lovfestingen av prinsippene om føre-var (utk. § 9), samlet belastning (utk. § 10), miljøpåvirkeren skal betale (utk. § 11) og miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder (utk. § 12) er delvis en lovfesting av uskrevne prinsipper som allerede i dag brukes ved skjønnsutøvelse, med ikke systematisk. Lovfestingen kan bidra til større forutsigbarhet rundt beslutninger, og den innebærer at det stilles strengere krav til begrunnelse for vedtak. De økonomiske og administrative konsekvensene vil ellers være få. For den private sektor kan bestemmelsene medføre visse belastninger på kort sikt, men også fordeler på lang sikt ved at det biologiske ressursgrunnlaget blir opprettholdt.

Utkast § 13 om miljøkvalitetsnormer

Utk. § 13 er utformet som en generell hjemmel til å fastsette miljøkvalitetsmål for naturens mangfold. Det er i utgangspunktet vanskelig å si hvilket omfang bruken av denne bestemmelsen vil få. Dette vil bl.a. avhenge av hvordan andre virkemidler i loven, slik som bestemmelsene om områdevern, prioriterte arter og utvalgte naturtyper, vil bli brukt. Det vil være opp til Kongen å ta stilling til hvilke arter og naturtyper miljøkvalitetsnormene skal anvendes på.

Miljøkvalitetsnormer skal gjelde på tvers av sektorer. Både utarbeidelsen og gjennomføringen vil derfor kreve administrative ressurser både hos miljømyndighetene og de myndighetene som forvalter virksomhet som blir berørt av normene. Det antas at ressursbehovet likevel vil være størst hos miljøvernmyndighetene, som vil ha et overordnet ansvar for å samordne utarbeiding og oppfølging av normene. Oppfølging av normene vil skje gjennom beslutninger hjemlet i allerede eksisterende regelverk, og de administrative konsekvensene for den enkelte forvaltningsmyndighet antas derfor å være begrenset. Hvilke økonomiske konsekvenser de konkrete miljøkvalitetsnormene vil ha for berørte næringsutøvere, vil avhenge av normenes innhold.

24.2.2 Lovforslaget kapittel III Artsforvaltning

24.2.2.1 Miljømessige konsekvenser

Forslagene utvalget fremmer i utk. kap. III, innebærer en operasjonalisering av bevaringsmålet for arter i utk. § 5. Kombinert med bl.a. prinsippene i utk. §§ 6, 7 og 9 (utk. kap. II), vil bestemmelsene i utk. kap. III bidra til økt sikkerhet for opprettholdelse av artenes levedyktighet, og for at forringelse av deres økologiske livsbetingelser unngås.

Viktig i denne sammenheng er det at bevaringsprinsippet (utk. §§ 15, 20 første ledd og 21 første ledd) gjøres gjeldende for alle arter unntatt encellede organismer, og ikke bare for dem som dagens fredningsprinsipp (viltloven § 3 og lakse- og innlandsfiskloven § 4) gjelder for. Med dette gis store organismegrupper, som marine arter, innlandsfisk, planter, sopp og virvelløse dyr en styrket rettslig status og derigjennom økt mulighet for beskyttelse. Videre legger utvalget til grunn at bl.a. styrket vektlegging av bærekraftdimensjonen ved høsting av virveldyr, jf. dokumentasjonskravet i utk. § 16 annet ledd bokstav a, og lovfesting av kravet om økosystemtilnærming i utk. § 16 tredje ledd, vil ha positive miljømessige konsekvenser.

Det særskilte forvaltningsregimet som foreslås i utk. § 23 om prioriterte arter vil kunne få vesentlig miljømessig betydning. Utvalget anser særlig hjemmelen for regler om beskyttelse av viktige økologiske funksjonsområder for slike arter og hjemmelen for krav om konsekvensvurdering ved planlagte inngrep i deres funksjonsområder, jf. tredje ledd bokstav b og c, som viktige i så måte. Disse hjemlene innebærer en klar styrking i forhold til dagens lovverk, der artsfredning som regel ikke medfører beskyttelse av funksjonsområder. Potensialet for positive miljømessige konsekvenser av utk. § 23 forsterkes av forslaget i annet ledd om plikt for forvaltningen til å vurdere om en art bør gis status som prioritert når tilstanden strider mot bevaringsmålet i utk. § 5.

24.2.2.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utkast § 16 om høsting av viltlevende virveldyr

Utk. § 16 følger opp innføringen av bevaringsprinsippet for alle arter av virveldyr, jf. utk. § 15. Bestemmelsen innebærer at det må åpnes adgang i forskrift til å høste av aktuelle arter. Dette utgangspunktet skiller seg fra gjeldende rett når det gjelder marine pattedyr, saltvannsfisk og innlandsfisk. For vilt og anadrome laksefisk er slik forskrifts­festing gjeldende praksis, men utk. § 16 inneholder enkelte nye momenter også når det gjelder forvaltningen av disse artene.

For viltforvaltningen er kravet om tilstrekkelig dokumentasjon på høstingsverdig overskudd som vilkår for høsting, jf. utk. § 16 annet ledd bokstav a, nytt i forhold til gjeldende rett. Hva som forstås med ”tilstrekkelig dokumentasjon” er nærmere omtalt i kap. 13.7.2.2 og i spesialmerknadene til utk. § 16, se kap. 25. Viltloven § 3 bestemmer i dag at det skal ”særlig legges vekt på at arten produserer et høstingsverdig overskudd”, noe som mer indirekte forutsetter dokumentasjon om at bestanden tåler beskatning. Selv om viltforvaltningen også i dag er kunnskapsbasert, innebærer dokumentasjons­kravet at det for enkelte viltarter må innhentes mer kunnskap om produksjon og utbredelse. Det kreves imidlertid kunnskap bare i det omfang som er tilstrekkelig som beslutningsgrunnlag.

Forslaget i tredje ledd om økosystemtilnærming inneholder ikke noe dokumentasjonskrav, jf. formuleringen ”legge vekt på”, men forutsetter likevel at myndighetene innhenter eksisterende kunnskap om artenes funksjon i økosystemene og om følger av høsting for det øvrige biologiske mangfoldet (se også kap. 24.2.1.2).

Det vil være behov for noe økte økonomiske ressurser over tid for å erverve den nødvendige kunnskap, særlig for å oppfylle dokumentasjons­kravet angående høstingsverdig overskudd. Forslaget vil også få visse administrative konsekvenser, da arbeidet med å utarbeide forskrifter om høsting av vilt vil bli noe mer ressurskrevende enn tilfellet er i dag.

For innlandsfisk innføres vilkårene for høsting for første gang, og bestemmelsen innebærer at det må utarbeides nasjonale og regionale forskrifter om adgang til fiske etter arter av innlandsfisk. I dag er det aktuelt å høste følgende 11 arter av innlands­fisk: ørret, røye, abbor, gjedde, sik, harr, lagesild, gjørs, brasme, ål og lake. For ørret, røye, abbor, gjedde, sik og lake vil det trolig være uproblematisk å åpne for adgang til høsting over hele landet uten å komme i konflikt med vilkårene for høsting (annet ledd) og momentene som ellers skal tillegges vekt (tredje ledd). For de øvrige artene må det innhentes ny og bredere kunnskap tilsvarende som for noen viltarter, jf. ovenfor. Også her vil det være behov for økonomiske ressurser over tid for å erverve den kunnskap som er nødvendig for en tilstrekkelig kunnskapsbasert forvaltning. Videre medfører forskriftsutarbeidelsen at miljøvernmyndighetene nasjonalt og regionalt vil bli pålagt nye oppgaver, men den merbelastning dette innebærer antas å bli av mindre omfang.

Som det går frem av kap. 13.7.2.2, jf. kap. 13.3.7.2, er det langt på vei det samme kunnskapsgrunnlaget som kreves for praktisering av utk. § 16 hva angår saltvannsfisk, som det som kreves for implementering av FN-avtalen om gjennomføring av bestemmelsene i havrettskonvensjonen om be­varing og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander. Dette tilsier at utk. § 16 praktisert for saltvannsfisk ikke vil få økonomiske eller administrative konsekvenser utover det som følger av forpliktelsene etter avtalen. Fortsatt er det for en rekke fiskebestander behov for økonomiske ressurser til forskning og overvåking for å få et tilstrekkelig godt kunnskapsgrunnlag. I tillegg vil det fortsatt være behov for personellmessige ressurser innen fiskeriforvaltningen, se også St.prp. nr. 43 (1995–96) s. 11. 2

Utkast §§ 17 om alminnelige regler om annet uttak av virveldyr og 18 om annet uttak av virveldyr etter vurdering av myndighetene

Reglene i utk. §§ 17 og 18 er i all hovedsak en videreføring av hjemmelsgrunnlaget i nåværende viltlov for felling i visse situasjoner. Hjemlene er imidlertid gjort generelle for alle virveldyr. I den utstrekning myndighetene mener det er behov for regler om slik felling eller fangst av marine virveldyr, må det utarbeides forskrift om dette. Når det gjelder felling av vilt, vil nåværende forskrifter – med visse justeringer – i det vesentlige kunne videreføres under det nye lovgrunnlaget.

Utkast §§ 20 om bevaring og uttak av virvelløse dyr og 21 om bevaring og uttak av planter og sopp

Utk. §§ 20 og 21 inneholder begge dels et bevaringsprinsipp og dels bestemmelser om uttak. Begge bestemmelsene åpner for at myndigheten etter loven kan iverksette tiltak på andres eiendom, jf. utk. § 20 fjerde ledd og utk. § 21 tredje ledd. Det er forutsatt at slik gjennomføring ikke skal få økonomiske konsekvenser for grunneier. Det følger ellers ingen særskilte økonomiske eller administrative konsekvenser av bestemmelsene.

Utkast § 23 om prioriterte arter

Etter utk. § 23 første ledd kan myndighetene ved forskrift gi nærmere angitte arter status som prioriterte arter, og myndighetene har plikt til å vurdere om det bør treffes slikt vedtak når en art etter vitenskapelige kriterier antas å ha en tilstand som strider mot målet i utk. § 5 annet ledd. Vurderings­plikten innebærer ingen plikt til å prioritere arter, og det er således langt på vei opp til myndighetene å bestemme hvilket omfang ordningen med prioritering skal få. Utvalget vil likevel peke på at det kan være nærliggende i første omgang å vurdere om en forskrift om prioriterte arter bør avløse tidligere gitte forskrifter om artsfredning etter naturvernloven §§ 13 og 14 (se kap. 13.4.3). Dessuten kan det være naturlig å vurdere prioritering av noen arter som i dag er fredet gjennom fredningsprinsippet, men der ytterligere forvaltnings- og reguleringstiltak kan være nødvendige. Dette kan f.eks. gjelde fjellreven som er sterkt truet, eller villrein og laks, som kan betegnes som ansvarsarter for Norge.

De administrative og økonomiske konsekvensene for forvaltningen vil først og fremst være knyttet til utredningsarbeid for fastsetting av en forskrift om prioritering. Disse konsekvensene vil i all hovedsak være begrenset til statlige miljø­vernmyndigheter på sentralt nivå.

Konsekvensene for private av den konkrete forskriften om prioritering vil være avhengig av forskriftens innhold. Høsting av den aktuelle arten kan bli totalt forbudt, men det er ingen nødvendig forutsetning for prioritering. Også de øvrige konsekvensene vil variere sterkt avhengig av hvilken art det er tale om, og hvilke bevaringstiltak arten trenger. Anvendelsen av bestemmelsen vil kunne inkludere tiltak som innebærer visse restriksjoner på bruken av privat eiendom som utgjør økologiske funksjonsområder for den prioriterte arten, jf. tredje ledd bokstav a og b. Utvalget har lagt til grunn at omfanget av restriksjoner blir så vidt begr­enset at tiltakene vil kunne iverksettes uten utløsning av erstatning. Skulle det være nødvendig med mer omfattende rådighetsreguleringer på enkelteiendommer, bør man etter utvalgets forslag benytte områdevernbestemmelsene i utk. kap. V.

Den enkelte forskrift vil også kunne medføre et økt utredningskrav i forbindelse med privat næringsvirksomhet, jf. utk. § 23 tredje ledd bokstav c om at det kan fastsettes krav om klarlegging av følgene for arten av planlagte inngrep i dens funksjonsområder, herunder klarlegging av alternative funksjonsområder.

Utkast § 25 om handel mv.

Bestemmelsen, som gir hjemmel for å regulere bl.a. innførsel og utførsel av arter, utgjør først og fremst en klarere og mer enhetlig hjemmel for videreføring av eksisterende CITES-forskrifter. Bestemmelsen vil ikke i seg selv få økonomiske eller administrative konsekvenser.

Utkast § 26 om bevaringstiltak utenom leveområdet

Utk. § 26 gir hjemmel til å iverksette bevaringstiltak utenfor leveområdet for viltlevende arter. Selv om ex situ -bevaring som tiltaksform er i stadig utvikling og behovet for slik bevaring kan komme til å øke noe i fremtiden, vil det neppe være grunnlag for omfattende bruk av bestemmelsen i utk. § 26. I dag er det i Norge iverksatt ex situ be­varingstiltak for fjellreven og for stammer av villaks. Tiltakene for fjellreven innebærer årlige kostnader på rundt 1 mill. kroner, mens de årlige kostnadene for villaksen beløper seg til rundt 15 mill. kroner. 3 Utvalget kan ikke se at den foreslåtte bestemmelsen vil få umiddelbare økonomiske og administrative konsekvenser ut over det som er situasjonen i dag.

24.2.3 Lovforslaget kapittel IV Fremmede arter

24.2.3.1 Miljømessige konsekvenser

Introduksjon av fremmede organismer er en påvirkningsfaktor med potensielt store skadevirkninger på det biologiske mangfoldet, se kap. 7.2.5. Problemkomplekset er bare delvis regulert i gjeldende rett, jf. kap. 14.3.3. Med utk. kap. IV etableres det reguleringsmekanismer også for introduksjonsformer og organismetyper som ikke er underlagt slik regulering i dag, og utvalget har lagt til grunn at reglene særlig bør ivareta miljøhensyn. Det stilles krav til aktsomhet (utk. § 27) og krav om tillatelse for innførsel (utk. § 28) og utsetting (utk. § 29). Naturmangfoldloven vil med dette kunne bidra til å redusere omfanget av fremtidige introduksjoner av fremmede organismer til norsk natur, og dermed forhindre negativ påvirkning på naturlig forekommende organismer og økosystemer. Den positive effekten vil kunne økes ytterligere ved å kombinere de juridiske virkemidlene med andre virkemidler, særlig informa­sjon.

24.2.3.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utkast § 27 om krav til aktsomhet

I utk. § 27 første ledd stilles det krav til aktsomhet ved utsetting av levende eller levedyktige organismer i miljøet. Dette innebærer bl.a. at det stilles krav om at innhegninger e.l. der organismer skal settes ut, er tilstrekkelig godt sikret mot rømning, hvis organismene kan være skadelig for miljøet ved spredning. For enkelte typer virksomhet stilles det i dag krav til anleggenes tekniske standard. Dette gjelder f.eks. oppdrettsvirksomhet, jf. fiskeoppdrettsloven § 16. Utvalget antar at de merkostnader aktsomhetsplikten vil innebære for denne type virksomhet, vil være minimale. For virksomhet som innebærer utsetting av organismer i innhegning eller lignende, og som i dag ikke er underlagt tekniske krav, kan de økonomiske konsekvensene av aktsomhetsplikten komme til å bli noe større, men neppe av vesentlig omfang.

Aktsomhetsplikten i annet ledd kan medføre merkostnader for tiltakshaveren, f.eks. ved bygging av bruer, tunneler e.l. Dersom det er fare for at slike nye anlegg vil kunne føre til spredning av organismer, forutsetter bestemmelsen at det iverksettes tiltak for å hindre dette. Utvalget antar at kostnadene forbundet med slike forebyggende tiltak normalt vil være små i forhold til totalkostnadene ved slik prosjekter. For eksempel kostet rovvilt­sperren ved broen til Tautra (se kap. 7.2.5.4) ca. 500 000 kroner pluss tilsvarende utgifter til ut­viklings­arbeid, mens kostnadene ved selve broen beløp seg til 45 mill. kroner. Bestemmelsen kan medføre kompetansebehov for tiltakshavere som ikke allerede har den kunnskap som er nødvendig for å kunne forebygge spredning av organismer. Her vil miljøvernmyndighetene eller den aktuelle sektormyndigheten også ha en viktig rolle med hensyn til veiledning og informasjon.

Forskrifter etter tredje ledd vil særlig ta sikte på utilsiktede introduksjoner, og forutsetter en viss kunnskap om hvilke typer virksomhet som kan medføre utslipp av fremmede organismer. Utarbeiding av forskrifter vil kreve visse administrative ressurser. Hvilke økonomiske konsekvenser som forskriften kan få for private ved iverksetting av forebyggende tiltak, vil avhenge av forskriftens innhold.

Utkast §§ 28 om innførsel og 29 om utsetting

Utvalget har lagt til grunn at myndighetsutøvingen når det gjelder innførsel og utsetting fortsatt vil ligge til flere myndigheter, slik tilfellet er også i dag. Flere lover inneholder bestemmelser som, basert på ulike hensyn, regulerer introduksjon av fremmede arter. Utvalget foreslår ingen generell overføring av disse bestemmelsene til naturmangfoldloven, men foreslår å integrere de introduksjonsbestemmelsene som i dag finnes i viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og saltvannsloven. Utvalget mener det er hensiktsmessig at det fortsatt er fiskerimyndighetene som behandler saker om introduksjon av fremmed organismer til saltvann, mens miljøvernmyndighetene ivaretar myndighetsutøvingen for de artene som i dag er regulert gjennom viltloven og lakse- og innlandsfiskloven, og for organismer som ikke er underlagt regulering etter dagens lovgivning. Det legges altså opp til å bygge videre på det apparat som allerede er etablert for behandling av introduk­sjonssaker.

Ettersom utk. §§ 28 og 29 dekker et større spekter av organismer enn gjeldende rett, vil forslaget medføre at en noe større andel av saksbehand­lerkapasiteten må avsettes til denne type saker. Dette vil i første rekke berøre miljøvernmyndighetene, da fiskerimyndighetenes myndighets­utøving etter saltvannsfiskelovens introduksjonsbestemmelse allerede i dag dekker alle organismer. Dersom forskriftshjemlene i utk. § 28 siste ledd og utk. § 29 første ledd bokstav d tas i bruk, vil det også i en periode være behov for personellmessige ressurser for utarbeiding av forskrifter.

For at ikke de administrative konsekvensene skal bli større enn nødvendig, foreslår utvalget at spørsmålet om utsetting vurderes i forbindelse med behandlingen av innførselssøknaden, dersom det allerede ved innførselen er klart at organismen skal settes ut i naturmiljøet.

24.2.4 Lovforslaget kapittel V Områdevern

24.2.4.1 Miljømessige konsekvenser

Utk. kap. V i naturmangfoldloven innebærer i grove trekk en videreføring av dagens ordning med områdevern etter naturvernloven, men med noen nye grep som fremgår av kap. 16.5 flg. Flere av utvalgets forslag vil kunne bidra til å styrke områdevern som virkemiddel for bevaring av naturmangfoldet.

Utvalget foreslår en uttrykkelig lovfesting av hjemmelen for vern i sjø (jf. særlig utk. § 32 første ledd). Samtidig foreslår utvalget at lovens virkeområde skal omfatte norsk land- og sjøterritorium, norsk kontinentalsokkel og Norges økonomiske sone, med de begrensninger som følger av folke­retten (utk. § 2). Dette vil bedre mulighetene for å verne om viktige marine naturverdier.

Videre legger forslaget om å oppheve kravet om statsgrunn for nasjonalparker til rette for at også områder på privat grunn som ellers kvalifiserer til vern som nasjonalpark, kan få slik vernestatus. Videre vil områder med restaureringspotensial, verneverdige områder berørt av tekniske inngrep og områder med viktige verneverdier knyttet til kulturbetinget biologisk mangfold etter utvalgets forslag kunne gis den strenge beskyttelse som vern som naturreservat gir mulighet for, jf. utk. § 36. Utvalgets forslag innebærer også økt sikkerhet for at skjøtsel eller bruk som er nødvendig for å ta vare på verneverdiene i deler av landskapsvernområder eller i visse naturreservater, blir iverksatt eller videreført, jf. kravet om skjøtselsplan i utk. § 35 tredje ledd første punktum og utk. § 36 fjerde ledd annet punktum.

I flere av de nye bestemmelsene som utvalget fremmer forslag om, står styrket beskyttelse av verneverdiene sentralt. Dette gjelder f.eks. utk. § 45 om begrunnelse for dispensasjoner, utk. § 46, som inneholder retningslinjer for skjønnsutøvelse etter annen lov, og utk. § 41, som innebærer styrking av grunnlaget for å hindre tiltak som kan forringe verneverdiene i områder der vern er igangsatt.

24.2.4.2 Økonomiske og administrative konsekvenser ved marint vern

Som nevnt i kap. 24.2.4.1 inneholder utvalgets forslag klare hjemler for vern i sjø, med et større geografisk virkeområde enn det som gjelder etter naturvernloven i dag. Hvis det fastsettes verneområder i sjø, kan dette ha konsekvenser for forskjellige typer næringsvirksomhet. Hvor store konsekvensene vil bli, vil avhenge av hvilke vernebestemmelser som blir fastsatt i lys av verneformål, verneverdier og aktuell virksomhet i det konkrete området. Utk. § 35 annet ledd om rettsvirkningene av landskapsvernområder vil gi en avklaring og noe større spillerom for pågående virksomhet enn det som til dels er praksis i dag. Etter utk. § 33 annet ledd annet punktum kan vernet differensieres i forhold til sjøbunnen, vannsøylen og vannflaten. Som nevnt i kap. 16.11.5.1 vil fiske med ikke skadelig redskap ofte kunne fortsette også i verneområder.

24.2.4.3 Økonomiske og administrative konsekvenser av bestemmelser om skjøtsel

Utkast §§ 35 tredje ledd første punktum, 36 fjerde ledd annet punktum og 44 om skjøtsel

Utvalget foreslår nærmere regler om skjøtsel som går lengre enn etter gjeldende rett. Foruten utk. § 44, som regulerer skjøtsel av verneområder generelt, er det foreslått egne bestemmelser om skjøtselsplaner for visse typer landskapsvernområder og naturreservater.

Konsekvensene for grunneierne av skjøtsel vil variere fra område til område. I områder der bruk er nødvendig for å opprettholde verneverdiene, vil det ofte være aktuelt å involvere grunneiere eller rettighetshavere aktivt i skjøtselsarbeidet. Etter utk. § 44 første ledd annet punktum kan miljøvernmyndigheten inngå avtale med grunneieren, organisasjoner eller andre om utføring av skjøtselstiltak. Etter omstendighetene kan inngåelse av slike avtaler være avhengig av et visst vederlag fra det offentlige. I restaureringsreservater, jf. utk. § 36 annet ledd, kan det være aktuelt med skjøtselstiltak som ikke kan gjennomføres etter utk. § 44, jf. annet ledd annet punktum. Er det nødvendig med slike tiltak, må myndighetene skaffe seg et hjemmelsgrunnlag enten gjennom privatrettslig avtale eller gjennom ekspropriasjon til skjøtselsformål. Privatrettslige avtaler vil kunne inngå som del av plan for skjøtsel.

Utvalget foreslår bestemmelser om fremleggelse av plan for skjøtsel i utk. §§ 35 tredje ledd første punktum, 36 fjerde ledd første punktum og 44 femte ledd. Kravet i utk. § 44 om at utkast til plan for skjøtsel om mulig skal legges frem samtidig med fastsettelse av verneforskriften, gjelder verneområder generelt og er mindre absolutt enn kravet etter de to andre bestemmelsene. Der heter det at slikt utkast skal legges frem samtidig med den typen vernevedtak som er nevnt i bestemmelsene.

I dag blir det sjelden lagt frem utkast til skjøtsels- eller forvaltningsplan samtidig med vernevedtaket. For en rekke verneområder er det ikke utarbeidet slik plan i det hele tatt, se også kap. 17.3.1.3. Ved opprettelse av store landskapsvernområder blir det som regel etter hvert utarbeidet planer der mål, utfordringer og virkemidler knyttet til bevaring av f.eks. verdifullt kulturlandskap beskrives. Dette gjelder særlig for områder med sterke brukerinteresser knyttet til eksisterende landbruksdrift.

Sammenliknet med dagens situasjon vil de foreslåtte reglene innebære både et strengere krav til at plan for skjøtsel faktisk utarbeides for områder der skjøtsel eller bruk er nødvendig av hensyn til verneverdiene, og et strengere krav til at utkast til slik plan legges frem på et tidlig tidspunkt, dvs. samtidig med vernevedtaket. Forslaget vil medføre behov for økte administrative ressurser til for­beredelsen av vernevedtak. For verneområder der en plan for skjøtsel ville blitt utarbeidet også etter gjeldende naturvernlov, men da i etterkant av verne­vedtaket, vil ressursbehovet forskyves i tid uten at det totalt sett trenger å øke. En reell økning i ressursbehovet vil derfor i første rekke være knyttet til områder man i dag ikke ville utarbeide skjøtselsplan for. Utvalget antar at dette vil kunne komme til å gjelde for en del områder, da det i dag er et visst udek­ket behov for slike planer, se kap. 17.3.1.3 og 17.3.3. At det uansett ville blitt utarbeidet skjøtsels- eller forvaltningsplan for de største, mest skjøtsels­krevende områdene, tilsier imidlertid at økningen i ressursbehov totalt sett vil være moderat.

24.2.4.4 Økonomiske og administrative konsekvenser av bestemmelser om saksbehandling mv.

Utkast § 40 om saksbehandling

Utvalget foreslår noen endringer i saksbehand­lingsreglene som bl.a. gir klarere regler om samarbeid med lokalbefolkning og Sametinget. Endringene er i det vesentlige en lovfesting av allerede gjeldende praksis, og antas ikke å kreve ekstra ressurser.

Utkast § 41 om tiltak ved igangsatt saksbehandling

I utk. § 41 annet ledd foreslås det innført hjemmel for meldeplikt ved igangsatt vern. Behovet for og omfanget av meldeplikt vil bl.a. avhenge av områdenes planstatus etter plan- og bygningsloven, og av om aktuelle inngrep trenger tillatelse etter annet regelverk, jf. bestemmelsens første ledd. Innføring av meldeplikt vil kunne føre til at lokale miljøvernmyndigheter blir oppmerksom på flere planlagte inngrep enn i dag. Saksbehandlingen etter at melding er mottatt antas imidlertid i hovedsak å bli som dagens, med vurdering av om midlertidig vern bør innføres dersom minnelig løsning ikke oppnås. Utvalget antar at innføring av meldeplikt og oppfølgende saksbehandling i seg selv ikke vil kreve vesentlige ressurser fra forvaltningen.

Utkast § 42 om midlertidig vern

Utk. § 42 første ledd er en videreføring av natur­vernlovens regler om midlertidig vern, mens annet ledd om midlertidig vern av bestemte typer natur, er nytt. Hjemmelen er tenkt brukt kun i helt spesielle tilfeller, og eventuell bruk vil være av midlertidig karakter. De konsekvenser bruk av hjemmelen vil få for grunneiere og rettighetshavere, antas derfor generelt å bli begrenset.

24.2.4.5 Økonomiske og administrative konsekvenser av bestemmelser om kompensasjon til eiere og rettighetshavere

Utkast §§ 47 om kompensasjon til eiere og rettighetshavere i verneområder og 48 om fremgangsmåten ved fastsetting av kompensasjon

Utvalget foreslår like erstatningsregler for nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og biotopvernområder. Det er foreslått en utvidelse av det erstatningsrettslige vernet ved opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder, samtidig som det erstatningsrettslige vernet ved opprettelse av naturreservater og biotopvernområder blir noe svekket. I tillegg foreslår utvalget en særskilt tilskuddsordning for verneområder som er opprettet i medhold av naturvernloven.

Det er foreslått erstatning for økonomisk tap der vernevedtak legger begrensninger på pågående bruk av en eiendom. Utvalgets forslag vil bl.a. innebære at det kan bli gitt erstatning for mange av de skogarealene som ligger inne i nye nasjonalparker og landskapsvernområder. For naturreservater og biotopvernområder vil det etter lovforslaget ikke lenger kunne kreves erstatning for reduserte muligheter til fremtidig og sannsynlig bruksendring.

De samlede erstatningsmessige konse­kvensene av disse erstatningsreglene kan imidlertid ikke tallfestes, da de bl.a. vil avhenge av forhold som grenser og restriksjonsnivå for de enkelte vernevedtak.

Utvalgets forslag vil redusere det offentliges utgifter til fastsettelse av erstatning. Lovforslaget vil bl.a. innebære innsparinger ved at man unngår omfattende prosesser om hva som ville ha vært påregnelig fremtidig utvikling på en eiendom dersom eiendommen ikke hadde blitt vernet. Forslaget innebærer også at grunneiere og rettighetshavere må ta en viss økonomisk risiko dersom de ønsker å bringe statens tilbud om erstatning inn for dom­stolene. En grunneier vil risikere å måtte betale egne omkostninger hvis vedkommende ikke oppnår et bedre resultat for domstolen enn det staten har tilbudt. Grunneiere og rettighetshavere vil også kunne miste et tilsagn om tilskudd hvis det samlede tilbud om erstatning og tilskudd forkastes.

De samlede kostnadene av lovforlaget vil også avhenge av rammene og omfanget av den tilskuddsordningen som utvalget har foreslått. Det er fra utvalget lagt opp til at en tilskuddsordning skal utvikles etter at eventuelle nye erstatningsregler er vedtatt. Det antas at den foreslåtte tilskuddsordningen vil medvirke til et smidigere og raskere erstatningsoppgjør som vil komme både det offentlige og den private part til gode. Smidige og raske oppgjør vil reduserte konfliktene ved erstatningsoppgjør og kunne gi langsiktige gevinster i form av større forståelse og aksept for verneplanarbeid.

Utvalget viser for øvrig til at spørsmålet om overgangsordning til nye erstatningsregler kan få stor betydning for statens samlede utgifter. Stor­tinget hadde ingen merknader til St.prp. nr. 1 (2003–2004) for Miljøverndepartementet der det på side 47 var tatt inn et forslag om at ”ei slik overgangsordning og vil omfatte område der fristen for å kreve erstatning ikkje er gått ut 1. januar 2002”. Dette vil i så fall innebære at tilnærmet samtlige nasjonalparker og landskapsvernområder som inngår i St.meld. nr. 62 (1991–1992) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge, vil komme inn under en ny erstatningsordning.

Administrativt vil ordningen i første rekke kunne medføre at forvaltningen får redusert arbeid med skjønn og overskjønn ved opprettelse av naturreservater og biotopvernområder. På den annen side vil en ny erstatningsordning for nasjonalparker og landskapsvernområder medføre et betydelig arbeid med registreringer, tilrettelegging av grunnlagsdata for erstatningsberegninger, fremsettelse av tilbud osv. Innenfor flere av de store verneområdene er det mange hundre grunneiere og rettighetshavere. Den største usikkerheten er imidlertid også på det administrative området knyttet til innhold og omfang av den tilskuddsordning som blir vedtatt. Rammer og krav til saksbehandling for tilskuddsordningen vil være helt avgjørende for hvilke ressurser som er nødvendige hos Direktoratet for naturforvaltning, fylkesmennene og Regjeringsadvokaten.

24.2.4.6 Overgangsregler

Eksisterende verneforskrifter vil i utgangspunktet bli videreført under den nye naturmangfoldloven, jf. utvalgets forslag til overgangsregler, utk. § 75 første punktum. Det kan likevel være aktuelt å omgjøre noen av vedtakene i tråd med det nye hjemmelsgrunnlaget. For eksempel kan vernemyndighetene anse det for hensiktsmessig å gjøre noen av landskapsvernområdene om til nasjonalparker, hvis verneformen opprinnelig først og fremst er valgt pga. eiendomsforholdene. Slik omgjøring må gjøres ved ny kgl.res. og etter ny høring, og vil medføre et visst administrativt merarbeid.

24.2.5 Lovforslaget kapittel VI Utvalgte naturtyper

24.2.5.1 Miljømessige konsekvenser

Ordningen med utvalgte naturtyper, som utvalget fremmer forslag om i utk. kap. VI, innebærer et nytt grep innen naturforvaltningen. Utvelging av naturtyper til det foreslåtte særskilte forvaltnings­regimet vil etter utvalgets syn kunne være et viktig bidrag til vern og bærekraftig bruk av det biologiske mangfoldet. Ordningen legger opp til at et tilstrekkelig antall områder av særskilt betydning for det biologiske mangfoldet bevares, samtidig som bruk som er bærekraftig i forhold til bevaringsmålet kan tillates. Skal ordningen få den ønskede, positive miljøeffekt, er man imidlertid avhengig av at myndighetene gir status som utvalgt til et tilstrekkelig antall av de naturtyper som oppfyller ett eller flere krav i utk. § 49. Det er videre en forutsetning at reglene følges opp i praksis etter den enkelte lov.

24.2.5.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utkast § 49 om utvalgte naturtyper

Utk. § 49 gir hjemmel til gjennom forskrift å angi bestemte naturtyper som utvalgte. Som for ordningen med prioriterte arter er det også her langt på vei opp til myndighetene å bestemme hvilket omfang ordningen skal få (se også kap. 19.2.1.3).

I tredje ledd slås det fast at myndighetene har plikt til å vurdere om det bør treffes slikt vedtak. Plikten er begrenset til naturtyper som etter vitenskapelige kriterier antas å ha eller utvikle en tilstand som strider mot målet i utk. § 4 første punktum.

De administrative og økonomiske konsekvensene for forvaltningen vil først og fremst være knyttet til utredningsarbeid i forkant av fastsettelsen av en eventuell forskrift om utvalgte naturtyper. Disse konsekvensene vil i all hovedsak være begrenset til statlige miljøvernmyndigheter på sentralt nivå.

Utkast § 50 om kartfesting og arealplanlegging for utvalgte naturtyper

Etter utk. § 50 første ledd første punktum er kommunen forpliktet til å kartfeste forekomstene av utvalgte naturtyper i kommunen. Kunnskapen om naturtyper i den enkelte kommune må være god for at slik kartfesting skal være mulig. Utvalget antar at det i større eller mindre grad vil være overlapp mellom lokaliteter som allerede er kartfestet av kommunene i forbindelse med kartleggingen av biologisk mangfold, og lokaliteter som kommunene vil være forpliktet til å kartfeste etter naturmangfoldlovens nye bestemmelse. For en del kommuner vil sannsynligvis en viss andel lokaliteter av utvalgte naturtyper ikke være dekket opp av den kommunale kartleggingen, jf. kap. 24.2.1.2. Behovet for utfyllende kartlegging er i tråd med intensjonene om helhetlig kartlegging av biologisk mangfold i St.meld. nr. 42 (2000–2001), og vil være til stede også uavhengig av plikten til å kartfeste forekomster av utvalgte naturtyper. Det vil derfor være tale om en viss, men begrenset administrativ merbelastning for en del kommuner.

Kunnskapsgrunnlaget for kartfesting er i dag mindre for lokaliteter i sjø enn for lokaliteter på land. Med dagens fremdrift for kartlegging av marint biologisk mangfold vil det trolig gå lengre tid før det er etablert systematikk i kartfestingen av utvalgte naturtyper i sjø, enn tilfellet vil være for naturtyper på land. Behovet for ressurser til kartlegging er også her til stede uavhengig av utvalgets forslag. Utvalget har ikke tatt stilling til hvem som skal ha ansvar for kartfesting i sjø.

Etter utk. § 50 annet ledd skal kommunen ved sin arealplanlegging og annen virksomhet gi utvalgte naturtyper den beskyttelse som trengs for å unngå forringelse av deres utbredelse og økologiske tilstand. Dette fordrer en viss miljøkompetanse i kommunene, se også kap. 24.1.1. Samtidig vil ordningen kunne gi grunnlag for større forutsigbarhet i arealplanleggingen og redusere bruken av innsigelser av hensyn til biologisk mangfold. Lovforslaget setter klare rammer for arealplanleggingen i utvalgte naturtyper, noe som i dag ikke finnes for arealplanlegging i lokaliteter kartlagt som viktige for biologisk mangfold. Dette vil kunne innebære en forenkling av saksbehandlingen i plansaker og andre saker som berører utvalgte naturtyper.

Utvalget legger opp til at det skal være et statlig ansvar å utarbeide regionale og nasjonale oversikter over kartfestede områder, og til at staten skal ha et ansvar for kvalitetssikring av data. Det er allerede etablert kontakt mellom fylkesmennenes miljøvernavdelinger og kommunene i kartleggingsarbeidet, og det er forutsatt at statlige myndigheter skal ha et ansvar for bl.a. kvalitetssikring, jf. kap. 24.1.1. Også Artsdatabanken har som en av sine oppgaver å gjennomføre kvalitetssikring og bearbeiding av data om naturtyper, se kap. 5.7.2.6. Nasjonale oversikter over kartlagte områder utarbeides i dag gjennom Naturbasen, se boks 5.2. Den rollen som utvalget har skissert for statlige miljøvernmyndigheter, skulle dermed ikke innebære vesentlig merarbeid sammenlignet med dagens situasjon. Utvalget vil for øvrig anbefale at også oversiktene over kartfestede forekomster av utvalgte naturtyper kobles til Naturbasen.

Utkast § 51 om utvelgingens betydning

Utvalgets forslag om utvalgte naturtyper er bl.a. en oppfølging av St.meld. nr. 42 (2000–2001) om biologisk mangfold. I meldingen legges det opp til et forvaltningsregime der både økonomiske og juridiske virkemidler målrettes mot ivaretakelsen av områder av særskilt verdi for det biologiske mangfoldet (se bl.a. meldingen kap. 17.1). Det foreslåtte regimet for utvalgte naturtyper i utk. kap. VI bidrar til en slik målretting. Ved å fastsette ved kgl.res. hvilke naturtyper man skal ta særskilt hensyn til på tvers av samfunnssektorer, kan man få en mer enhetlig og forutsigbar forvaltning. Dette gjelder ved vektleggingen av naturverdier i vedtak som angår inngrep i naturen, men også ved utforming og anvendelse av tilskuddsordninger (jf. utk. § 51 annet ledd). I tråd med forutsetningene i St.meld. nr. 42 kan ordningen dermed bidra til en effektivisering både for de forskjellige forvaltningsmyndighetene og for den enkelte næringsutøver. Effektiviseringsgevinsten ligger særlig i at det på forhånd er kjent hvilke naturverdier som skal veie spesielt tungt ved vurderingen av ulike tiltak. Samtidig er ordningen fleksibel ved at aktuelle inngrep vurderes konkret i forhold til den enkelte forekomst.

I utk. § 51 første ledd foreslås det etablert en særskilt aktsomhetsplikt hva gjelder utvalgte naturtyper. Aktsomhetsplikten gjøres gjeldende for enhver, og gjelder uavhengig av om en fore­komst er kartfestet eller ikke. Aktsomhetsplikten må ses i sammenheng med hva som kan forventes av kunnskap om den enkelte lokalitet og om hvilke tiltak som vil kunne medføre at utbredelse og økologisk tilstand forringes. Veiledning fra miljøvernmyndighetene vil være et viktig virkemiddel for å heve kompetansen, jf. nedenfor. Det er forutsatt at aktsomhetsplikten i seg selv ikke skal medføre kostnader av betydning for næringsdrivende. Ordningen med utvalgte naturtyper vil likevel kunne få konsekvenser for tiltakshavere dersom søknad om tillatelse eller tilskudd ikke innvilges av hensyn til en naturtype, jf. annet ledd, eller dersom tiltaks­haver blir pålagt å foreta analyse av konsekvenser etter tredje ledd annet punktum.

I kap. 19.2.3.2 har utvalget pekt på behovet for at miljøvernmyndighetene utarbeider veiledningsmateriell for praktisering av reglene i utk. § 51. Slikt materiell bør foreligge samtidig med ikrafttreden av en fremtidig forskrift om utvalgte naturtyper, eventuelt fulgt opp med kursing mv. Dette vil kreve ekstra økonomiske ressurser i en periode, hovedsakelig før ikrafttreden av forskriften. Arbeidet bør administrativt kunne innpasses uten økte personellmessige ressurser. Kommunene vil på sin side måtte avsette ressurser for å nå ut med informasjon om hvor lokalitetene finnes, og til dialog med grunneiere, tiltakshavere og andre aktører i lokalmiljøet om hvordan lokalitetene bør beskyttes og hvilke aktiviteter som eventuelt kan finne sted der.

De vurderinger som må gjøres ved behandling av tillatelser og tilskudd til inngrep og bruksendringer som berører utvalgte naturtyper, jf. utk. § 51 andre og tredje ledd, vil få visse administrative konsekvenser for kommuner og sektormyndigheter. Generelt vil utvalget likevel påpeke at det allerede etter dagens miljøpolitikk stilles krav om sektorintegrering av miljøhensyn (jf. bl.a. St.meld. nr. 42 (2000–2001)), noe som forutsetter miljøkom­petanse både i kommunene og hos sektormyndig­hetene. En viss økning i kompetanse kan likevel være aktuelt, bl.a. for å foreta vurderinger av om det kan finnes eller etableres alternative bevaringsområder, og av konsekvenser for den utvalgte naturtypes utbredelse eller tilstand. Manglende kompetanse vil eventuelt kunne avhjelpes ved kjøp av tjenester. Etter tredje ledd siste punktum kan tiltakshaveren pålegges å bære kostnadene ved opprettelse av et alternativt bevaringsområde.

Utvalget antar at det vil være behov for generell veiledning fra regionale miljøvernmyndigheter i behandlingen av enkeltsaker, iallfall i en periode. Omfanget av de samlede administrative konsekvensene knyttet til annet og tredje ledd vil være avhengig av hvilket omfang ordningen med utvalgte naturtyper får.

Bestemmelsen i siste ledd gir det offentlige hjemmel, men ikke plikt, til å foreta nødvendig skjøtsel av utvalgte naturtyper. De økonomiske og administrative konsekvensene av bestemmelsen vil for det første avhenge av hvor mange skjøtsels­krevende naturtyper som får status som utvalgt, og dernest av i hvilken utstrekning myndighetene tar hjemmelen i bruk.

Utkast § 52 om utvalgte naturtyper i skog

Utk. § 52 slår fast at hensynet til utvalgte naturtyper skal ivaretas ved utarbeiding av skogbruks­planer (første ledd) og at godkjenning av skogbruksplan skal kunne fungere som forhåndstillatelse til skogbrukstiltak i områder med utvalgte naturtyper (annet ledd annet punktum). Skog­eierne har ingen generell plikt til å utarbeide skogbruksplaner, og det er ingen lovfestet ordning for godkjenning av slike planer. Skogbruksplanlegging skjer for det meste med statstilskudd, jf. forskrift 4. februar 2004 nr. 449 om tilskudd til skogbruksplanlegging med miljøregistreringer. Slik forskriften i dag er utformet (se kap. 19.3.2.2), vil hensyntagen til utvalgte naturtyper kunne inngå i tilskuddsvurderingen. Dette vil lette kommunens saksbehandling ved søknad om godkjenning etter utk. § 52 annet ledd. Godkjenningsordningen antas derfor ikke å få nevneverdige administrative og økonomiske konsekvenser.

Dersom noen ønsker å utarbeide en skogbruks­plan bare av hensyn til utvalgte naturtyper, vil dette medføre de samme utgifter og arbeid som for ut­arbeiding av skogbruksplaner ellers. Gjennomsnittsprisen for slike planer er for tiden 18 kroner pr. da, og en vil i tillegg oppnå de generelle fordeler en skogbruksplan gir. I tillegg kommer kommunens arbeid med eventuell tilskuddsvurdering og godkjenning. Utk. § 52 innebærer imidlertid ikke noe krav om utarbeiding av skogbruksplan for eiendommer med utvalgte naturtyper, jf. meldepliktsordningen etter tredje ledd.

Meldepliktsordningen er ny og vil bety et merarbeid for kommunene. Omfanget av dette kan likevel ikke påregnes å bli større enn at det kan innpasses i den kommunale forvaltning uten at det blir påkrevd å styrke det administrative apparat i kommunen. Utvalget forutsetter i den forbindelse at kommunene har kompetanse til å ivareta sin rolle som miljø- og landbruksmyndighet.

Utkast § 53 om utvalgte naturtyper i jordbrukslandskap

Utk. § 53 første ledd slår fast at en miljøplan for en eiendom med utvalgte naturtyper skal ivareta hensynet til disse. Alle landbruksforetak som mottar produksjonstilskudd, skal ha en miljøplan, jf. forskrift 15. januar 2003 nr. 54 om miljøplan (se også kap. 19.3.3.1). Dersom det foreligger en slik plan, vil det etter lovforslaget ikke være nødvendig med særskilt melding til kommunen om tiltaket. I og med at plikten til å utarbeide miljøplan i praksis omfatter de aller fleste eiendommer i aktiv drift, vil de økonomiske og administrative følgene av en slik bestemmelse være små. Bestemmelsen om meldeplikt i annet ledd vil tilsvarende medføre få økonomiske og administrative konsekvenser.

24.2.6 Opprettelse av miljøvedtaksregister

Utkast §§ 43 siste ledd, 45 siste ledd og 54 første punktum

Etter utk. §§ 43 siste ledd, 45 siste ledd og 54 første punktum skal henholdsvis vernevedtak, dispensasjoner i verneområder og tillatelser til tiltak i forekomster av en utvalgt naturtype, kunngjøres i et offentlig register (miljøvedtaksregisteret). Utvalget foreslår å etablere ett felles miljøvedtaksregister som inkluderer disse typer vedtak. Mens det er statlige myndigheter som oppretter verneområder, kan både kommuner og statlige myndigheter være forvaltningsmyndighet for disse. Både kommuner og sektormyndigheter vil kunne fatte vedtak om tillatelse til tiltak i forekomster av utvalgte naturtyper. Registeret må derfor bygges opp slik at det kan anvendes av alle aktuelle instanser.

Det vil være behov for både administrative og økonomiske ressurser for å opprette et slikt miljøvedtaksregister. Det kan være naturlig å knytte registeret opp mot Naturbasen som allerede er etablert av Direktoratet for naturforvaltning, se boks 5.2. Utvalget antar at det ved en slik kobling vil være mulig å oppnå en rasjonaliseringsgevinst når det gjelder drift og vedlikehold, selv om registeret vil medføre et noe økt behov for ressurser til drift og vedlikehold sammenlignet med hva som ville være tilfelle for Naturbasen slik den er planlagt utviklet i dag.

24.2.7 Lovforslaget kapittel VII Tilgang til genetisk materiale

24.2.7.1 Miljømessige konsekvenser

Behovet for å etablere reguleringsmekanismer for tilgangen til genetiske ressurser, er begrunnet i en rekke forskjellige hensyn, som for en stor del går ut over tradisjonelle miljøhensyn, jf. kap. 22.1. Uttak av genetiske ressurser er ikke nødvendigvis noe miljøproblem, da uttaket av biologisk materiale vanligvis er så lite at det ikke har betydning for det biologiske mangfoldet. Det kan likevel tenkes tilfeller der f.eks. gjentatte uttak vil kunne utvikle seg til en negativ påvirkningsfaktor, og utvalgets forslag – særlig i utk. kap. III – vil bidra til å forebygge at slike situasjoner oppstår.

24.2.7.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utkast §§ 55 om formål og 57 om retten til genetisk materiale

Lovutkastet slår fast at genetisk materiale er en felles ressurs, og at enhver har rett til å lete, ta ut og utnytte genetisk materiale. Dette vil avklare en rettslig situasjon, og dermed legge til rette for økt verdiskaping gjennom forskning og utvikling innen de rammer loven setter.

Utkast § 58 om uttak av genetisk materiale

Det finnes i dag ikke bestemmelser som regulerer tilgangen til genetisk materiale i Norge. Det er derfor vanskelig å anslå hvilket omfang registrering av meldinger om uttak etter utk. § 58 første ledd vil få. Det lar seg dermed heller ikke gjøre å gi noe konkret anslag på økonomiske og administrative konsekvenser. Med den begrensede meldeplikten utvalget legger opp til, antar utvalget at de administrative konsekvensene blir små.

Meldinger om uttak av genetisk materiale skal være offentlig, jf. utk. § 58 tredje ledd.

For forskere eller næringsutøvere som får tilgang til norsk genetisk materiale, vil meldeplikten etter utk. § 58 innebære et visst merarbeid. Mer­arbeidet vil imidlertid ikke forsinke forsknings- og utviklingsarbeid, siden meldeplikten oppstår i etterkant av tilgangen og dermed ikke innebærer frister før arbeidet kan settes i gang. I forhold til uttak av marint materiale gjelder merbelastningen ved meldeplikten først og fremst norske forskere, siden utenlandsk havforskning etter dagens regelverk allerede er underlagt krav om tillatelse, som kan samordnes med meldeplikten etter naturmang­foldloven.

Forskere og næringsutøvere som henter genetisk materiale i andre land (jf. utk. § 60), vil få en ny dokumentasjonsplikt med hensyn til hvor materialet er hentet fra, og om materialet er hentet ut i samsvar med leverandørlandets betingelser. For dem som også skal søke om å få patent på en oppfinnelse knyttet til det aktuelle materialet, følger det allerede en dokumentasjonsplikt av gjeldende patentlov. Utviklingen internasjonalt går trolig i retning av den typen dokumentasjonskrav som utvalget foreslår (jf. omtalen av arbeidet under biomangfoldkonvensjonen i kap. 22.4.2.7). De dokumentasjonskrav som følger av utvalgets forslag kan derfor etter utvalgets mening ikke sies å innebære en urimelig administrativ merkostnad for forsknings- og næringsvirksomhet.

Utkast § 59 om genetisk materiale i offentlige samlinger

Utk. § 59 første ledd annet punktum etablerer en plikt for dem som forvalter samlinger med genetisk materiale til å registrere og gjøre offentlig tilgjengelig hvilket genetisk materiale som tas ut av samlingene. Samlinger med genetisk materiale i Norge innehas av nasjonale museale og vitenskapelige institusjoner, og ikke av myndighetene. Institusjonene har i dag rutiner for registrering av alt materiale i egne samlinger. Utvalget antar derfor at bestemmelsen ikke vil få økonomiske eller administrative konsekvenser.

Utk. § 59 tredje ledd setter visse begrensninger ved adgangen til å søke om immaterielle rettigheter. For noen kan dette innebære et mulig tap av inntekter. Begrensningen gjelder imidlertid kun i forhold til slike rettigheter som kan begrense bruk av materialet til matproduksjon og landbruk. Regelen vil videre tilrettelegge for ny forskning og utvikling for matproduksjon og landbruk, uten ekstra kostnader knyttet til andres eventuelle immaterielle rettigheter.

24.2.8 Lovforslaget kapittel VIII Myndigheter etter loven. Tilsyn

24.2.8.1 Miljømessige konsekvenser

Etter utk. § 61 annet ledd første punktum kan myndighet delegeres til kommunen. Dette vil være særlig aktuelt på områder der nærhet til naturverdiene har stor betydning for de avgjørelser som skal tas. For eksempel kan nærhet og lokalkunnskap være viktige fortrinn i saker der økosystemtilnærming skal legges til grunn. Hjemmelen for delegering kan dermed indirekte bidra positivt til bevaring og utvikling av naturmangfoldet. Positive ringvirkninger vil også kunne oppnås dersom økt ansvar genererer økt engasjement og interesse for ivaretakelse av miljøhensyn.

Utk. § 62 slår fast at overvåking og tilsyn er oppgaver for myndighetene. En aktiv overvåking og et effektivt tilsyn vil for mange områder og arter være en forutsetning for å bevare en god tilstand over tid. De øvrige bestemmelsene i utk. kap. VIII (om gransking, opplysningsplikt og internkontroll) vil også bidra til å opprettholde en god miljøstand.

24.2.8.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utkast § 61 om myndigheten etter loven

Utvalget foreslår ikke etablert nye forvaltningsorganer, og forslaget til ny lov vil således ikke få konsekvenser for den eksisterende administrative oppbygningen av forvaltningen. Det foreslås heller ikke omfordeling av myndighet som er fastlagt etter gjeldende lovgivning, verken mellom miljø­vernmyndigheter og sektormyndigheter, eller mellom ulike nivåer innen miljøvernforvaltningen.

Utk. § 61 første ledd slår fast at Kongen er øverste myndighet etter loven. Den myndighet som tillegges Kongen, kan delegeres til departement, direktorat eller fylkesmannen. I første rekke er det Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning som vil være aktuelt departement henholdsvis direktorat for delegering etter naturmangfoldloven, men det kan også tenkes tilfeller der myndigheten delegeres til andre instanser, som f.eks. landbruksmyndighetene eller fiskerimyndighetene. Dette kan være aktuelt f.eks. på områder som regulering av introduksjoner eller tilgang til genressurser, se kap. 24.2.3.2 og 24.2.7.2.

Det er for tidlig her å si noe om når og i hvilken utstrekning det kan være aktuelt å anvende hjemmelen for delegering av myndighet til kommunen, jf. utk. § 61 annet ledd første punktum. Utvalget vil imidlertid vise til at forvaltningsansvaret for verneområder etter gjeldende naturvernlov i dag som en forsøksordning allerede er delegert til flere kommuner, se kap. 17.3.1.2. Denne generelle forsøksordningen innebærer ingen økonomiske overføringer fra staten. For de pågående forsøkene med lokal forvaltning av nasjonalparker stiller dette seg noe annerledes. I Forrollhogna nasjonalpark og Setesdal Vesthei Ryfylkeheiane landskapsvernområde er forvaltningsmyndigheten lagt til den enkelte kommune, og disse kommunene mottar økonomisk støtte fra staten så lenge forsøkene varer. 4

For kommuner som får delegert myndighet i fremtiden, må det som hovedregel regnes med at utvidelsen av ansvarsområde og økningen i arbeidsmengde vil innebære både økonomiske og administrative konsekvenser. For å sikre god kvalitet på arbeidet med de oppgavene som delegeres, vil kommunal kapasitet og kompetanse så vel som budsjettmidler være viktige innsatsfaktorer.

Etter annet ledd annet punktum kan forvaltningsmyndigheten for verneområder delegeres til et særskilt oppnevnt organ. Ofte vil kommunene som er berørt av vernet være sentrale aktører i slike organer, slik de i dag er i Dovrefjellrådet og i de statlig oppnevnte tilsynsutvalgene for Hardangervidda, se kap. 17.3.1.2. For kommuner som deltar i særskilt oppnevnte organer etter utk. § 61, vil de økonomiske og administrative konsekvensene bl.a. avhenge av om organene mottar statlig støtte eller ikke. For eksempel er Dovrefjellrådet etablert som en forsøksordning som tildeles årlige overføringer fra staten så lenge forsøket pågår. 5 Tilsynsutvalgene for Hardangervidda får også dekket det meste av forvaltningsutgiftene gjennom overføring av statlige midler. 6

Utkast § 62 om myndighetenes overvåking og tilsyn

Etter utk. § 62 første punktum skal myndighetene overvåke miljøtilstanden og føre tilsyn med at loven overholdes. Med utgangspunkt i dagens myndighetsfordeling vil nye faste overvåkings- og tilsynsoppgaver først og fremst oppstå som følge av ordningene med prioriterte arter, utvalgte naturtyper og fremmede arter. En viss kontroll kan også være nødvendig når det gjelder innførsel av utenlandsk genetisk materiale, f.eks. gjennom stikkprøver av dokumentasjon knyttet til materiale. Her vil det være nødvendig med et samarbeid med tollmyndighetene.

Myndigheter som tidligere ikke har hatt overvåkingsansvar, vil kunne få slikt ansvar etter naturmangfoldloven. Overvåkningsansvaret vil i første rekke gjelde virkninger av den næringsvirksomhet som den enkelte myndighet har ansvaret for. Enkelte myndigheter vil som følge av dette ha behov for økonomiske ressurser og økt kompe­tanse. For andre myndigheter, som f.eks. fiskeri­myndighetene, er det allerede innarbeidede rutiner for overvåking. Likevel kan også disse myndighetene ha et stort ressursbehov knyttet til overvåking, men dette behovet vil ofte foreligge uavhengig av lovforslaget. 7

Overvåkingsdelen av bestemmelsen vil omfatte verneområder, prioriterte arter og utvalgte naturtyper, men også naturtilstanden i hverdagsland­skapet.

For noen av artene som er fredet etter gjeldende lovgivning, utføres det allerede i dag utstrakt tilsyn. For eksempel har Statens naturoppsyn kontroll- og tilsynsoppgaver knyttet til de artene som er konkret nevnt i kap. 24.2.2.2 som aktuelle for prioritering. I den utstrekning det blir fattet vedtak om prioritering av ytterligere arter, vil tilsynskapasiteten bli tilsvarende belastet.

Det foretas ingen endringer i forhold til gjeldende naturvernlov som tilsier at tilsynsbehovet knyttet til verneområder vil øke, ut over det som følger av at nye verneområder opprettes. Utvalget mener imidlertid det er ønskelig at vedtakelse av loven følges opp med økte bevilgninger til Statens naturoppsyn og annen overvåking.

Annet ledd etablerer en plikt for myndighetene til å benytte rådgivning, veiledning og opplysnings­arbeid som middel til å fremme lovens formål. Denne typen arbeid inngår som en viktig del av miljøvernmyndighetenes oppgaver også i dag. Blant annet er veiledning og informasjon sentrale oppgaver for fylkesmennene 8 og for Statens naturoppsyn 9 . Det vil kunne oppstå behov for økte ressurser til informasjon og veiledning som følge av lovforslaget, spesielt i en periode etter at loven har trådt i kraft.

24.2.9 Lovforslaget kapittel IX Håndheving og straff

24.2.9.1 Miljømessige konsekvenser

Utvalgets forslag inneholder et større spekter av sanksjoner og tvangsmidler enn det som finnes innenfor gjeldende rett. Med dette bedres mulighetene for å sikre at loven overholdes, noe som vil kommet miljøet til gode. Eventuelle tvangsmulkter og miljøerstatninger vil kunne ut­nyttes som økonomisk grunnlag for bl.a. skjøtsel.

24.2.9.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utkast § 66 om retting og avbøtende tiltak

Utk. § 66 annet ledd slår fast at det ved overtredelse av loven følger en gjenopprettingsplikt. Aktuelle tiltak som oppsamling, rydding mv. vil i de fleste tilfeller få både økonomiske og administrative konsekvenser for den som plikten retter seg mot. Gjenopprettingsplikten er i tråd med prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale, jf. utk. § 11. Utvalget viser videre til at det i tredje ledd åpnes for fritak fra plikten dersom den sett i lys av f.eks. overtrederens skyld og økonomiske stilling, ville være særlig urimelig.

Etter annet ledd tredje punktum kreves det samtykke fra myndighetene for gjenopprettings­tiltak som kan volde miljøpåvirkning av en viss betydning. Omfanget av slike saker antas å bli lite, og bestemmelsen vil dermed ikke få administrative konsekvenser av betydning for myndighetene.

Etter første ledd vil myndighetene ha hjemmel til å pålegge oppretting eller stans av forhold som er i strid med loven eller vedtak med hjemmel i loven. Slike saker kan få et visst omfang, men det er vanskelig å gi noe konkret anslag på de administrative konsekvensene. Utvalget antar at saksbehandlingen vil kunne innpasses uten økte ressurser.

Utkast § 67 om uforutsette miljøkonsekvenser av lovlig virksomhet

Etter utk. § 67 første ledd har den som er ansvarlig for lovlig virksomhet som medfører uforutsette miljøkonsekvenser, en plikt til å iverksette avbøtende tiltak. Her vil en rimelighetsvurdering måtte legges til grunn, se kap. 23.3.7. Likevel vil plikten i en viss utstrekning kunne få økonomiske og administrative konsekvenser for den næringsdrivende.

Etter utk. § 67 annet ledd kan myndigheten etter loven pålegge den ansvarlige innen en fastsatt frist å utføre tiltak som nevnt i første ledd. Saksomfanget ventes å bli begrenset, slik at de administrative konsekvensene for tilsynsmyndigheten vil være små.

Utkast § 68 om direkte gjennomføring

Etter utk. § 68 vil myndighetene ha adgang til å utføre nødvendige tiltak uten hensyn til om den forpliktede samtykker eller motsetter seg det. Slik direkte gjennomføring vil være kombinert med et erstatningskrav mot den ansvarlige for de utgifter som myndighetene har hatt til den direkte gjennomføringen, jf. annet ledd.

Utvalget antar at saker med direkte gjennomføring vil kunne være svært ressurskrevende mens de pågår. På den annen side vil slike saker trolig sjelden oppstå, slik at de administrative konsekvensene av bestemmelsen totalt sett vil være små. Den klare lovhjemmelen kan også bidra til å redusere ressursbehovet sammenlignet med situasjonen i dag.

Utkast § 69 om bruk av andres eiendom ved gjennomføring av tiltak

I utk. § 69 første ledd slås det fast at gjennomføring av tiltak etter utk. §§ 66, 67 og 68 kan finne sted på den ansvarliges eller andres eiendom. I følge annet ledd forutsettes det at slik gjennomføring ikke skal få økonomiske konsekvenser for andre enn den ansvarlige.

Utkast § 70 om tvangsmulkt

Tvangsmulkt etter utk. § 70 kan pålegges den an­svarlige dersom en plikt som følger av lov eller forskrift eller av et pålegg fra myndighetene ikke blir oppfylt. De økonomiske konsekvensene for den som pålegges mulkten vil avhenge av mulktens størrelse og av hvor lang tid det går før pålegget er etterkommet. Tredje ledd siste punktum åpner for at myndighetene kan frafalle påløpt tvangsmulkt.

I likhet med for de øvrige bestemmelsene under dette kapitlet i loven, antas de administrative konsekvensene for myndighetene av utk. § 70 å bli små.

Utkast § 71 om miljøerstatning

Etter utk. § 71 første ledd kan miljøerstatning pålegges den som overtrer bestemmelser i naturmangfoldloven eller bestemmelser i andre lover som tjener til gjennomføring av mål og prinsipper i naturmangfoldloven. De økonomiske konsekvensene for den som pålegges erstatningen, skal stå i forhold til den skade som er forvoldt, jf. annet ledd. Ved fastsetting av erstatningens størrelse skal det også tas hensyn til skyldspørsmål, øvrige sanksjoner og omstendighetene for øvrig. Fjerde ledd åpner for at Naturfondet kan frafalle pålagt erstatning helt eller delvis.

Hvor ofte reglene om miljøerstatning vil komme til anvendelse, vil avhenge av i hvor stor utstrekning naturmangfoldloven vil bli overtrådt og hvordan overtredelser vil bli fulgt opp. Det er derfor vanskelig å anslå de økonomiske og administra­tive konsekvensene av utk. § 71.

Utkast § 72 om Naturfondet

Naturfondet skal etter utk. § 72 første ledd bestå av midler fra tvangsmulkter etter utk. § 70 og miljøerstatninger etter utk. § 71. Som for utk. § 71 er det vanskelig å anslå omfanget av midler som naturfondet vil få.

Skjøtsel hjemlet i naturvernloven gjennomføres i dag i mindre omfang enn ønskelig, noe som bl.a. skyldes begrensede økonomiske rammer, se kap. 17.3.1.1 og 17.3.3. Naturfondet vil bidra til å styrke det finansielle grunnlaget for skjøtsel av verneområder, samt gi grunnlag for gjennomføring av nye skjøtsels- og gjenopprettingstiltak som hjemles i naturmangfoldloven. For personer som hindres i å videreføre bruk av allemannsretten i næring eller livsopphold som følge av overtredelse av naturmangfoldloven, vil Naturfondet være en mulig kilde for tilskudd dersom tapet ikke erstattes på annen måte.

Etter utk. § 72 tredje ledd skal Naturfondet administreres av den myndighet som Kongen fastsetter. For det organ som får tildelt myndigheten vil dette innebære administrative konsekvenser av begrenset omfang.

24.3 Oppsummering

Med forslaget til ny naturmangfoldlov søker utvalget å fremme et helhetlig lovforslag som ivaretar hensynet til naturens mangfold på bred basis. Samlet vil bestemmelsene som foreslås bidra til å skape en felles plattform for all myndighetsutøving som berører naturens mangfold. Dette vil innebære økte muligheter for bevaring av biologisk mangfold og landskap som trenger spesiell beskyttelse. Det vil dessuten legge til rette for positive miljøeffekter i hverdagslandskapet. Forutsigbarheten for forvaltningen vil kunne øke som følge av klarere føringer når det gjelder hvilke miljøhensyn som skal tas, og behandlingen av enkelte plansaker og inngrepsaker vil dermed kunne effektiviseres. Det legges da til grunn at forvaltningen også i dag søker å ta miljøhensyn, men uten at rammene og retningslinjene for disse hensynene er like klare.

For myndighetene vil lovforslaget få visse økonomiske og administrative konsekvenser på enkelte områder, mens konsekvensene på andre områder vil være få eller fraværende. De forslagene som antas å kunne få nevneverdige økonomiske konsekvenser, er forslaget om dokumentasjonskrav knyttet til høsting og den kunnskapsinnhenting som vil være nødvendig i den forbindelse, og etableringen av et miljøved­taksregister. Forslagene om nye forvaltningsregimer for prioriterte arter og utvalgte naturtyper vil i første omgang få administrative konsekvenser forbundet med forskriftsutarbeiding og kunnskapsoppbygging. Hvor store konsekvensene av disse ordningene ellers vil bli, vil avhenge av hvilket omfang de får. Regulering av introduksjon av fremmede arter vil belaste saksbehandlerkapasiteten i noe større omfang enn tidligere grunnet utvidet myndighetsområde. Moderate administrative konsekvenser er ventet å følge også av forslagene om etablering av nytt forvaltnings­regime for regulering av tilgang til genetisk materiale, og av de skjerpede kravene til skjøtsel av verne­områder.

På de områdene som her er nevnt, vil konsekvensene først og fremst berøre miljøvernmyndighetene, mest på sentralt nivå, men også på regionalt nivå når det gjelder f.eks. skjøtsel. Utvalget antar at de økonomiske og administrative konsekvensene for sektormyndigheter totalt sett vil være begrenset. For kommunene ventes konsekvensene å variere, avhengig bl.a. av hvilken kompetanse og kapasitet den enkelte kommune i utgangspunktet besitter. Konsekvensene vil også avhenge av i hvilken utstrekning myndighet etter loven vil bli delegert til kommunalt nivå.

Kravet om kunnskapsbasert myndighetsutøving bidrar til å befeste behovet for kunnskaps- og kompetanseoppbygging i forvaltningen, selv om dette behovet er til stede også uavhengig av lovforslaget. Mer spesifikke behov for kompetanseheving følger bl.a. av det nye dokumentasjons­kravet knyttet til høsting, den utvidete reguleringen av introduksjoner, og det nye forvaltnings­regimet for tilgang til genetisk materiale. I tillegg til egen kompetanseheving, vil myndighetene som følge av lovforslaget få et utvidet veilednings­ansvar, til dels på nye områder, jf. de nye forvaltnings­regimer som etableres. Veilednings­oppgavene vil fordeles på flere myndigheter.

Lovforslaget vil også få visse konsekvenser for private aktører, som grunneiere, tiltakshavere, næringsutøvere mv. Den generelle aktsomhets­plikten og den spesielle aktsomhetsplikten med hensyn til utvalgte naturtyper, vil generere økt kompetansebehov. Visse inngrep vil som følge av lovforslaget kunne bli enten nektet utført eller bli underlagt strengere vilkår enn i dag, men samtidig vil forutsigbarheten hva gjelder beslutninger om tiltak som berører naturens mangfold, øke. Det er også lagt opp til stor grad av fleksibilitet i forvaltningen, jf. f.eks. ordningen med konkret vurdering av de enkelte tiltak som vil kunne berøre utvalgte naturtyper. Med unntak av forslaget om adgang til å opprette nasjonalparker på privat grunn, nye regler om kompensasjon for vernevedtak og sanksjonsbestemmelsene fremmes det ikke forslag som gjennomgående vil kunne få vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for private.

Når det gjelder forslaget til ny ordning for kompensasjon ved områdevern, er det foreløpig ikke mulig å tallfeste de erstatningsmessige konse­kvensene. De administrative konsekvensene av den foreslåtte tilskuddsordningen vil avhenge av ordningens fremtidige rammer og omfang.

Fotnoter

1.

Se bl.a. St.meld. nr. 42 (2000–2001) s. 205 til 209 og St.prp. nr. 1 (2003–2004) for Miljøverndepartementet s. 43 sp. 2.

2.

St.prp. nr. 43 (1995–96) Om samtykke til ratifikasjon av en avtale av 4. desember 1995 om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon av 10. desember 1982 om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander, med tilhørende norske erklæringer.

3.

Genmateriale fra ca. 160 stammer av villaks er nedfrosset i genbank, mens ex situ-bevaring av levende villaks er iverksatt for ca. 30 stammer.

4.

Overføringer for 2004: Setesdal Vesthei Ryfylkeheiane: 1,8 mill. kroner overføres forvaltningssekretariatet (samordningsorgan). Av dette disponeres ca. 1 mill. kroner av forvaltningssekretariatet, resten fordeles på kommunene. Forollhogna: 0,7 mill. kroner overføres Os kommune som fordeler beløpet på berørte kommuner. (Kilde: Direktoratet for naturforvaltning.)

5.

Overføring for 2004: Dovrefjell-Sunndalsfjella: 1,3 mill. kroner overføres Dovrefjellrådet. En mindre del videreføres til kommunene til forvaltning av verneområder utenom selve nasjonalparken. (Kilde: Direktoratet for naturforvaltning.)

6.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning.

7.

Se omtalen av saltvannsfisk under utk. § 16 i kap. 24.2.2.2.

8.

jf. St.meld. nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå s. 20.

9.

Jf. naturoppsynsloven § 2 annet ledd.

Til dokumentets forside