11 Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser
11.1 Innledning
Fra utvalgets mandat:
Det har vært en faglig utvikling nasjonalt og internasjonalt på området nytte-kostnadsanalyser etter at Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser ble utgitt i 2000, og senere revidert i 2005. Stern-rapporten rettet spesielt søkelyset på samfunnsvirkninger langt fram i tid. Lignende og andre typer problemstillinger har vært påpekt av norske akademikere. På denne bakgrunn oppnevnes et ekspertutvalg til å gjennomgå rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser, og vurdere eventuell utbygging og spesifisering av retningslinjene for nytte-kostnadsanalyse.
…
Utvalget skal vurdere økonomisk/administrative konsekvenser av sine forslag til tiltak.
11.2 Problemstilling og mål
Hovedformålet med en samfunnsøkonomisk analyse er å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før beslutning om iverksetting av tiltak fattes. Samfunnsøkonomiske analyser er dermed en måte å systematisere informasjon på (NOU 1998: 16). Analysene skal utgjøre del av et beslutningsgrunnlag, uten dermed å representere en beslutningsregel.
Nytte-kostnadsanalyse og kostnadseffektivitetsanalyse gjør det mulig å rangere tiltak entydig ut fra deres samfunnsøkonomiske lønnsomhet. I en nytte-kostnadsanalyse tallfestes alle positive og negative effekter av et tiltak i kroner så langt det lar seg gjøre, ut fra et hovedprinsipp om at en konsekvens er verdt det befolkningen til sammen er villig til å betale for å oppnå den. Dersom betalingsvilligheten for alle tiltakets nyttevirkninger er større enn summen av kostnadene, defineres tiltaket som samfunnsøkonomisk lønnsomt (NOU 2009: 16). Kostnadene ved et prosjekt skal prinsipielt gjenspeile verdien av hvor mye en må gi opp av andre ting for å gjennomføre prosjektet, mens nytten skal gjenspeile hvor mye en er villig til å gi opp (NOU 1997: 27).
Samfunnsøkonomisk lønnsomhet er imidlertid ikke nødvendigvis det eneste hensynet beslutningstakerne er opptatt av. I tillegg til å fokusere på tiltakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet, bør analysen også ta sikte på å beskrive alle konsekvenser som må antas å være viktige for beslutningstakernes vurdering, inkludert ikke-prissatte virkninger og tiltakenes fordelingskonsekvenser. Det bør så være beslutningstakerne som står for den endelige skjønnsutøvelsen. Håndtering av fordelingshensyn i nytte-kostnadsanalyser er nærmere drøftet i kapittel 4.5 i NOU 1997: 27 og omtalt i kapittel 3 i denne NOU-en.
11.3 Utvalgets tilrådinger
I de følgende kapitler har utvalget kommet med tilrådinger om endringer som bør foretas av kalkulasjonsprisene og hva som bør vektlegges av ytterligere informasjon for å bedre beslutningsgrunnlaget for den enkelte beslutningstaker:
Kap. 3 Fordelingsvirkninger
Kap. 4 Realprisjustering
Kap. 5 Kalkulasjonsrenten i samfunnsøkonomiske analyser
Kap. 6 Analyseperiode og restverdi
Kap. 7 Netto ringvirkninger av samferdselsprosjekter
Kap. 8 Katastrofer og irreversible virkninger
Kap. 9 Karbonprisbaner i samfunnsøkonomiske analyser
Kap. 10 Verdsetting av liv og helse
Vedrørende de enkelte tilrådninger vises det til hvert enkelt kapittel samt oppsummeringen av tilrådingene i Kap. 1 Oppnevning, mandat og tilrådinger.
Siste større revidering av rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser er fra 1997, med en oppdatering i veileder fra Finansdepartementet fra 2005. Med bakgrunn i de sektorovergripende anbefalingene er det i flere sektorer blitt utarbeidet egne sektorspesifikke veiledere som danner basis for samfunnsøkonomiske analyser i de ulike sektorene.
Utvalgets arbeid har konsentrert seg om en gjennomgang av de elementene i rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser som er tatt opp i mandatet. Målet har vært å sikre at rammeverket er i tråd med den teoretiske og empiriske utviklingen innenfor fagområdet.
I etterkant av en slik gjennomgang er det naturlig at de ulike sektorene som har utviklet egne, sektorspesifikke veiledere, gjennomgår sine veiledere for å sikre at de er i tråd med nasjonalt rammeverk, slik at vi sikrer en harmonisert metodebruk i Norge.
11.4 Administrative og økonomisk virkninger av utvalgets tilrådninger
Administrative virkninger ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser
Selv om utvalget kommer med flere tilrådinger om endrede forutsetninger knyttet til utregning av kalkulasjonspriser og vektlegging av enkelt elementer i beregning av samfunnsøkonomiske analyser, er det vanskelig å se at kostnadene ved slike analyser skulle øke eller minke. Enkelte tilrådinger kan medføre omlegging av beregningsmetoder og innhenting av data, mens andre tilrådinger kan forenkle og klargjøre hvilken informasjon som bør innhentes. De samlede administrative netto virkninger av endrede tilrådinger ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser må antas å være av en liten størrelsesorden. Eventuelle kostnader her må antas å være engangskostnader.
Virkningene på resultatet i de samfunnsøkonomiske analyser
Rangering etter netto samfunnsøkonomisk nytte av prosjekter kan bli endret. Hvorledes de nye tilrådinger vil slå ut for den enkelte analyse vil avhengig av den enkelte prosjekts kostnads- og nytteprofil over tid. Likevel må det antas at prosjekter hvor det nå foreslås at vesentlig deler av nytten skal realpris- eller inntektsjusteres (med BNP per innbygger) vil måtte komme bedre ut enn tidligere. Dette kan f.eks. gjelde samferdselsprosjekter hvor det vesentligste av nytten er innspart tid eller bedre sikkerhet mot alvorlige ulykker.
Virkningen av endret rangering av prosjekter for beslutningstakere
Beslutningstakere finner vi typisk i politisk ledelse eller i virksomhetsledelse dersom myndigheten for beslutningen er delegert. Analysene er bare en del av et beslutningsgrunnlag, uten å representere en beslutningsregel. Eventuell endret rangering av prosjekter innenfor en sektor og mellom sektorene fører derfor ikke i seg selv til endrede beslutninger. Hva beslutningstakerne vektlegger i den endelige beslutningen, om det er den samfunnsøkonomiske nettonytten eller andre beslutningskriterier, er opp til den enkelte beslutningstaker. Videre må det påpekes at offentlige beslutninger tas innenfor avsatte budsjettrammer gitt av bevilgende myndighet i Norge.
11.5 Samlet vurdering av de administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets tilrådinger
Utvalget mener at konsekvensene på kostnadssiden for utarbeidelsene av den enkelte analyse er av en liten størrelsesorden og vil eventuelt være engangskostnader. Kostnaden knyttet til revidering av sektorveiledere er også en engangskostnad. Nytten av utvalgets tilrådinger består blant annet av enklere beregningsmåter og større grad av konkrete anbefalinger til parameterverdier enn tidligere i tillegg til et faglig oppdatert rammeverk generelt.
Utvalgets tilrådinger kan endre rangering av ulike prosjekter i forhold til hverandre, målt ut fra tiltakenes samfunnsøkonomiske nettonytte. Om dette får effekt i forhold til hvilke tiltak beslutningstakerne vedtar, er avhengig av hva beslutningstakerne legger vekt på når de skal fatte en beslutning. Dersom den samfunnsøkonomiske nettonytten vektlegges, kan tilrådingene få betydning for hvilke tiltak som iverksettes.
Dersom øvre budsjettramme ligger fast, enten nasjonalt eller innenfor en sektor, vil ikke forslagene ha noen budsjettmessig konsekvenser.