9 Flertallets oppsummering og konklusjoner
9.1 Innledning
Utvalgets flertall, bestående av Guttorm Schjelderup, Gudrun Bugge Andvord, Erling Holmøy, Lars Håkonsen og Lone Semmingsen, tilrår at:
Skattefavoriseringen av sjøfartsvirksomhet i Norge, i form av rederiskatteordningen, nettolønnsordningen, refusjonsordningen og sjømannsfradraget, avvikles.
Anvendelsesområdet for NOKUS-reglene utvides for å motvirke skattetilpasninger i form av at norskeid virksomhet etableres i lavskatteregimer for blant annet sjøfart. Avviklingen av skattefavoriseringen av rederinæringen bør imidlertid gjennomføres uavhengig av om anvendelsesområdet for NOKUS-reglene utvides.
Dersom man i strid med utvalgets flertalls anbefaling ønsker å opprettholde favoriseringen av rederinæringen, bør dette gjøres ved direkte tilskudd i stedet for ved gunstige skatteregler.
Utvalget har dokumentert at avkastningen før skatt i sjøfartsnæringen er lavere enn i andre næringer, og flertallet mener at skattesystemet ikke må bidra til at ressurser fortsatt låses inne i denne næringen. Næringspolitikken og skattesystemet bør virke slik at de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme prosjektene blir gjennomført. I velfungerende markeder bør nærings- og skattepolitikken ikke påvirke aktørenes tilpasninger, men være mest mulig nøytral. En slik politikk legger til rette for høyest mulig verdiskaping i Norge. Etter flertallets vurdering kan verken EUs sjøfartspolitikk, markedssvikt knyttet til næringsklynger, skattekonkurranse og næringens mobilitet, fare for at konkurranseutsatt sektor blir for liten eller hensyn til miljø, sikkerhet og kriseberedskap begrunne skattefavorisering av sjøfartsvirksomhet.
Økt beskatning vil trolig medføre at omfanget av norsk sjøfartsvirksomhet reduseres. Utvalgets flertall vil understreke at man her står overfor et godt eksempel på at det som er fordelaktig for en enkelt næring ikke nødvendigvis er fordelaktig for det norske samfunnet. En omstilling der ressurser over tid overføres fra sjøfartsvirksomhet til andre næringer innebærer en samfunnsøkonomisk gevinst. Denne gevinsten er av samme type som den Norge og andre land historisk har høstet når arbeidskraft har flyttet fra primærnæringer til industri og tjenesteyting. Slike omstillinger er nettopp hensikten med flertallets forslag.
For Norge er det ikke god samfunnsøkonomi å opprettholde en stor sjøfartsnæring som må skattefavoriseres for å være konkurransedyktig. Norge vil kunne få en samfunnsøkonomisk gevinst hvis vi selv importerer tjenester som andre land subsidierer, og i stedet bruker egne ressurser på områder der avkastningen før skatt er høyere.
Utvalgets flertall viser til at kostnadene på kort sikt knyttet til de aktuelle omstillingene vil være beskjedne, sammenlignet med de omstillingene som løpende finner sted i andre deler av norsk økonomi. Den delen av maritim sektor som i første rekke berøres av den foreslåtte skatteskjerpelsen, utgjør en liten andel av de sysselsatte i det norske arbeidsmarkedet. Antallet årsverk i denne sektoren er langt lavere enn det antall årsverk som hvert år berøres av kontinuerlige omstillinger, der noen bransjer vokser og andre bygges ned. Flertallet vil også peke på at dagens skattefavorisering av sjøfartsvirksomhet diskriminerer annen næringsvirksomhet. Næringsstøtten øker aktiviteten i rederinæringen, som dermed trekker knappe ressurser bort fra annen næringsvirksomhet. Samtidig må byrden med å finansiere velferdsstaten fordeles på færre skattytere, noe som øker skattebelastningen for andre ordinært beskattede næringer.
Tilpasninger i form av at norskeid sjøfartsvirksomhet legges til lavskatteregimer for sjøfart i utlandet, kan redusere gevinstene knyttet til omstilling av næringen. Fritaksmetoden, som ble innført forbindelse med skattereformen 2004-2006, kan gjøre det lettere å gjennomføre skattetilpasninger som nevnt. For å motvirke slike tilpasninger foreslår flertallet en utvidelse av virkeområdet for de såkalte NOKUS-reglene, slik at norske eiere av virksomhet innenfor lavskatteregimer for blant annet sjøfart i utlandet skal beskattes løpende for en andel av selskapets overskudd.
9.2 Begrunnelser for flertallets anbefaling
9.2.1 Utenriks sjøfart har lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet
Utenriks sjøfart er en kapitalintensiv næring. I kapittel 2 har utvalget sammenlignet kapitalavkastningsrater før skatt i utenriks sjøfart og andre norske næringer. Kapitalavkastningen før skatt dekker både avkastningen etter skatt til norsk eier og den delen av avkastningen som tilfaller fellesskapet gjennom skatt til den norske stat. Avkastningen før skatt har i mange år ligget 3-4 ganger høyere i Fastlands-Norges næringsliv enn i utenriks sjøfart. I perioden 1990-2004 var gjennomsnittlig årlig kapitalavkastningsrate 11,8 prosent i industri og 8,7 prosent i Fastlands-Norge, mens den var kun 2,5 prosent i utenriks sjøfart.
Utvalgets flertall mener at den lave kapitalavkastningen før skatt i utenriks sjøfart er et naturlig resultat av at de fleste sjøfartsnasjoner har skattefavorisert sjøfarten gjennom mange år. På kort sikt gir lavere beskatning økt avkastning for investor. Dette trekker mer kapital til næringen. På lang sikt øker fraktkapasiteten, noe som presser ned fraktratene og reduserer lønnsomheten. Den lave lønnsomheten gjør næringen avhengig av skattefavorisering for å kunne gi konkurransedyktig avlønning til kapitaleiere og arbeidskraft. Den internasjonale skattefavoriseringen har derfor gitt en global overinvestering i skip sett i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Utvalgets flertall mener på denne bakgrunn at det er sannsynlig at investeringer i utenriks sjøfart fortsatt vil gi systematisk lavere lønnsomhet enn annen virksomhet, gitt videreføringen av lavskatteregimer i utlandet.
Også arbeidsinnsatsen i sjøfart gir lavere inntekter for samfunnet enn i de fleste andre norske næringer. Dette skyldes refusjons- og nettolønnsordningen og særfradraget for sjøfolk. Til tross for at andre næringer ikke har disse ordningene, kan ikke sjøfartsnæringen tilby en timelønn etter skatt som er systematisk høyere enn ellers. Dette reflekterer at inntjeningen før skatt, og dermed den samfunnsøkonomiske avkastningen av arbeidsinnsatsen, er lavere i utenriks sjøfart enn i andre næringer.
9.2.2 Skattefavorisering av sjøfartsnæringen kan ikke begrunnes ut fra markedssvikt
Særlige næringspolitiske tiltak kan begrunnes i tilfeller hvor det eksisterer markedssvikt, og hvor det samtidig er klart at offentlige inngrep gir en mer effektiv ressursbruk. Med markedssvikt menes her alle forhold som fører til at markedsprisene ikke fullt ut reflekterer den samfunnsmessige verdien av ulike varer, tjenester og innsatsfaktorer.
Utvalget har vurdert om ulike typer markedssvikt kan begrunne skattefavorisering av sjøfartsvirksomhet, og har i denne forbindelse også sett hen til begrunnelsene for skattefavoriseringen av næringen i EU. Utvalgets flertall har ikke funnet noen samfunnsøkonomisk begrunnelse for skattefavorisering av næringen.
Mobilitet og skattekonkurranse
Utvalgets flertall mener at økt konkurranse om å tiltrekke seg mobil kapital og mobiliteten i sjøfartsvirksomheten ikke gir grunnlag for skattefavorisering av næringen. Mange selskaper og institusjonelle investorer i andre næringer kan i like stor grad som selskaper og investorer i sjøfartsvirksomhet flytte kapital mellom land og investere i lavskatteland. Stort sett all kapital er mobil i et lengre perspektiv. Av økonomisk teori følger det ulike politikkanbefalinger knyttet til hvordan mobil kapital skal skattlegges, men det er en bred og faglig godt begrunnet oppfatning at den økonomiske politikken fungerer best hvis myndighetene har et langt tidsperspektiv. I et lenger perspektiv er det ikke faglig grunnlag for å differensiere mellom ulike typer kapital basert på et mobilitetsargument. Videre er skatt bare én faktor av betydning for lokaliseringen av investeringer. Andre faktorer, som offentlig infrastruktur, bostedspreferanser, tilgang på kvalifisert arbeidskraft, nærhet til kunder og leverandører og kostnader i vid forstand, har også betydning for valg av investeringssted. Økt mobilitet møtes derfor bedre med gode generelle rammebetingelser og generelt lave formelle skattesatser på overskudd.
Utvalgets flertall mener at utformingen av skattesystemet ikke bør baseres på såkalt «konkurransenøytralitet». Dette er et prinsipp som vil kunne lede til ustabilitet i rammevilkårene, og flertallet mener at Norge som regel vil tjene på å ikke produsere varer og tjenester hvor tilsvarende produksjon blir subsidiert i andre land. Skattefavorisering senker prisene på disse varene eller tjenestene. Norge kan derfor tjene på å importere subsidierte produkter fra utlandet heller enn å forsøke å skape like rammevilkår for tilsvarende produksjon i Norge.
Næringsklynger
Flertallet kan ikke anbefale en særskilt skattepolitikk for å støtte opp om eventuelle næringsklynger. Dette er også i tråd med anbefalingene fra forskningen rundt næringsklynger. Sterke klynger kjennetegnes av en positiv egendynamikk som bedriftene selv tar hensyn til. Det er videre vanskelig for myndighetene å plukke ut støtteberettigede klynger. Problemet forsterkes av at støtte til enkelte klynger kan gi andre næringer oppfordring til å fremstille seg som en klynge. Det er i praksis vanskelig å etterprøve i hvilken grad dette er tilfellet. Favorisering av klynger vil bety støtte til enkelte av de eksisterende næringer, og dette vil i praksis skje på bekostning av omstilling og nyskaping i næringslivet.
Den informasjonen som finnes om eventuelle klyngemekanismer innenfor maritim sektor, trekker i retning av at det ikke kan påvises klyngeskapende mekanismer mellom rederier og andre deler av maritim sektor. Flertallet mener derfor at det som gjerne omtales som «den maritime klyngen» i hovedsak dreier seg om kjøp og salg av varer og tjenester mellom bedrifter (varekryssløp). Stort omfang av varekryssløp berettiger ikke skattefavorisering, og er snarere et tegn på at markedene er velfungerende enn at det foreligger markedsvikt.
9.2.3 Næringer bør likebehandles skattemessig
Utvalgets flertall mener det er et viktig prinsipp at skattesystemet skal likebehandle skattytere dersom det ikke er samfunnsøkonomiske grunner til forskjellsbehandling. Utvalgets flertall kan ikke se at det foreligger noen samfunnsøkonomisk begrunnelse for å avvike fra dette prinsippet for sjøfartsvirksomhet. Da bør heller ikke skattesystemet eller næringspolitikken skape inntrykk av at slike grunner eksisterer. Generelt er det slik at skattefavorisering av en næring øker næringens aktivitetsnivå og gjør det mer kostbart for andre næringer å tiltrekke seg ressurser.
Skattefavorisering kan gi motiver til ressurskrevende lobbyvirksomhet for å utvide skattefordelene, blant annet ved at andre næringer og skattytere gis incentiver til lobbyvirksomhet for å komme inn under særordninger. Et argument som benyttes i denne lobbyvirksomheten er at næringen ikke er konkurransedyktig uten subsidier på grunn av lave priser på verdensmarkedet. Kostnaden ved at lobbyistene vinner frem med et slikt argument er særlig stor, nettopp fordi det er kostbart å binde opp ressurser i en næring med lav avkastning. Dette skaper en ond sirkel hvor subsidieringen i seg selv gjør næringen avhengig av ytterligere subsidiering.
Ressursbruken knyttet til lobbyvirksomhet innebærer også samfunnsøkonomiske kostnader i seg selv, samtidig som slik virksomhet uthuler skattegrunnlag og fører til lavere skatteinntekter. Skattefavorisering som ikke er prinsipielt forankret, blir også lett et ustabilt element i skattesystemet med skiftende politisk oppslutning. De stadige endringene i dagens rederiskatteordning er et godt eksempel på dette. Mangelen på stabilitet i skattesystemet gjennom skiftende politiske prioriteringer skaper usikkerhet om hvordan fremtidig avkastning vil bli skattlagt. For å hindre dette er det viktig at skatte- og næringspolitikken har en god prinsipiell forankring. Unntak fra generelle regler bør være knyttet til markedssvikt, og bør bare gjennomføres der det er klart at særregler leder til en mer effektiv samfunnsøkonomisk ressursutnyttelse.
9.2.4 Avvikling av støtteordningene gir samfunnsøkonomiske gevinster
En bedre utnyttelse av samfunnets ressurser
Som nevnt innledningsvis mener flertallet at ordinær beskatning av rederivirksomhet kan gi rom for en bedre anvendelse av landets ressurser, fordi innsatsfaktorer som arbeidskraft og kapital mv. kan sysselsettes i næringer hvor avlønningen før skatt er høyere. Skattefavoriseringen av en næring fortrenger annen lønnsom virksomhet, og allokeringen av innsatsfaktorer blir dermed ikke optimal sett i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk mest lønnsomt. Videre vil følgene av selektiv skattefavorisering forsterkes av at skattebyrden fordeles på færre skattytere. Det innebærer høyere skatter på et smalere skattegrunnlag. Effektivitetstapet som følge av skattlegging øker progressivt med høye skattesatser og smale skattegrunnlag. I tillegg vil verdien av skattemessige tilpasninger og lobbyvirksomhet øke når skattesatsene er høye. Dette er grunnlaget for det viktige prinsippet i det norske skattesystemet om lavest mulig satser og bredest mulig skattegrunnlag.
Skattefavoriseringen av utenriks sjøfart har økt aktivitetsnivået og sysselsettingen i næringen. I tillegg er lønnsutgiftene direkte subsidiert gjennom refusjonsordningen, nettolønnsordningen og særfradraget for sjøfolk, noe som ytterligere er med på å øke etterspørselen etter arbeidskraft. Arbeidskraft er en knapp ressurs for norsk økonomi. Avkastningen av arbeidskraft er høyere i andre næringer, som kan tilby konkurransedyktig lønn etter skatt til sine ansatte, og har en inntjening som dekker ordinær beskatning. Omstilling av arbeidskraft fra sjøfartsvirksomhet til andre, mer lønnsomme alternativer, har derfor etter flertallets oppfatning klart positive samfunnsøkonomiske virkninger. Slike gevinster kan også knyttes til andre knappe innsatsfaktorer som benyttes i næringen.
Flertallet mener at det også er en samfunnsøkonomisk gevinst knyttet til en bedre utnyttelse av realkapitalen. Eksisterende realkapital i sjøfartsvirksomheten består av aktiva (skip) som kan selges til utlandet og dermed forholdsvis raskt omdannes til finansiell kapital. Denne kan plasseres i utlandet eller brukes til å finansiere ny realkapital i Norge. Det er derfor mulig å redusere den norskeide kapitalbeholdningen i sjøfartsnæringen raskere enn i mindre mobile næringer hvor endringer i kapitalbeholdningen avhenger sterkere av graden av kapitalslit.
Flertallet mener at ordinær beskatning over tid vil påvirke investeringer i næringen, og dermed oppbyggingen av ny realkapital, på en slik måte at kapitalakkumulasjonen for samfunnet samlet sett vil få en bedre innretning. I den grad dette medfører at ny realkapital bygges opp i mer lønnsomme næringer i Norge, vil avkastningen av landets samlede realkapital øke.
Den samfunnsøkonomiske gevinsten av å overføre realkapital fra sjøfart til annen virksomhet vil imidlertid begrenses av mulighetene for å foreta nye investeringer i skattefavoriserte næringer i utlandet. Dersom investeringstakten i skattefavorisert sjøfartsvirksomhet kan opprettholdes fullt ut ved å etablere skipseiende selskap i utlandet, vil man ikke oppnå en slik endring i kapitalakkumulasjonen. Utvalgets flertall foreslår derfor å utvide NOKUS-reglene slik at investeringer i sjøfartsvirksomhet i land med lav eller ingen skatt for denne næringen skattelegges løpende etter norske regler, se nærmere omtale av dette nedenfor.
Særlig om ordningene for sjøfolk
En naturlig konsekvens av utvalgets konklusjon om at sjøfartsvirksomhet ikke bør skattefavoriseres, er at refusjonsordningen, nettolønnsordningen og sjømannsfradraget også bør avvikles. Flertallet kan ikke se at det foreligger særlige forhold som skiller sjømannsyrket fra andre yrkesgrupper utsatt for internasjonal konkurranse. Det er derfor ingen samfunnsøkonomisk begrunnelse for å subsidiere sjøfartsnæringen for at de skal ansette norske sjøfolk. Norske sjøfolk vil bli ansatt i den grad de innehar verdifull kompetanse eller er tilstrekkelig produktive til å forsvare at de mottar en normal lønn. Dersom det ikke er tilfelle, vil det innebære en samfunnsøkonomisk gevinst for Norge dersom disse sjøfolkene finner seg annet arbeid. Dette blir særlig tydelig i en situasjon der det kan bli mangel på arbeidskraft i flere sektorer i Norge, slik at frigjort arbeidskraft fra sjøfarten dermed raskt kan komme over i annet arbeid.
9.3 Utflytting av sjøfartsvirksomhet
Fritaksmetodens betydning
Fritaksmetoden som ble innført i Norge i forbindelse med skattereformen 2004–2006, innebærer at overskudd fra selskaper som omfattes av fritaksmetoden kan overføres skattefritt som utbytte til selskapsaksjonærer. Fritaksmetoden gjør det lettere for norske selskaper å nyttiggjøre seg lavskatteregimer i utlandet. Siden sjøfartsvirksomhet er en internasjonalt mobil næring, og lavskatteregimer for næringen er globalt utbredt, er denne problemstillingen spesielt aktuell for sjøfartsvirksomhet. Flertallet vurderer denne formen for skattetilpasning som uheldig, fordi den reduserer den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av mobile investeringer fra et nasjonalt synspunkt, og reduserer mulighetene til å skattlegge mobil kapital.
Flertallet mener at høyere formell beskatning av sjøfartsvirksomhet i Norge gjennom innføring av ordinær beskatning av skipseiende selskaper, trolig kan medføre at både eksisterende og fremtidige investeringer i sjøfartsvirksomhet vil legges til utlandet gjennom utenlandske lavbeskattete rederiselskaper eid av et norske holdingselskaper.
Fritaksmetoden innebærer i stor grad overgang til kildebeskatning av kapitalavkastning. Dette øker betydningen av skatt som beslutningsvariabel i lokaliseringssammenheng, og øker kostnadene ved å skattlegge kapital i Norge. Utvalgets flertall mener at en konsekvent residensbeskatning er å foretrekke fremfor kildebeskatning gjennom fritaksmetoden. Residensbeskatning innebærer at avkastningen på norske investeringer i utlandet skattlegges på samme måte som avkastningen på norske investeringer i Norge. Investoren vil da velge de investeringsprosjektene som har høyest lønnsomhet før skatt. Et residensbasert skattesystem vil derfor gi høyere verdiskaping enn et kildebasert system som fritaksmetoden.
NOKUS-beskatning
For å motvirke tilpasningsmulighetene som er omtalt over, mener flertallet at anvendelsesområdet for reglene om beskatning av eiere av norskkontrollerte selskaper i lavskatteland (NOKUS-reglene) bør utvides. I korte trekk innebærer flertallets forslag at kravet til eier- eller kontrollandel i NOKUS-reglene senkes, samtidig som eiere av selskaper mv. som omfattes av en skatteavtale skal kunne NOKUS-beskattes også der selskapets inntekter ikke er av hovedsakelig passiv karakter. Blant annet bør inntekter fra internasjonal sjøfart omfattes av NOKUS-reglene, uten hensyn til om inntektene opptjenes i selskaper hjemmehørende i skatteavtaleland.
I tråd med flertallets prinsipielle standpunkt om at skattefavorisering av én næring må begrunnes med at det gir økt verdiskaping for samfunnet som helhet, bør en slik utvidelse av NOKUS-reglene i prinsippet også gjelde inntekter fra andre næringer som er ordinært beskattet i Norge, men som benytter utenlandske lavskatteregimer. Næringens mobilitet og eksistensen av lavskatteregimer for sjøfart fører imidlertid til at en utvidelse av NOKUS-reglene i tråd med det flertallet skisserer, i praksis vil ha større betydning for sjøfartsvirksomhet enn for andre næringer, i alle fall på kort sikt.
Flertallets skisse til en utvidelse av anvendelsesområdet for NOKUS-reglene innebærer i realiteten residensbeskatning av særlig mobile investeringer som benytter lavskatteregimer. Dette vil redusere incentivene til skattemotivert flytting av virksomhet fra Norge, fordi de effektive skattesatsene blir like for investeringer foretatt i Norge og i utlandet. Dette innebærer også at man kan forvente ytterligere samfunnsøkonomiske effektivitetsgevinster som følge av at rederiskatteordningen avvikles.
Det understrekes at flertallets forslag om ordinær selskapsbeskatning for sjøfartsvirksomhet ikke er betinget av at de skisserte endringene i NOKUS-reglene gjennomføres. Selv om ordinær selskapsbeskatning av norsk sjøfartsvirksomhet isolert kan medføre utflytting, er dette etter flertallets syn ikke et forhold som tilsier at man skal fravike det viktige prinsippet om skattemessig likebehandling av ulike næringer.
Virkninger for rederieiere
Ordinær beskatning vil trolig medføre at omfanget av norsk sjøfartsvirksomhet reduseres. Størrelsen på denne omstillingen avhenger blant annet av forskjellen i skatt mellom Norge og de utenlandske lavskatteregimene. Dersom man forutsetter at eier og selskap er skattemessig hjemmehørende i samme land, er summen av norsk utbytteskatt og selskapsskatt omtrent på gjennomsnittet av summen av utbytteskatt og selskapsskatt for selskaper innenfor rederiskatteordninger i EU-landene (såfremt ikke utbytte overstiger skjermingsfradraget), jf. avsnitt 7.2.2. Formuesskatten kan imidlertid tilsi at eier lokaliserer seg utenfor Norge. Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå endringer i formuesskatten, men flertallet vil likevel påpeke at formuesskatt har stor betydning for internasjonalt mobile skattegrunnlag.
Virkninger for maritim sektor for øvrig
Virksomhetskrav i andre lands rederiskatteordninger kan føre til at virksomhet med direkte tilknytning til rederivirksomheten, slik som skipsadministrasjon, følger skipseiende selskaper som flytter til utlandet. Den tilknyttede virksomheten har imidlertid begrenset omfang i Norge, og utvalgets flertall mener at en eventuell omstilling av arbeidskraft og andre ressurser sysselsatt i slik virksomhet kan skje uten vesentlige kostnader for samfunnet.
Annen virksomhet i maritim sektor (jf. omtalen av maritime tjenesteytere og maritime utstyrsprodusenter i kapittel 2) har svært varierende tilknytning til rederivirksomhet, og det er ikke grunn til å tro at denne virksomheten er mer internasjonalt mobil enn annen internasjonalt rettet næringsvirksomhet i Norge. Utvalgets flertall har ikke funnet empirisk belegg for at sjøfartsvirksomheten er del av en større maritim næringsklynge. Etter flertallets vurdering er det derfor liten grunn til å frykte stor grad av utflytting av slik virksomhet.
9.4 Omstillingskostnader og provenyvirkninger
Omstilling fra sjøfartsvirksomhet til andre næringer
Eventuelle omstillingsproblemer i forbindelse med overgang til ordinær beskatning av rederiselskaper er først og fremst knyttet til lavere etterspørsel etter arbeidskraft i sjøfart og andre deler av maritim sektor. På kort sikt kan det skape omstillingsproblemer i form av arbeidsledighet.
Norges Rederiforbunds sysselsettingsstatistikk viser at det pr. 1. februar 2005 var sysselsatt om lag 12 000 nordmenn på skip i utenriks fart i norsk eie og drift. Overgang til ordinær beskatning av inntekt fra utenriks sjøfart kan berøre disse arbeidstakerne direkte. Indirekte kan overgang til ordinær beskatning også ha effekt for enkelte av de 5000 som er sysselsatt i administrative stillinger på land, selv om disse er under ordinær beskatning. Det skyldes at i den grad skipseiende selskaper er mobile og flytter ut, vil virksomhetskrav i andre lands rederiskatteordninger kunne føre til at noen av de 5000 arbeidsplassene knyttet til skipsadministrasjon flyttes ut.
Utvalgets flertall finner det riktig å peke på at næringen selv trolig vil vise til store ringvirkninger for øvrige deler av maritim sektor som følge av flertallets forslag. For eksempel definerer Jakobsen og Goldeng (2005) maritim næring som all virksomhet knyttet til innenriks og utenriks sjøfart og skipsbygging, slik at sektorens samlede sysselsetting er på 90 000 personer. Et slikt tall er urealistisk som anslag på sysselsettingsvirkninger i sektoren som følge av en overgang til ordinær beskatning av utenriks sjøfart. Tallet inkluderer en rekke sektorer som ikke tilhører de deler av maritim sektor som påvirkes direkte eller indirekte av endret rederibeskatning. Viktigst er det at tallene også omfatter deler av sysselsettingen i norsk olje- og gassvirksomhet med tilstøtende offshorevirksomheter, norsk kystfiske, samt fergesamband med tilhørende administrasjon. Dette er imidlertid eksempler på næringer som er stedbundne, og det er liten grunn til å tro at lønnsomheten eller aktiviteten i disse sektorene påvirkes av endret rederibeskatning.
Annen virksomhet i maritim sektor, som skipsverft, maritime tjenesteytere og maritime utstyrsprodusenter (jf. omtalen i kapittel 2) har svært varierende tilknytning til norsk rederivirksomhet. Norskeide skip i utenriksfart bygges for eksempel i stor grad i utlandet. Det betyr at norske verft i svært liten grad berøres av skjerpet beskatning av utenriks sjøfart. Tjeneste- og utstyrsleverandører opererer i internasjonale markeder. På samme måte som at rederne bygger sine skip der hvor det er mest lønnsomt, kjøper de maritimt utstyr der hvor de får mest igjen for pengene. Verken rederiene eller de maritime leverandørene kunne ha overlevd dersom det ikke lå slike lønnsomhetsvurderinger til grunn. Det er lite sannsynlig at tjeneste- og utstyrsleverandørene har fått oppdrag i ren velvilje både nasjonalt og internasjonalt. Snarere beviser deres eksistens at virksomhetene er internasjonalt konkurransedyktige, og derfor uavhengige av hvordan inntekter fra norsk utenriks sjøfart skattlegges. Samtidig vil flertallet fremheve at de relevante virkningene av overgang til ordinær beskatning av utenriks sjøfart trolig vil være små for maritim sektor sammenlignet med den normale løpende omstillingen i norsk økonomi (se Salvanes og Førre (2003) for en oversikt over løpende omstillinger i norsk økonomi).
Flertallet mener at diskusjonen over illustrerer at en næring kan påberope seg behov for støtte ved å fremstille seg som en viktig del av en stor næringsklynge. Næringen vil gjerne hevde at store verdier står på spill for samfunnet dersom den ikke sikres tilstrekkelig gode rammevilkår. Slike påstander er gjerne vanskelige eller kostbare å etterprøve. Generelt bør man derfor være skeptisk til datamateriale som er spesielt sammensatt for eller av en næring når det benyttes for å underbygge påstander om eksistensen av en viktig næringsklynge.
Generelt mener flertallet at næringspolitikk og annen politikk bør brukes til å minimere omstillingskostnader. Dette innebærer imidlertid ikke at man bør minimere omfanget av samfunnsøkonomisk lønnsomme omstillinger, som uansett vil tvinge seg frem.
Provenyvirkninger
Overgang til ordinær beskatning av norske skipseiende selskaper kan til en viss grad medføre økte skatteinntekter fra denne typen selskaper. Dette vil imidlertid avhenge av i hvilken grad de skipseiende selskapene benytter seg av muligheten til å lokalisere seg i andre land med lavskatteregimer for sjøfart. Hvor mange selskaper og skip som vil la seg beskatte i Norge etter ordinære regler, avhenger blant annet av hvilken effekt virksomhetskrav i andre lands lavskatteregimer vil ha, og i hvilken grad skipseiende selskap har særlige preferanser for fortsatt å være lokalisert i Norge. Avvikling av rederiskatteordningen vil videre føre til at inntektene fra den norske tonnasjeskatten faller bort (anslått til i størrelsesorden 30 mill. kroner årlig gitt satsene for 2006).
De skisserte endringene i NOKUS-reglene vil kunne bidra til en ytterligere økning i skatteinntektene fra sjøfartsvirksomhet. I denne sammenheng viser flertallet til at skatteutgiften knyttet til rederiskatteordningen var anslått til i størrelsesorden 1,5 mrd. kroner i 2005. De skisserte endringene i NOKUS-reglene kan også føre til økte skatteinntekter fra eiere av annen lavbeskattet næringsvirksomhet i utlandet. Flertallet har ikke hatt mulighet til å vurdere slike provenyvirkninger nærmere.
Overgang til ordinær selskapsbeskatning av skipseiende selskaper kan føre til en betydelig engangsinntekt for det offentlige. Dette skyldes at den norske rederiskatteordningen er skatteutsettende, og ikke gir endelig skattefritak. Selskapene som i dag beskattes innenfor rederiskatteordningen har opparbeidet seg latente skatteforpliktelser i størrelsesorden 10-15 mrd. kroner. Utvalgets flertall mener at man ved overgang til ordinær selskapsbeskatning for skipseiende selskaper ikke bør gi endelig skattefritak for denne skatteforpliktelsen. Overgangsreglene bør altså bare regulere tidfestingen for innbetalinger av skatteforpliktelsen.
9.5 Oppsummering
Utvalgets flertall mener hensynet til likebehandling av næringer og muligheten for samfunnsøkonomiske gevinster innebærer at skattefavoriseringen av rederinæringen bør avvikles. Ordinær beskatning av skipseiende selskaper er nødvendig for at skattesystemet skal bidra til at landets ressurser benyttes på en best mulig måte. Verken EUs sjøfartspolitikk, markedsvikt, skattekonkurranse, næringens mobilitet, fare for nedbygging av konkuranseutsatt sektor eller hensyn til miljø, sikkerhet eller kriseberedskap kan begrunne skattefavoriseringen av rederinæringen. Skattefavorisering av næringen i et globalt perspektiv har drevet lønnsomheten av sjøfart ned. Dette innebærer etter flertallets syn at Norge bør bruke arbeidskraft og kapital i andre og mer lønnsomme næringer, og dra nytte av at andre land velger å subsidiere næringen slik at Norge får billigere tilgang på sjøfartstjenester.
Mulighetene til å plassere sjøfartsvirksomhet i lavskatteregimer i utlandet vil imidlertid kunne redusere de samfunnsøkonomiske gevinstene knyttet til å avvikle skattefavoriseringen. For å motvirke dette anbefaler utvalgets flertall en utvidelse av anvendelsesområdet for NOKUS-reglene. En slik utvidelse vil bidra til at det blir mulig for Norge å oppnå en effektiv skattlegging av overskudd fra investeringer i mobil kapital.
Næringsstøtte til sjøfartsvirksomhet er utbredt i mange land. Fra et globalt perspektiv fører slik særbehandling til en mindre samfunnsøkonomisk effektiv ressursallokering. Utvalgets flertall mener derfor at Norge bør arbeide for å dempe internasjonal skattekonkurranse og for å avvikle selektiv næringsstøtte i fora som OECD og EØS. Norge vil stilles friere og få økt troverdighet i en slik rolle dersom man avvikler de eksisterende norske særordninger for sjøfartsvirksomhet.
9.6 Referanseliste
Jakobsen, E.W. og E.B. Goldeng (2005): «Maritim verdiskaping - økonomisk analyse av næringens utvikling i perioden 1994-2004.», Menon-rapport 5/2005 .
Salvanes, K.G og S.E. Førre (2003), «Effects on Employment of Trade and Technical Change: Evidence from Norway», Economica 70 (2003), side 293-329 .