Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2012: 16

Samfunnsøkonomiske analyser

Til innholdsfortegnelse

3 Fordelingsvirkninger

3.1 Innledning

Fra utvalgets mandat:

Fordelingsvekter kan anvendes i nytte-kostnadsanalyser for å justere spesifikt for inntektsfordelingsvirkninger. Utvalget skal vurdere om, og eventuelt hvordan, inntektsfordelingsvirkninger skal inngå i den samfunnsøkonomiske prosjektanalysen.

Det framgår av kapittel 2.3 at hovedformålet med en samfunnsøkonomisk analyse er å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før beslutning om iverksetting av tiltak fattes. Videre står det at i tillegg til å fokusere på tiltakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet, bør analysen også ta sikte på å beskrive alle konsekvenser som må antas å være viktige for beslutningstakernes vurdering, inkludert ikke-prissatte virkninger og tiltakenes fordelingskonsekvenser. Hensynet til fordelingsvirkninger i nytte-kostnadsanalyser ble også drøftet i kapittel 4.5 i NOU 1997: 27.

I dette kapittelet går utvalget mer konkret inn på hvordan fordelingsvirkninger av prosjekter kan inngå i den samfunnsøkonomiske analysen. I kapittelet ser vi på fordelingsvirkninger innad i en generasjon. Fordelingshensyn mellom generasjoner drøftes i kapittel 5 om kalkulasjonsrenten. I dette kapittelet presenteres først noen overordnede perspektiver knyttet til fordelingsvirkninger og samfunnsøkonomiske analyser (3.2) før vi drøfter bruk av fordelingsvekter i nytte-kostnadsanalyser i mer detalj (3.3). I kapittel 3.4 går vi inn på ulike tilnærminger til framstilling av fordelingsvirkninger i den samfunnsøkonomiske analysen og hvilke utfordringer dette innebærer. Deretter gir vi en oversikt over retningslinjer i andre land knyttet til framstilling av fordelingsvirkninger (3.5). Til slutt kommer utvalgets vurdering (3.6) og tilrådinger (3.7).

3.2 Fordelingsvirkninger og samfunnsøkonomisk analyse

Økonomisk teori peker gjerne på en arbeidsdeling mellom fordelingspolitikk og allokeringspolitikk. Ifølge et velkjent resultat1 kan enhver effektiv fordeling oppnås som en likevekt under fullkommen konkurranse dersom den inntektsfordelingen som gjelder i utgangspunktet, kan omfordeles uten samfunnsøkonomiske kostnader. Dersom det hadde vært mulig å omfordele inntekt med ikke-vridende skatter, kunne man derfor ha skilt mellom politiske virkemidler for å fremme henholdsvis økonomisk effektivitet og fordeling (se for eksempel Hagen, 2005). Samfunnsøkonomiske analyser av offentlig ressursbruk kunne da utelukkende konsentrere seg om effektivitet, eller samfunnsøkonomisk lønnsomhet, mens fordelingshensyn kunne overlates til skatte- og avgiftspolitikken.

Forutsetningene for et slikt klart skille mellom fordelingshensyn og ressursbruk er imidlertid i virkeligheten ikke fullt ut oppfylt. Økonomien er preget av markedssvikter som følge av avvik fra frikonkurranse og tilstedeværelse av fellesgoder og eksterne virkninger. Videre er det kun i begrenset grad mulig å omfordele inntekt ved ikke-vridende skatter.

Det er enighet i den økonomiske literaturen om at i den grad samfunnsøkonomiske analyser skal måle endringer i samfunnets velferd, må det tas hensyn til fordelingsvirkningene av prosjektet samt hvilket syn på fordeling beslutningstakeren har (se bl.a. Boadway, 2006 og Dreze og Stern, 1987). Dersom man har effektiv beskatning, kan det argumenteres for at fordelingsmessige virkninger av et skattefinansiert offentlig investeringsprosjekt er mindre viktige på kostnadssiden fordi de spres ut over hele befolkningen gjennom skattesystemet (NOU 1997: 27). Det vil imidlertid fremdeles være relevant å ta hensyn til fordelingsvirkningene på nyttesiden.2

Det slås fast i NOU 2009: 16 at en nytte-kostnadsanalyse basert på individenes betalingsvillighet måler virkningene av prosjekter og tiltak i pengeverdier (selv om disse ikke begrenses til markedsverdier), ikke nytte eller velferd som sådan. Hensikten med en slik nytte-kostnadsanalyse er å systematisere informasjon knyttet til sentrale størrelser for beslutningstaker i forkant av en investerings- eller tiltaksbeslutning. Siden betalingsvillighet imidlertid varierer med individenes velstandsnivå, vil rike systematisk telle mer enn fattige ved beregning av aggregert netto betalingsvillighet. En nytte-kostnadsanalyse kan derfor suppleres med en analyse av fordelingsvirkningene. NOU 1997: 27 anbefalte for eksempel å beskrive fordelingsvirkningene for hver enkelt gruppe på en slik måte at beslutningstakeren får et best mulig grunnlag for selv å kunne ta hensyn til fordelingsvirkninger i vurderingen av prosjektet. Videre bør prosjektanalytikeren redegjøre for hvor robust lønnsomheten av prosjektet er for ulike mål om fordeling.

En annen tilnærming for å håndtere fordelingsvirkninger er ved å justere de ulike virkningene som identifiseres i nytte-kostnadsanalysen, direkte via fordelingsvekter. Dette innebærer at man tillegger virkninger som påvirker individer med lav inntekt, høyere vekt enn virkninger som påvirker individer med høy inntekt, dersom dette er i tråd med samfunnets preferanser. Denne tilnærmingen drøftes nærmere i kapittel 3.3 nedenfor.

På samme måte som beslutningstaker legger vekt på inntektsulikhet, kan en ønske å legge større vekt på ulike aldersgrupper, geografiske regioner eller andre sosioøkonomiske dimensjoner. De fleste land har også lovverk som skal motvirke ulike typer diskriminering, derfor er også denne type konsekvenser relevante. Det er altså ikke bare virkninger for høy- og lavinntektsgrupper som skal inngå i en analyse av fordelingsvirkninger. Bruk av eksplisitte fordelingsvekter er likevel trolig mest relevant for å korrigere for inntektsulikheter.

3.3 Nærmere om fordelingsvekter

Som det framgår i kapittel 2.3, skal analysene utgjøre et beslutningsgrunnlag, uten dermed å representere en beslutningsregel. Dersom resultatet av en nytte-kostnadsanalyse benyttes til å fastslå hva som er den beste løsningen for samfunnet, tolkes analysen normativt. I så tilfelle må man se nærmere på hvilke normative implikasjoner en slik tolkning av resultatet innebærer. Det er da klart at man foretar implisitte forutsetninger om fordeling mellom individer. Man kan imidlertid tenke seg at fordelingsvekter kan inkluderes i analysen, hvis man ønsker å legge andre forutsetninger om fordeling til grunn.

I NOU 1997: 27 redegjøres det kort for de teoretiske forutsetningene som ligger til grunn for nytte-kostnadsanalyser. Konklusjonene derfra er kort presentert i kapittel 2 i denne rapporten. Vi vil her gå nærmere gjennom de delene av teorigrunnlaget som er nødvendig for å drøfte bruk av fordelingsvekter i nytte-kostnadsanalyser.3

3.3.1 Nytte, betalingsvillighet og velferdsfunksjoner

Nytte og betalingsvillighet

Vi vil først se på nyttebegrepet. Dette drøftes i alle standard lærebøker i mikroøkonomi. La oss først se på ett individ og anta at dette individet kun bryr seg om sitt private konsum, målt i penger, og et kollektivt gode som som eventuelt vil framskaffes av staten. Det kan for eksempel dreie seg om et rensetiltak eller annet miljøforbedrende tiltak, hvor miljømessig kvalitet måles i fysiske enheter. Miljømessig kvalitet er et fellesgode som er tilgjengelig for alle i samfunnet. Nytte er et relativt mål på behovstilfredsstillelse og uttrykker et individs preferanser for ulike kombinasjoner av goder, i vårt eksempel ulike kombinasjoner av godene privat konsum og miljømessig kvalitet. Hvis en bestemt kombinasjon av disse to godene foretrekkes framfor en annen bestemt kombinasjon av disse to godene, kan vi uttrykke dette som at nytten for individet av den foretrukne kombinasjonen er høyere enn nytten for den andre kombinasjonen. Det gir imidlertid i utgangspunktet lite mening å skulle si hvor mye mer individet foretrekker den ene kombinasjonen framfor den andre.4

I nytte-kostnadsanalyser ønsker analytikeren å sammenligne nyttevirkninger for ulike individer. Det blir lettere å gjøre dette på en konsistent og systematisk måte hvis virkningene kan måles i samme enhet. Kostnader måles vanligvis i penger. Et spørsmål er da om en endring i individets nytte også kan måles i penger. I vårt eksempel: hvis den miljømessige kvaliteten endres, er det mulig å uttrykke i pengeverdi hvordan dette påvirker individets nytte?

Boks 3.1 Sammenhengen mellom nytte og betalingsvillighet

La Xi være person i sitt private konsum målt i penger, og la E være et mål på miljøkvaliteten som er lik for alle individer (fellesgode), målt i fysiske enheter. La oss videre anta at person i sin nytte er uttrykt ved Uisom er en funksjon ui(Xi,E):

  • (1)

    Figur  

Funksjonen forutsettes å være stigende i begge variablene. Hvis individets private konsum eller miljøkvaliteten øker, vil nytten også øke. Marginale endringer kan uttrykkes ved å differensiere (1):

  • (2)

    Figur  

Her uttrykker d en marginal endring i en variabel,

Figur  
uttrykker endringen i nytte som følge av at privat konsum øker med en krone og
Figur  
uttrykker endringen i nytte som følge av at miljøkvaliteten øker med en enhet. Med andre ord kan vi si at
Figur  
er den deriverte av ui med hensyn på privat konsum. Dette omtales gjerne som individets marginale nytte av konsum. Siden alt konsum her måles i penger og uttrykkes som én konsumvare, kan vi også se på dette som den marginale nytten av inntekt.

Et individs betalingsvillighet for en miljøforbedring dE er definert som hvor mye individet må redusere sitt konsum, målt i penger, for å være tilbake på det samme nyttenivået som før miljøforbedringen. Dette er definert ved dUi = 0. La oss kalle betalingsvilligheten til individ i for BVi. Betalingsvilligheten sier hvor mye konsum som må tas bort for å oppnå dUi = 0 og følgelig er dXi = –BVi. Dersom vi setter dette inn i (2) og omorganiserer, får vi et uttrykk for betalingsvilligheten:

  • (3)

    Figur  

Forholdet mellom to marginale nytter kalles den marginale substitusjonsbrøken.

Figur  
er den marginale substitusjonsbrøken mellom miljøgoder og konsum, og uttrykker hvor mye konsum individ i på marginen er villig til å gi opp for én ekstra enhet av miljøgodet og fremdeles være på samme nyttenivå. Dette kan vi kalle den marginale betalingsvilligheten til individ i for miljøgodet E. Hvis vi tenker oss en endring i miljøgodet, dE, på én enhet, ser vi av (3) at betalingsvilligheten for dette er den marginale substitusjonsbrøken mellom konsum og miljøgodet.

La oss nå si at individet må redusere sitt konsum med Ci for å være med å finansiere miljøforbedringen. Vi uttrykker dette som at dXi = –Ci. Ved å kombinere (2) og (3) kan vi da få et uttrykk som viser sammenhengen mellom nyttevirkningen av et tiltak, individets betalingsvillighet og kostnaden av tiltaket for individet:

  • (4)

    Figur  

Vi ser at nytteendringen er proporsjonal med det en kan kalle netto betalingsvillighet og som altså kan måles i kroner, der proporsjonalitetsfaktoren er individets marginale nytte av penger som ikke kan måles eller observeres.

En tilnærming er å se på individets betalingsvillighet. Dersom miljøkvaliteten bedres og individets inntekt og privat konsum er uendret, vil individet foretrekke den nye situasjonen framfor situasjonen før miljøforbedringen. Hun er altså på et høyere nyttenivå. I en slik situasjon kan vi spørre hvor mye individet må redusere sitt konsum, målt i penger, for å være tilbake på det samme nyttenivået som før miljøforbedringen. Svaret på dette spørsmålet er individets betalingsvillighet for den aktuelle miljøforbedringen.5 I kapittel 2.6 drøftes kort ulike metoder for å måle betalingsvilligheten for goder som ikke omsettes i markedet, som for eksempel miljøgoder.

Betalingsvillighet angir imidlertid ikke et mål på individets nyttevirkning som sådan av miljøforbedringen. Hvor viktig én enhets forbedring i miljøgodet er for et individ, omtales ofte som individets marginalnytte6 av miljøgodet. Tilsvarende vil den marginale nytten av konsum uttrykke hvor viktig en krones økning i konsum er for individet. Betalingsvilligheten for miljøgodet kan uttrykkes som forholdet mellom disse to marginalnyttene, og gir derfor informasjon om hvor viktig miljøgodet er relativt til penger. Det følger av denne definisjonen at en høy betalingsvillighet kan både bety at miljøgodet er viktig for individet og/eller at penger er lite viktige for individet.

La oss nå se for oss at individet må bidra til å finansiere miljøforbedringen gjennom noe redusert privat konsum, for eksempel i form av en skatt. Siden både betalingsvillighet og privat konsum måles i penger, kan disse sammenlignes. Betalingsvilligheten fratrukket reduksjonen i konsum kan vi da kalle individets netto betalingsvillighet for miljøforbedringen. Hvor stor nytteendring tiltaket gir for individet, avhenger imidlertid av hvor viktig en ekstra krone er for individet, dvs. individets marginal nytte av inntekt. I boks 3.1 er sammenhengen mellom nytte og betalingsvillighet presentert mer formelt.

Boks 3.2 Nærmere om velferdsfunksjoner og fordelingsvekter

En velferdsfunksjon kan skrives slik:

  • (5)

    Figur  

der W er et mål på velferd i samfunnet, n er antall individer i samfunnet, og Ui er definert i boks 3.1. V er vanligvis antatt å være økende i Ui for alle i = (1, ..., n).

Dersom vi differensierer (5) får vi

  • (6)

    Figur  
    +...+
    Figur  
    .

Likning (6) uttrykker at endringen i velferd er en vektet sum av nytteendringene. Vekten

Figur  
uttrykker viktigheten nytteendringen til individ i tillegges. Hvis vi benytter resultatet fra (4) i boks 3.1 ovenfor, som sa at
Figur  
, får vi

  • (7)

    Figur  
    der
    Figur  
    .

Vekten som tillegges den enkeltes netto betalingsvillighet, (BVi – Ci), er gitt ved

Figur  
. Vi har dermed at velferdsendringen av et prosjekt er en vektet sum av individenes netto betalingsvillighet for prosjektet. Det er denne vekten,
Figur  
, det vises til når mandatet omtaler ”fordelingsvekter”.

Det følger av (7) at en uveid sum av individenes netto betalingsvillighet bare vil være et uttrykk for samlet velferdsendring dersom

Figur  
er lik for alle i. Nytte-kostnadsanalyser gir oss en uvektet sum av individenes betalingsvillighet fratrukket kostnaden ved tiltaket. Det tilsvarer å sette
Figur  
for alle i, som impliserer at
Figur  
Dersom den marginale nytten av inntekt (under brøkstreken) er lavere jo rikere du er, innebærer det at
Figur  
er høyere for rike enn for fattige, og dermed at nytteendring for rike individer tillegges mer vekt enn nytteendring for fattige individer i velferdsfunksjonen. Dersom et slikt syn på fordeling ikke deles av beslutningstaker, vil nytte-kostnadsanalyser ikke kunne tolkes direkte som et normativt uttrykk for samlet velferdsendring.

Velferdsfunksjoner

Man kan tenke seg at samfunnets velferd kan uttrykkes som en funksjon av nytten til samfunnets medlemmer. Denne funksjonen kan avhenge både av nyttenivået til individene i samfunnet og av hvordan denne nytten er fordelt mellom individene.7 Samfunnets velferd må her forstås som et normativt begrep som er ment å fange opp hvor ”bra”” et samfunn er. I praksis vil det derfor ikke finnes én ”korrekt” eller ”sann” velferdsfunksjon, med mindre man tror at det eksisterer ett ”korrekt” eller ”sant” syn på hva som er et godt samfunn. Dette reiser både etiske og filosofiske spørsmål. En velferdsfunksjon kan derfor ses på som et uttrykk for et etisk ståsted eller bestemte politiske prioriteringer hos en beslutningstaker.

La oss nå benytte tankeskjemaet velferdsfunksjoner til å vurdere virkningene av et marginalt prosjekt. Prosjektet vil ha to effekter på samfunnets velferd. Den første effekten er knyttet til hvor viktig nytten til de berørte individene er i velferdsfunksjonen. Den andre effekten er knyttet til hvor mye individenes nytte forandrer seg. Som redegjort for ovenfor, vil individenes nytte endre seg gjennom deres netto betalingsvillighet for prosjektet og deres marginale nytte av inntekt.

3.3.2 Fordelingsvekter og nytte-kostnadsanalyser

Vekten som til sammen tillegges et individs eller en gruppes netto betalingsvillighet, kan kalles en velferdsvekt eller fordelingsvekt. Det er dette begrepet det vises til i utvalgets mandat når det står at ”Fordelingsvekter kan anvendes i nytte-kostnadsanalyser for å justere spesifikt for inntektsfordelingsvirkninger”. I boks 3.2 er dette presentert mer formelt. Vi har her vist at fordelingsvekten består av to komponenter. Den første reflekterer hvor viktig penger er på marginen for det berørte individet, altså individets marginale nytte av inntekt. Den andre reflekterer hvor viktig en marginal nytteendring for det berørte individet anses å være for samlet velferd.

I dette avsnittet vil vi se nærmere på de to komponentene som en fordelingsvekt består av.

Den marginale nytten av inntekt

Den marginale nytten av inntekt til individene i samfunnet sier hvor mye en persons nytte øker når inntekten øker med en krone. Dette kan ses på som et deskriptivt problem, og ikke et normativt. Vi så imidlertid i 3.3.1 at det vanlige økonomiske nyttebegrepet bare uttrykker om et individ foretrekker én kombinasjon av varer framfor en annen, og ikke kan brukes til å si noe om hvor mye mer denne kombinasjonen av varer foretrekkes framfor den andre (nytten er ordinal, men ikke kardinal). Dersom en beregnet nytte skal brukes til å si noe om flere individer, må den i tillegg være sammenlignbar mellom individer. Nytten av et gode må dermed måles i absolutt verdi, ikke bare relativt til et annet gode. Dette krever et annet nyttebegrep enn det som vanligvis brukes i økonomifaget. Det har vært gjort flere forsøk på å etablere metoder for måling av nyttenivåer som både er kardinale og sammenliknbare mellom individer, men det foreligger per i dag ikke noen alment akseptert metode (Nyborg, 2012).

Vi kan imidlertid gjøre noen antakelser som kan si oss noe om formen på nyttefuksjonen til det enkelte individ. Dersom mer av et gode øker nytten, vet vi at den marginale nytten er positiv. Hvis man verdsetter en enhet av et gode mer når man har lite av det fra før av, vet vi at den marginale nytten blir mindre og mindre jo mer du har av godet. Gitt at disse antakelsene holder for konsum og inntekt, vil et rikt individ ha mindre ”glede” av en ekstra krone enn et fattig individ. Hvis vi videre skulle forutsette at alle individer har den samme sammenliknbare nyttefunksjonen, vil vi kunne si at en rik person har mindre ”glede” av en ekstra krone enn en fattig person.

Det foreligger mange ulike forsøk på å begrunne valg av velferdsvekt ut fra observert adferd. Et eksempel er studier som tar utgangspunkt i skattesystemet. I slike studier legges det til grunn at progressiviteten i det gjeldende skattesystemet representerer statens syn på hva som er ”riktig” fordeling, og det avledes en form for velferdsfunksjon fra skattesystemet. I slike studier forsøker en å finne samfunnets verdsetting av en krone ekstra for den enkelte, og det skilles således ikke mellom individets verdsetting av en ekstra krone og samfunnets verdsetting av det enkelte individs nytte som sådan.8 Med en slik tilnærming, og gitt de forutsetninger den innebærer, finner for eksempel Cowell og Gardiner (1999) at det britiske skattesystemet på slutten av 1990-tallet impliserte at dersom inntekten i en husholdning økte med én prosent, ble den marginale nytten av inntekt redusert med mellom 1,28 og 1,43 prosent, sett fra statens perspektiv. Cowell og Gardiner (1999) rapporterer også at dersom de anvender estimater på individers risikoaversjon for å representere samfunnets syn på fordeling, finner man verdier rundt én prosent.9 Ved hjelp av ulike indirekte metoder, blant annet skattetilnærmingen, mener Evans (2005) at en verdi i størrelsesorden 1 prosent vil være en riktig tilnærming til den aversjon mot ulikhet som gjeldende politikk i Storbritannia er et uttrykk for. Felles for de ulike tilnærmingene er imidlertid at de er basert på mange strenge antakelser som kan være vanskelige å gjennomskue. Dersom man aksepterer forutsetningene, vil det fremdeles være legitimt for en beslutningstaker å ønske å legge en annen velferdsfunksjon til grunn for sine vurderinger enn de velferdsfunksjonene som kan avledes av gjeldende politikk.

Studier innen adferdsøkonomi, neuroøkonomi og lykkeforskning har forsøkt alternative metoder for å analysere den marginale nytten av inntekt (se bl.a. Layard mfl. 2008 og Oswald 2008). Man kan bruke resultater fra slike studier for å få en indikasjon på mulig størrelsesorden og hvordan den avhenger av faktorer som inntektsnivå, helse, kjønn, sosioøkonomisk status osv. Layard m.fl. (2008) benytter for eksempel store datasett med selvrapportert lykkenivå fra 50 land i perioden 1972 til 2005 og konkluderer med at dersom inntekten i en husholdning øker med 1 prosent, reduseres den marginale nytten av inntekt med 1,26 prosent. Deres resultater indikerer dermed at den marginale nytten av inntekt for en person avhenger av inntektsnivået, og at den faller relativt kraftig. Oswald (2008) peker imidlertid på at slike konklusjoner forutsetter at man likestiller lykke med nytte, og at nummerskalaen som brukes i spørreskjemaene om lykke gir rimelige lineære mål på lykke. Dersom det spørres om lykke på en skala fra 1 til 6, anses for eksempel en økning fra lykkenivå 2 til 3 som like bra som en økning i lykkenivå fra 5 til 6.

Samfunnets verdsetting av individenes nytteendring

Den andre komponenten i en fordelingsvekt angir hvor stor vekt som skal legges på nytten til de ulike individene i samfunnet. Dette er en ren normativ vurdering. To beslutningstakere som har nøyaktig samme forståelse av et tiltaks faktiske konsekvenser, vil kunne vurdere tiltaket forskjellig, fordi de tillegger konsekvensene ulik samfunnsmessig vekt. Dette kan for eksempel gjelde deres syn på fordeling. Man kan da si at de to beslutningstakerne har ulike preferanser som kan uttrykkes ved hjelp av to forskjellige velferdsfunksjoner. Dersom man benytter en bestemt velferdsfunksjon for å si noe om velferdsvirkningen av et tiltak, vil svaret således bare kunne være nyttig som en indikator på om tiltaket er ”godt” for personer som deler det synet på fordeling som ligger til grunn for velferdsfunksjonen som er benyttet. I NOU 1997: 27 gis det en mer generell drøfting av ulike velferdsfunksjoner.10

Selv om vi her diskuterer problemstillingen ut fra en situasjon med én beslutningstaker, vil dette normalt sett ikke være tilfellet. I et byråkrati eller en demokratisk prosess vil det være mange aktører involvert som skal bli enige om en konklusjon. Disse aktørene kan ha ulikt syn på hva som utgjør et godt samfunn, og implisitt legge ulike velferdsfunksjoner til grunn for sine vurderinger. Den endelige beslutningen fattes gjerne i relativt komplekse strategiske situasjoner. Her kan man også se for seg at det ligger fordelingsmessige føringer fra lover og regler. Disse kan forstås som bibetingelser på en velferdsfunksjon som skal maksimeres, samtidig som lovene og reglene ble fastsatt på grunnlag av et visst syn på fordeling. Man kan også se for seg at ulike partier tenderer systematisk i retning av ulike velferdsfunksjoner. Det vil nødvendigvis ikke være mulig å innarbeide sprikende syn på hva et godt samfunn er i ett sett med fordelingsvekter. Den komplekse beslutningssituasjonen som eksisterer for offentlige prosjekter, taler snarere for at samfunnsøkonomiske analyser bør utarbeides slik at de kan utgjøre et beslutningsgrunnlag som er nyttig for beslutningstakere med ulikt syn på fordeling (Nyborg, 2012).

Oppsummering om fordelingsvekter og nytte-kostnadsanalyser

Drøftingen hittil i dette kapittelet viser at en fordelingsvekt består av to komponenter. Den ene komponenten kan betraktes som deskriptiv, men er ikke mulig å estimere uten å gjøre strenge forutsetninger. Den andre komponenten er rent normativ. Uten å benytte forutsetninger som vanskelig kan testes empirisk, er det således ikke mulig å fastsette fordelingsvekter til bruk i en nytte-kostnadsanalyse. Intuitivt reflekterer dette et enkelt prinsipp: Hvor mye en faktisk virkning bidrar til å skape et bedre samfunn, er et spørsmål som i sin natur må hvile på skjønnsmessige og normative vurderinger.

En nytte-kostnadsanalyse uten bruk av fordelingsvekter gir en uvektet sum av betalingsvillighet og kostnader. Dette må ikke forveksles med et normativt mål på samfunnets velferd. Dersom rike personer har mindre nytte av en ekstra krone enn fattige, vil det å bruke en uvektet nytte-kostnadsanalyse som et normativt mål på velferdsendring bare være riktig dersom man aksepterer en velferdsfunksjon som legger større vekt på rikes nytteendringer enn fattiges.

Gjeldende definisjon på samfunnsøkonomisk lønnsomhet er gjengitt i kapittel 2.2 og er slik:

”I en nytte-kostnadsanalyse tallfestes alle positive og negative effekter av et tiltak i kroner så langt det lar seg gjøre, ut fra et hovedprinsipp om at en konsekvens er verdt det befolkningen til sammen er villig til å betale for å oppnå den. Dersom betalingsvilligheten for alle tiltakets nyttevirkninger er større enn summen av kostnadene, defineres tiltaket som samfunnsøkonomisk lønnsomt (NOU 2009: 16).

Med det begrepsapparatet vi har etablert i dette kapittelet, ser vi at denne definisjonen ikke i seg selv sier at samfunnsøkonomisk lønnsomhet er et normativt uttrykk for hvordan et tiltak påvirker samfunnets velferd. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet, definert som i kapittel 2.2, forteller oss om samlet betalingsvillighet for de effektene som kan tallfestes i kroner er høyere enn samlede kostnader som kan tallfestes i kroner. Gjennomgangen over viser at en normativ tolkning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet kun kan begrunnes ut fra svært spesielle forutsetninger.

3.4 Framstilling av fordelingsvirkninger i analysen

I kapittel 3.3 har vi sett nærmere på bruk av fordelingsvekter. Dersom man ikke benytter eksplisitte fordelingsvekter, kan fordelingsvirkninger framstilles mer direkte. Vi vil her drøfte mer konkret ulike tilnærminger til å framstille fordelingsvirkninger i den samfunnsøkonomiske analysen og hvilke utfordringer de ulike tilnærmingene bringer med seg.

3.4.1 Kan vi vite hva fordelingsvirkningene er?

Om man tar sikte på å analysere fordelingsvirkningene, må man først ta stilling til om det i det hele tatt er mulig å gjennomføre en slik analyse. Det vil være tilfeller der man kan gjennomføre en nytte-kostnadsanalyse, men ikke en fordelingsanalyse.

Et sentralt aspekt knytter seg til ringvirkninger, som drøftes i kapittel 7. Selv om man ofte vurderer de samfunnsøkonomiske virkningene i primærmarkedet der prosjektet gjennomføres, krever en fordelingsanalyse at man ser på virkningene der de til slutt ender opp. Vi måler for eksempel nytten av en ny veg i hovedsak ved å se på tidsgevinster, men disse tidsgevinstene spres siden via skatter, tomtepriser osv. til andre personer i samfunnet. En fullstendig fordelingsanalyse må se på de endelige virkningene som veginvesteringen resulterer i. I prinsippet vil dette kun være mulig innenfor rammene av en generell likevektsmodell og ligger utenfor det som en nytte-kostnadsanalyse normalt kan gi informasjon om. Dersom slike ringvirkninger er vesentlige, vil både fordelingsvekting av de direkte virkningene og en mer eksplisitt fordelingsanalyse av de direkte virkningene ikke gi et riktig bilde av konsekvensene prosjektet vil få. Dette problemet med partielle fordelingsanalyser vil være viktigere jo større man antar at ringvirkningene av prosjektet vil være. En kan merke seg at dette gjelder alle ringvirkninger, både de som kun innebærer omfordeling av de direkte virkningene, og de som påvirker netto samfunnsøkonomisk lønnsomhet, definert som netto ringvirkninger i kapittel 7 Ringvirkninger i samferdselssektoren.

Det kan også være at de endelige fordelingsvirkningene ikke bare avhenger av omfordeling av de opprinnelige gevinstene fra prosjektet, men av dynamiske virkninger i et livsløpsperspektiv som prosjektet påvirker. Dette kan man for eksempel se for seg innenfor utdanningssektoren. Slike analyser vil ofte ligge utenfor rammene for det man kan forvente av en vanlig nytte-kostnadsanalyse. Dersom tiltaket som vurderes i hovedsak er motivert ut fra omfordeling, vil imidlertid en slik analyse være nødvendig.

Videre vil det ofte være tilfellet at analytikeren ikke har data om den enkelte person som er berørt av prosjektet. Innen trafikkområdet tar man for eksempel vanligvis utgangspunkt i trafikkmålinger som sier lite om den enkelte trafikant. Disse skiller gjerne kun mellom ulike typer kjøretøy. En analyse som tar sikte på å framstille hvordan virkningene fordeler seg mellom ulike inntektsgrupper, forutsetter således at det gjennomføres egne, og i noen tilfeller omfattende, datainnhentinger utover det som ligger til grunn for en vanlig nytte-kostnadsanalyse. Hvis en skal korrigere nytte-kostnadsanalysen for fordelingsvirkninger, forutsettes det at uveid lønnsomhet er en sum av berørte individers betalingsvillighet. I praksis bruker imidlertid samferdselssektoren gjerne gjennomsnittlig betalingsvillighet over ulike grupper. Som omtalt i kapittel 4 legger for eksempel transportetatene i Norge til grunn de samme reisetidsverdiene for reiser i hele landet uavhengig av prosjekttype. Ettersom størrelsesorden på flere enhetspriser, herunder tidsverdier, vil være proporsjonal med lønnsinntekt, er det ifølge Samferdselsdepartementet liten tvil om at områder med høy gjennomsnittsinntekt vil ha høyere betalingsvillighet og dermed anslag på enhetspriser. Bruk av gjennomsnittstall utgjør således en form for implisitt fordelingsvekting.

3.4.2 Framstilling av fordelingsvirkninger

HEATCO (2006) er et EU-prosjekt for å harmonisere verdsetting av transportprosjekter. I deres rapport fra 2006 pekes det på at det i hovedsak er tre metoder som benyttes i EU-land for å ta hensyn til fordelingsvirkninger enten i selve nytte-kostnadsberegningen, eller som et supplement: 1) fordelingsvekting, 2) presentasjon av nytteeffekter og kostnader fordelt på ulike inntektsgrupper og 3) en interessentanalyse. Dette danner utgangspunktet for gjennomgangen nedenfor, der vi går litt nærmere inn på de enkelte tilnærmingene.

Fordelingsvekting

En tilnærming til å håndtere spørsmålet om fordeling er ifølge Boadway (2006) å oppgi eksplisitte forutsetninger om synet på fordeling og legge til grunn at alle individer har tilsvarende og sammenlignbare nyttefunksjoner. På dette grunnlaget gjennomføres nytte-kostnadsanalysen med eksplisitte fordelingsvekter. Deretter kan det så gjøres sensitivitetsanalyser der man ser hvordan resultatet endrer seg ved bruk av forskjellige vekter. Beslutningstakeren vil så se hvordan ulike tiltak rangeres med ulike fordelingsvekter. I slike sammenhenger peker Boadway (2006) på at man ofte slår sammen vurderinger av grensenytten av inntekt og velferdsfunksjonens form til én parameter som uttrykker aversjon mot inntektsulikhet. Denne parameteren danner utgangspunktet for fordelingsvektene.

I kapittel 3.3 ble metodiske og normative problemer med å benytte fordelingsvekter drøftet. I kapittel 3.4.1 pekes det på at ringvirkninger kan bidra til at fordelingsvekting ikke gir en riktig korreksjon for fordelingsvirkningene av prosjektet, selv i tilfelle det er enighet om vektene som benyttes. Det pekes også på problemet med at man ofte ikke har data om inntekt til individene som påvirkes av prosjektet.

Presentasjon av nytteeffekter og kostnader fordelt på ulike inntektsgrupper

Dersom man har informasjon om forventet inntekt til de som blir berørt av et prosjekt, kan man presentere nytteeffekter og kostnader fordelt på ulike inntektsgrupper. I en slik framstilling vil det være viktig å være tydelig på hvilket inntektsmål som benyttes. Videre må en ta hensyn til at inntekt ofte er framstilt på husholdningsnivå, mens virkninger i samfunnsøkonomiske analyser ofte gjelder på individnivå.

En hensiktsmessig tilnærming, som bl.a. anbefales i Storbritannia, er å dele inn befolkningen i kvintiler etter inntekt. Dette innebærer å finne hvilket inntektsintervall den femtedelen med lavest inntekt faller inn i, hvilket inntektsintervall den neste femtedelen faller inn i, osv. Deretter kan kostnadene og nyttevirkningene fordeles på disse kvintilene i en tabell eller lignende.

Som pekt på i kapittel 3.4.1 ovenfor vil det ofte ikke foreligge informasjon om inntekten til de individene som påvirkes av prosjektet. Problemet med ringvirkninger vil også gjelde her. En annen tilnærmingen er derfor å gjennomføre en analyse av de grupper som kan antas å tjene og tape på prosjektet. Dette omtales nedenfor som en interessentanalyse.

Interessentanalyse

Interessenter kan defineres som personer eller organisasjoner som medvirker til eller kan bli påvirket av et tiltak, direkte eller indirekte (Finansdepartementet 2008). Ifølge det statlige kvalitetssikringsregimet underlegges statlige prosjekter med forventet kostnad over 750 mill. kroner ekstern kvalitetssikring av konseptvalg (KS1) før man tar stilling til videre planlegging. Før det tas stilling til eventuell realisering, skal prosjektene gjennom ekstern kvalitetssikring av kostnadsramme og styringsgrunnlag (KS2). I KS1 stilles det krav til en behovsanalyse som skal inneholde en kartlegging av interessenter i en interessentanalyse. I en KS1 kommer interessentanalysen og behovsanalysen forut for vurdering av krav, rammebetingelser, mulighetsrom, etablering av ulike alternativer og samfunnsøkonomisk analyse av disse.

I prosjekter der man ønsker å analysere fordelingsvirkningene, kan en tilnærming være å gjennomføre en kartlegging av interessenter i en interessentanalyse som presentert ovenfor. Som en del av den samfunnsøkonomiske analysen kan så interessentanalysen danne utgangspunkt for en analyse av fordelingsvirkninger. Dette vil kunne framstilles som en oversikt over hvilke grupper som man kan forvente vil tjene eller eventuelt tape på prosjektet som analyseres. Kategoriseringen av interessenter vil måtte vurderes ut fra det enkelte prosjekts egenart, men kan ta utgangspunkt i de ulike kategoriene som er identifisert i den samfunnsøkonomiske analysen og i kartlegging av interessenter i tilsvarende prosjekter. Dersom det ikke er tilstrekkelig datagrunnlag til å vurdere konsekvensene for en bestemt interessent, er dette også relevant informasjon for beslutningstaker som kan tas med i vurderingen.

3.5 Retningslinjer i andre land for framstilling av fordelingsvirkninger

3.5.1 Storbritannia

I Storbritannia er retningslinjene for samfunnsøkonomiske analyser gitt i den såkalte ”Green book” som ble utgitt av det britiske finansdepartementet i 2003 (HM Treasury 2003).

Her anbefales det at det gjennomføres en analyse av hvordan kostnadene og nyttevirkningene av et tiltak sprer seg mellom ulike sosioøkonomiske grupper. Det pekes på at relevante grupper kan være angitt ut fra inntekt, kjønn, etnisitet, alder, geografi eller funksjonshemming.

Det pekes spesielt på at analysen bør vise hvordan nyttevirkninger og kostnader er spredt ut over ulike inntektsgrupper. Veilederen presenterer to tabeller som viser inntekt per husholdning fordelt over fem kvintiler og ulike typer husholdninger. Det vises til at gruppene som framgår av den oppgitte tabellen, kan være et hensiktsmessig utgangspunkt for en slik analyse.

Det anbefales deretter at ytterligere analyse av fordelingsvirkninger kan gjennomføres ved bruk av eksplisitte fordelingsvekter. Det slås fast at nyttevirkninger som tilfaller en husholdning med relativt sett lav inntekt, bør veie tyngre enn nyttevirkninger som tilfaller husholdninger med relativt sett høyere inntekt. Dette vil da påvirke resultatet av den samfunnsøkonomiske analysen. Det står i veilederen at i prinsippet bør nytteeffekter og kostnader målt i penger veies i henhold til inntektsnivået til den som bærer kostnaden eller nyter godt av nytteeffekten. Det står imidlertid at tilstrekkelig informasjon for å gjennomføre en slik analyse i mange tilfeller ikke vil være tilgjengelig til en akseptabel kostnad. Hvorvidt man skal benytte fordelingsvekter, bør vurderes ut fra tre kriterier: 1) størrelsesorden på virkningene, 2) sannsynlig robusthet ved beregning av de konkrete fordelingsvektene og 3) hvilken type prosjekt som analyseres. Dersom man ikke benytter fordelingsvekter, sier veilederen at begrunnelsen for dette må framgå av analysen.

Veilederen presenterer en metode for å fastsette fordelingsvekter til bruk i analysen. Det vises til to oppsummeringer av empiriske undersøkelser om hvor mye den marginale nytten av inntekt påvirkes av inntektsnivået, som ifølge HM Treasury (2003) er konsistent med en antakelse om at den marginale nytten har en elastisitet på 1.11 En elastisitet på 1 er konsistent med logaritmisk nyttefunksjon U = log C, der C er konsum. Grensenytten er da lik 1/C. Det pekes på at én metode for å konstruere fordelingsvekter er å ta utgangspunkt i en analyse der nyttevirkninger og kostnader er fordelt på kvintiler. Hvert kvintil kan da tilordnes sin fordelingsvekt, og man kan beregne en vektet sum. Fordelingsvekten kan angis som den marginale nytten for husholdninger med medianinntekten i det enkelte kvintilet som en andel av den marginale nytten til en husholdning med medianinntekt i hele befolkningen. Med britiske data gir dette fordelingsvekter i størrelsesorden 0,4 til 2,3. Tilnærmingen innebærer da at man kan gruppere betalingsvillighet for godet etter hvilket inntektskvintil den enkelte som har oppgitt betalingsvillighet tilhører, og deretter vekte de ulike gruppenes betalingsvillighet med fordelingsvektene. Den britiske veilederen skiller ikke mellom det vi ovenfor har omtalt som grensenytten av inntekt, og det som gjelder beslutningstakerens verdsetting av individers nytte. Som det framgår i 3.3.2 er estimatene britene viser til, hentet fra studier av aversjon mot inntektsulikhet som gjeldende politikk er et uttrykk for.

3.5.2 HEATCO (EU)

Som omtalt i 3.4.2 ovenfor, er HEATCO (2006) et EU-prosjekt for å harmonisere verdsetting av transportprosjekter som peker på at det i hovedsak er tre metoder som benyttes i EU-land for å ta hensyn til fordelingsvirkninger enten i selve nytte-kostnadsberegningen, eller som et supplement: 1) fordelingsvekting, 2) presentasjon av nytteeffekter og kostnader fordelt på ulike inntektsgrupper og 3) en interessentanalyse.

Det fremheves at en presentasjon av nytteeffekter og kostnader fordelt på ulike inntektsgrupper, gjør det mulig for beslutningstaker å vurdere om fordelingsvirkningene av et tiltak er akseptable. Det pekes imidlertid på at en slik metode krever svært detaljerte data, noe som innebærer at den sjelden brukes i praksis. En enklere og mer praktisk måte å presentere informasjon om fordelingsvirkningen av et prosjekt på er å gi en oversikt over vinnere og tapere av prosjektet basert på kategorier som er lettere å etablere, for eksempel geografi, det private vs. det offentlige osv.

Det anbefales at det som et minimum utarbeides en tabell over vinnere og tapere som supplerer resultatene av en nytte-kostnadsanalyse. I den grad man har tilgjengelige data, bør beslutningstaker få en framstilling av nytteeffekter og kostnader fordelt på ulike inntektsgrupper. Der det anses som nyttig og verdt innsatsen i form av ressursinnsats, kan et resultat der det benyttes fordelingsvekter presenteres som en sensitivitetsanalyse.

3.5.3 Sverige

Innen transportsektoren foreligger det en oppdatert anbefaling om hvordan fordelings- og likestillingsaspekter skal håndteres i samfunnsøkonomiske analyser i Sverige (Trafikverket 2012). For særlig viktige prosjekter, som er nærmere definert i de svenske retningslinjene, skal det i Sverige utarbeides en såkalt ”samlet effektvurdering”. Dette er en fast tilnærming til framstilling av henholdsvis samfunnsøkonomisk lønnsomhet, fordelingsvirkninger og transportpolitisk måloppnåelse sammenfattet på to standardiserte sider. Det anbefales at denne tilnærmingen brukes for å belyse likestillings- og fordelingsaspekter.

I framstillingen av fordelingsanalysen presenteres det i dette skjemaet hvordan virkningene av tiltaket fordeler seg på ulike grupper i samfunnet, herunder blant annet ut fra kjønn, alder, geografisk område, trafikkslag og funksjonshemminger. Det pekes på at dette er i tråd med HEATCOs minimumskrav for håndtering av fordelingsvirkninger, jf. omtale ovenfor.

Det angis flere grunner til at det ikke anbefales bruk av eksplisitte fordelingsvekter. Det pekes på at i fravær av allment aksepterte vekter vil fordelingsvirkninger bedre framstilles gjennom at det redegjøres separat for hvordan virkningene fordeles på ulike grupper. Videre pekes det på at bruk av fordelingsvekter gjør det vanskelig for beslutningstaker å veie hva som er ”effektivt” opp mot sin vurdering av fordelingsvirkningene. Avslutningsvis pekes det på at det er vanskelig å vite hvilke endelige fordelingsvirkninger et tiltak til slutt får, siden disse er et resultat av interaksjoner gjennom markedene og gjennom skatte- og overføringssystemet.

3.6 Utvalgets vurdering

Nytte-kostnadsanalyser er ikke et verktøy for direkte normative anbefalinger, men snarere å betrakte som en indikator som normalt må suppleres med annen informasjon, bl.a. vurdering av antatte fordelingsvirkninger. En nytte-kostnadsanalyse måler i utgangspunktet virkningene av prosjekter og tiltak i pengeverdier (selv om disse ikke begrenses til markedsverdier), ikke nytte eller velferd som sådan. Nytte-kostnadsanalyser måler ulike tiltaks nettovirkning på samfunnets velferd kun under forutsetning av at en krone ekstra fra samfunnets side regnes som like viktig for alle berørte individer. Som påpekt i NOU 2009: 16 er dette en kontroversiell forutsetning, som en neppe kan forvente full enighet om. Normative anbefalinger på grunnlag av nytte-kostnadsanalyser må forventes å være tilsvarende kontroversielle når tiltakene har fordelingsvirkninger som ikke håndteres med andre virkemidler. Det kan her være verdt å merke seg at det kontroversielle ved en normativ tolkning av nytte-kostnadsanalyse, slik dette er drøftet i analysen over, ikke primært gjelder tiltakenes eventuelle bidrag til en endret inntektsfordeling i samfunnet. Snarere vil en normativ tolkning av nytte-kostnadsanalysene innebære en bestemt vurdering av hvordan ulike interesser skal vektlegges når disse står i konflikt – selv om tiltaket ikke skulle gi vesentlige endringer i fordelingen av inntekt eller nytte i samfunnet. Beslutningstaker bør derfor generelt få informasjon om hvilke interessekonflikter tiltaket innebærer, slik at vedkommende selv kan vurdere hvordan disse bør avveies.

I dette kapittelet har vi drøftet bruken av eksplisitte fordelingsvekter i nytte-kostnadsanalyser som en metode for å justere for fordelingskonsekvensene av et tiltak i analysen. Dersom man hadde slike vekter som var allment aksepterte, ville det være enklere å anbefale at analysen kunne tolkes normativt. Slike vekter er et produkt av den marginale betydningen av penger for den enkelte og hvor viktig en marginal nytteendring for det berørte individet anses å være for samlet velferd, sett fra beslutningstakers perspektiv. Sistnevnte følger av beslutningstakers velferdsfunksjon, det vil si synet på hva som er et godt samfunn.

Drøftingen i kapittelet har vist at fordelingsvekter ikke kan fastsettes uten å gjøre forutsetninger om beslutningstakerens normative syn og om den marginale nytten av penger. Det foreligger ikke noen etablert metode for å fastslå den marginale nytten av penger for den enkelte, samtidig som fastsettelse av en velferdsfunksjon er en ren normativ vurdering. En reell beslutningsprosess er i tillegg gjerne en kompleks strategisk situasjon med flere aktører med ulike syn på fordeling. Selv om man skulle blitt enig om de normative sidene ved problemstillingen, vil vi likevel stå igjen med problemet at vi ikke kjenner til noen allment akseptert og objektiv metode for å fastslå den enkeltes marginale nytte. Å fastsette eksplisitte fordelingsvekter til bruk i nytte-kostnadsanalyse krever derfor at en gjør strenge forutsetninger som vanskelig kan testes empirisk. Dersom en uveid nytte-kostnadsanalyse tolkes normativt, benytter man implisitt fordelingsvekt lik 1 for alle individer. En slik implisitt fordelingsvekt er beheftet med akkurat de samme problemene som eksplisitt angitte fordelingsvekter.

Rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser bør være slik at analysene kan bidra til et best mulig informasjonsgrunnlag for beslutningstaker, uavhengig av beslutningstakers politiske og etiske syn. Dette taler for at beregningene bør være så lette å forstå som mulig, og at forutsetningene for analysen kommer tydelig fram. Utvalget mener derfor at samfunnsøkonomiske analyser av offentlige prosjekter ikke primært bør ha ambisjoner om å anslå prosjektenes bidrag til samfunnets velferd. Hovedgrunnen er at svaret på et slikt spørsmål kun ville vært relevant for individer som deler de normative vurderingene som ligger til grunn for fordelingsvektene, implisitte eller eksplisitte, som er benyttet.

Et slikt syn innebærer for det første at utvalget ikke vil anbefale eksplisitte fordelingsvekter i nytte-kostnadsanalyser. Det innebærer imidlertid også at anslag på prosjekters samfunnsøkonomiske lønnsomhet, slik dette beregnes i vanlige nytte-kostnadsanalyse uten eksplisitte velferdsvekter, ikke uten videre kan tolkes normativt. Det siste gjelder også for prosjekter som kun har begrensede fordelingsvirkninger, og/eller ikke har omfordeling som formål. Utvalgets syn innebærer derfor at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal tolkes som et oppsummerende mål på hva befolkningen til sammen er villig til å betale for et tiltak, ikke som et mål på hva som er til samfunnets beste i videre forstand, slik dette er omtalt i boks 3.2.

Utvalget deler derfor vurderingen i NOU 2009: 16 om at det kan være nyttig å betrakte nytte-kostnadsanalyser som et verktøy for å systematisere informasjon om virkninger, snarere enn et verktøy for direkte normativ anbefaling. Den beregnede samfunnsøkonomiske lønnsomheten blir da å betrakte som en indikator som normalt vil måtte suppleres med annen informasjon, før endelige beslutninger tas.

For å bidra til et best mulig informasjonsgrunnlag for beslutningstaker mener derfor utvalget at samfunnsøkonomiske analyser bør ta sikte på å beskrive både samfunnsøkonomisk lønnsomhet, ikke-prissatte virkninger, der det er mulig, og tiltakenes fordelingskonsekvenser, som omtalt i kapittel 2.3. Denne tilnærmingen er i tråd med gjeldende retningslinjer for samfunnsøkonomiske analyser i Norge. Som anbefalt i HEATCO (2006) kan fordelingskonsekvensene for eksempel oppsummeres som en liste over vinnere og tapere som supplerer resultatene av en nytte-kostnadsanalyse, dvs. en form for interessentanalyse. I den grad man har tilgjengelige data, kan man også utarbeide en framstilling av nytteeffekter og kostnader fordelt på ulike inntektsgrupper. Dersom man har datagrunnlag og kapasitet til å innarbeide eksplisitte fordelingsvekter, kan man som en sensitivitetsanalyse framstille hvilke utslag ulike valg av aversjon mot ulikhet vil gi for rangeringen av prosjekter.

Utvalget har pekt på at det vil være situasjoner der det er mulig å gjennomføre nytte-kostnadsanalyse, men ikke fordelingsanalyse fordi det innenfor rammene av en prosjektanalyse kan være vanskelig å anslå hvilke grupper som berøres, og i hvilken grad de berøres, av de endelige virkningene. Dette bør analytikeren være bevisst på når det gjennomføres analyser av fordelingsvirkningene.

3.7 Oppsummerende tilrådinger

På bakgrunn av drøftingen i dette kapittelet vil utvalget tilrå følgende:

  • I nytte-kostnadsanalyser bør det fremdeles beregnes samlet, uveid betalingsvillighet. Med andre ord anbefales det ikke eksplisitt fordelingsvekting.

  • Utvalgets syn er at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal tolkes som et oppsummerende mål på hva befolkningen til sammen netto er villig til å betale for et tiltak, ikke som et mål på hva som er til samfunnets beste i videre forstand. Dette innebærer at anslag på prosjekters samfunnsøkonomiske lønnsomhet, slik dette beregnes i vanlige nytte-kostnadsanalyse uten eksplisitte velferdsvekter, ikke uten videre kan tolkes normativt.

  • Fordelingsvirkningene for særlig berørte grupper, herunder eventuelle interessekonflikter, bør kartlegges og omtales på en måte som gir beslutningstakeren et best mulig grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av tiltaket. Det bør redegjøres for hvordan ulike mål om fordeling og interessekonflikter kan påvirke ønskeligheten av å gjennomføre tiltaket.

3.8 Litteraturliste

Boadway, R. (2006). Principles of cost-benefit analysis. Public Policy Review, Vol.2, No.1.

Cowell, F.A. and Gardiner, K. (1999). Welfare weights (STICERD), London School of Economics Research Paper 20, London School of Economics, London, August.

Evans, D. (2005). The marginal social valuation of income for the UK. Journal of Economic Studies, 35, (1,), 26-43.

Finansdepartementet (2008). Felles begrepsapparat KS1. Veileder nr. 3.

Hagen, Kåre P. (2005). Økonomiske politikk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Cappelen adademisk forlag.

Hanemann, W. M. (1991). Willingness to Pay and Willingness to Accept: How Much Can They Differ? The American Economic Review, 81 (3), 635-647.

HEATCO (2006). Deliverable 5. Proposal for Harmonised Guidelines. Rapport, Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment.

HM Treasury (2003). Appraisal and Evaluation in Central Government (The Green Book), HMSO,London.

Kaplow, L. (2008). The Theory of Taxation and Public Economics, Princeton and Oxford: Princeton University Press.

Layard, R., G. Mayraz and S. Nickell (2008). The marginal utility of income, Journal of Public Economics 92, 1846-1857.

NOU 1997: 27 Nytte – kostnadsanalyser.

NOU 2009: 16 Globale miljøutforderinger – norsk politikk.

Nyborg, K. (2012). The Ethics and Politics of Environmental Cost-Benefit Analysis. Routledge.

Oswald, A.J. (2008). On the curvature of the reporting function from objective reality to subjective feelings. Economics Letters, 100 (3), 369-372.

Pearce, D. and Ulph, D. (1995). ‘A social discount rate for the UK’, University of East Anglia, School of Environmental Studies, CSERGE, Working Paper no. 95-01.

Sen, A. (1979). Utilitarianism and Welfarism. Journal of Philosophy,, 76 (9) 463-489.

Trafikverket(2012). Samhällsekonomiske principer och kalkylvärden för transportsektoren i ASEK 5.

Fotnoter

1.

Velferdsteoriens andre hovedteorem (se for eksempel Hagen, 2005).

2.

I NOU 1997: 27 pekes det på at det for visse reformer ofte kan være motsatt. Her vil virkningene spres utover hele befolkningen, mens kostnadene ofte bæres av noen få.

3.

Presentasjonen følger i stor grad Nyborg (2012).

4.

Mer formelt kan vi si at nytten kun måles ordinalt, men ikke kardinalt.

5.

Vi antar her at prosjektet er ”lite” i den forstand at det kun medfører så små endringer at det ikke påvirker markedsprisene, jf. omtale i kap. 2.8 Partielle og generelle likevektsmodeller, og at det heller ikke er stort nok til å endre det enkelte individets marginale betalingsvillighet. Dersom den siste antakelsen er brutt, kan det være viktig om man spør om betalingsvillighet eller kompensasjonskrav (Hanemann, 1991).

6.

”Grensenytte” er et synonym med ”marginal nytte”. I denne teksten vil vi gjennomført benytte begrepet ”marginal nytte”.

7.

Hvor godt et samfunn er kan også avhenge av andre ting enn individuell nytte. Det vises til Sen (1979), Kaplow (2008) og Nyborg (2012) for en nærmere diskusjon av dette.

8.

Mer presist så estimeres produktet av u’ og V’, slik disse er definert i boks 3.2 Nærmere om velferdsfunksjoner og fordelingsvekter.

9.

Som det framgår av kapittel 3.3.1, legger HM Treasury (2003) til grunn en verdi på rundt én pst., og Cowell og Gardiner (1999) er en av deres kilder.

10.

Se særlig boks 4.2 på s. 36 i NOU 1997: 27.

11.

Cowell og Gardiner (1999) konkluderer at elastisiteten er så vidt over eller under 1. Pearce og Ulph (1995) finner elastisiteter mellom 0,7 og 1,5.

Til toppen
Til dokumentets forside