Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2012: 16

Samfunnsøkonomiske analyser

Til innholdsfortegnelse

6 Levetid, analyseperiode og restverdi

6.1 Innledning

Fra utvalgets mandat:

Finansdepartementets veileder gir ikke føringer for analyseperioden for et tiltak. Avviket mellom analyseperiode og teknisk levetid håndteres i enkelte sektorveiledere ved at det beregnes en restverdi ved analyseperiodens slutt. Gruppen skal vurdere hvordan analyseperiode og restverdi bør fastsettes.

En samfunnsøkonomisk analyse bør ta sikte på å fange opp alle relevante virkninger av tiltaket som vurderes. Dette tilsier at dersom tiltaket vil ha virkninger langt fram i tid, så skal også disse fanges opp. Samfunnsøkonomiske analyser benytter gjerne nåverdien av virkningene, slik at virkninger som inntreffer på ulike tidspunkt, er sammenlignbare. I beregningen av nåverdien benyttes en kalkulasjonsrente, jf. drøftingen i kapittel 10. Dette innebærer at virkninger langt fram i tid får en lav nåverdi og derfor har relativt sett mindre betydning for den samlede vurderingen. Samtidig øker usikkerheten om virkningene jo lenger inn i framtiden de er anslått å inntreffe. Dersom tiltaket som analyseres, har usikre virkninger langt fram i tid, kan det være hensiktsmessig å anslå virkninger etter et gitt tidspunkt mer sjablongmessig. I kapittel 5 om diskonteringsrenta kommer vi også nærmere inn på vurdering av tiltak med særlig lang tidshorisont.

I tråd med etablert begrepsbruk i litteratur om nytte-kostnadsanalyser vil vi definere perioden man analyserer et prosjekts virkninger i detalj, som analyseperioden. Dersom levetiden ventes å overstige analyseperioden, kan vi kalle den resterende tidsperioden for restverdiperioden. Den sjablongmessig utregnede samfunnsøkonomiske netto nåverdien som man regner med at et prosjekt vil gi etter utløpet av analyseperioden, defineres som restverdien. Summen av netto nåverdi fra analyseperioden og restverdien bør gi et best mulig anslag på de samlede virkningene av tiltaket i hele dets levetid. Figur 6.1 illustrerer sammenhengen mellom prosjektets levetid, analyseperioden og restverdiperioden.

Figur 6.1 Illustrasjon over levetid, analyseperiode og restverdiperiode

Figur 6.1 Illustrasjon over levetid, analyseperiode og restverdiperiode

1 En samfunnsøkonomisk analyse bør fange opp virkninger i hele prosjektets levetid. Dersom levetiden er T år, og det kun gjøres nøyaktige anslag for nytte- og kostnadsvirkninger i n år (analyseperioden), bør det utregnes en restverdi som fanger opp anslag på netto nåverdi for perioden som gjenstår av prosjektets levetid (restverdiperioden). Nåverdien av summen av nytte- og kostnadsvirkninger fra analyseperioden og restverdien er da anslaget på prosjektets netto nytte.

I dette kapittelet vil utvalget først drøfte et prosjekts levetid i kapittel 6.2 og prinsipper for fastsettelse av analyseperiode i kapittel 6.3. Deretter vil vi gå inn på ulike metoder for å anslå en restverdi i kapittel 9.4. I kapittel 6.5 vil vi så presentere de metodene som anbefales i sektorveiledere i Norge og i utenlandske veiledere. Til slutt følger utvalgets vurdering i kapittel 6.6 og tilråding i kapittel 6.7.

6.2 Levetid

Et tiltaks levetid kan defineres som den perioden tiltaket som analyseres faktisk vil være i bruk eller yte en samfunnstjeneste. Hva som er et tiltaks levetid, vil avhenge av prosjektets og sektorens egenart. Det foreligger ulike innfallsvinkler til en slik vurdering.

Én tilnærming er å ta utgangspunkt i den levetiden som gir den største positive netto nåverdien. Dette kan kalles tiltakets optimale levetid.1 Dersom man vurderer en investering med drifts- og vedlikeholdskostnader som stiger over tid, mens nyttevirkningene ikke stiger tilsvarende, vil man kunne få et punkt der den årlige kostnaden overstiger den årlige nyttestrømmen fra prosjektet. Dersom prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt med en slik levetid, vil dette definere prosjektets optimale levetid. Bruk av optimal levetid i analysen betinger imidlertid at det er rimelig å forvente at driftsperioden for anlegget faktisk vil fastsettes ut fra dette. Det er ikke alltid tilfelle for offentlige prosjekter. Dersom det er vesentlige ikke-prissatte virkninger av prosjektet, bør dette også tas hensyn til ved vurdering av hva som er den optimale levetiden av prosjektet. Det samme gjelder dersom det er vesentlige kostnader knyttet til avvikling av prosjektet ved slutten av dets levetid. I internasjonal sammenheng gjelder dette for eksempel analyser av atomkraftverk. Selv om begrepet optimal levetid har sine begrensninger, så kan det gi et utgangspunkt for å vurdere hva som er en hensiktsmessig levetid for prosjekter i den berørte sektoren.

Et beslektet begrep er en investerings tekniske eller fysiske levetid. Dette vil være den levetiden de fysiske elementene i investeringen har før de ikke lenger kan brukes og må skiftes helt ut. Selv om dette begrepet kan virke objektivt, vil det også her være elementer av skjønn. Det må alltid regnes med drifts- og vedlikeholdskostnader i en driftsfase, og det vil kunne være en flytende overgang mellom hva som er å regne som vedlikehold, og hva som er å regne som en reinvestering. Det vil også være en skjønnsmessig vurdering hvor høye drifts- og vedlikeholdskostnader man mener er rimelige for å holde en investering i bruk. For mange anlegg vil ulike komponenter ha ulik levetid, noe som i alle tilfeller vil fordre reinvestering av disse komponentene innenfor den perioden som defineres som anleggets samlede tekniske eller fysiske levetid.

Noen offentlige tiltak består ikke av fysiske investeringer, men av tjenester og reguleringer. For slike tiltak er det nærliggende å se hen til hvor langt inn i framtiden man kan se for seg at tiltaket vil ha vesentlige virkninger.

Dersom man skal sammenligne prosjekter med ulik levetid som er ment å nå samme samfunnsmål, vil det ikke være korrekt å sammenligne netto nåverdi direkte, med mindre ingen av prosjektene kan gjennomføres på nytt i framtiden. Én tilnærming er å vise nytte- og kostnadsvirkningene som de ulike prosjektene vil gi, innenfor den samme tidshorisonten. Hvis man da velger å ta utgangspunkt i prosjektet med lengst levetid, må det tas hensyn til reinvesteringer for prosjektet med kortere levetid. For å gjøre analysen detaljert nok er det hensiktsmessig å ta med kostnader til drift, vedlikehold og reinvesteringer av et slikt omfang at tiltakets funksjon holdes på et nærmere definert og tilfredsstillende nivå innenfor tidshorisonten for analysen. En annen tilnærming, som i utgangspunktet skal gi samme svar, er å ta utgangspunkt i annuiteten til det enkelte prosjekt, gitt dets forventede levetid og diskonteringsrenta som benyttes. En slik annuitet er den årlige faste pengestrømmen som har samme nåverdi som prosjektet over prosjektets levetid. Annuiteter kan sammenlignes mellom prosjekter med ulik levetid. Dersom man ønsker å rangere prosjektene etter de prissatte virkningene, vil man da rangere prosjektene etter deres annuitet.

Det kan ofte være betydelig usikkerhet om levetiden til en gitt investering, som følge av usikkerhet om utviklingen i etterspørsel, trender, teknologisk utvikling etc. Det gjelder blant annet for IKT-prosjekter, hvor det er vanskelig å vite sikkert når løsningen utdateres og det må reinvesteres. Der dette kan ventes å være et sentralt moment, kan dette for eksempel synliggjøres i analysen ved bruk av følsomhets- og scenarioanalyse.

6.3 Analyseperiode

Analyseperioden er den perioden der de årlige nytte- og kostnadsvirkningene anslås i detalj i den samfunnsøkonomiske analysen. For å fange opp alle relevante nytte- og kostnadsvirkninger bør analyseperioden i utgangspunktet sammenfalle med tiltakets levetid.

Det foreligger imidlertid noen grunner til at en analyseperiode kan være kortere enn tiltakets levetid:

  • Økende usikkerhet om størrelsen på virkningene på lang sikt, og dermed også om selve levetiden, kan tilsi at en ønsker å synliggjøre for hvilken tidsperiode en har et rimelig godt grunnlag for å gjøre nøyaktig modellering av effekter og for hvilken tidsperiode dette er lite meningsfylt.

  • Det kan være mangel på anslag på sentrale inngangsdata for hele prosjektets levetid (f.eks. BNP-vekst, befolkningsvekst).

  • Ressursinnsatsen som må legges ned i å utarbeide nøyaktige anslag langt inn i framtiden, står ikke i forhold til bidraget dette vil gi til den samfunnsøkonomiske analysen som et beslutningsgrunnlag.

Dersom analyseperioden er kortere enn tiltakets levetid, må regnestykket suppleres med en sjablongmessig utregnet samfunnsøkonomisk netto nåverdi som man regner med at prosjektet vil gi etter utløpet av analyseperioden. En slik sjablongmessig utregnet samfunnsøkonomisk netto nåverdi defineres som prosjektets restverdi. I NOU 1997: 27 pekes det på at det er mulig å begrunne en slik tilnærming ut fra to forhold:

En kan for det første anta at virkningene fra et visst tidspunkt har stabilisert seg slik at de forblir på et konstant nivå i all fremtid. I dette tilfellet vil det være enkelt å finne et uttrykk for restverdien av prosjektet og ta den med på inntektssiden. En annen begrunnelse kan være at dersom formålet med analysen er å rangere gjensidig utelukkende alternativer, kan det tenkes at denne rangeringen basert på nåverdier ikke påvirkes av hva som vil skje etter et gitt tidspunkt. Årsaken til dette er at effektene som ligger langt fram i tid kan «forsvinne» gjennom diskonteringen. Det vil da være tilstrekkelig å velge en analysehorisont som strekker seg fram til dette tidspunktet.

Dersom man setter en analyseperiode som er kortere enn prosjektets levetid, og beregner en restverdi, vil den samfunnsøkonomiske nåverdien av prosjektet være gitt ved følgende uttrykk:

der NNV er netto nåverdi, Bter samfunnsøkonomiske inntekter i år t, Cter samfunnsøkonomiske kostnader i år t (inkludert eventuelle sykliske kostnader til reinvestering og oppgradering), k er kalkulasjonsrenten, n er antall år i analyseperioden og er restverdien målt i år (n+1). Ulike metoder for å beregne en slik restverdi drøftes i kapittel 6.4.

6.4 Restverdi

Den sjablongmessig utregnede samfunnsøkonomiske netto nåverdien som man regner med at prosjektet vil gi etter utløpet av analyseperioden, defineres som restverdien. I privat sektor kan en forvente at det vil være en sammenheng mellom markedsverdien på investert kapital på et gitt tidspunkt og den inntektsstrømmen man kan forvente at kapitalen vil gi etter dette tidspunktet. For offentlige prosjekter er det ikke nødvendigvis en slik sammenheng. Det er derfor nødvendig å gjøre en eksplisitt vurdering av hvordan restverdien best mulig kan reflektere forventninger om netto nytte i framtiden.

Det kan stilles noen krav til utregningen av en restverdi:

  1. Restverdien bør kunne beregnes på grunnlag av lett tilgjengelig informasjon, eksempelvis informasjon som er tilgjengelig fra beregningene over analyseperioden.

  2. Det bør være enkelt å forstå forutsetningene som er lagt til grunn for utregningen av restverdien.

  3. På grunnlag av tilgjengelig informasjon bør restverdien gi et best mulig anslag på den samlede samfunnsøkonomiske netto nåverdi som man regner med at prosjektet vil gi etter utløpet av analyseperioden og ut prosjektets levetid.

Vi vil nedenfor gå gjennom alternative tilnærminger for å beregne en restverdi for et prosjekt. Tilnærmingene tar utgangspunkt i metoder som er anbefalt enten i Norge eller i andre land.

Markedsverdi for kapitalutstyr

For brukt kapitalutstyr som det finnes et marked for, vil det naturlige være å benytte et anslag for salgssummen ved utgangen av analyseperioden. I noen tilfeller kan ulike forhold tilsi at investeringen reelt sett ikke er omsettbart, det vil si at reell markedsverdi er lik null. Bruk av markedsverdi vil være en enkel metode som oppfyller de to første kriteriene ovenfor. Metoden vil imidlertid kun oppfylle det tredje kriteriet dersom det er en klar alternativ anvendelse av utstyret/investeringen ved utgangen av analyseperioden, og det ikke er vesentlige markedssvikter i markedet utstyret kan omsettes i. For de fleste typer transportinfrastruktur, for eksempel en vei, er det naturlig nok vanskelig å se for seg noe annenhåndsmarked, men for mange av Forsvarets materiellanskaffelser, for eksempel innkjøpte beltebiler, kan det være mer realistisk å ta utgangspunkt i markedsverdi ved beregning av restverdi.2

Lineær avskriving

For investeringer der det er vanskelig å se for seg et annenhåndsmarked eller alternativ bruk, brukes ofte en alternativ metode som tar utgangspunkt i kostnaden ved investeringen. Sett at prosjektets levetid anslås til 40 år, og at analyseperioden er satt til 25 år. Analytikeren har da behov for å anslå gjenværende samfunnsøkonomisk netto nåverdi, restverdien, av prosjektet for de siste 15 årene av prosjektets levetid.

Dersom man antar at det er en sammenheng mellom prosjektets kostnad og den samfunnsøkonomiske verdien av prosjektet, kan man benytte et anslag på gjenværende verdi av den fysiske investeringen som en tilnærming til gjenværende samfunnsøkonomisk verdi av prosjektet. Hvis man antar at verdien av investeringen faller lineært i hele prosjektets levetid, vil 15/40 av investeringens verdi gjenstå etter år 25. Denne verdien kan så benyttes som prosjektets restverdi i analysen.

Metoden oppfyller de to første kriteriene skissert innledningsvis. Det kan imidlertid variere fra prosjekt til prosjekt hvorvidt det er en god sammenheng mellom prosjektets kostnad og dets samfunnsøkonomiske netto nytte. Ofte kan det være liten eller ingen sammenheng. Hvis man derimot kan anta at det foreligger en slik sammenheng, vil også det tredje kriteriet ovenfor være oppfylt. Dersom man ikke har grunn til å tro at det er en slik sammenheng, vil metoden gi et dårlig estimat på prosjektets reelle restverdi.

Restverdi med utgangspunkt i netto nyttestrøm fra siste år i analyseperioden

En annen metode kan være å ta utgangspunkt i strømmen av netto nytte som prosjektet leverer i slutten av analyseperioden. Restverdien kan så anslås på grunnlag av denne verdien.

Som pekt på i NOU 1997: 27 kan det være tilfeller der man antar at virkningene av et tiltak har stabilisert seg mot slutten av analyseperioden og vil forbli på et konstant nivå i all framtid. Det vil da være enkelt å finne et uttrykk for restverdien.

Levetiden er imidlertid definert ut fra den perioden da tiltaket som analyseres faktisk vil være i bruk eller yte en samfunnstjeneste. Hvis en ser bort fra ikke-verdsatte elementer, tilsier det at nettonytten er redusert til null i det siste året i levetiden. I så tilfelle kan restverdien ta utgangspunkt i at den årlige strømmen av netto nytte i restverdiperioden gradvis reduseres til null mot slutten av levetiden. En tilnærming kan være å anta at strømmen av netto nytte faller lineært, og restverdien A vil da være gitt ved

der NN* er netto nytte i det siste året i analyseperioden, n er anlyseperiode og levetiden er T. Dette er illustrert i figur 6.2.

Figur 6.2 Restverdi med utgangspunkt i netto nyttestrøm fra siste år i analyseperioden

Figur 6.2 Restverdi med utgangspunkt i netto nyttestrøm fra siste år i analyseperioden

1 Anta en levetiden på T år, analyseperiode på n år og en årlig netto nytte som er negativ i en oppstartsperiode, og deretter stabiliserer seg på et positivt nivå NN* ut analyseperioden. Gitt at levetiden er definert ut fra når prosjektet ikke lenger vil være i bruk eller yte en samfunnstjeneste, kan restverdien sjablongmessig utregnes som arealet A.

Også denne metoden oppfyller de to første kriteriene skissert ovenfor. Hvorvidt den oppfyller kriterium nummer tre, avhenger av om det er grunn til å tro at strømmen av netto nytte i årene etter analyseperioden og ut prosjektets levetid er bestemt av strømmen av netto nytte det siste året i analyseperioden og gradvis reduseres til null mot slutten av levetiden.

En grunn til at strømmen av netto nytte i årene etter analyseperioden og ut prosjektets levetid i liten grad er bestemt av strømmen av netto nytte det siste året i analyseperioden, er om det er sykliske endringer i nettonytten fra prosjektet, for eksempel på grunn av kostnader til reinvesteringer som kommer med flere års mellomrom. Dette vil kunne håndteres ved å justere restverdien for eventuelle sykliske eller andre forventede variasjoner i tidsintervallet fra analyseperiodens slutt og ut prosjektets levetid, for eksempel på grunn av behov for større oppgraderinger eller reinvesteringer.

Scenarioanalyse

Dersom analytikeren mener at det foreligger godt begrunnede anslag for den videre utviklingen av sentrale variable for årene etter analyseperioden og ut prosjektets levetid, kan man se for seg en modell der nytte- og kostnadsstrømmene ekstrapoleres ut prosjektets levetid, justert for ulike anslag på disse variablene. Man kan for eksempel se for seg tre scenarioer, med et lavt, et middels og et høyt alternativ. Nåverdien av den netto nyttestrømmen man beregner fra årene etter analyseperioden og ut prosjektets levetid i det enkelte scenario, vil da utgjøre prosjektets restverdi til bruk i beregningen av samlet anslått netto nytte for det aktuelle scenario. Variasjonen i netto nytte mellom de ulike scenarioene vil da også gi et bilde på hvor avhengig prosjektets netto nytte er av utviklingen sent i prosjektets levetid. Midt-scenarioet bør ha som ambisjon å reflektere en forventningsverdi.

Det kan være vanskeligere å gjennomføre en scenarioanalyse slik at den oppfyller de to første kriteriene for en restverdi nevnt innledningsvis i kapittelet. Det vil være nødvendig å anslå utviklingen av sentrale variablene for årene etter analyseperioden. Dette kan fordre analyser utover den som er gjort for analyseperioden. I lys av økende usikkerhet for virkninger langt fram i tid, kan det videre være vanskeligere å etablere klare og tydelige forutsetninger som ligger til grunn for slike anslag. På den annen side kan det hevdes at informasjonen om samfunnsøkonomisk netto nytte fra restverdiperioden som beregnes med en scenarioanalyse, i større grad kan synliggjøre den samlede samfunnsøkonomiske netto nåverdien som man regner med at prosjektet vil gi etter utløpet av analyseperioden og ut prosjektets levetid. Dette vil innbære at man i større grad oppfyller det tredje kriteriet til en restverdi. Siden tilnærmingen ikke vil gi ett, men flere ulike anslag på samfunnsøkonomisk netto nytte for hele prosjektets levetid, vil denne tilnærmingen kunne gi et mer komplisert og sammensatt beslutningsgrunnlag. Det bør suppleres med vurderinger av sannsynligheten for de ulike scenariene. Denne tilnærmingen kan være særlig aktuell i tilfeller hvor restverdiperioden er lang og usikkerheten stor.

6.5 Gjeldende anbefalinger om analyseperiode og restverdi

Som det framgår av mandatet, gir ikke Finansdepartementets veileder i dag føringer for analyseperioden for et tiltak. NOU 1997: 27 omtaler problemstillingen kort, noe som er gjengitt i kapittel 6.3 ovenfor, men gir heller ingen konkrete anbefalinger. I Norge har således den enkelte sektor stått fritt til å velge tilnærming til problemstillingen. En gjennomgang av anbefalinger i ulike sektorveiledere i Norge og anbefalinger for nyttekostnadsanalyser i andre land viser et spekter av tilnærminger til spørsmålene om levetid, analyseperiode og restverdi, jf. tabell 6.1 og 6.2 nedenfor. Tabellene vil ikke nødvendigvis få fram alle nyanser ved de ulike anbefalingene, og leseren henvises til kildene for flere detaljer.

Det svenske Trafikverket drøfter analyseperiode og restverdi i et høringsutkast til ny veileder om samfunnsøkonomiske analyser (Trafikverket 2012). Problemstillingene som tas opp der er i stor grad sammenfallende med de som vårt utvalg tar opp, og vil derfor oppsummeres noe utover det som framgår av tabellen nedenfor. Det framgår i Trafikverket (2012) at mens man tidligere ikke hadde fastsatt noen bestemt analyseperiode, så innførte Sverige fra og med forrige revisjon av sin veileder i 2008 en analyseperiode på 40 år for investeringer i transportsektorene. Dette ble da begrunnet med den usikkerhet som eksisterer for anslag svært langt fram i tid, og med at dette var i tråd med andre lands praksis og anbefalingene som framgikk i EU-prosjektet HEATCO. Eventuelle virkninger utover denne perioden på 40 år ble det anbefalt å fange opp med en restverdi. Metoden som ble anbefalt for beregning av restverdi var i veilederen fra 2008 lineær avskriving, som presentert ovenfor i kapittel 6.4. Trafikverket (2012) viderefører anbefalingen om en analyseperiode på 40 år, men anbefaler at for prosjekter med lengre levetid enn 40 år, så skal restverdien av netto nyttevirkninger ut prosjektets levetid anslås med utgangspunkt i den netto nyttestrøm som prosjektet har i år 40. Trafikverket (2012) presenterer også anbefalinger knyttet til økonomisk levetid for ulike typer tiltak og elementer, med en maksimal økonomisk levetid på 60 år.

Tabell 6.1 Anbefalinger om levetid, analyseperiode og restverdi i norske sektorveiledere

Norske sektorveiledere

Levetid

Analyseperiode1

Restverdi

Statens vegvesen (2006)

Viser til funksjonell levetid. Levetiden er satt til 40 år, med mindre spesielle forhold tilsier noe annet.

25 år.

Lineær avskriving.

Jernbaneverket (2011)

Teknisk levetid for anlegget eller hvor lenge tilbudet som påvirkes av tiltaket, kan forventes å ha et marked. Teknisk levetid for ulike typer investeringer spesifisert i veileder. Varierer mellom 30 og 75 år.

25 år, kortere eller lengre analyseperioder må begrunnes eksplisitt.

Prinsipielt nåverdien av forventet kontantstrøm etter analyseperiode. Inntil videre benyttes lineær avskriving som tilnærming.

NVE (2003)

Økonomisk levetid er perioden anlegget regnskapsmessig avskrives over. Fysisk levetid er tiden anlegget antas å utføre en funksjon. (Eks. normal fysisk levetid: vannkraft (60 år), gasskraft og vindkraft, (40 år)).

Normalt lik økonomisk levetid. (Eks. normal analyseperiode: vannkraft (40 år), gasskraft (25 år) og vindkraft (20 år)).

Lineær avskriving.

Statnett (2007)

Omtaler levetid for ulike typer anlegg (Eks. luftledning stålmast (70 år), luftledning, tremast (50 år) og kontrollanlegg (15 år)).

Normalt 25 år.

Restverdien skal ideelt sett uttrykke nåverdien av å ha anlegget i drift etter utløpet av analyseperioden, inklusive nødvendige reinvesteringer. I praksis benyttes lineær avskriving.

Forsvaret (2010)

Egen analyse.

Ofte kortere enn levetiden.

Markedsverdi.

1 Periodelengden som angis gjelder ofte kun driftsperioden. I så fall kommer en anleggsfase i tillegg. Hvis anleggsfasen for eksempel er på 5 år og det er angitt 25 års analyseperiode, så vil virkninger fra 30 år inngå i perioden der nytte- og kostnadsvirkningene anslås i detalj.

Tabell 6.2 Anbefalinger om levetid, analyseperiode og restverdi i veiledere i andre land

Veiledere i andre land

Levetid

Analyseperiode

Restverdi

Sverige (Trafikverket 2012)

Økonomisk levetid. (Konkret liste over ulike typer tiltak. Maksimal levetid 60 år.)

40 år.

Videreføre netto nyttestrøm fra siste år i analyseperioden.

Britisk finansdepartement. HM Treasury (2003)

Vises til ”useful lifetime of the assets encompassed by the options under consideration”.

Bør være lik levetiden. Kan avvike dersom det er offentlig-privat samarbeid.

Markedsverdi. Skal reflektere ev. gjenværende verdi ved utløpet av prosjektets levetid (alternativ bruk, markedsverdi eller skrapverdi). Bør sensitivitetstestes.

Britisk samferdsels-departement. Department for Transport (2011)

De fleste prosjekter: uendelig. Noen: endelig.

For prosjekter med uendelig levetid: 60 år. For prosjekter med endelig levetid: hensiktsmessig analyseperiode opp til 60 år.

Analyse av prosjekter med uendelig levetid og 60 års analyseperiode beskrives i praksis som scenarioanalysen i kapittel 6.4, men der man kun benytter et middel-alternativ. Ev. ytterligere restverdi etter 60 år beregnes ikke, men kan inkluderes som sensitivitetstest. For prosjekter med endelig levetid: benytte metode til britisk Finansdepartement, jf. tabellraden over.

EU, HEATCO (2006)

Forventet teknisk levetid.

Investeringsperiode + opp til 40 år drift. Dersom flere prosjekter sammenlignes, fastsettes felles analysehorisont til 40 år etter åpning av siste prosjekt.

Lineær avskriving. Alternative avskrivinger kan brukes hvis relevant (for eksempel konveks funksjon for rullende materiell).

Danmark, Finansministeriet (1999)

Samfunnsøkonomisk optimal levetid.

Normalt lik økonomisk levetid eller antall perioder tjenesten skal ytes. Tilstrekkelig lang til å kunne favne relevante forskjeller mellom alternativer som vurderes.

Markedsverdi.

6.6 Utvalgets vurdering

En samfunnsøkonomisk analyse bør ta sikte på å fange opp alle relevante virkninger av tiltaket i hele dets levetid. Både utviklingen i virkningene og dermed også levetiden kan imidlertid være usikker. Sektorene bør derfor ha som ambisjon at levetiden som benyttes i analysene, reflekterer den perioden tiltakene som analyseres, faktisk vil være i bruk eller yte en samfunnstjeneste.

Desto lenger inn i framtiden man skal gjøre anslag, desto større usikkerhet vil imidlertid anslagene ha. Det kan i mange tilfeller være et punkt der det ikke lenger gir mening å anslå i detalj nytte- og kostnadsvirkninger til bruk i en nytte-kostnadsanalyse. Fram til dette punktet bør det utføres så nøyaktige anslag på nytte- og kostnadsstrømmer som mulig. Dette kalles analyseperioden. Dersom prosjektets antatte levetid er lengre enn analyseperioden, må analysen suppleres med en restverdi som skal være en best mulig tilnærming til gjenværende netto samfunnsøkonomisk nytte, gitt lett tilgjengelig informasjon. Dersom det er stor usikkerhet knyttet til levetiden, herunder om den overhodet er lengre enn analyseperioden, kan restverdien medregnes i analysen som en følsomhetsanalyse.

Det vil være et skjønnsmessig spørsmål hvor lang analyseperioden skal være. En gjennomgang av anbefalinger innen samferdselssektoren i Europa, HEATCO (2006), peker på at det har vist seg svært vanskelig å gi konkrete anslag mer enn 40 år inn i framtiden. Det svenske Trafikverket har etter at HEATCOs rapport ble lagt fram, anbefalt en analyseperiode for samferdselsprosjekter på 40 år med samme begrunnelse. Samferdselssektoren i Norge har benyttet modeller der analyseperioden er kortere enn dette, 25 år. I transportetatenes forslag til Nasjonal transportplan 2014-2023 opplyser etatene at denne praksisen er videreført for vegprosjekter, mens det for jernbaneprosjekter er benyttet en analyseperiode på 75 år der kostnader knyttet til reinvesteringer er tatt med i analysen (Avinor mfl., 2012). Utvalget mener at det virker rimelig at analyseperioden i disse modellene utvides, slik at de gir detaljerte anslag for nytte- og kostnadsvirkninger i en størst mulig del av prosjektenes levetid. Utvalget deler imidlertid vurderingen til HEATCO og det svenske Trafikverket om at anslag svært langt inn i tid vil være svært usikre, og deres anbefaling om at man ikke tar sikte på detaljerte analyser av nytte-kostnadsvirkninger utover et visst tidsrom. For eksempel synes 40 år å være en mer rimelig analyseperiode for vegprosjekter enn de 25 år som har vært brukt til nå. For andre prosjekter kan både levetid og analyseperiode være vesentlig kortere, f.eks. i størrelsesorden 5-15 år for mange IKT-prosjekter.

Gjennomgangen i tabell 6.1 viser at de fleste sektorer i Norge benytter lineær avskriving av investeringskostnaden som metode for beregning av restverdi. Samfunnsøkonomiske analyser gjennomføres i en verden med stor usikkerhet, og det er gode grunner til å velge en enkel sjablongmodell for virkninger svært langt inn i framtiden. Den lineære avskrivingsmetoden som benyttes i flere sektorer i dag, er et eksempel på dette. Utvalget viser imidlertid til at dersom det er liten sammenheng mellom samfunnsøkonomisk lønnsomhet og reell prioritering av prosjekter, vil det ikke nødvendigvis være noen god sammenheng mellom investeringskostnadene i prosjekter og den samfunnsøkonomiske netto nytten prosjektet leverer når det er ferdigstilt. Lineær avskring av investeringskostnadene framstår på dette grunnlaget ikke som en god beregningsmetode for restverdi.

Utvalget anbefaler derfor at transportetatene og andre som i dag beregner restverdi basert på lineær avskrivning, endrer praksis til å beregne restverdi ut fra kunnskap om de konkrete nytte- og kostnadsstrømmene man har anslått i analyseperioden. I tråd med kategoriseringen i kapittel 6.4 ovenfor står da valget mellom å anslå restverdi med utgangspunkt i netto nyttestrøm fra siste år i analyseperioden og en scenarioanalyse. Årsaken til å fastsette en analyseperiode som kan være kortere enn prosjektets levetid, er økende usikkerhet, mangel på anslag på sentrale variable og en avveining mellom ressursinnsatsen og nytten av ytterligere analyse. Siden en scenarioanalyse vil kunne fordre en viss ressursinnsats, kan det være lite hensiktsmessig å ha en scenarioanalyse som den primære tilnærmingen. Utvalget vil derfor anbefale at restverdi i hovedsak beregnes med utgangspunkt i netto nyttestrøm fra slutten av analyseperioden. For prosjekter der de fleste virkninger er verdsatt, bør det legges til grunn at strømmen av netto nytte i det siste året av levetiden går mot null. Med mindre det foreligger konkret kunnskap om noe annet, vil en beregning der nettonytten gradvis faller mot null fra slutten av analyseperioden og ut levetiden, derfor være rimelig å legge til grunn for slike prosjekter, jf. figur 6.2.

Denne restverdien må eventuelt justeres for kjente variasjoner som må forventes i tidsintervallet fra analyseperiodens slutt og ut prosjektets levetid. Slike variasjoner kan for eksempel gjelde sykliske behov for større oppgraderinger eller reinvesteringer, og i slike tilfeller vil det være mer hensiktsmessig å ta utgangpunkt i gjennomsnittlig netto nyttestrøm i den siste sykliske perioden enn netto nyttestrøm for ett enkelt år når restverdien beregnes. Den konkrete tilnærmingen bør operasjonaliseres i framtidige veiledere om samfunnsøkonomisk analyse med sikte på at beregning av restverdiene er rimelig enkle å anslå. Som en sensitivitetsanalyse kan eventuelt analysen suppleres med en følsomhets- og scenarioanalyse med ulike anslag på trendmessig utvikling av de sentrale driverne bak nytte- og kostnadsstrømmene. Hvis det foreligger kunnskap og dokumentasjon, herunder anslått markedsverdi, som tilsier at en annen måte å beregne restverdi for det konkrete tiltaket vil være bedre, bør best mulig metode benyttes.

6.7 Oppsummerende tilrådinger

  • En samfunnsøkonomisk analyse bør ta sikte på å fange opp alle relevante virkninger av tiltaket i hele dets levetid.

  • Levetiden som benyttes i analysene, må reflektere den perioden tiltakene som analyseres, faktisk vil være i bruk eller yte en samfunnstjeneste. Levetid må derfor drøftes for det enkelte prosjekt, eller i sektorveiledere innen sektorer der det gjennomføres mange tilsvarende prosjekter. Innen den enkelte sektor er det hensiktsmessig med en mest mulig enhetlig tilnærming for å sikre sammenlignbarhet mellom prosjekter.

  • Som hovedprinsipp bør analyseperioden være så nær levetiden som praktisk mulig. For eksempel synes 40 år å være en mer rimelig analyseperiode for vegprosjekter enn de 25 år som har vært brukt til nå.

  • Dersom analyseperioden er kortere enn tiltakets levetid, må det beregnes en restverdi som er et anslag på den samlede samfunnsøkonomiske netto nåverdi som man regner med at prosjektet vil gi etter utløpet av analyseperioden og ut prosjektets levetid.

  • Restverdi bør i hovedsak beregnes med utgangspunkt i netto nyttestrøm fra siste år i analyseperioden. Denne bør justeres for eventuelle sykliske eller andre forventede variasjoner i tidsintervallet fra analyseperiodens slutt og ut prosjektets levetid, for eksempel på grunn av behov for større oppgraderinger eller reinvesteringer. For prosjekter der de fleste virkninger er verdsatt, bør det legges til grunn at strømmen av netto nytte i det siste året av levetiden går mot null.

  • Hvis det foreligger kunnskap og dokumentasjon, herunder anslått markedsverdi, som tilsier at en annen måte å beregne restverdi for det konkrete tiltaket vil være bedre, bør best mulig metode benyttes.

  • Ved antatt lang restverdiperiode og stor usikkerhet om virkningene (og dermed levetiden) bør følsomhets- og scenarioanalyse benyttes som tilleggsanalyse for å belyse betydningen av spesielt usikre anslag.

6.8 Litteraturliste

Avinor, Jernbaneverket, Kystverket og Statens vegvesen (2012). Forslag til Nasjonal transportplan 2014-2023. Vedlegg. Omtaler av store prosjekter på riksveg og jernbaner. Beregning av klimagassutslipp.

Department for Transport (Storbritannia) (2011). Cost Benefit Analysis. TAG Unit 3.5.4. Transport Analysis Guidance (TAG).

Finansministeriet (1999). Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger. Finansministeriet i Danmark.

Forsvarsdepartementet (2010). Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomhet i forsvarssektoren. Det kongelige forsvarsdepartement.

HEATCO (2006). Deliverable 5. Proposal for Harmonised Guidelines. Rapport, Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment.

HM Treasury (2003). Appraisal and Evaluation in Central Government (The Green Book), HMSO, London.

Jernbaneverket (2011). Metodehåndbok JD 205 Samfunnsøkonomiske analyser for jernbanen, Versjon 3.0 Juli 2011. Jernbaneverket.

Norges vassdrags- og energidirektorat (2003). Samfunnsøkonomisk analyse av energiprosjekter. Håndbok. NVE.

Statens vegvesen (2006). Konsekvensanalyser. Håndbok 140. Statens vegvesen.

Statnett (2007). Håndbok for samfunnsøkonomiske analyser. Statnett.

Trafikverket (2012). Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5. Preliminär Version 2.

Fotnoter

1.

Omtalen av optimal levetid følger tilnærmingen i den danske veilederen i samfunnsøkonomisk analyse, Finansministeriet (1999).

2.

En samfunnsøkonomisk analyse kan også utvides med en vurdering av ”skrapverdien” ved slutten av prosjektets levetid. En slik skrapverdi er noe helt annet enn den samfunnsøkomiske restverdien drøftet ovenfor, og vil kun gjelde de verdier eller fordringer som måtte gjenstå i prosjektet når prosjektet ikke lenger yter noen samfunnstjeneste eller er i bruk. For å beregne en slik ”skrapverdi” vil det være nærliggende å benytte forventet markedsverdi ved slutten av prosjektets levetid.

Til toppen
Til dokumentets forside