Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2004: 28

Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold— (Naturmangfoldloven)

Til innholdsfortegnelse

3 Utvalgets arbeid

3.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Biomangfoldlovutvalget ble oppnevnt ved kgl.res. 20. april 2001 for å utrede nytt lovgrunnlag for samordnet forvaltning av biologisk mangfold. Utvalget besto opprinnelig av elleve medlemmer. Da utvalget 12. desember 2002 ble gitt et tilleggsmandat om også å foreta en gjennomgang av erstatningsreglene etter naturvernloven, ble utvalget utvidet med to medlemmer særskilt for dette tema. Utvalgets medlemmer ble oppnevnt i kraft av sin særskilte kompetanse, ikke som representanter for etater eller organisasjoner. Utvalgets sammensetning ved tidspunkt for avlevering av utredningen var følgende:

  • ekspedisjonssjef Inge Lorange Backer, Oslo, leder

  • førsteamanuensis Ole Kristian Fauchald, Oslo

  • professor Dag O. Hessen, Oslo

  • førsteamanuensis Trine Hvoslef-Eide, Ås

  • miljøverndirektør Svein Karlsen, Steinkjer

  • advokat Astri M. Lund, Oslo (oppnevnt 22. juli 2002)

  • advokat Ove Christian Lyngholt, Kristiansand S (oppnevnt 12. desember 2002 for tilleggsmandatet)

  • førsteamanuensis Marit Reitan, Trondheim

  • direktør Sissel Rogne, Oppegård

  • ekspedisjonssjef Kåre Selvik, Røyken

  • forsker Kjersti Sjøtun, Bergen (oppnevnt 1. februar 2002)

  • advokat Stein Erik Stinessen, Oslo (oppnevnt 12. desember 2002 for tilleggsmandatet)

  • seniorrådgiver Haavard Østhagen, Oslo.

I utvalgets funksjonstid er følgende medlemmer blitt løst fra sine verv:

  • forsker Padmini Dalpadado, Bergen (fratrådt 1. februar 2002)

  • advokat Aase Gundersen, Oslo (fratrådt 22. juli 2002).

Spørsmål knyttet til utvalgets tilleggsmandat om erstatning ved områdevern er utredet i en egen arbeidsgruppe forut for behandling i utvalget. Arbeidsgruppen har bestått av utvalgets leder Backer og medlemmene Fauchald, Karlsen, Lyngholt, Selvik og Stinessen.

Sekretariatet ble lagt til Miljøverndepartementet. Ansatt i sekretariatet har vært:

  • seniorrådgiver Gudrun Schneider, sekretariatsleder, hele utvalgets funksjonsperiode

  • seniorrådgiver Kjersti Gram Andersen, utvalgssekretær, august 2001 – ut utvalgets funksjonsperiode

  • rådgiver Kirsten Jacobsen, utvalgssekretær, august 2001 – mars 2003

  • rådgiver Cecilie Kverme, utvalgssekretær, juni 2003 – august 2004

  • førstekonsulent Sigrid Toft Fløystad, utvalgssekretær, mai – desember 2003

  • rådgiver Torbjørn Lange, utvalgssekretær, januar 2004 – ut utvalgets funksjonsperiode.

Direktoratet for naturforvaltning har gitt sekretariatsbistand og fremskaffet forskjellig faglig bakgrunnsmateriale. Rådgiver Arnt Hegstad har fungert som sekretær for arbeidsgruppen for erstatning i hele gruppens funksjonsperiode. Flere ansatte i Miljøverndepartementet og direktoratet har utført kortvarige oppgaver i sekretariatet.

Referansegruppen

Det ble opprettet en interdepartemental referansegruppe for arbeidet i utvalget. Også Sametinget og Havressurslovutvalget var representert i denne gruppen. Ved tidspunktet for avgivelse av utredningen besto referansegruppen av følgende medlemmer:

  • førstekonsulent Jon Petter Gintal, Sametinget

  • avdelingsdirektør Inger Oline Røsvik, Fiskeridepartementet

  • kommandørkaptein Jon Ole Siggerud, Forsvarsdepartementet

  • avdelingsdirektør Jorunn Nakken, Utdannings- og forskningsdepartementet

  • avdelingsdirektør Ninni Kate Rognli, Kommunal- og regionaldepartementet

  • seniorrådgiver Grethe Evjen, Landbruksdepartementet

  • rådgiver Bernd Ewald, Nærings- og handelsdepartementet

  • rådgiver Per-Andre Torper, Samferdselsdepartementet

  • seniorrådgiver Tove Løken, Helsedepartementet

  • rådgiver Gry Karen Waage, Utenriksdepartementet

  • underdirektør Wencke Langlie, Olje- og energidepartementet

  • seniorrådgiver Elisabeth Jernqvist, Direktoratet for naturforvaltning (representerte Miljøverndepartementet)

  • førstestatsadvokat Rune Bård Hansen, Økokrim (i dag assisterende sysselmann på Svalbard) (representerte Justisdepartementet)

  • prosjektleder Anders Flatabø, Sekretariatet for Havressurslovutvalget.

3.2 Utvalgets mandat

Ved kgl.res. av 20. april 2001 ble følgende fastsatt som utvalgets mandat:

1. Bakgrunn

Natur- og ressursforvaltningen står i dag overfor store nye utfordringer som det eksisterende regelverket ikke tar høyde for. Interessen for bruk av naturressurser - herunder genressurser – øker kraftig, og det er knyttet store økonomiske interesser til utnyttelsen. FN-konvensjonen om biologisk mangfold gir dessuten en ny ramme for helhetlig naturforvaltning. Konvensjonen er den første store internasjonale miljøavtalen som så klart retter fokus mot sammenhengen mellom bruk og vern, samt fordelingsspørsmål. Dette bør gjenspeiles i det norske regelverket. En samordnet lovgivning om biologisk mangfold bør legge gjennomgående, felles premisser for miljø- og sektorforvaltningen. Utfordringen er å få et samlende regelverk, der de ulike sektorers lovgivning støtter opp om formål og forpliktelser på best mulig måte.

Mandatet for lovutvalget tar særlig utgangspunkt i:

St meld nr 58 (1996-97) om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling

St meld nr 8 (1999-2000) om regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand

I tillegg kommer stortingsmeldinger som omhandler forvaltning av biologisk mangfold innen de aktuelle sektorene, som for eksempel St meld nr 17 (1998-99) om verdiskaping og miljø – muligheter i skogsektoren.

I St meld nr 58 (1996-97) om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling sies det blant annet:

”Regjeringen vil vurdere å endre naturvernloven for å styrke det juridiske grunnlaget for vernearbeidet. Endringene vil bl.a. kunne omfatte hjemler for vern av nøkkelbiotoper, tidsavgrenset meldeplikt på tiltak i områder som konkret vurderes for vern, klargjøring av skjøtselshjemlene, regulering av utsetting, eksport og import av planter og virvelløse dyr på land, samt vurdering av naturvernlovens § 7”.

Videre heter det i St meld nr 8 (1999-2000) om regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand:

”Ved spørsmål om inngrep i særlig verdifulle og hensynskrevende naturtyper er det viktig å sikre at alle myndigheter, grunneiere og andre brukere tar de hensyn som områdene krever. Dette betyr at forskjellige myndigheters virkemidler må virke sammen. Regelverket tar som oftest utgangspunkt i en aktuell type inngrep, f.eks. kraftutbygging, oppdrett, vannuttak, og ikke i en spesiell naturtype eller leveområder for spesielle arter. Det finnes noen bestemmelser som tar utgangspunkt i områdenes verdi, f.eks. om vernskog (skogbruks-loven), 100-meters belte langs sjøen (plan- og bygnings-loven) og vernete vassdrag og kantsonevegetasjon i forslag til ny vannressurslov. Bestemmelsene er spredt og dekker i liten grad alle aktuelle arealer og naturtyper. Det er derfor nødvendig å foreta en gjennomgang av alle virkemidlene med sikte på å styrke og koordinere forvaltningen av truete og hensynskrevende naturtyper. Lovverket skal gjennomgås med tanke på en mer samordnet regulering der visse områder får en status som krever at spesielle hensyn tas når inngrep vurderes. ”

Økosystem tilnærmingen er også understreket i arbeidet under FN-konvensjonen om biologisk mangfold. På partskonferansen i mai 2000, ble det vedtatt prinsipper for en slik tilnærming som bør legges til grunn for norsk lovverk. I dette ligger også hensynet til å ivareta økosystemenes tjenester og funksjoner.

I St meld nr 58 berøres også spørsmålet om adgang til og fordeling av utbyttet ved genressurser. Spørsmålet om slik adgang til genressurser i Norge er blitt aktualisert gjennom konkrete uttak av genressurser bl.a. fra havet. Norge mangler i dag et tilfredsstillende regelverk både når det gjelder adgang til genressurser i Norge, vilkår for adgangen, fordeling av utbyttet som følger av en slik adgang, og regler om norske borgers håndtering av genmateriale fra andre land, særlig parter under konvensjonen.

I St meld nr 58 tas opp spørsmålet om en eventuell utredning av naturavgift, som en oppfølging av Grønn skattekommisjon. En slik avgift vil være knyttet til lovlig virksomhet og må utredes særskilt. Inngrep i naturen utover det som skjer ihht gitte tillatelser (evt ihht til gitte tillatelser men med uforutsette følger), kan medføre omfattende skade som er kostnadskrevende å gjenopprette. Erstatningsregler for miljøskade finnes i dag først og fremst i forurensningsloven og genteknologiloven. Det er behov for å se nærmere på muligheten for å lage et erstatningsregelverk som mer generelt ivaretar allmennhetens interesser ved skade på biologisk mangfold.

I St meld nr 58 omtales kommunenes sentrale rolle mht miljøutfordringer. Kommunene har de siste årene fått et større ansvar for den lokale naturforvaltningen. Ansvarsdelegeringen har i stor grad skjedd som forsøksordninger, og det er behov for å se nærmere på den lovmessige forankringen av kommunenes ansvarsområder. Spørsmålet om ansvarsfordeling mellom stat og kommune er imidlertid gjenstand for større drøftelser, og holdes derfor utenfor utvalgets mandat. En viktig rettesnor for utvalgets arbeid er likevel at mye av forvaltningen av det biologiske mangfold kommer til å skje i kommunene.

Med de manglene i lovverk som er skissert foran, er det oppstått et behov for en grunnleggende revisjon av naturforvaltningslovverket. Et nytt lovverk skal samtidig sikre en samordnet og effektiv oppfølging av FN-konvensjonen om biologisk mangfold på regelverkssiden.

Med utgangspunkt i følgende temaer skal utvalget utrede et nytt lovgrunnlag for samordnet forvaltning av biologisk mangfold:

2. Utvalgets oppgave

  • Introduksjoner av fremmede arter

  • Genressurser

  • Sikring av truede og hensynskrevende naturtyper og leveområder for truede og sårbare arter

  • Styrking av det juridiske grunnlaget for vernearbeidet etter naturvernloven

  • Kobling artsforvaltning og områdeforvaltning

  • Kobling kulturminnevern og vern av naturressurser

  • Erstatning for skade på biologisk mangfold

2.1 Kort om det enkelte tema

Spredning av fremmede arter blir i dag ansett for å utgjøre en av de alvorligste trusler mot det biologiske mangfold. Den lovgivningen som regulerer dette området i dag, er oppstykket og ikke dekkende for alle arter.

Det skal utredes et regelverk basert på føre-var-prinsippet, som er effektivt når det gjelder å forebygge negative miljøkonsekvensene, men som allikevel er realistisk sett hen til dagens situasjon med nedbryting av handelshindringer og stor internasjonal trafikk. Når det gjelder faren for innføring av fremmede arter i miljøet ved utslipp av ballastvann fra skip, bør utvalget ta i betraktning det arbeidet på området som foregår i FN-delorganisasjonen IMO.

Regulering av adgang til og fordeling av utbyttet ved genressurser er et svært aktuelt tema både nasjonalt og internasjonalt, særlig som en oppfølging av FN-konvensjonen om biologisk mangfold og FAOs forhandlinger om plantegenetiske ressurser. Det er store verdier – både økonomiske og faglige - som står på spill, og sammenhengen mellom bevaring, vern, tilgang til ressursene og en rettferdig fordeling av utbyttet blir satt på spissen. Se for øvrig mandatets pkt 2.2.

Det er behov for å utrede et samordnet regelverk mht inngrep i særskilt truede og hensynskrevende naturtyper og leveområder for truede og sårbare arter. De forskjellige sektorlovene må ses i sammenheng, og man må finne en riktig balanse mellom vern og bærekraftig bruk.

Det vil i tillegg fortsatt være behov for mer ”tradisjonelle” vernevedtak slik de nå treffes etter naturvernloven, og utvalget bør utrede behovet for å supplere vernekategoriene, og fremme forslag til eventuelle lovendringer. Bl.a. kan det være aktuelt med en uttrykkelig lovfesting av grunnlaget for vern i sjø, og en vurdering av spørsmålet om nasjonalpark på privat grunn. Det er også grunn til å se på verneformen landskapsvernområde, sett i forhold til plan- og bygningsloven og kulturmiljøfredning etter kulturminneloven.” Utvalgets råd må bygge på internasjonale standarder for vern (særlig naturreservat og nasjonalpark), og vedtatte nasjonale mål for biologisk mangfold på området. Spørsmålet om hjemmel for ekspropriasjon til naturvernformål må drøftes. Utvalget skal vurdere spørsmål om hjemmel for ekspropriasjon for naturvernformål, tidsavgrenset meldeplikt på tiltak i områder som konkret vurderes for vern, og en klargjøring av skjøtselshjemlene.

I tillegg til den alminnelige forvaltning av biologisk mangfold etter sektorlovgivningen, bør noen områder av særlig verdi for biologisk mangfold sikres gjennom eksisterende sektorlovgivning, evt. endringer i denne. Utvalget skal vurdere hvordan man kan sikre en best mulig samordning av slik bevaring, og om det i tillegg er behov for regler om sikring av slike områder i en eventuell ny lov om biologisk mangfold.

Også utover truede og sårbare arter er det behov for å se nærmere på sammenhengen mellom artsforvaltning og områdeforvaltning, herunder ivaretagelse av variasjon på gen-nivå. Noen prinsipper for bærekraftig bruk av områder, slik at man sikrer eksisterende arter i Norge, bør søkes nedfelt i lovgivning. I denne sammenheng må også grunnlaget for bedre vern av ville planter vurderes.

Et nytt regelverk må også ta inn over seg at enkelte naturtyper og leveområder for truede og sårbare arter er avhengig av menneskelig påvirkning for at biologiske verdier skal ivaretas. Det er behov for å se på sammenhengen mellom kulturpåvirkning/tradisjonsbasert kunnskap og biologisk mangfold, og en bedre integrering av vernevedtak og regelverk om vern av naturressurser og kulturminnevernet, slik at de forskjellige interessene kan ivaretas gjennom felles vedtak. Samtidig er det nødvendig med et bredere spekter av juridiske virkemidler enn tradisjonelt vern, når formålet er å opprettholde bestemte driftsmetoder. Utvalget bør i den sammenhengen ta høyde for det bidraget tradisjonell landbruksvirksomhet kan gi til ivaretagelse av kulturlandskap og biologisk mangfold (jf St meld nr 19 (1999-2000)).

Ulovlige inngrep i naturen eller lovlige inngrep med uforutsette følger kan medføre omfattende skade som er kostnadskrevende å gjenopprette. Erstatningsregler for miljøskade finnes i dag kun i forurensningsloven og genteknologiloven, og er foreslått i NOU 1999:21 om lov om miljøvern på Svalbard. Plan- og bygningsloven har regler om stansing og gjenoppretting ved forhold i strid med bestemmelsene i eller i medhold av pbl. Utvalget skal utrede et erstatningsregelverk som mer generelt ivaretar ansvar for miljøskade, og særlig hvordan allmennhetens interesser kan ivaretas ved skade på biologisk mangfold. Når det gjelder lovlige inngrep til andre formål enn jord- og skogbruk, som for eksempel omdisponering eller forbruk av naturområder, er det også der aktuelt å se på mulige kompensasjonsordninger, som for eksempel en naturavgift. Dette siste krever imidlertid et eget utredningsarbeid som en oppfølging av Grønn skattekommisjon, og inngår ikke i Utvalgets mandat. I den grad utvalget av hensyn til sitt utredningsarbeid ser behov for å knytte noen merknader til spørsmålet om naturavgift, eventuelt foreslår en hensiktsmessig lovmessig forankring, står utvalget imidlertid fritt til det.

2.2 Særlig om genressurser

Norge mangler i dag et tilfredsstillende regelverk både når det gjelder adgang til genressurser i Norge, fordeling av utbyttet som følger av en slik adgang, og regler om norske borgers håndtering av genmateriale fra andre land, særlig partsland under konvensjonen.

Utredningen av dette temaet reiser spesielle problemstillinger, og utvalget bør derfor trekke inn særskilt kompetanse innen bl.a. folkerett, patentrett, bioteknologi og forskning, herunder næringsrettet forskning.

Utvalget skal utrede regler som dekker hovedprinsippene for gjennomføringen av de forpliktelsene som følger av oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold art 15, også sett i sammenheng med art 8j. Det forutsettes at iverksettelsen av disse hovedprinsippene skjer gjennom sektorlovgivningen der dette er aktuelt.

Forholdet til nasjonal og internasjonal patentlovgivning må vurderes, samt forholdet til andre viktige internasjonale konvensjoner som Havrettskonvensjonen og Geneve-konvensjonen om kontinentalsokkelen. Arbeider bør videre ta hensyn til annet pågående internasjonalt arbeid bl.a. innen EU og Norden.

Utvalget skal vurdere behovet for bilaterale, regionale og multilaterale avtaler om oppfølging av art 15, og foreslå nødvendig nasjonal lovgivning for oppfølging av slike avtaler på området. Målsettingen for reguleringen må være:

  • å sikre rådighet over egne genressurser

  • å legge til rette for utveksling av ressurser mellom landene

  • å hindre at det biologiske mangfold reduseres

  • å sikre en rettferdig fordeling av fordeler fra bruk av genressurser

Når det gjelder regulering av uttak av genressurser som en del av næringslovgivningen, skal utvalget i samarbeid med berørte departement, utrede hensiktsmessige grensesnitt og koblinger i forhold til slik lovgivning. Det vises særlig til arbeidet med ny havlov, revisjon av oppdrettsloven, og lovgivningen om forvaltning av domestiserte ressurser under Landbruksdepartementet.

Uttak av genressurser i Norge

Utvalget skal ta høyde for at genressurser omfatter både ville og domestiserte arter, på land og i vann. Prinsipielle problemstillinger slik som norsk suverenitet over norske genressurser vil være felles for alle arter, men det kan være naturlig å differensiere det nærmere regelverket for forskjellige genressurser. Det er også grunn til å se nærmere på behovet for særskilt tilpassede reguleringer innenfor Norges økonomiske sone og på Svalbard.

Viktige spørsmål som bør utredes er:

  • Hvilke typer reguleringsmodeller skal brukes? (konsesjon, meldeplikt, forbud, med mer)

  • Hvilke typer biologisk materiale skal omfattes?

  • Hvilke typer virksomhet skal være omfattet?

  • Hvilke hensyn skal reguleringen ivareta, og hvilke vilkår skal stilles for utnyttelsen?

  • Skal reglene begrenses til utførsel av biologisk materiale fra Norge, eller skal de helt eller delvis også omfatte virksomhet i Norge?

  • Hvordan skal det føres kontroll med at reglene overholdes, og hvordan skal det reageres mot brudd på reglene?

Det er viktig at reguleringen finner en balanse mellom interessen i å ha nasjonal kontroll over uttak av biologiske ressurser og interessen i å ikke hindre nasjonal og internasjonal forskning og utvikling, herunder næringsrettet forskning og næringslivsutvikling, mer enn nødvendig. Eventuelle hindringer i så måte som følger av reguleringen, skal utredes.

Uttak av genressurser i andre land

Forholdet mellom nasjonal lovgivning og (framtidige) bilaterale og multilaterale avtaler skal vurderes.

Når det gjelder norsk lovgivning, er det særlig aktuelt å utrede muligheter for å stille krav om å oppgi opprinnelsesland for genmateriale som blir importert til og/eller brukt i Norge.

Utvalget bør vurdere om reguleringen av genressursspørsmålene bør skje gjennom endring i eksisterende lover, ved en særskilt lov om uttak av genressurser, som en del av en mer generell biomangfoldlov, eller gjennom en kombinasjon av disse alternativene.

Utredningen i forhold til genressursspørsmålene bør tidsmessig prioriteres i utvalgets arbeid.

Oppfølging av rapporten fra embetsverksgruppen for EUs patentdirektiv

Rapporten fra embetsverksgruppen for EUs patentdirektiv, som ble overlevert til justisministeren 2 november 2000, drøfter en rekke mulige tiltak som tar sikte på å ivareta målsettingene i konvensjonen om biologisk mangfold, blant annet i forbindelse med en eventuell gjennomføring av patentdirektivet i norsk rett. Utvalget skal utrede slike tiltak videre blant annet med utgangspunkt i rapporten. Utvalget trenger ikke begrense seg til å drøfte de konkrete tiltakene som er omtalt i rapporten.

2.3 Nærmere om utredningsoppgaven

Utvalget skal vurdere om et eller flere tema bør behandles i en felles lov om biologisk mangfold, eller om det er mer hensiktsmessig at enkelte områder reguleres i eksisterende lover. Utvalgets oppgaver er å se lovgivningen i sammenheng og foreslå regler som bidrar til at lovene trekker i samme retning.

Dersom utvalget vil foreslå en felles lov om biologisk mangfold, må det vurdere om en slik ny lov skal begrenses til å fastslå en del hovedprinsipper for vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold, mens de mer spesifikke regler om vernevedtak fremdeles beholdes i en egen lov. Utvalget må videre vurdere om reglene i gjeldende naturvernlov bør inngå i en eventuell ny lov om biologisk mangfold, med de endringer som anses nødvendig blant annet sett i lys av forannevnte stortingsdokumenter. Når det gjelder øvrig lovverk under Miljøverndepartementet skal utvalget utrede hensiktsmessig koblinger mellom en eventuell ny lov om biologisk mangfold og særlig viltloven, lakseloven, kulturminneloven, friluftsloven og motorferdselloven.

Den nye lovgivningen om biologisk mangfold skal gi gjennomgående hovedprinsipper for vern og bruk av biologisk mangfold, som skal gjelde uavhengig av hvilken sektor det er snakk om. Det forutsettes at dagens ansvars- og myndighetsfordeling mellom Miljøverndepartementet og øvrige departement legges til grunn. De forskjellige sektorlover slik som skogbruksloven, jordloven, vassdrags- og energilovgivingen, oppdrettsloven, saltvannsfiskeloven, såvareloven, dyre- og plantesjukdomsloven, og plantevernmiddelloven beholdes, men utvalget skal utrede lovgivning som kan bidra til å sikre gjennomgående, felles prinsipper for forvaltning av biologisk mangfold. En styrking av sektorlovgivning på aktuelle områder vil være et viktig bidrag til en helhetlig lovgivning om biologisk mangfold, jf pågående prosesser for bl.a. å styrke skogbruksloven og saltvannsfiskeloven (ny havlov), den vedtatte nye vannressursloven, og revisjon av oppdrettsloven. Utvalgets oppgave er å se lovgivningen i sammenheng og foreslå regler som bidrar til at lovene trekker i samme retning.

Forpliktelsene under FN-konvensjonen om biologisk mangfold skal legges til grunn for utredningsarbeidet. Det er videre særlig viktig å følge opp vedtak under konvensjonssamarbeidet (jf bl.a. vedtakene på partskonferansen i mai 2000) mht regulering av genressurser, introduksjoner av fremmede arter, økosystem tilnærming, og erstatning for miljøskade.

Strategien for bærekraftig Norden og handlingsplanen for biologisk mangfold som inngår som en del av denne, setter felles mål for arbeidet med biologisk mangfold i Norden. Utvalget skal i sitt arbeid ta hensyn til denne strategien, og bidra til oppfølgingen av denne.

Utvalget skal for øvrig ta hensyn til samtlige internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til, og som har relevans for bærekraftig bruk eller vern av biologisk mangfold.

Utvalget skal også vurdere i hvilken grad internasjonalt anerkjente miljørettslige prinsipper slik som for eksempel føre-var-prinsippet, bør nedfelles i lovverket.

Utvalget skal holde seg orientert om utviklinger innen EUs regelverk for biologisk mangfold, blant annet implementeringen av habitatdirektivet, og arbeidet med å utarbeide et erstatningsdirektiv.

Flere av temaene gjelder arealforvaltning, og berører dermed forholdet til plan- og bygningsloven. Utvalget skal derfor holde nær kontakt med planlovutvalget, for å avgrense og koordinere lovforslagene. Det vises her særlig til mandatet for Planlovutvalget, der det bl.a. heter at ”(Planlov)utvalget skal ut fra dette, etter en samlet gjennomgang av planleggingsbestemmelsene i plan- og bygningsloven, og i andre lover som har direkte og indirekte betydning for arealbruk og planlegging, herunder i sjøen, i kystsonen og i og langs vassdrag, vurdere og fremme forslag om endringer i lov- og eventuelt forskriftsverk.” Om ivaretagelse av biologisk mangfold heter det bl.a. i mandatet at ”videre aktualiserer biologisk mangfold, som et annet tema i arealplaner, behovet for bedre styring med arealbruken. Det er derfor behov for å vurdere om de eksisterende virkemidlene i loven er så hensiktsmessig som ønskelig sett i lys av den betydningen de har for å ivareta denne overordnede målsettingen.” Videre heter det om planlegging på sentralt nivå at ”hvordan klargjøring og ivaretakelse av mål og rammer fra riks- og fylkesnivå i den kommunale planleggingen etter plan- og bygningsloven kan utvikles og nyttes for å ivareta en arealbruk som sikrer det biologiske mangfold, samtidig som bærekraftige byer, tettsteder og bygdesamfunn kan utvikles.” Utvalget for ny lov om biologisk mangfold skal ikke overlappe planlovutvalgets arbeid, men utrede hvordan materielle normer basert på økosystemtilnærming, kan supplere arealforvaltingen etter plan- og bygningsloven.

Regjeringen har satt i gang arbeidet med en ny skogbrukslov. Miljøspørsmålene står sentralt i dette lovarbeidet. Det er bl.a. lagt opp til å understreke skogbrukets ansvar for biologisk mangfold og kulturminner mer direkte enn i gjeldende lov. Arbeidet med ny skogbrukslov vil pågå parallelt med utvalgets arbeid. De prinsipper og bestemmelser som nedfelles i den nye skogbruksloven vil være relevante for utvalgets arbeid, og det forutsettes at utvalget legger arbeidet med ny skogbrukslov til grunn.

Utvalget skal for øvrig legge til grunn de premisser som blir trukket opp i den kommende stortingsmeldingen om biologisk mangfold.

I den grad utvalgets forslag berører kulturminner, skal utvalget ha kontakt med kulturminneutvalget.

I den grad utvalgets forslag berører samiske interesser, skal utvalget legge opp til en dialog med Sametinget.

Utvalget bør for øvrig legge opp til hensiktsmessige kontakter med berørte interesseorganisasjoner, som miljø- og primærnæringsorganisasjoner.

Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen kapittel 2. Minst ett av utvalgets forslag skal baseres på uendret ressursbruk innen vedkommende område. Miljøverndepartementet bistår i nødvendig utstrekning med å skaffe kvalifisert bistand til å foreta nødvendige vurderinger av konsekvensene.

Utvalgets forslag skal foreligge 1 oktober 2003.

Utfylling av mandatet

Mandatet kan etter behov konkretiseres og utdypes av Miljøverndepartementet etter samråd med berørte departementer, for eksempel dersom det blir nødvendig å ta opp ytterligere tema og spørsmål for å sikre en mest mulig hensiktsmessig utforming og sammenheng i lovsystemet. Utvalget kan selv ta opp ønske om en slik endring med departementet.”

Ved brev fra Miljøverndepartementet av 12. desember 2002 ble utvalget gitt følgende tilleggsmandat:

”I Dok. nr. 8:42 (2001-2002) som ble fremmet av SP-representantene Gløtvold og Arnstad foreslås det å bedre erstatningsvernet for de som blir berørt av etableringen av nye nasjonalparker og landskapsvernområder. I Dok. 8-forslaget vises det til at for nasjonalparker kan vernereglene og utøvelsen av vernet bli like strengt som for naturreservater, og for landskapsvernområder er mange av disse områdene i dag å betrakte som verneområder med bestemmelser som ligner rådighetsinnskrenkninger i nasjonalparker.

Miljøvernministeren foreslo i brev 19. mars 2002 til Stortinget at de spørsmål som dokument-8-forslaget reiser, blir utredet av Biomangfoldlovutvalget. Stortinget har sluttet seg til dette ved behandlingen av Innst. S. nr. 209 (2001-2002) om det nevnte Dok. nr. 8-forslaget.

Biomangfoldlovutvalget har allerede som mandat bl.a. å utrede en styrking av det juridiske grunnlaget for vernearbeidet etter naturvernloven. Blant de spørsmål som utvalget er bedt om å vurdere under dette tema er spørsmålet om nasjonalpark på privat grunn, verneformen landskapsvernområde, og hjemmel for ekspropriasjon til naturvernformål.

Miljøverndepartementet mener derfor at det er naturlig at utvalget i denne forbindelse utreder de spørsmål som knytter seg til Dok. nr. 8-forslaget, det vil si verneformenes restriksjonsnivå sett i forhold til dagens regler om erstatning etter naturvernloven. De begrensninger som de forskjellige verneformene setter til fortsatt næringsvirksomhet, må ses i sammenheng med erstatningsspørsmålet. Utvalget bes følge opp dette i sitt arbeid, og de økonomiske konsekvensene av å endre erstatningsreglene i tråd med Dok. nr. 8-forslaget må utredes.

Det vises for øvrig til Innst. S. nr. 209 (2001-2002) og til Miljøverndepartementets brev til Stortinget av 19. mars 2002.”

Som følge av tilleggsmandatet ble utvalgets funksjonstid utvidet.

3.3 Ny lovgivning og nye politiske signaler av betydning for utvalget

Av ny lovgivning som er vedtatt siden utvalget ble oppnevnt, og som har hatt betydning for utvalget, kan nevnes lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven), og lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven).

Siden utvalget ble opprettet, er forskjellige spørsmål av betydning for utvalgets mandat drøftet i ulike stortingsmeldinger, stortingsproposisjoner og tilhørende stortingsinnstillinger. Blant de mest aktuelle er:

  • St.meld. nr. 42 (2000–2001) Biologisk mangfold. Sektoransvar og samordning og Innst. S. nr. 206 (2001–2002) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om biologisk mangfold

  • St.meld. nr. 39 (2000–2001) Friluftsliv – Ein veg til høgare livskvalitet og Innst. S. nr. 114 (2001–2002) Innstilling frå energi- og miljøkomiteen om friluftsliv

  • St.meld. nr. 55 (2000–2001) Om samepolitikken, St.meld. nr. 33 (2001–2002) Tilleggsmelding om samepolitikken og Innst. S. nr. 110 (2002–2003) Innstilling fra kommunalkomiteen om samepolitikken

  • St.prp. nr. 79 (2001–2002) Opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder og Innst. S. nr. 134 (2002–2003) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder

  • St. prp. nr. 43 (2002–2003) Om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 20/2003 av 31. januar 2003 om endring av EØS-avtalens vedlegg XVII om opphavsrett (patentdirektivet) og Innst. S. nr. 220 (2002–2003) Innstilling frå næringskomiteen om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 20/2003 av 31. januar 2003 om endring av EØS-avtalens vedlegg XVII om opphavsrett (patentdirektivet)

  • St.meld. nr. 25 (2002–2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand og Innst. S. nr. 46 (2003–2004) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand

  • St.prp. nr. 65 (2002–2003) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003 1 og Innst. S. nr. 260 (2002-2003) Innstilling fra finanskomiteen om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003 og enkelte endringer i statsbudsjettet for 2003 i forbindelse med trygdeoppgjøret mv.

  • St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur og Innst. S. nr. 174 (2003–2004) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om rovvilt i norsk natur

  • St.prp. nr. 51 (2003–2004) Om samtykke til ratifikasjon av Den internasjonale traktat om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk av 3. november 2001 og Innst. S. nr. 198 (2003–2004) Innstilling fra næringskomiteen om samtykke til ratifikasjon av Den internasjonale traktat om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk av 3. november 2001.

Blant nyere offentlige utredninger som har hatt betydning for utvalget kan nevnes NOU 2002: 1 Fortid former framtid og NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II (Planlovutvalgets utredning med lovforslag).

3.4 Utvalgets avgrensing av sitt arbeid

Utvalget skal etter sitt mandat legge frem forslag om en rekke tema knyttet til bruk og vern av biologisk mangfold for å bidra til en samordnet forvaltning av biologisk mangfold. Det har vært opp til utvalget å fremme forslag om en felles lov eller om innpassing av nye regler i eksisterende lovgivning på ulike områder. Utvalget har også kunnet foreslå endringer i tilstøtende regelverk, f.eks. næringslovgivningen.

Utvalgets utredning er avgrenset til å omhandle rettsregler som tar direkte sikte på å fremme bevaring av naturmangfoldet. Rettsregler som indirekte fremmer eller motvirker slik bevaring, er bare behandlet dersom de anses å ha spesiell betydning.

Utvalget har på en rekke områder følt behov for å avgrense arbeidet mot andre pågående prosesser og andre rettsområder. Utvalget vil her spesielt nevne avgrensningen mot Planlovutvalgets, Havressurslovutvalgets og Samerettsutvalgets arbeid, arbeidet med Finnmarksloven og arbeidet med ny skoglov.

Planlovutvalgets siste delutredning ble lagt frem i 2003, jf. NOU 2003: 14. De fleste av endringsforslagene – deriblant forslaget om en ny plan- og bygningslov – er foreløpig ikke fulgt opp med lovforslag fra regjeringens side. Biomangfoldlovutvalget har derfor relatert sine forslag først og fremst til gjeldende plan- og bygningslov. Samtidig viser utvalget til Planlovutvalgets forslag der dette er særlig relevant, og der disse forslagene vil kunne bidra til å løse særskilte utfordringer.

Når det gjelder samiske spørsmål, har Biomangfoldlovutvalget tatt opp de utfordringene som spesielt følger av de temaene som utvalget tar opp. Biomangfoldlovutvalget har imidlertid ikke hatt som mandat å drøfte eller foreslå løsninger med hensyn til samiske rettigheter til land og vann. Utvalgets forslag er derfor avgrenset mot de utfordringene som rettighetsspørsmålene reiser.

Også på et annet område knyttet til urfolksspørsmål, har utvalget måttet avgrense sitt arbeid. Dette gjelder spørsmålet om nye typer immaterielle rettigheter for tradisjonell kunnskap. Heller ikke dette spørsmålet er en del av utvalgets mandat.

Havressurslovutvalget ble oppnevnt ved kgl.res. 14. mars 2003. I dette utvalgets mandat vises det uttrykkelig til Biomangfoldlovutvalgets arbeid. Havressurslovutvalget bes bl.a. om å ha nær kontakt med Biomangfoldlovutvalget i forbindelse med aktuelle berøringspunkter, for å sikre en hensiktsmessig avgrensning av lovgrunnlaget og organisering av arbeidet. På tre områder er det særlig et behov for å se forslagene til de to lovutvalgene i sammenheng. Det gjelder spørsmålene om høsting av marine arter, om marine verneområder og om tilgang til genressurser.

Biomangfoldlovutvalget foreslår – i tråd med sitt mandat om å gi regler som samordner forvaltningen på en bedre måte – generelle prinsipper for høsting for alle arter og generelle regler for tilgang til genetisk materiale. I tråd med generelle regler og prinsipper som blir vedtatt som følge av utvalgets forslag, vil det i en ny havressurslov kunne gis mer spesifikke eller detaljerte bestemmelser.

Det inngår i Biomangfoldlovutvalgets mandat å foreslå regler om vern, herunder vern i sjø. Dette utelukker ikke at Havressurslovutvalget foreslår regler om særskilt beskyttelse i noen områder mot fiske, annen høsting eller en bestemt redskapsbruk som anses som en trussel mot det biologiske mangfoldet. Vern og andre former for beskyttelse vil kunne supplere hverandre, slik det også er forutsatt i arbeidet med marin verneplan.

Arbeidet med ny skoglov var i gang da Biomangfoldlovutvalget ble oppnevnt, men det er ennå ikke fremmet en odelstingsproposisjon om dette. Utvalget har derfor forholdt seg til den gjeldende skogbruksloven (lov 21. mai 1965 om skogbruk og skogvern). I tillegg til områdevern berører utvalgets forslag virksomhet i skog på en del andre punkter. Blant annet gjelder dette generelle prinsipper for myndighetsutøving, aktsomhetsplikt og regler om utvalgte naturtyper. Det er mulig at disse forslagene bør følges opp med noen bestemmelser i en ny skoglov.

Utvalget har avgrenset sitt arbeid mot regler om genmodifiserte organismer, ettersom det gjelder en egen lov om genmodifiserte organismer (lov 2. april 1993 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer).

I de tilfeller utvalget har funnet behov for å avgrense mot andre spørsmål enn nevnt ovenfor, er det gjort rede for det i de enkelte kapitler i utredningen.

3.5 Møter og arbeidsform i utvalget

Biomangfoldlovutvalget hadde sitt første møte 14. juni 2001. Utvalget har hatt i alt 26 møter, de fleste over to dager. De fleste møtene er avholdt i Oslo, ett er avholdt i Alta og et fire dagers møte er avholdt på Ranten, Nes i Buskerud. To av møtene har vært telefonmøter. Arbeidsgruppen for utredning av erstatningsspørsmålet har hatt i alt ti møter, alle lagt til Oslo. I referansegruppen er det avholdt i alt fem møter. Noen av medlemmene i referansegruppen har også fått forelagt deler av utkast til utredningen som særskilt berører deres etat.

Utvalget har innhentet materiale på flere måter, dels gjennom medlemmene, dels gjennom miljøvernforvaltningen og andre offentlige etater, og dels gjennom oppdrag til eksterne sakkyndige. Direktoratet for naturforvaltning (DN), Statens forurensningstilsyn (SFT), Riksantikvaren (RA) og Styret for det industrielle rettsvern (Patentstyret) har bidratt med innspill. Utvalget har også henvendt seg til fylkesmennene og kommunene for innhenting av opplysninger om særskilte temaer. Videre har særskilte ressurspersoner vært invitert til møter for å innlede om forskjellige temaer.

Høsten 2001 arrangerte utvalget et eget seminar om genressurser med innledere fra næringsliv, myndigheter og universitets- og høgskolemiljøer. Våren 2003 ble det arrangert et høringsmøte om samme tema med deltakelse fra referansegruppen, genbanker, forskningsmiljøer, myndigheter og organisasjoner.

Førsteamanuensis Eli Fremstad, NTNU – Vitenskapsmuseet, har utarbeidet rapporten ”Natura 2000 i Norge”, som jevnfører habitatene som inngår i det europeiske nettverket Natura 2000 (se kap. 15.3.2.2) og norske natur- og vegetasjonstyper, og en oversikt over naturtyper som kan være egnet for lovfestet vern og naturtyper som bør prioriteres for vern (se vedlegg 4 og 5). Professor Geir Ulfstein, Universitetet i Oslo, har utarbeidet en rapport om rettslige sider ved biologisk mangfold i havet, cand. jur. Morten Walløe Tvedt, Fridtjof Nansens institutt, har utarbeidet en rapport om tilgang til genressurser, og advokat Frode A. Innjord har utarbeidet en rapport om erstatning for rådighetsreguleringer etter naturvernloven. Den siste er inntatt som vedlegg 6 til utredningen.

Utvalget har foretatt flere studiereiser, kombinert med møter med offentlige myndigheter og organisasjoner. Den 1. november 2001 besøkte utvalget Hole kommune i Buskerud, med innlagt befaring og møte med kommunen. Viktige tema her var bl.a. innarbeiding av hensyn til biologisk mangfold i kommuneplanleggingen og hensyntagen til biologisk mangfold i jord- og skogbruk.

Den 6.–7. mars 2002 foretok utvalget en reise til Sverige og Finland. Siktemålet med reisen var i første rekke å få innblikk i svensk og finsk lovgivning om biologisk mangfold, samt i de to landenes arbeid med Natura 2000-nettverket. I Stockholm hadde utvalget møte med Naturvårdsverket og i Helsingfors med Miljöministeriet. Også andre forvaltningsnivåer og sektormyndigheter var representert på møtene. I Helsingfors inngikk også et møte med professor i miljørett Erkki J. Hollo fra Helsingfors universitet og professor i miljørett Kari Kuusiniemi fra Åbo universitet.

Den 10.–13. juni 2002 foretok utvalget en reise til Nord-Norge. Reisen ble innledet med møte med Karlsøy kommune og påfølgende befaring. En sentral problemstilling her var vern og bruk av kystsonen, og i befaringen inngikk bl.a. besøk ved oppdrettsanlegg i Dyrsfjorden. I Tromsø og Alta ble det arrangert møte med henholdsvis Norske Reindriftssamers Landsforbund og Reindriftsforvaltningen. I Alta besøkte utvalget også helleristningsfeltet på Hjemmeluft. Reisen ble avsluttet i Karasjok, der utvalget hadde møter med Sametinget og Nordisk Samisk Institutt (NSI). Møtet med Sametinget omhandlet spørsmål knyttet til samisk bruk av naturressurser og biologisk mangfold sett i forhold til utvalgets mandat. Ressursutnyttelse og samisk tradisjonell bruk og kunnskap sto sentralt i møtet med NSI.

Utvalget har sett det som viktig å holde kontakt med frivillige organisasjoner og næringsorganisasjoner som representerer interesser som vil bli berørt av utvalgets lovforslag. Utvalget henvendte seg tidlig i sitt arbeid til organisasjonene med anmodning om skriftlige innspill, og i januar 2003 ble det avholdt et eget møte med organisasjonene der temaene var områdevern og artsvern. Følgende organisasjoner har bidratt med innspill til utvalget, skriftlig eller gjennom møtet: SABIMA, Norges Naturvernforbund, Den Norske Turistforening, WWF-Norge, Norsk Botanisk Forening, Nordisk kulturlandskapsforbund, Friluftslivets fellesorganisasjon, Norges Jeger og Fiskerforbund, Norske Reindriftssamers Landsforbund, Norsk Biologforening, Norges Bondelag, NORSKOG, Norges Skogeierforbund og Norges Fiskarlag. Innspillene er fortløpende lagt ut på utvalgets internettsider. I tillegg har utvalget mottatt innspill fra Norges fjellstyresamband, det interkommunale styre for SVR landskapsvernområde (Setesdal Vesthei – Ryfylkeheiane landskapsvernområde) og Vestlandsforskning.

Også arbeidsgruppen for utredning av erstatningsspørsmålet har hatt møte med organisasjoner. Her var Norges Bondelag, Norges Bonde- og Småbrukarlag, Norges Skogeierforbund og NORSKOG representert.

Biomangfoldlovutvalgets leder og sekretariatsleder har også hatt et møte med Havressurslovutvalget. Leder for Planlovutvalget Hans Christian Bugge og leder for Rådgivende utvalg for marin verneplan Hein Rune Skjoldal har begge innledet på et av Biomangfoldlovutvalgets møter.

Fotnoter

1.

Spesielt kapitlet om Fjellområdene – bruk, vern og verdiskaping s. 140 til 153.

Til dokumentets forside