2 Sammendrag
2.1 Hva utredningen inneholder
Utvalget har hatt som oppdrag å se på mulighetene for å innrette en helhetlig norsk politikk slik at den bidrar til å fremme utvikling i fattige land. Utvalget har drøftet politikken på sju områder som det anser som særlig relevante når det gjelder å skape en samstemt politikk for utvikling. For alle temaene har utvalget gitt sine vurderinger og foreslått forbedringer. De viktigste forslagene er summert opp på slutten av dette sammendraget. I mange tilfeller vil en se at det er uenighet i utvalget rundt både vurderinger og forslag, noe som reflekterer den store politiske spennvidden i utvalget. Noen emner som utvalget fikk i oppdrag å utrede, omtales som del-problemstillinger under andre overskrifter.
Utvalget drøfter innledningsvis i kapittel 3 sin visjon for, perspektiv på og globale rammebetingelser for arbeidet, og drøfter deretter sentrale problemstillinger på følgende politikkområder:
Handel (kapittel 4). Utvalget drøfter en rekke problemstillinger rundt handel og handelspolitikk. Verdens handelsorganisasjon (WTO) er det globale fora for internasjonale handelsregler og derfor sentral i utredningen. Mer spesifikt drøftes tema som markedsadgang og politisk handlingsrom for fattige land, preferanseordninger, norske forhandlingsposisjoner og ulik tilnærming fra norsk side når det gjelder forhandlinger om jordbruk og forhandlingene om industrivarer og fisk. Videre behandles stridsspørsmålene rundt handel med tjenester og ikke-materielle rettigheter, spørsmålet om likebehandlende regelverk versus politisk handlingsrom, forhandlingsprosedyrer som ikke alltid gagner utviklingsland og tvisteløsningsordningen. I tillegg drøfter kapitlet bilaterale handelsavtaler, turisme, forbrukerpolitikk og etisk/rettferdig handel.
Investeringspolitikken (kapittel 5) som rike land fører, vil være mer eller mindre effektiv og fordelaktig for et utviklingsland avhengig av sikkerhetssituasjonen, etableringskostnader, rettssikkerhet, hvor mye korrupsjon det er i landet og så videre. Utviklingseffekten av utenlandske investeringer vil også variere i henhold til faktorer som skatteinntekter, arbeidsplasser og lokale leveranser. Investeringer i utviklingsland representerer en ekstra usikkerhet for investorer, og utvalget drøfter i denne sammenheng blant annet Garantiinstituttet for eksportkreditts (GIEK) politikk og innretningen av deres garantiordninger, som er sentral i forbindelse med avlastning av denne usikkerheten. Utfordringene rundt bilaterale investeringsavtaler er en sentral problemstilling som drøftes.
En annen svært viktig problemstilling er investeringspolitikken til Statens Pensjonsfond – Utland og den svake innretningen av dette mot utviklingsland og Afrika. Den norske statens samfunnsansvar som eier og investor, og mangelen på retningslinjer for utøvelsen av dette ansvaret, drøftes også i tillegg til investorers samfunnsansvar generelt. Videre drøftes problemstillinger rundt statens rolle som eier og investor, bedrifters samfunnsansvar, globale avtaler, frivillige ordninger og bruk av nasjonalt regelverk.
De internasjonale finansinstitusjonene og FN (kapittel 6) spiller en stor rolle i utviklingslands kamp mot fattigdom gjennom sin gavebistand, långivning og sine mer eller mindre påtvungne råd om politikkutforming. Utvalget påpeker den skjeve maktbalansen i Verdensbanken og det Internasjonale valutafondet (IMF) som medfører at utviklingslandene har liten innflytelse på forhold av stor betydning for egen utvikling. Utvalget anbefaler at Norge går inn for økt representasjon og stemmevekt for utviklingslandene i Bretton Woods-institusjonenes styrende organer, at IMF og Verdensbankens ledelse for framtiden velges på mer demokratisk vis.
Klimaendringene (kapittel 7) vil antakelig ramme de fattigste landene og befolkningsgruppene hardere enn rike land, selv om de første i liten grad har bidratt til problemene. Det skyldes både geografisk beliggenhet, topografi og manglende ressurser i mange land til å tilpasse seg. Utvalget påpeker at klimaendringene i verste fall kan føre til at utviklingen mot redusert fattigdom reverseres, og at det er lite trolig at dagens takt i utvikling og utbredelse av billig renseteknologi og begrensninger i rike lands energiforbruk vil kunne kompensere de CO2-utslippene som for eksempel full realisering av tusenårsmål nr. 1 i alle land ville medføre. En samstemt politikk for utvikling av den fattige del av verden vil etter utvalgets syn kreve at rike land setter i verk særlige tiltak både innen energiøkonomisering, reduksjon i bruken av fossilt brennstoff og med hensyn til utvikling og bruk av ren fornybar energi. Dersom ikke det lykkes, kan klimaproblemet bidra til å sementere ulikheter i velferd og inntekt.
Kunnskapsoverføring (kapittel 8). Målrettet oppbygging av kunnskap er en forutsetning for at utviklingsland skal kunne fortsette en positiv utviklingsbane etter at de kommer seg ut av fattigdommen. En godt utbygd grunnutdanning og yrkesopplæring er en forutsetning for et godt rekrutteringsgrunnlag til høgre utdanning og forskning av høy kvalitet. Utvalget påpeker at Norge bidrar relativt sett lite til å utvikle den globale kunnskapsbasen. Norges investeringer i forskning ligger på bare 1,5 prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP), langt under OECD-gjennomsnittet og langt under land vi vanligvis sammenligner oss med.
Immaterielle rettigheter som patenter og copyright skal stimulere til forskning og innovasjon, men de hindrer samtidig allmenn tilgang til ny kunnskap og teknologi. En politisk utvikling mot stadig strengere vern av immaterielle rettigheter i Norge og andre vestlige land vil bidra til å redusere overføring av kunnskap og teknologi til fattige i utviklingsland. Utviklingsutvalget drøfter dette og kommer med forslag til hvordan Norge skal kunne bidra til denne kunnskapsoppbyggingen.
Migrasjon og pengeoverføringer (kapittel 9). Internasjonal migrasjon kan bidra til økt velferd ikke bare for migranter og deres familier, men også for de land som sender og mottar migranter. Norsk innvandrings- og integreringspolitikk kan dermed også bidra til å redusere fattigdom i utviklingsland. Undersøkelser viser at utviklingsland får særlig stor økonomisk gevinst ved utvandring av ufaglærte, mens de fleste innvandringsland foretrekker høyt utdannede migranter. De med høyere utdanning og ferdigheter er også en gruppe utviklingslandene har stort behov for, samtidig som de vanskelig kan konkurrere på lønn med land i nord. Norge har iverksatt tiltak for å begrense aktiv hjerneflukt fra utviklingsland, og utvalget har forslag til tiltak ut over dette.
Migrasjon genererer også store pengestrømmer tilbake til utviklingslandene. Utvalget drøfter om disse overføringene kan lettes og gjøres rimeligere slik at utviklingseffekten av midlene kan økes.
Fred og sikkerhet (kapittel 10)er grunnleggende for menneskers og staters utvikling, og derfor en viktig forutsetning for utvikling og fattigdomsreduksjon. To tredjedeler av Afrikas fattige befinner seg i land som er eller nylig har vært i konflikt, og sivilbefolkningen bærer de største byrdene både under og etter konfliktene. Land med svakt styresett og verdifulle naturressurser er mer utsatt for konflikter enn andre. Å hindre konflikt, redusere konfliktnivået med militære virkemidler, hindre bruk av våpen som i stor grad rammer sivilbefolkningen, eller bidra til en forhandlet fredsløsning, er alle viktige fattigdomsreduserende virkemidler. Deltakelse i tiltak for å stabilisere situasjonen i slike land, beskytte befolkningen mot overgrep og få partene til å slutte fred er i mange tilfeller helt nødvendig for at støtte til andre utviklingstiltak skal ha noen effekt. Norge deltar aktivt i hele spekteret av sivile og militære fredsinitiativ. Utviklingsutvalget drøfter hvordan dette arbeidet kan bli mer samstemt i Norge og internasjonalt for å bidra til utvikling i sør.
Bidrag fra utviklingseksperter (se vedlegg). Utvalget har bedt fire eksperter på utvikling som selv har base i eller bakgrunn fra utviklingsland, om å kommentere utvalgets mandat og arbeid. Deres interessante bidrag har gitt inspirasjon til arbeidet og er gjengitt som vedlegg til utredningen.
2.2 Utvalgets viktigste anbefalinger for en mer samstemt utviklingspolitikk
Handel
Utvalget anbefaler at det legges større vekt på utviklingshensyn i utforming av norske forhandlingsposisjoner i Verdens handelsorganisasjon. Norge må i forhandlingene vektlegge både markedsadgang og politisk handlingsrom for utviklingsland. Norge bør i WTO arbeide for størst mulig reduksjon av både direkte og indirekte eksportsubsidier, og foreta en kritisk gjennomgang av alle norske subsidieordninger i lys av dette. Utvalgets flertall anbefaler også at det arbeides for en klargjøring og utvidelse av definisjonen av offentlige tjenester som sikrer muligheten for å skjerme vann, helse og utdanning fra forhandlingene. Norge må redusere sine krav til markedsadgang i utviklingsland innen forhandlingene om fisk og industrivarer ettersom norsk eksport av fiskeri- og sjømatsprodukter ikke må tvinges fram på bekostning av utviklingslands mulighet til tollbeskyttelse av industri- og havnæringssektorer.
Utvalgets flertall anbefaler at Norge vektlegger asymmetri i bilaterale og regionale handelsavtaler slik at utviklingsland gis både fordelaktig markedsadgang og beskyttelsesrett.
Utvalgets flertall anbefaler momsfritak for sertifiserte produkter fra utviklingsland der det garanteres at produktet er bærekraftig produsert, at arbeidsrettighetene respekteres, og at prisen arbeiderne mottar, står i forhold til produksjons- og levekostnader.
Investeringer
Utvalget anbefaler at Statens Pensjonsfond – Utland retter en betydelig andel av investeringene mot positiv filtrering på fornybar energi og relevant klimateknologi. På denne måten kan fondet bidra til en raskere teknologiutvikling innen bærekraftig energi og klimavennlig teknologi. Dette er et område der norske investeringer kan ha global betydning.
Utvalget anbefaler at man i løpet av en femårsperiode bygger opp et fond tilsvarende 10 milliarder kroner for investeringer i lavinntektsland med spesielt fokus på Afrika og MUL. Midlene kanaliseres gjennom Norfund, som gis rom til å øke forvaltningskapasiteten da investeringer i fattige land er ressurskrevende. Fondet bør administreres adskilt fra den bistandsfinansierte investeringsporteføljen og eies av Finansdepartementet. Utvalgets flertall stiller strenge betingelser til utviklingseffekten av et slikt fond og at kompetansemiljøer i sør skal bidra med å legge premisser for fondets virkemiddelapparat og styringsform.
De internasjonale finansinstitusjonene
Utvalgets flertall anbefaler en demokratisering av de internasjonale finansinstitusjonene ved at utviklingsland gis økt stemmevekt, og ved at ordningen der USA og EU utpeker institusjonenes ledere bør avvikles. Økonomiske betingelser som innebærer krav om privatisering og liberalisering, bør ikke forekomme verken i IMF eller Verdensbanken.
Klima og energi
Utvalgets flertall anbefaler at Norge må arbeide for en klimaavtale som omfatter alle land, som begrenser den globale oppvarmingen til maksimum 2 °C, og som bidrar til å utjevne ulikheter i velferd og inntekt. Det innebærer at fattige land må gis rom til å øke sine utslipp, og at rike land må finansiere utslippsreduksjoner i utviklingsland. Utslippsforpliktelser og finansiering av klimatiltak må baseres på lands historiske ansvar og økonomiske evne og sikre retten til utvikling for fattige land. Norge bør arbeide for avtaler og løsninger som sikrer finansiering og gjennomføring av utslippsreduksjoner, teknologiutvikling, teknologioverføringer og tilpasninger i utviklingsland.
Utvalgets flertall foreslår at Norge, inntil en klimaavtale som setter tak på utslippene i alle land er på plass, setter av 1,5 – 3 prosent av sitt årlige BNI, tilsvarende omlag 30 – 60 milliarder norske kroner årlig til tiltak for å redusere klimagassutslippene både nasjonalt og internasjonalt. Samtidig må Norge arbeide for at de 10 – 20 andre rikeste landene setter av en tilsvarende andel av sitt BNP til klimatiltak. Utvalget mener Norge i 2050 må være et lavutslippssamfunn med utslipp som minst er 90 prosent lavere enn dagens utslipp. Dette vil gi oss et utslipp per person som er på linje med det verdensgjennomsnittet må basere seg på, dersom vi skal oppnå målet om å bergrense den globale temperaturøkningen til 2 °C.
Kunnskapspolitikk
Utvalget anbefaler at Norge prioriterer globale kunnskapsbehov og utviklingslandenes kunnskapsbehov i opptrapping av den offentlige forskningsinnsatsen. Minst 10 prosent av forskningsinnsatsen bør målrettes mot dette. Globale kunnskapsbehov og utviklingslandenes kunnskapsbehov bør inkluderes i alle departementenes sektoransvar for forskning, og i mandatet til offentlige forskningsinstitusjoner som universiteter og høgskoler. Norske myndigheter anbefales også å pålegge offentlige forskningsinstitusjoner og mottakere av offentlige forskningsmidler å gjøre forskingsresultat offentlig tilgjengelig. Norge bør arbeide internasjonalt for å forhindre at utviklingsland mot sin vilje presses til å innføre strengere immaterielt rettsvern.
Migrasjon
Utvalgets flertall anbefaler at det åpnes for innvandring av ufaglært arbeidskraft fra utenfor EØS-området, og at Norge i større grad forsøker å imøtekomme utviklingslands forslag om liberalisering av bevegelse av arbeidskraft i WTO-forhandlingene. Norge bør også ta initiativ til å utrede hvordan arbeidsmigranter kan behandles mer likt uavhengig av opphavsland. Utvalget ser det som viktig at Norge i påvente av internasjonale retningslinjer utarbeider nasjonale retningslinjer for ansvarlig rekruttering av faglært kompetanse der tiltak som å begrense rekruttering av utdannet personell, utdanne ufaglærte i Norge og utvikling av kompensasjonsordninger vektlegges.
Freds-, sikkerhets- og forsvarspolitikk
Utvalgets flertall anbefaler at Norge skal prioritere militære bidrag til FN-ledede operasjoner, men bør også bidra med styrker til NATO- og EU- ledede operasjoner når disse har nødvendig legalitet fra FNs sikkerhetsråd. Utvalget anbefaler videre at regjeringen foretar en gjennomgang av dagens organisering og rutiner knyttet til forberedelse, iverksettelse, gjennomføring og evaluering av internasjonale operasjoner for å se på forbedringer med sikte på større grad av samstemt politikk og flerfaglighet i alle nivå i beslutningsprosessene. Det bør opprettes et nasjonalt råd for håndteringen av hele spekteret av Norges engasjement innen internasjonal krise- og konflikthåndtering og fredsarbeid.
Utvalget anbefaler at Norge innfører sporingsmekanismer på våpen og ammunisjon. Våpen og ammunisjon som produseres i Norge, må merkes med produsent, førstekjøper og produksjonsparti, og Norge må jobbe for en tilsvarende internasjonal merkingspraksis. Utvalgets flertall anbefaler også at Norge innfører sluttbrukererklæring på våpeneksport også ved salg til NATO-land, og stiller betingelser for eventuelt videresalg. Det anbefales videre at Norge bruker sine eierandeler i norsk våpenindustri til å sørge for at salg av våpen og ammunisjon skjer etter like gode regler som de norske, også når det selges fra konsernets fabrikker i andre land.
Administrative anbefalinger
Utvalget anbefaler at regjeringen vurderer institusjonelle reformer som kan styrke den politiske og administrative kapasiteten til å utvikle en mer samstemt politikk for utvikling. Utvalget anbefaler at regjeringen styrker embetsverkets kapasitet til en samlet forberedelse av politiske beslutninger på tvers av de tradisjonelle grensene mellom fagdepartementene. Norge bør i likhet med Sverige og Nederland etablere en enhet i Utenriksdepartementet som gis i oppdrag å overvåke relevante politikkområder og koordinere arbeidet. Det bør nedsettes et råd eller kontaktutvalg bestående av representanter for blant annet næringslivet, fagbevegelsen og det sivile samfunn, samt gis oppdrag til ulike forskningsmiljøer for å sikres regelmessig og uavhengig evaluering av en helhetlig norsk politikk for utvikling.
Utvalget anbefaler at Norge følger eksempelet fra Storbritannia og andre europeiske land, og innfører en regelmessig rapportering til Stortinget om de samlede effekter og resultater av norsk politikk i forhold til de utviklingspolitiske målene. Denne rapporteringen bør som et minimum skje en gang per stortingsperiode. Utvalget anbefaler også at regjeringen legger til rette for økt kunnskap på dette feltet gjennom en mer systematisk evaluering og analyse av den samlede norske tilstedeværelsen i utviklingsland. Det bør sikres en regelmessig og uavhengig evaluering av samstemtheten i utviklingspolitikken.