Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2009: 20

Ny grenselov— Politiets grenseovervåking og inn- og utreisekontroll

Til innholdsfortegnelse

8 Merknader til bestemmelsene i lovforslaget

Til lovens betegnelse

Betegnelsen grenselov er valgt fordi den er kort og gir et tilstrekkelig signal om hva loven gjelder. Det ligger ingen begrensning i den.

Til § 1

Paragrafen gjelder både lovens formål og dens saklige virkeområde.

Det ene hovedformålet med loven er å hjemle og regulere den sivile grensekontroll, dvs. inn- og utreisekontrollen på grensene, og overvåking av grensene og grenseovergangsstedene. Dette formålet er uttrykt i første ledd. Hva inn- og utreisekontroll er, framgår av § 17. Bestemmelsen avspeiler at loven regulerer selve grensekontrollen og formålet med grensekontrollen. Loven gir ikke selv hjemmel for å fatte vedtak på grunnlag av forhold som avdekkes ved grensekontroll. Hjemlene for slike vedtak er i annen lovgivning. De mest sentrale lovene her vil være utlendingsloven og straffeprossloven (særlig aktuell hvis grensekontrollen avdekker at den som kontrolleres, er etterlyst for straffbare handlinger og skal pågripes).

Slik formålet er uttrykt i dette ledd, gjelder det i forhold til enhver som skal passere grensene, uansett om den reisende er norsk borger eller ikke, og uansett om formålet med reisen gjelder turistbesøk, foretninger, migrasjon eller ganske enkelt å komme hjem. Alle skal kunne kontrolleres. Ved siden av dette er det angitt et tilleggsformål, nemlig å bekjempe grenseoverskridende kriminalitet og ulovlig innvandring. Dette er et erklært Schengenformål og en konsekvens av den frie bevegelsen innen Schengen og av at Schengenstatene utfører den ytre grensekontroll på vegne av medlemsstatene. Tilleggsformålet begrenser ikke lovens saklige virkeområde, men utdyper det på et område hvor Norge er forpliktet gjennom avtale. Tilleggsformålet gjelder hele Schengenområdet, ikke bare Norge. Det ivaretas ved innreisekontrollen, men også utreisekontrollen kan bidra.

Annet ledd gjelder forholdene på Norges grenser og tilsynet med dem. Uttrykket «tilsyn» er valgt fordi det primære her ikke er kontroll, men oppgaver knyttet til den løpende ivaretakelse av den fysiske tilstanden til grensen, herunder rydding og vedlikehold av grensemerker og grensegater. Det dreier seg om rettsforhold og fysiske forhold vedrørende grensene. Det dreier seg også om atferd ved grensene, jf. atferdsreglene i § 10, og da vil tilsynet få karakter av kontroll.

Loven gjelder ikke grensens gang og de mellomstatlige grenseoppganger, bortsett fra at §§ 9 og 26 får anvendelse når grenseoppganger gjennomføres. jf. avsn. 3.2 om grensene og de folkerettslige rammer.

Tredje ledd klargjør at loven ikke tilsidesetter, men kommer i tillegg til annen lovgivning. Typisk i så måte er at politiet også på grensen kan utføre sine alminnelige oppgaver etter politiloven og anvende de midler som politiloven og straffeprosessloven hjemler. På samme viset er det med andre etater som har oppgaver å utføre på grensen. Det må altså ikke sluttes antitetisk at kontroll og inngrep som ikke er hjemlet i grenseloven heller ikke er hjemlet i noen annen lovgivning. Grenselovens hjemler går foran bare i den utstrekning de rekker videre enn hjemlene i andre lover.

I fjerde og femte ledd avgrenses virkeområdet mot oppgavene til Forsvaret og tollmyndighetene, men når det gjelder tollkontrollen er det unntak, se § 6 nr. 5.

Siste ledd er en konsekvens av at inn- og utreisekontrollen på grensene skjer til beste for annen lovgivning, hvorav utlendingslovgivningen er den sentrale. Inn- og utreisekontrollen skal bl.a. sikre at vilkårene for innreise er til stede og blir dermed den innledende saksbehandling for de reisende som ikke fyller vilkårene og som det blir tale om å bortvise eller utvise.

Til § 2

Bestemmelsen her betyr at folkeretten får forrang i tilfelle konflikt mellom lovens regler og folkeretten. Dette har blitt en vanlig måte å harmonisere norsk lov med folkeretten. Løsningen er nærliggende fordi grenserettslige spørsmål etter sin natur gjelder forholdet mellom stater og i stor utstrekning er regulert i folkerettslige avtaler.

De folkerettslige rammer er framstilt i avsn. 3.2, se også avsn. 3.3 når det gjelder Schengenforpliktelsene.

Til § 3

Første ledd nr. 1 – 5 angir hvor loven har virkning, men må ses i sammenheng med forskriftshjemlene i annet ledd.

Norsk territorium omfatter fastlands-Norge, Jan Mayen, Svalbard og de norske bilandene Bouvet-øya sør i Atlanterhavet samt Peter I’s Øy og Dronning Maud Land i Antarktis. Utenfor territorialfarvannet reguleres utstrekningen av de norske jurisdiksjonsområdene til havs av lov av 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone, lov av 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet, lov av 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone og lov av 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster.

Lov av 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen legger til Kongen å bestemme i hvilken utstrekning andre lover enn norsk privatrett, strafferett og rettspleie skal gjelde for Jan Mayen.

I Svalbardloven av 17. juli 1925 nr. 11 er utgangspunktet at det må bestemmes i vedkommende lov selv om den skal gis anvendelse på Svalbard. Kongen kan likevel gi forskrifter om en rekke forhold, bl.a. om utvisning jf. § 4.

For Svalbard må man dessuten ha i erindring at øygruppen ikke omfattes av tilknytningsavtalen. Det betyr bl.a. at Tromsø blir ytre Schengengrense for reisende som kommer dit fra Svalbard. Videre vil Svalbardtraktaten av 9. februar 1920 kunne sette visse skranker for norsk myndighetsutøvelse.

Etter petroleumsloven av 29. november 1996 nr. 72 § 1-5 gjelder norsk lov også for oljeinstallasjonene på kontinentalsokkelen. For flyttbare innretninger som står under fremmed flagg og ikke er permanent plassert gjelder norsk lov bare hvis det er særskilt bestemt.

For de her nevnte områder har utvalget valgt den løsning at grenseloven gis anvendelse, men slik at det hjemles tilpasningsbestemmelser.

Første ledd nr. 1 bestemmer at loven får anvendelse i Kongeriket Norge. Kongeriket omfatter fastlands-Norge, Svalbard og Jan Mayen med territorialfarvann. Luftrommet over disse områder omfattes også.

Det angis ingen indre stedlig begrensning. I utgangspunktet gjelder loven derfor overalt i riket, og ikke bare på grensene. Mange paragrafer i loven angir imidlertid en funksjonell begrensning som i realiteten vil innebære indre stedlige begrensinger.

Bouvet-øya sør i Atlanterhavet samt Dronning Maud land og Peter I´s øy i Antarktis er norsk territorium. Områdene er ikke i lovgivningsmessig forstand en del av Kongeriket Norge, men tilknyttet Norge som biland. Lov av 27. februar 1930 nr. 3 om Bouvet-øya, Dronning Maud land og Peter I´s øy, gir norsk strafferett, privatrett og rettspleielovgivning anvendelse for bilandene. Annen lovgivning kan Kongen gi anvendelse i den utstrekning og med de endringer som finnes nødvendig, se lovens § 2.

Bilandene er øde og lite tilgjengelige. Utvalget anser at det ikke uten videre er behov å gi regler om grensekontroll anvendelse der. Det vil da stå Kongen fritt å gi grenseloven anvendelse helt eller i deler dersom det skulle være noe behov som tilsier det.

Første ledd nr. 2 bekrefter lovens anvendelse i tilstøtende sone, jf. territorialfarvannsl. § 4, men anvendelsen må holdes innen rammen av folkeretten, se foran i avsn. 3.2.5 om havrettskonvensjonens regler.

At grenseloven gis anvendelse i tilstøtende sone, betyr ikke at også utlendingsloven må gis anvendelse der. Alle reglene i utlendingsloven kan ikke gis anvendelse i tilstøtende sone (det kan f.eks. ikke kreves oppholdstillatelse der).

Det blir altså tale om å kunne utføre kontroll i tilstøtende sone for det formål å håndheve utlendingsloven i riket, dvs. om å håndheve en lov som ikke gjelder på stedet. I noen sammenhenger lar det seg gjøre uten at det oppstår rettslige problemer, f.eks. hvis noen unndrar seg utreisekontroll eller det er tale om forsøk på menneskesmugling og dermed om overtredelse av utlendingslovens straffebestemmelser. Det er vanskeligere med reisende som ikke vil fylle vilkårene for innreise. Stanses de i tilstøtende sone, vil det dreie seg om foregrepet kontroll, dvs. om å kontrollere og bortvise personer som har tenkt seg til riket, men ennå ikke har kommet fram.

Dette problemet med håndheving av en lov som ikke gjelder på stedet har ligget der siden territorialfarvannsloven ble gitt. Dens § 4 åpner for kontroll i tilstøtende sone uten at det sies noe om hvorvidt lovgivningen det skal kontrolleres for gjelder eller ikke.

Det er tilsvarende med toll og skatt. Det er bare for kontrollen at den nye tolloven får anvendelse i tilstøtende sone, se dens § 1-3. Ut over dette følger det ikke av § 1-3 at tolloven gjelder i tilstøtende sone, og sonen er da heller ikke en del av norsk tollområde, jf. § 1-1 litra i.

Problemene rundt foregrepet kontroll er rettsteknisk vanskelige å løse. De kan løses praktisk ved at personer som kontrolleres i tilstøtende sone og ikke fyller vilkårene for innreise, bringes til riket og dernest bortvises derfra. En ryddig rettslig løsning hadde likevel vært å foretrekke. En slik løsning hører hjemme i utlendingsloven, ikke i en ny grenselov. Den nye utlendingsloven ble vedtatt i 2008. Utvalget har på den bakgrunn valgt å nøye seg med å peke på problemet. Se ellers avsn. 4.4.3.2 om avvisning av trafikkmidler.

Første ledd nr. 3 åpner for avtale med annen stat om utførelse av inn- og utreisekontroll på dennes territorium. Bestemmelsen må ses i sammenheng med at det er en stadig utvikling av samarbeidet mellom statene om grensekontroll i sin alminnelighet. Således gis det i ny tollov kap. 14 omfattende bestemmelser om kontroll på andre staters territorium eller på vegne av andre stater og omvendt om andre staters adgang til å opptre i eller for Norge. Så omfattende ordninger for inn- og utreisekontrollen er det ikke grunn til å hjemle nå.

Bestemmelsen vil både hjemle stående avtaler og avtaler som inngås for den enkelte gang.

Første ledd nr. 4 er en konsekvens av at folkeretten ikke avskjærer enhver jurisdiksjonsutøvelse i områder hvor ingen stat har suverenitet, se nærmere avsn. 3.2. Bestemmelsen vil omfatte havområder hvor det etter folkeretten er fri ferdsel. Det vil normalt ikke kunne utøves inn- og utreisekontroll her.

Første ledd nr. 5 om anvendelse på installasjonene på sokkelen er i sitt innhold lik utlendingsloven av 2008 § 6 første ledd og utlendingsloven av 1988 § 49 første ledd.

Annet ledd hjemler som nevnt tilpasningsbestemmelser, og da for kontrollen av reisende til og fra Svalbard, Jan Mayen og installasjonene på kontinentalsokkelen. Det som særkjenner mye av trafikken til og fra disse stedene er at den går fra norsk jurisdiksjonsområde, f.eks. Jan Mayen, til norsk jurisdiksjonsområde, f.eks. fastlands-Norge, men via internasjonalt farvann eller luftrom. Men trafikk kan også gå fra utlandet, f.eks. Skottland til en oljeinstallasjon og videre til norsk fastland, eller i retur til Skottland uten at de reisende har vært innom norsk fastland. Både dette, den isolerte beliggenheten, fraværet av utstasjonert politi på installasjonene og de særlige myndighetsordningene for Svalbard og Jan Mayen krever tilpasningsbestemmelser.

Den nye utlendingsloven har ikke anvendelse på Svalbard, men det kan gis regler om kontroll av reisende fra eller til øygruppen, se dens § 6 fjerde ledd. For Jan Mayen gjelder utlendingslovens derimot, men det kan gis fravikende regler om utlendingers adgang, jf. lovens § 6 tredje ledd. Det er en tilsvarende løsning for installasjonene på kontinentalsokkelen, se § 6 første og annet ledd, men her gjelder forskriftshjemmelen kontrollen av de reisende, ikke adgangen for utlendinger.

Bestemmelsene i den nye utlendingsloven § 6 må tas ut av utlendingsloven for så vidt de spesifikt gjelder grensekontroll. Dette er fulgt opp i utkastets § 28 nr. 6 om endringer i utlendingsloven, se motivene til denne bestemmelse.

Det framgår av avsn. 3.4.2.1 at politidistriktenes ansvar er avgrenset til territorialfarvannet, installasjoner på kontinentalsokkelen og området utenfor Svalbards territorialfarvann. Av «Samarbeidsavtale mellom Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet vedrørende Kystvaktens utøvelse av politioppgaver» datert 23. mars 2001 framgår det at Kystvakten ikke skal forestå personkontroll av eget tiltak. Når loven gis anvendelse utenfor territorialfarvannet, må det derfor fastsettes hvor i politiets organisasjon ansvaret for grensekontroll utenfor territorialfarvannet skal plasseres. Det er ikke utvalgets oppgave å utrede dette. Utvalget vil likevel påpeke behovet for en organisasjonsmessig avklaring.

Til § 4

Presiseringen i (1) skyldes at to departementer – Justisdepartementet og Utenriksdepartementet – i dag har ansvar for grensespørsmål og at ansvar kan tenkes lagt til flere. Det vanlige er at ett departement er alene om ansvar og oppgaver for en lov. Det bør framgå at det ikke er slik på grenselovens område.

Nr. (2) viser at det med grensen(e) i loven siktes til de norske grenser, jf. det stedlige virkeområdet i § 3 første ledd. Tilsvarende betyr «territorialfarvann» alle territorialfarvann som omfattes av § 3 første ledd, jf. § 4 (4).

Uttrykket riksgrense/landegrense i (3) gjelder i samsvar med tradisjonell terminologi det norske fastlands grenser mot nabostater, dvs. grensene over land og i vassdrag.

Definisjonen i (5) er i samsvar med definisjonen i grenseforordningen art. 2 nr. 8.

Definisjonen i (6) av indre Schengengrense er som i grenseforordningens art. 2 nr. 1, men forenklet ved at det er vist til Schengens regelverk. I nr. (7) er de ytre Schengengrenser definert negativt, som i grenseforordningen art. 2 nr. 2, men også denne definisjonen er forenklet.

«Grensepassering» er ikke definert i grenseforordningen. Definisjonen som gis i (8) må forstås på bakgrunn av hva loven gjelder, jf. § 1.

I nr. (9) presiseres det at «transportmidler» også omfatter beboelige arealer, f.eks. lugarer eller campingvogner. At ubebodde arealer av enhver art omfattes, er da unødvendig å angi.

Definisjonen i (10) skyldes at det er lovteknisk hensiktsmessig å kunne vise til «Schengens regelverk».

Definisjonen av «grenseovervåking» i (11) er i samsvar med grenseforordningen art. 2 nr. 11, men «utenom åpningstider» er sløyfet fordi overvåking må til også i åpningstidene for å sikre at ingen unndrar seg inn- eller utreisekontroll.

Definisjonen av inn- og utreisekontroll i (12) er som i grenseforordningen art. 2 nr. 10. I følge definisjonen kan inn- og utreisekontrollen omfatte «transportmidler og gjenstander» som medbringes. Dette følger også av art. 7 nr. 1 annet ledd. Utvalget har funnet det riktig å følge grenseforordningen også på dette punkt, men det tilsiktes ikke derved å foreta noen endring i ansvars- og oppgavefordelingen mellom toll og politi.

I grenseforordningen nyttes «grensekontroll» som en fellesbetegnelse for grenseovervåking og inn- og utreisekontroll, se art. 2 nr. 9. Utvalget har valgt samme begrepsbruk for at grenseloven skal korrespondere med grenseforordningen, se nr. (13).

Til § 5

Første ledd er hentet fra ny utlendingsl. § 22 første ledd, men er bygget noe ut. Bestemmelsen legger ansvaret for grensekontrollen til politiet. Det framgår at kontrollen gjelder persontrafikken. Det følger av § 19 tredje ledd at den også omfatter transportmidlene som benyttes. Det følger videre av dette ledd at kontrollen av ferdselen ikke bare er knyttet til grensene, men også skal utføres på grenseovergangsstedene og i territorialfarvannet og tilstøtende sone. At territorialfarvannet omfattes, må ses i sammenheng med at sjøgrensene ikke er synlige og at fartøyene er under seilas, se nærmere avsn. 3.2.4 om sjøgrensen.

Det er ingen folkerettslige begrensninger på adgangen til å overvåke sjøtrafikken utenfor norsk jurisdiksjonsområde. Første ledd setter ingen begrensninger i så måte. Det følger også av utkastets § 14, jf. § 15. For så vidt kan et fartøys seilas overvåkes fra fremmed havn og til det når sin destinasjon i Norge.

Politiet har ingen kapasitet for å overvåke og kontrollere sjøtrafikken utenfor indre farvann. Trafikkbildet og informasjon om fartøyene må det derfor få fra fagetatene på dette felt, d.e. Kystverket, Kystvakten og Forsvaret forøvrig, og Kystvakten bistår med kontrollen, jf. avsn. 4.10.2 og 3.4.6 – 3.4.7.

Annet ledd om en grensekommissær for den norsk-russiske grensen er en konsekvens av at grenseregimeavtalen forplikter Norge til å ha en slik stilling, se bl.a. avsn. 3.4.2.5. Grensekommissariatet er nevnt i riksgrensel. § 1 tredje ledd, mens opprettelsen er foretatt ved riksgrenseforskriften § 2. Det er mest hensiktsmessig at stillingen og dens funksjoner inntas i en ny grenselov.

Grensekommissæren sorterte etter forskriften direkte under Justisdepartementet, men er nå underlagt Politidirektoratet. Etter forskriften dreier det seg om en åremålsstilling. Den har hittil vært besatt med høyere militært befal som har beholdt militær rang under tjenesten, men verken gjeldende lov eller utvalgets utkast krever at grensekommissæren er befal.

Når det gjelder grensekommissærens oppgaver, har utvalget funnet det tilstrekkelig å vise til våre forpliktelser etter grenseregimeavtalen, dvs. de bestemmelser i avtalen som legger oppgaver og myndighet til de to lands grensekommissærer.

Tredje ledd gjelder det løpende tilsyn med den øvrige del av landegrensen. Det er Norges Geografiske Oppmåling, nå Statens Kartverk, som har utført denne oppgaven på oppdrag fra Utenriksdepartementet. Utvalget finner det hensiktsmessig at også denne funksjonen nevnes i loven.

Utenriksdepartementet oppnevner også de norske grenseoppgangskommisjonene og gir dem mandat. Disse kommisjonene har utvalget funnet det unødvendig å lovhjemle.

Fjerde ledd har sammenheng med at det er en rekke andre myndigheter enn politiet og grensekommissærene som har oppgaver å utføre i forbindelse med trafikken over grensene. Det dreier seg blant annet om Kystverket med los- og havnevesenet, om Forsvaret når det gjelder suverenitetshevdelsen, om luftfartsmyndighetene, tollmyndighetene, Mattilsynet og Statens vegvesen. Disse myndigheter må bl.a. sikres den samme adgang til grensene om politiet gis, se § 9.

Til § 6

Nr.1 representerer en oppfølging på lovens område av den alminnelige samarbeidsoppgave politiet har etter politil. § 2 nr. 6. Behovet for samarbeid er særlig uttalt fordi det er flere etater som har oppgaver å utføre på de samme steder (grensene og grenseovergangene) og fordi det ikke er statiske tilstander som skal kontrolleres, men passeringer.

Nr. 2 hjemler bistand fra Forsvaret i grenseovervåkingen og kontrollen. Den er tenkt som ny hjemmel for bruken av militære styrker i overvåkingen av den norsk-russiske grensen, jf. instruksen av 5. august 2005, men er generell og vil også tillate at Forsvarets enheter etter behov benyttes på andre grenseavsnitt, f.eks. ved gjeninnføring av kontroll på de indre Schengengrenser. Bestemmelsen er overflødig når det gjelder Kystvakten fordi kystvaktlovens bestemmelser går foran.

Det ligger i begrepet «bistand» at innsatsen ytes under politiets ansvar og styring. Som bistandsorgan vil Forsvaret ha de samme rettigheter og plikter som politiet. Det betyr at innen rammen av oppdraget som gis, vil Forsvarets styrker kunne gjøre bruk av de inngrepshjemler som grenseloven legger til politiet. De militære mannskapene vil derimot ikke ha politimyndighet. Begrenset politimyndighet må derfor, i den utstrekning det finnes nødvendig, tildeles i medhold av politil. § 20 fjerde ledd. For å gjøre dette mulig, er den geografiske begrensningen i politil. § 20 fjerde ledd foreslått opphevet, se § 28 nr. 3. Når det gjelder Kystvakten, har den begrenset politimyndighet i medhold av kystvaktl. § 21.

Nr. 3 om bistand fra tollmyndighetene er overført fra ny utlendingsl. § 22 annet og tredje ledd, se utkastets § 28 nr. 6 om endringer i utlendingsloven.

Forskriftshjemmelen i nr. 4 er utvidet i forhold til den i utlendingsloven ved at den åpner for regler også om andre sivile myndigheters adgang til å gjennomføre eller bidra til grenseovervåking og grensekontroll, jf. for så vidt foran til nr. 1 om samarbeid.

Nr. 5 er ny og representerer når det gjelder tollmyndighetene motstykket til regelen i nr. 3. På samme måte som tollens personell kan benytte grenselovens kontrollhjemler når de bistår politiet, går utkastet ut på at politiet kan benytte tollovens når det bistår tollmyndighetene med varekontrollen. Tolloven gir imidlertid en del kontrollhjemler som politiet ikke bør kunne benytte. Derfor er politiets adgang til å benytte tollovens regler avgrenset til å gjelde personer og transportmidler på grensene. Det betyr bl.a. at hvis politiet vil ha adgang til et tollager, må det gå fram etter straffeprosesslovens regler, ikke etter tollovens.

Til § 7

§§ 7 – 9 avløser og utvikler reglene i gjeldende riksgrenselov.

§ 7 første ledd avløser – delvis – riksgrensel. § 1 første ledd 1. setn., men gjelder i motsetning til den bare for grensegatene. Grensegatene har sitt rettslige grunnlag i grensetraktatene, som forplikter Norge til å holde grensegatene ryddet og grensene merket, se avsn. 3.2.3. Grensegatene er under det offentliges rådighet og må i realiteten anses som en form for fredet mark. De har så lang forhistorie at utvalget har forutsatt at ingen kan kreve erstatning for tap de lider ved rådighetstapet.

Den folkerettslig avtalte bredden på grensegatene varierer noe med de ulike grenseavsnitt. I henhold til Strømstadtraktaten er den 5 meter (dvs. 8 alen), mens det er 4 meter som praktiseres på grensen mot Finland og 2,5 meter på grensen mot Sverige. På grensen mot Russland er den avtalte bredden 4 meter på hver side. Grenseavtalene legger imidlertid ikke begrensninger på vår interne regulering av forholdene innenfor de avtalte grensegatene. En står derfor fritt til å ha en bredere grensegate enn avtalene pålegger oss. En grensegate på 5 meter på alle grensesnitt anses hensiktsmessig og er i overensstemmelse med Norges folkerettslige forpliktelser.

Der grensen går i vassdrag er det ingen grensegate. Derfor brukes formuleringen «---der den går over land---» i dette leddet.

Annet ledd tillater grunneier eller andre rettighetshavere å avvirke skog i grensegatene og nytte dem som beite- og slåtteland såframt terrenget ikke skades. Jordbearbeiding, f.eks. pløying, eller andre terrenginngrep er imidlertid ikke tillatt. Med terrenginngrep må også forstås skade ved tunge skogsmaskiner. I og med at dagens driftsformer har atskillig skadepotensiale, er det lagt inn at utnytting av tilveksten i grensegaten krever grensemyndighetens samtykke. For den norsk-russiske grensen er dette grensekommissæren. For de øvrige grenseavsnitt er det opp til departementet å peke ut den kompetente myndighet, jf. utkastets § 5 tredje ledd.

Siste ledd knytter an til grensetraktatene. Ordet «grensevassdrag» har samme betydning som i vannressursl. § 4 annet ledd, jf. § 2, dvs. at det dreier seg om vassdrag med kilder og sidevassdrag, ikke bare vassdragene der grensen følger eller krysser dem. Det vises forøvrig til avsn. 5.5 og omtalen der av lovgivning og folkerett.

Til § 8

Riksgrensel. § 1 første ledd, annen setn. gir Kongen vide fullmakter til å forby virksomhet og handlinger når det er nødvendig for å lette overvåkingen og forebygge forurensning av grensevassdrag og skade på grensemerking eller nabostats territorium. Denne vide fullmakten, som er uten stedlig begrensning, er foreslått videreført i § 8 annet ledd.

Formålet som gjelder å forebygge vassdragsforurensning er beholdt, selv om dette formålet nå kan ivaretas gjennom særlovgivning. Formålet å lette overvåkingen må forstås på bakgrunn av at riksgrenseloven var en følge av grenseregimeavtalen for den norsk-russiske grense og at dette grenseavsnittet i realiteten var lukket for trafikk. Slik er det ikke lenger. Derfor bør formålet utvides til også å omfatte grensekontroll. Det er ikke minst for grensekontrollens formål at det kan bli behov for å forby eller regulere virksomhet. Blir trafikken over et grenseovergangssted stor, kan det bli avgjørende for smidig og effektiv kontroll at annen virksomhet ikke beslaglegger arealer eller sinker avviklingen.

Annet ledd gjør det også mulig å forby eller regulere veganlegg inn i områder som er vanskelige å overvåke eller kan bli særlig utsatt for illegal grensepassering.

Bestemmelsen i første ledd ligger innen rammen av bestemmelsen i annet ledd, men åpner for et alminnelig forbud mot bygging og andre inngrep og tiltak innen en avstand av inntil 100 meter fra landegrensen. Det dreier seg om en fortsettelse av den tankegang som ligger bak grensegatene, men det er en dissens i utvalget om det nærmere formålet. Det er her ikke tale om noen rådighetsoverføring fra grunneeierne til det offentlige lik den som grensegatene innebærer, bare om en rådighetsinnskrenkning. Rådighetsinnskrenkninger er vanlige i norsk rett. Eksempler finner man bl.a. på vassdragsrettens, vegrettens og reguleringslovgivningens områder, se nærmere i avsn. 5.4.2. Mest sammenliknbart med et forbud som gjelder grensen, er byggeforbudet langs offentlig veg og byggeforbudet i strandsonen.

Første ledds annen setning gir en særregel for vassdrag. Her kan man ikke regne et restriksjonsbelte fra selve grensen (vanligvis djupålen i en elv). Det må tas utgangspunkt i vassdragets bredd. Dette betyr at der grensen løper i innsjøer, slik den stedvis gjør i Passvik, kan beltets yttergrense komme til å ligge ganske langt fra selve grensen. Uten en slik bestemmelse kunne breddene i de større vassdrag komme til å ligge utenfor restriksjonsområdet, noe som ikke er ønskelig. På den annen side kan beltet bare løpe langs vassdragene så langt som grensen følger slike. Uten en slik presisering ville beltet f.eks. kunne løpe langs alle sidevassdragene til Tanaelva eller helt opp til Trysilelvas kilder.

Utvalget har antatt at et forbud mot bygging og andre tiltak i nærområdet til grensen ikke er å anse som ekspropriasjon og derfor ikke utløser erstatningsplikt, se nærmere henvisningen foran til de alminnelige motiver.

I og med at forholdene langs landegrensene er svært forskjellige, har utvalget funnet at det bør overlates Kongen eller departementet etter delegasjon å avgjøre om man vil ha et slikt belte langs grensen, om det skal gjelde hele grensen og om det (over alt) skal være så bredt som 100 meter.

Til § 9

Den rådighet som riksgrensel. § 1 første ledd gir det offentlige gjelder ikke bare grensegaten, men all grunn som det offentlige trenger å bruke «på stedet» ut fra formålet. For grunnen utenfor grensegaten er denne regel videreført og utviklet i utkastets § 9. Den gjelder nå også øvelses- og beredskapsformål, og den gjelder etter forslaget alle grensemyndigheter, jf. § 5. Som grensemyndigheter må i denne forbindelse også forstås private som gis oppdrag av grensemyndighetene når det f.eks. gjelder rydding av grensegaten, montering av utstyr og oppføring av anlegg.

Bestemmelsen er ikke stedsavgrenset. Er det ikke offentlig veg fram til et grensepunkt, vil grensemyndighetene altså kunne ta seg fram i terrenget eller på privat veg selv om det skulle være flere mil dit.

Bevegelser i utmark kan etter denne bestemmelsen skje utover det som følger av allemannsretten. Voldes det skade ut over det som naturlig følger av allemannsretten, må det ytes skadeserstatning. Det samme kan gjelde hvis det dreier seg om bruk av et område som grunneier har utviklet for inntektsformål, f.eks. et parkeringsområde. Erstatningskrav må avgjøres etter konkrete bedømmelser av de faktiske og rettslige forhold. Dette er uttrykt i første ledd. Det er altså ikke tale om noen selvstendig erstatningshjemmel.

Annet ledd gir ekspropriasjonshjemmel lik den som nå er i riksgrensel. § 1 annet ledd. Hjemmelen står ved siden av den oreigningsloven gir. Utvalget har ikke funnet grunn til å endre på dette. Ekspropriasjonshjemmelen vil bl.a. kunne brukes til å erverve grunn og parkerings/tilkjøringsområder for grenseovergangssteder, til å anlegge overvåkingsposter og forlegninger, anlegge veg for atkomst, montere overvåkingsutstyr m.m.

Det vises ellers til avsn. 5.4.

Til § 10

Regelen i første ledd følger av grenseregimeavtalen, men det dreier seg om så grunnleggende normer for atferd på en landegrense at det ikke er noen grunn til å knytte regelen til traktaten. Formuleringen «truende eller skremmende atferd» åpner for skjønnspregede bedømmelser, men er tilstrekkelig som norm for atferd, hensyn tatt til at det er vanskelig å se for seg tungtveiende grunner for å opptre skremmende eller truende på en grense, og det er vektige nasjonale og internasjonale hensyn som taler mot at det tillates handlinger som kan være konfliktskapende.

Annet ledd gir grensegatene og grensemerkingen beskyttelse mot inngrep og beskadigelse fra enhver, ikke bare fra rettighetshavere som nevnt i § 7. Bestemmelsen verner også nabostats grensegate og grensemerke, se i denne sammenheng utkastet til straffebestemmelse i § 27 og motivene til den.

«Skade» vil muligens ikke dekke tilsøling e.l. som blir borte i løpet av kort tid. «Tilsøling» er tatt med som handlingsalternativ fordi det dreier seg om rikssymboler på en grense. Tilsvarende er «fjerne» tatt med som handlingsalternativ fordi fjerning av riksvåpen eller merkenummer fra et grensemerke ikke er helt uvanlig, men «noe» kan også være en stein i en røys. Med «flytte» siktes det til flytting av f.eks. en grensestolpe uten at det fjernes fra stedet eller til flytting av grensegate ved at det ryddes en falsk gate.

Disse handlingene vil som oftest være straffbare som tyveri eller skadeverk, men de bør være straffbare etter grenseloven, se likevel § 27 med hensyn til konkurrens.

Forbudet gjelder ikke andre skade- eller tapsvoldende handlinger, f.eks. rettet mot grensegjerde, overvåkingsutstyr, bygg m.m. For disse vil straffelovens bestemmelser komme til anvendelse.

Tredje ledd er knyttet til avtale med nabostat, hvilket vil si at bestemmelsen bare gjelder i den utstrekning det følger av avtale med vedkommende nabostat at det skal gripes inn overfor handlingen. Noen slik handlinger finner man i Strømstadtraktatens art. 6 og 7, men de blir dekket av utkastets annet ledd og § 7. Grenseregimeavtalen med Russland forplikter oss til å gripe inn overfor en rekke andre typer handlinger. Det er disse det særlig siktes til i tredje ledd. Riksgrensel. § 3 lister opp de atferdsregler i avtalen som særlig gjelder allmennheten og gir fullmakt til å utferdige forbud. Utkastets tredje ledd gir på samme vis en fullmakt til å nedlegge forbud, men utvalget har funnet det unødvendig å liste opp de handlinger som kan forbys, se nærmere avsnitt 5.6.

Til § 11

Bestemmelsen tar sikte på situasjoner som ikke lar seg håndtere gjennom ordinære kontrolltiltak. Det kan f.eks. være tale om massetilstrømning etter en ulykke, om akutt smittefare, om terrorfare o.a. Ved noen slike ytre farer kan beredskapslovgivningen tenkes brukt. For andre kan hjemlene i politiloven § 7 brukes for en tid. Også annen lovgivning kan gi hjemler for å regulere adgang til grensen, men rettsbildet er like uoversiktlig som farene er uforutsigbare. Utvalget har derfor funnet at det bør gis adgang til å forby eller regulere adgangen til grensene og grenseovergangsstedene i ekstraordinære situasjoner. Det vil ofte være tale om akutte situasjoner. Myndigheten må da kunne delegeres. Siden det dreier seg om restriksjoner av stor viktighet, er det derfor lagt inn et krav om etterfølgende godkjenning i statsråd. Det er også foreslått en begrensning av restriksjonenes varighet, både for å understreke det ekstraordinære og for å sikre at behovet nyvurderes regelmessig.

Bestemmelsen vil ikke tillate grensestengning. Grensestengning er et svært inngripende tiltak, og det er sterke folkerettslige begrensninger, se 4. protokoll til EMK som er omtalt under avsn. 5.6.1. Beslutning om grensestengning må i tilfelle treffes på nødrettslig grunnlag. At bestemmelsen ikke tillater grensestengning, betyr at restriksjoner på adgangen til grenseområdene må innrettes slik at de ikke hindrer inn- og utreise. Det vil likevel ikke være noe til hinder for å stenge et grenseovergangssted, så sant de reisende har andre grense­overgangssteder å søke til.

Til § 12

Første og annet ledd viderefører ordningen med grenseovergangssteder, se om dem avsn. 4.4.1 og 5.7. Regelen er flyttet fra ny utlendingsl. § 14, men § 14 inneholder flere elementer, og de er lagt til andre deler av lovutkastet. Bl.a. er det foreslått en egen bestemmelse om grenseovergang på indre Schengengrense, se § 13. Løsningen gjør det mulig å vedta grenseovergangssteder på de indre grenser, men slik at de ligger slumrende inntil kontroll der måtte bli gjeninnført, se plikten i grenseforordningens art. 22 annet ledd til å ha truffet forberedelser.

I listen over norske grenseovergangssteder, brukes betegnelsen grenseovergangssted i stor grad om område (sammenfallende med organisatorisk inndeling) som hver har ett eller flere anløpssteder. Det er ikke noe i vegen for at denne praksis fortsetter, selv om lovutkastets begrep gjelder stedet der kontrollen skal skje, for eksempel Storskog på den norsk-russiske grensen og Flesland flyplass, dvs. en lokalitet, ikke et område, jf. definisjonen i § 4 (5). Lovutkastets begrep vil altså i slike tilfeller være synonymt med anløpssted.

Annet ledd åpner for samtykke til passering utenfor grenseovergangsstedene. Slikt samtykke kan det bli tale om både i forhold til reisende for den enkelte gang og på mer varig basis, f.eks. i forhold til norsk og utenlandsk grensemyndighet. På den norsk-russiske grensen gjelder det også visse særregler som muliggjør ferdsel med båt uavhengig av grensens løp.

I samsvar med grenseforordningens art. 4 gjelder kravet om bruk av godkjent grenseovergangssted både ved inn- og utreise over ytre Schengengrense, men det kan gjøres unntak for visse kategorier, bl.a. kystfiskefartøyer.

Regelen i annet ledd må ses i lys av at Norge ved siden av Schengens regler også er forpliktet av grenseregimeavtalen med Russland, dens art. 19 B nr. 4 når det gjelder ulovlig overskridelse fra Norge til Russland av den felles grensen.

Bestemmelsene i første og annet ledd er straffesanksjonert, se § 27.

Fordi majoriteten av grenseovergangsstedene ikke ligger på selve grensene, må §§ 8 og 9 om forbud mot tiltak og myndighetenes adgang gis tilsvarende anvendelse for grenseovergangsstedene, jf. tredje ledd.

Fjerde ledd er nytt. At inn- og utreisekontrollen på grensene må dekkes over politibudsjettet, betyr ikke at politiet også bør betale for kontrollfasilitetene. Sjø- og lufthavner er inntektsbringende. Hvis de ønskes godkjent som grenseovergangssteder bør eieren også bekoste politiets fasiliteter på lik linje med de øvrige kostnader for behandling av trafikk, varer og reisende. Dette omfatter alt politiet trenger av lokaler og utearealer for utføring av kontrollen, herunder kontorer, vaktlokaler, kontrollområder, arrester/sikrede rom, garasjer/parkeringsplasser m.m. Det er bare politiets egen kontrollutrustning som ikke omfattes av forslaget.

På landegrensen har man derimot ikke en havneeier å forholde seg til. Der må kontrollanlegget bekostes av politiet i den utstrekning nødvendig grunn ikke erverves av vegmyndighetene som ledd i vegutbygging.

Til § 13

Første ledd er flyttet fra ny utlendingsl. § 14 første ledd, annen setn., men det er tydeliggjort at regelen bare gjelder for persontrafikken over de indre grense og at vareførselen følger tollovens regler.

I ny utlendingsl. § 14 første ledd er grunnene for å gjeninnføre kontroll på de indre Schengengrenser oppgitt. Utkastet til grenselov er litt annerledes bygget opp enn ny utlendingslov. Derfor oppgir § 13 annet ledd bare som rettsvirkning av gjeninnført kontroll at retten til å passere hvor som helst bortfaller. Selve vedtaket om gjeninnføring må treffes i medhold av utkastets § 18, jf. grenseforordningens art. 23.

I det tidsrom hvor kontroll på de indre grenser er gjeninnført midlertidig, vil den nordiske passkontrolloverenskomsten være virksom på disse grensene. Den opphevet ikke kravet om bruk av grenseovergangssteder, heller ikke for de nordiske borgere på internordiske grenser. Derfor bør det ved gjeninnføring av kontroll åpnes for unntak for den samiske befolkning og dens næringsdrift, men også for andre grenseboere, jf. tredje ledd. Så vidt utvalget kan bedømme, er dette det eneste punkt i utkastet som krever en unntaksregel for den samiske befolkningen, se avsn. 4.11.

Til § 14

Bestemmelsen fastslår politiets adgang til å overvåke grensene, jf. motivene til § 5 nr. 1.

Overvåking på offentlig sted er en alminnelig politioppgave og krever ingen særskilt hjemmel. § 14 gir derfor bare utgangspunktet for det som trenger lovregulering, nemlig overvåkingsmetodene, se utkastets § 15.

I grenseforordningen er grenseovervåking angitt som en virksomhet som skal utføres mellom grenseovergangsstedene eller på disse stedene utenfor deres åpningstider, se dens art. 2 nr. 11, jf. art. 12. Av art. 12 nr. 2 framgår at overvåkingen skal motvirke at noen unndrar seg kontroll på grenseovergangsstedene. Det krever at det også kan skje en overvåking av grenseovergangsstedene i den tid de er åpne for å sikre at ingen kommer seg utenom kontrollen på stedet. Definisjonen i art. 2 nr. 11 kan ikke være til hinder for slik overvåking. Derfor er det ikke lagt inn noen begrensning i § 14 når det gjelder grenseovergangsstedene.

Uttrykket ferdsel omfatter både mennesker og trafikkmidler, luft, land og sjø.

Paragrafen setter ingen ytre begrensning med hensyn til virkeområde. Grenseovervåking kan altså foretas utenfor norsk jurisdiksjonsområde, både på åpent hav og på andre staters jurisdiksjonsområde (med de begrensninger som følger av folkeretten).

Det ligger en indre begrensning i områdeangivelsene i § 14, men den viktigste begrensningen følger av lovens formål, jf. § 1. Hva som skal anses som «nærliggende område» beror på dette og topografien og vil på den norsk-russiske grensen under ingen omstendighet være noe mindre område enn det som hittil har vært overvåket av GSV på politiets vegne. Enhver overvåking av et sted forutsetter en oversikt over det tilstøtende område, f.eks. av stier og teiger som leder fram til grensegaten og kan brukes til passasje. Det er altså ikke mulig å formulere eksakte geografiske begrensinger.

Til § 15

Bestemmelsen gir de rettslige rammer for den fysiske overvåking av grensen, herunder for bruk av teknisk utstyr. Dette er trukket direkte ut av grenseforordningen art. 12, som imidlertid er mer detaljert. Grenseforordningen inneholder reguleringer som hører naturlig hjemme i en forskrift eller et rundskriv.

Mens en overvåking av grensene i seg selv ikke vil kreve særskilt hjemmel, må bruk av teknisk overvåkingsutstyr gis en rettslig hjemmel. Hjemmel for ubemannet overvåking med kamera eller tilsvarende finnes i dag i personopplysningsloven kap. VII om fjernsynsovervåking. Bestemmelsen i grenseloven vil gi en selvstendig hjemmel for bruk av teknisk utstyr - og ha forrang i forhold til bestemmelsene i personopplysningsloven. Den vil dessuten hjemle bruk av forskjellige elektroniske og optiske teknologier. Den vil også omfatte bruk av betjent utstyr. I forhold til pågående teknologiutvikling, bør det ikke gjøres forskjell på om utstyret er bemannet eller fjernbetjent i forhold til behovet for rettslig hjemmel. Bestemmelsen tar sikte på å være teknologinøytral.

Slik annet ledd er formulert, hjemler det bruk av elektronisk og optisk utstyr hva enten det er bemannet eller ubemannet, stasjonært eller mobilt.

Tredje ledd gir bestemmelser om varsling av overvåking. Det tilsvarer personopplysningsloven § 40, men legger opp til at varslingen må tilpasses til at det gjelder et grenseområde. Ved overvåking av grenseovergangssteder antas varslingen i utgangspunktet å kunne baseres på regler parallelle med dem som følger av personopplysnings­loven, og som benyttes i noen utstrekning på grenseovergangssteder i dag.

Det foreslås å gjøre unntak for varslingsplikten når det gjelder overvåking av sjøområder, idet en varsling for potensielle brukere av informasjonen ikke vil være praktisk gjennomførbar.

Siste ledd gir departementet fullmakt til å gi forskrift om overvåkingen og bruk av teknisk utstyr.

Til § 16

Første ledd er et utslag av reglene i politil. § 6 om hvordan polititjenesten skal utføres. I grensetjeneste er veiledning og advarsel meget aktuelle virkemidler, både i forhold til de som ferdes og fisker i vassdragene og overfor de som opplever grensen og grensemerkingen som turistattraksjon. En del av atferdsreglene i grenseregimeavtalen er dessuten såpass uvanlige at førstegangsbesøkende trenger informasjon.

Advarsel ligger nær pålegg, men gir ikke i seg selv rettsgrunnlag for straffereaksjon hvis advarselen ikke følges.

Da formålet med grenseovervåkingen er å avdekke og hindre ulovlige handlinger i grenseområdet, jf. grenseregimeavtalen Norge-Russland, samt illegale passeringer og grenseoverskridende kriminalitet, blir konsekvensen av at slike forhold oppdages at det kan bes om identifisering. Identitetskontrollen kan likevel ikke være betinget av at det foreligger en overtredelse. Kontroll er et lite inngripende tiltak som gjennomføres rutinemessig eller som stikkprøver av mange myndigheter og private og i en rekke sammenhenger. Typiske eksempler er vegtrafikkontroll av kjøretøyer og fører og ulike former for adgangskontroll og overvåking av områder. Grensetjeneste er beslektet med begge disse eksemplene. I § 16 annet ledd er derfor adgangen til å kreve legitimasjon knyttet opp mot de tjenestelige behov, ikke opp mot det straffeprosessuelle mistankebegrepet.

I annet ledd, annen setning vises til § 19 som inneholder hjemmel for kontroll ved inn- og utreise. Påtreffes person som kan mistenkes for å ha krysset grensen, vil samtlige av de kontrolltiltak som § 19 første til tredje ledd gir adgang til å kunne anvendes.

Til § 17

Deler av reglene her er hentet fra ny utlendingslov, se dens §§ 14 og 15. Reglene gjelder for kontroll ved alle grenser. Unntaket for de indre Schengengrenser er gitt i § 18.

Første ledd tilsvarer ny utlendingsl. § 14 annet ledd og fastslår at inn- og utreisekontrollen gjelder enhver, dvs. både utlendinger og norske borgere. «Inn- og utreisekontroll» står i motsetning til varekontroll, som gjelder ting. Kontrollen gjelder grensepassering. Kontroll som ikke står i sammenheng med grensepassering, vil når det gjelder utlendinger være alminnelig utlendingskontroll som skjer inne på territoriet. Regler om alminnelig utlendingskontroll er gitt i ny utlendingsl. § 21. De er ikke foreslått overført til grenseloven.

Etter grenseforordningen art 7. nr. 1 kan inn- og utreisekontrollen – beroende på nasjonal lovgivning - også omfatte transportmidler og gjenstander som de reisende medbringer. Når det gjelder gjenstander er dette ivaretatt ved bestemmelsen om bistand til tollmyndighetene i utkastets § 6 nr. 4 og ved bestemmelsen om politiets kontrolloppgaver i fjerde ledd. Når det gjelder transportmidler, vises det til utkastets § 19 tredje ledd.

Første ledd, annen setning er ny. Den understreker at inn- og utreisekontrollen skal avvikles så hensynsfullt og smidig som mulig. Dette er i samsvar med pkt. 7 i fortalen til grenseforordningen. Trafikken over grensene er betydelig og de aller fleste reiser lovlig. Det er viktig at den lovlige trafikken hindres minst mulig av et kontrollbehov som relativt sett gjelder et fåtall.

Annet ledd tilsvarer ny utlendingsl. § 15 annet ledd. «Reisedokument» er pass og annet godtatt reisedokument. «Rett til innreise» innbefatter at den reisende har gyldig visum hvor dette kreves og forøvrig fyller vilkårene for innreise. Verifisering av identitet er nevnt fordi riktig identitet er et springende punkt i all grensekontroll og avgjørende for forvaltningen både av utlendingslovens regler og når det gjelder rettigheter og plikter etter annen lovgivning, bl.a. når det gjelder skatt, trygder, giftemål.

Annet ledd viser også at kontrollen både skal ivareta nasjonale behov og internasjonale forpliktelser, særlig Schengenbehovene. «Schengens regelverk» er definert i § 4.

Tredje ledd gjelder ettersøkte og andre personer som myndighetene ønsker kontakt med, se SIS-loven § 7, men er ikke bundet til SIS-lovens registreringsvilkår.

Fjerde ledd bekrefter at politiet under utførelse av grensekontroll ikke er avskåret fra å ivareta sine oppgaver etter straffeprosessloven, politiloven og den forvaltningslovgivning som politiet administrerer eller er satt til å bistå andre myndigheter med å håndheve.

Femte ledd gir forskriftshjemmel med hensyn til utførelse av inn- og utreisekontroll og søk mot registre. Forskriftshjemmelen er når det gjelder inn- og utreisekontroll hentet fra ny utlendingsl. § 15 siste ledd bokst. a).

Søk mot registre er en sentral del av kontrollen, jf. særlig SIS-registeret. Hjemmelen betyr at departementet kan bestemme hvilke registre det kan søkes i.

Grenseforordningen gir adgang til å lempe inn- og utreisekontrollen i visse situasjoner, se dens art. 8, og til å gjennomføre minimumskontroll, se art. 7 nr. 2. Også dette og andre unntak fra ordinær kontroll er i femte ledd overlatt til regulering ved forskrift.

Sjette ledd står i sammenheng med første ledd og knytter den ordinære kontrollen til grenseovergangsstedene, men de reisende kan også kontrolleres der de melder seg eller påtreffes. Hvis de påtreffes utenfor grenseovergangssted, vil det ofte være som følge av grenseovervåking, jf. utkastets § 16.

Sjette ledd gjør det også mulig å utføre inn- og utreisekontroll underveis på offentlig transportmiddel. Man må da komme til en ordning med transportselskapet, eventuelt også med den stat som siste avgangssted ligger i. «Senest ved første stans i Norge» betyr at kontrollen også kan utføres på et sted som ellers ikke er godkjent grenseovergangssted.

Sjuende ledd gjelder kontroll i sjøen, herunder i tilstøtende sone. Den tar både sikte på f.eks. handelsskip og på lystfartøyer. Når det gjelder kontrollen i tilstøtende sone, vises det til territorialfarvannsl. § 4 og havrettskonvensjonen art. 33. Kontroll i tilstøtende sone kan bare skje når det er nødvendig for å hindre overtredelser av lover som nevnt i territorialfarvannsloven § 4, se avsn. 3.2.5. I territorialfarvannet er det full kontrolladgang, men i sjøterritoriet med den begrensning som følger av reglene om uskyldig gjennomfart.

Åttende ledd åpner for å kontrollere trafikken fra et grenseavsnitt eller et grenseovergangssted for å kunne etterprøve kontrollen på yttergrense. Kontrollen vil kunne omfatte all trafikk fra stedet. Det er altså tale om en annen form for kontroll enn den indre utlendingskontroll som politiet kan foreta etter ny utlendingsl. § 21. Etterkontroll er heller ikke ment som et ledd i den løpende inn- og utreisekontroll. Til det ville den ha vært både for ressurskrevende og bety for mye heft for ferdselen. Det dreier seg om et hjelpemiddel som kan gi svar på om grensekontrollen og overvåkingen fanger opp all ferdsel over vedkommende grense/grenseovergangssted og på om det skjer noe irregulært i form av identitetsskifte, menneskehandel o.a. i den første fasen etter at grensepassering har skjedd. Som et slikt unntaksvis brukt hjelpemiddel kan etterkontroll bidra ved utarbeidingen av risikoanalyser (risk analysis). Innen Schengen anses risikoanalyser som en forutsetning for effektiv kontroll og overvåking, se bl.a. Schengenkatalogen kap. B.5. Ved Schengenevalueringen av Norge ble risikoanalyser pekt på som et punkt å forbedre.

Til § 18

Bestemmelsen er delvis hentet fra ny utlendingsl. § 15 første ledd, jf. § 14 første ledd. Den gjennomfører Schengensamarbeidets hovedhensikt om opphevelse av kontroll på de indre Schengengrenser, se grenseforordningens art. 20. Den tillater samtidig midlertidig gjeninnføring av kontroll på de indre grenser (eller deler av dem). Vilkårene og prosedyrene er fastsatt i grenseforordningens art. 23 – 25. Utvalget har ansett det mest hensiktsmessig å vise til Schengens regelverk om dette. I ny utlendingsl. § 14 første ledd er det valgt en annen løsning.

Virkningen av gjeninnføring av kontroll er at trafikken over de indre grenser må gå over grenseovergangssteder, se motivene til § 13.

Grenseforordningen art. 21 tillater stikkontroll ved de indre grenser og klargjør hva stikkontroll er. Også om dette er det tilstrekkelig å vise til Schengens regelverk.

Til § 19

Bestemmelsene her er overført fra ny utlendingsl. § 15, bortsett fra at § 15 første ledd, § 15 annet ledd, første setn. og § 15 siste ledd bokst. a) er bygget inn i andre paragrafer i lovutkastet, se motivene til §§ 12, 13, 17 og 18. Utvalget har ikke sett grunn til å foreta noen nærmere vurdering av ordvalg og innhold i den lovteksten som er kopiert. Bortsett fra at utvalget i tredje ledd har brukt betegnelsen «transportmidlene», jf. definisjonen i § 4 (9). Bestemmelsen i siste ledd bokst. c) er overført fra ny utlendingsl. § 16 første og annet ledd. Det framgår av de spesielle motiver til ny utlendingslov § 15 i Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) s. 406 at biometriske data m.m. som opptas ved grensepasseringen ikke skal kunne lagres for senere bruk. Hvorvidt biometri som er opptatt med hjemmel i § 19 annet ledd skal lagres, reguleres i § 21.

Til § 20

Bestemmelsen er i tråd med bistandsreglene i § 6 og politil. § 2 nr. 6, jf. politiinstruksen § 13-3, men gir politiet en noe sterkere handleplikt enn reglene i politiinstruksen. Dette har sammenheng med at det dreier seg om kontroll av ferdsel, ikke av statiske tilstander, at grensepassering betyr at tvangsjurisdiksjonen går over fra en stat til en annen og at ikke alle kontrolletater kan være etablert på grensene.

Til § 21

Første ledd gir de rettslige rammer som er nødvendige for å kunne foreta registrering av biometrisk informasjon på grensen når entry/exit-ordningen innføres. Ordningen er ikke ferdig utredet, men vil ventelig bli bygget opp etter samme mal som VIS og SIS (se Ot.prp. nr. 36 (2008-2009) og St.prp. nr. 42 (1996-1997)) hvor det er gitt bestemmelser om hvilke opplysninger som skal registreres, hvilke myndigheter som skal ha tilgang til opplysningene, regler for utlevering av opplysninger, innsyn, korrigering, retting og sletting.

Fullmaktsbestemmelsen åpner også for registrering i andre tilfeller enn det som følger av entry/exit-ordningen dersom nasjonale behov tilsier det, og det åpnes for nasjonale ordninger innenfor Schengen. Den gir en generell hjemmel for å lagre personinformasjon som genereres av inn- og utreisekontrollen utført ved grensepassering. Grunnleggende betingelse for registreringen er at den har betydning for gjennomføring av lovens formål. Dette er en fullmaktsbestemmelse som må utfylles ved forskrift gitt av departementet.

Annet ledd gir rettslige rammer for registrering av personopplysninger som genereres gjennom grenseovervåkningen etter §§ 15 og 16, dvs. informasjon innhentet ved observasjon og bruk av ubemannet teknisk utstyr etter § 15 og ved kontroll av personer som påtreffes, jf. avsn. 4.16.6.

Bestemmelsene og registrering av personopplysninger i strafferegistreringsloven og straffeprosessloven er foreslått overført til politiregisterloven, se avsn. 4.16.4.4 – 4.16.4.6.

Til § 22

Det vises til de alminnelige motiver foran i avsn. 4.4.3.

Bestemmelsen benytter ikke straffeprosessuelle begreper som «pågripelse», «varetektsfengsling» og «beslag», men i stedet benyttes begrepet «tilbakeholdelse» og «ta hånd om». Grunnen er at det gjelder forvaltningsrettslige tvangstiltak som ikke forutsetter at det er mistanke om at det foreligger noe straffbart. I en slik sammenheng vil bruk av straffeprosessuelle begreper kunne virke unødig stigmatiserende.

Kravet om forholdsmessighetsvurdering i tredje ledd, er det samme som ved varetektsfengsling, jf. straffeprosessloven § 170a.

Til § 23

Reglene i § 23 er hentet fra ny utlendingsl. § 20, men det er noen endringer og tillegg.

Første ledd bokst. a) og b) avløser ny utlendingsl. § 20 første ledd bokst. a) og b), men i begge er det tilføyet at meldeplikten vil omfatte planlagt ankomst eller avreise. Det fulgte bare forutsetningsvis av ordlyden i ny utlendingslov. Med «ankomst eller avreise» siktes det til tid og sted. Det ligger i «planlagt» at det kan pålegges plikt til å melde før sjø- eller luftfartøyet har krysset inn i norsk sjøterritorium eller luftrom. Videre innebærer det at hvis planene endres, må det kunne kreves ny melding. Meldeplikten betyr at fartøyet må identifisere seg. Det er det unødvendig å si noe om i loven.

I ny utlendingsl. § 20 første ledd gjelder bokst. b) skip. «Skip» er i utkastet erstattet med «fartøy». Fartøy omfatter alle framkomstmidler på sjøen som kan ha mennesker ombord, således også lystfartøyer og andre småbåter. I forskriftene til utlendingsloven av 1988 har det tilsynelatende vært et hull når det gjelder lystfartøyer og grensekontroll. Kontrollen av lystfartøyer som kommer inn fra eller går til internasjonalt farvann synes å ha vært tilfeldig i Norge, i motsetning til i mange andre land. Det dreier seg om en type trafikk som har økt betydellig i takt med standarden i lystbåtflåten og som gir muligheter for smugling av både mennesker og varer.

Hvis meldeplikt blir etablert i medhold av loven, vil førerne av sjø- og luftfartøyene etter annet ledd ha en plikt til å rette seg etter de anvisninger politiet gir om tid og sted for anløp/avgang og kontroll. Bestemmelsen er ny. Den har liten praktisk betydning for lufttrafikken, som styres av luftfartslovens regime, men desto større for sjøtrafikken. Det er mange grenseovergangssteder og anløpssteder langs kysten. Politiet er på langt nær til stede ved alle. Politiet må ha mulighet til å velge sted og til å fastsette tidspunkt for kontroll. «Anvisning» er det samme som pålegg. Etterleves ikke anvisningen, vil det kunne være et straffbart forhold, jf. § 27.

At politiet kan velge sted, betyr at det også kan velge et sted som ikke er godkjent grenseovergangssted, jf. § 12 annet ledd.

Tredje ledd er avskrift av ny utlendingsl. § 20 siste ledd. Regelen betyr at mannskap og passasjerer plikter å gi føreren de opplysninger som oppfyllelse av meldeplikten krever.

Siste ledd bygger på ny utlendingsl. § 20 annet ledd, men er utviklet noe fordi det både dreier seg om melding om fartøyet og fortegnelse over menneskene ombord. Slik utlendingslovens regel lyder, åpner den for Single Windows-løsninger, se avsnitt 4.10.2.1 om dette. Det er dessuten tilføyd at det kan gis regler om direkte elektronisk tilgang til passasjerlister. Direkte tilgang vil gi en forenkling for fartøyet.

De to siste leddene i utkastet har ikke som konsekvens at de to siste leddene i ny utlendingsl. § 20 må oppheves. Grunnen til at de to leddene må beholdes i utlendingsloven, er meldepliktene i § 20 første ledd bokst. c) – g) som ikke overføres til grenselovutkastet.

Til § 24

Bestemmelsen innebærer at reglene om taushetsplikt og informasjonsadgang følger eksisterende regelverk inntatt blant annet i politiloven, forvaltningsloven og straffeprosessloven. Her er det behov for en opprydding og forenkling av regelverket, og i lys av at det nå legges opp til en ny lov for behandling av personopplysninger i politiet og påtalemyndigheten, antas den beste løsningen å være en henvisning til den bestemmelsen. Bestemmelsen skal sikre at reglene om taushetsplikt også omfatter andre som utfører oppgaver etter grenseloven. Dette vil normalt omfatte andre myndigheter enn politiet, men kan etter omstendighetene også få anvendelse på private, for eksempel personer som utfører arbeid knyttet til grensen eller grensemerkingen. Hvis det blir vedtatt en ny politiregisterlov, må § 24 tilpasses den, jf. avsnitt 4.16.4.4.

Forskrifthjemmelen vil gi adgang til bl.a. å gi regler om informasjonsutvekslingen innen Schengensystemet.

Til § 25

Paragrafen har sin bakgrunn i EUs felles utrykningsstyrke kalt RABIT (Rapid Border Intervention Teams) nr. 863/2007 som ble vedtatt av EUs råd den 31. juli 2007 og innarbeidet som art. 8a flg. i forordning nr. 2007/2004 om et EU-byrå for samordning av medlemsstatenes grenseovervåking- og kontroll (Frontex), se foran i avsn. 3.3.5.7 og 3.3.5.8.

Rabitordningen er med Stortingets samtykke godtatt av Norge. Det ble i den forbindelse lagt til grunn at den ikke krevde lovendring, se St.prp. nr. 25 (2007-2008) s. 3 sp. 2., pkt. 4.

Utrykningsstyrken skal få sine mannskaper og ressurser fra Schengens deltakerland. Hvis det skulle bli aktuelt for Norge å få bistand fra Rabit, vil utenlandske tjenestemenn komme til å delta i kontrollen og overvåkingen av norske grenser, dvs. i norsk sivil myndighetsutøvelse. Det er altså tale om funksjoner som ligger innenfor det saklige og stedlige virkeområdet for grenseloven. Av denne grunn er Rabit-ordningen dekket opp i lovutkastet.

Slik paragrafen er formulert, får den anvendelse i forhold til all mannskaps- og ressursbistand som Norge får eller gir, men bare såframt det er tale om bistand innenfor rammen av Schengens regelverk.

Første ledd gjelder både avgivelse og mottak av mannskaper og ressurser. Det dreier seg i begge relasjoner om en kan-bestemmelse. Bestemmelsen legger verken plikt på Norge til å avgi mannskaper eller resurser eller til å motta. I dette ligger også at Norge internrettslig sett fritt kan velge hvilke ressurser eller mannskaper som skal avgis eller mottas.

Det dreier seg her ikke bare om politimannskaper og -ressurser. Som det framgår av avsn. 3.6 er overvåkingen og kontrollen av grensene organisert på mange forskjellige måter i Schengenlandene, og spesielt mht. sjøovervåking – og kontroll er det et betydelig militært innslag. Det må det tas høyde for. Begrensningen ligger i at mannskapene og ressursene må være godkjent av Frontex.

Det bemerkes for ordens skyld at beslutningen om å avgi tjenestemenn eller andre ressurser til den felles utrykningsstyrken, må tas av den myndighet som disponerer over ressursen, hvis beslutningen ikke treffes på regjeringsnivå.

Siste setning i første ledd betyr at norske myndigheter kan sette vilkår for den bistand som gis til Norge. Dette ligger også i Schengens regler, se Frontexforordningen art. 10 og 8e. Setningen gir også mulighet for å sette rammer for hvordan og til hva norske styrker kan benyttes ved innsats i andre land. I begge tilfeller kan nok RABIT-reglene innebære visse skranker, men bistand til Norge kan alltid avslås dersom man ikke ser seg tjent med de styrker og vilkår som tilbys.

Siste ledd er en konsekvens av at styrker som avgis til Norge vil stå i et politioppdrag. Tjenestemennene bør derfor kunne tildeles begrenset politimyndighet. Uansett dette, må de ha det samme strafferettslige vern og ansvar som politiet, dvs. som offentlige tjenestemenn, se i denne forbindelse vernet i bl.a. strl. §§ 127, 128 og 326. Dette følger også av Frontexforordningen art. 10c. Se ellers § 26 om adgangen til å treffe andre bestemmelser.

Til § 26

Bestemmelsen er hentet fra riksgrensel. § 2, som i ordlyd er beslektet med regelen om immunitet og privilegier for internasjonale organer og deres tjenestemenn i lov av 19. juni 1947 nr. 5.

Riksgrenselovens immunitetsregel skyldes at art. 35, jf. art. 33 i grenseregimeavtalen med Russland tilstår hver parts grensekommissærer og deres stedfortredere, assistenter, sekretærer, tolker og eksperter personlig ukrenkelighet, dvs. sivil- og strafferettslig immunitet på linje med diplomater.

I andre sammenhenger er det gitt regler som fastlegger ansvaret for og statusen til utenlandske tjenestemenn uten å tilstå full immunitet. NATOs Status of Forces Agreement er et eksempel, ny tollovs § 14-4 et annet. Frontexforordningen har regler av denne kategori. Dens art. 10b gir regler om erstatningsansvaret for skadeforvoldelse under bruk av utrykningsstyrker (RABIT). Hovedregelen for utenlandske tjenestemenn er at vertsstaten er ansvarlig for skadeforvoldelse, men vertsstaten kan gjøre regress gjeldende mot mannskapets hjemstat dersom mannskapet har vist grov uaktsomhet eller handlet forsettlig. Hvorvidt mannskapet selv kan holdes ansvarlig, framgår ikke.

For det strafferettslige ansvaret er regelen at utenlandske tjenestemenn skal behandles på samme vis som vertstatens egne når det gjelder straffbare handlinger de begår eller som blir begått mot dem, se art. 10c og motivene til § 25.

Utkastet til § 26 er ment å fange opp de behov for immunitet og privilegier som følger av Schengensamarbeidet og av grenseregimeavtalen. Hvor langt statusreglene i Frontexforordningen rekker i så måte, tar utvalget i denne forbindelse ikke stilling til.

Som det framgår, vil uttrykket «tjenestemenn» omfatte alt personell som er nevnt i grenseregimeavtalens art. 33 første ledd. Med «når de tjenestegjør i Norge som grensetjenestemenn» siktes det til alle oppdrag som følger av vedkommende avtale, uansett hvilken stat det tjener.

Til § 27

Straffebudet er tilpasset reglene i straffeloven av 2005, se avsn. 5.8 om dette og om hvilke hensyn som har vært bestemmende for utformingen og innholdet.

De objektive vilkårene for straff framgår av plikt- og forbudsreglene i loven og forskriftene som blir gitt i medhold av den, samt av vedtak som treffes i medhold av loven eller forskrift til den. Vedtak etter loven kan bl.a. være forbud etter § 10 siste ledd.

Typiske overtredelser kan være brudd på atferdsreglene i § 10, passering utenfor fastsatt grenseovergangssted, jf. § 12 annet ledd, unndragelse av kontroll, jf. § 17 første ledd, og brudd på rådighetsregelen i § 7 første ledd.

Strafferammen i første ledd betyr at forsøk er straffbart og at det vil være adgang til å gå til pågripelse, se avsn. 5.8.

I annet ledd er kriteriene for grov overtredelse – som vanlig – ikke uttømmende oppregnet. Grensemerker er alle former for merker som angir grensens gang, i første rekke røyser og stolper. Som skader regnes også at noe er fjernet fra et merke, f.eks. et nummerskilt, en stein eller et riksvåpen.

Det er bare den mer kvalifiserte skading av grensegaten som kan regnes som grov grenseovertredelse, særlig terrengskader som krever utbedring eller etterlater sår som naturen ikke leger raskt. Som inngrep må i denne forbindelse også regnes skade på merketrær.

Tredje ledd hindrer at det kan straffes for grenseovertredelse samtidig med at det også straffes for skadeverk, tyveri eller borttaking av grensemerke forøvet ved samme handling (idealkonkurrens), men bare i visse tilfeller, nemlig de som er angitt i annet ledd bokst. a – c. Dette henger dels sammen med at strafferammene med hensikt er tilpasset de som gjelder for tyveri og skadeverk, dels at idealkonkurrens vil skape komplikasjoner når det gjelder tiltalekompetansen (se forslag til § 28 nr. 2 – endring av straffeprosessloven § 65 nr. 4).

Uttrykket skadeverk omfatter også den mildere bestemmelse i strl. § 391, på samme måte som tyveriuttrykket også omfatter naskeri.

Etter fjerde ledd er overtredelser straffbare også om de er begått i utlandet. Dette er i samsvar med atferdsreglene i § 10.

Bestemmelsen er nødvendig fordi strl. av 2005 § 4 har som utgangspunkt at straffelovgivningen gjelder for handlinger foretatt i Norge. Straffelovens regler om stedlig virkeområde kan fravikes, men det må bestemmes i lov hvis det ikke følger av tolking, jf. § 1.

Med utlandet omfattes ikke bare annen stats jurisdiksjonsområde, men alle områder utenfor norsk sjø- og landterritorium, hva enten stedet tilhører en annen stat eller ikke.

Til siste ledd vises det til de alminnelige motiver i avsn. 5.8, og til forslaget til endring av ny nr. 4 i strpl. § 65, se utkastets § 28 nr. 2. Til sammen sikrer de to bestemmelsene at kompetansen til å avgjøre tiltalespørsmålet blir liggende hos den lavere påtalemyndighet når det gjelder de mest vanlige overtredelsene.

Til § 28

Til § 28 nr. 2:

Strpl. § 65 nr. 4 er en ny bestemmelse som ble vedtatt i forbindelse med strl. av 2005. Den flytter tiltalekompetansen fra Kongen til riksadvokaten når det gjelder straffbare handlinger foretatt i utlandet av utlending som ikke er bosatt i Norge. En del av straffesakene etter en ny grenselov vil, slik tilfellet var med saker etter riksgrenseloven, gjelde turister som har forbrudt seg på nabostatens grunn. Forslaget til endring av strpl. § 56 nr. 4 innebærer at disse sakene, i likhet med andre saker etter grenseloven, kan avgjøres av den lavere påtalemyndighet, jf. utkastets § 27 siste ledd og de alminnelige motivene i avsn. 5.8.

Til § 28 nr. 3 vises det til motivene til utkastets § 6.

Til § 28 nr. 4 vises det til de alminnelige motiver i avsn. 4.10.2.2. Den foreslåtte endringen klargjør at Kystvakten kan utføre grensekontroll også når det gjelder fartøy som ligger i havn og av personer og varer som er ombord, skal ombord eller som har kommet i land. Det ligger ingen stedlig begrensning i formuleringen. Kystvakten kan imidlertid ikke kontrollere andre personer eller varer enn de regelen omfatter, hvilket normalt vil si at kontrollen må finne sted i umiddelbar nærhet av fartøyet.

Varer er tatt med fordi Kystvakten bistår både politiet og tollmyndighetene. Utvalget mener at virkeområdet i de to bistandsfunksjonene bør være sammenfallende i denne relasjon.

Den foreslåtte ordlyden innebærer at også kontroll for de andre formålene som er angitt i kystvaktl. §§ 9, 12, 15 og 18 kan foretas når fartøyet er i havn. Slik kystvaktl. § 3 er redigert, er en slik virkning vanskelig å unngå, og det har også liten hensikt. I forhold til noen av lovene gir det dessuten god mening å kunne kontrollere i havn. Det gjelder bl.a. kontroll etter loven om fritids- og småbåter, jf. kystvaktl. § 12 bokst. i).

Endringen av § 12 første ledd ny bokst. k) er en nødvendig følge av at det gis en grenselov.

Til § 28 nr. 5

At passloven § 6a tredje og fjerde ledd oppheves, betyr ikke at prinsippet den hviler på settes til side. Det er fortsatt slik at lagring utover den prosessuelle mellomlagring ikke kan skje. Det må forskrift til for å bestemme noe annet. Det vises om dette til motivene til utkastet §§ 19 og 21 og til omtalen av VIS og entry/exit i avsnitt 4.16.4 flg.

Til § 28 nr. 6:

Utkastet til ny § 6 i den nye utlendingsloven tilsikter ingen realitetsendring ut over at de grensekontrollrettslige elementer i § 6 er flyttet over til grenselovutkastets § 3.

Reglene i ny utlendingsl. §§ 14, 15 og 22 er flyttet over til grenselovutkastet. Det samme gjelder bokst. a) og b) i § 20 første ledd. Endringene medfører også at opplistingen av overtredelser i § 108 om straff, dens første ledd bokst. a) må revideres.

At reglene om kontroll med inn- og utreise er foreslått flyttet fra utlendingsloven til en ny grenselov, betyr at brudd på grenseloven må inkluderes i ny utlendingsl. § 66 bokst. a som grunnlag for utvisning.

Til § 29

Grenseloven vil kreve utarbeiding av forskrifter som må tilpasses forskriftene til utlendingsloven. Utvalget har derfor valgt en ikrafttredelsesbestemmelse som tillater en etappevis ikrafttreden.

Til toppen
Til dokumentets forside