Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2012: 5

Bedre beskyttelse av barns utvikling— Ekspertutvalgets utredning om det biologiske prinsipp i barnevernet

Til innholdsfortegnelse

9 Tilbakeføring

9.1 Innledning

I utgangspunktet er en omsorgsovertakelse midlertidig. Spørsmålet om tilbakeføring oppstår når foreldrene ønsker at barnet skal flyttes hjem. Har barnet vært plassert utenfor hjemmet som en frivillig ordning, kan foreldrene i utgangspunktet når som helst kreve at barnet skal flytte hjem. Grunner plasseringen på et omsorgsvedtak i fylkesnemnda, må imidlertid tilbakeføring besluttes av fylkesnemnda.

Selv om barnet har bodd utenfor hjemmet en periode, kan foreldre og barn ha en felles interesse av å bli gjenforent i hjemmet. Deres interesser kan imidlertid ha ulike begrunnelser. Av og til kan også interessene være motstridende. Situasjonen kan eksempelvis være slik at foreldrene fortsatt ikke, i tilstrekkelig grad, kan ivareta barnets behov for omsorg, eller barnet kan ha etablert nye og sterke bånd til andre omsorgspersoner som det kan være vel så viktig for barnet å bevare. I saker om tilbakeføring reiser det seg en rekke vanskelige spørsmål som barneverntjenesten må ta stilling til. Enkelte av disse kan sies å henge sammen med at til grunn for loven ligger en generell antakelse om at det er best for barn å vokse opp i sin familie.

Det finnes ikke eksakte tall på hvor mange barn som tilbakeføres til foreldrene. Eller hvor mange av de barna som tilbakeføres til familien og som senere på nytt blir plassert utenfor hjemmet.

Utvalget er spesielt bedt om å vurdere om det bør innføres en tidsgrense for foreldrenes mulighet til å bedre sin omsorgsevne, det vil si hvor lenge barn kan være i midlertidig omsorg.

9.2 Gjeldende rett

9.2.1 Innledning

Et vedtak om omsorgsovertakelse er i utgangspunktet midlertidig, slik at barnet skal tilbakeføres til foreldrene så snart forholdene ligger til rette for det. Oppheving av omsorgsovertakelse, eller tilbakeføring, reguleres av bvl § 4-21. Bestemmelsen bygger på de alminnelige barnevernrettslige prinsippene, herunder det biologiske prinsipp.

9.2.2 Barnevernloven

Opphevelse av omsorgsovertakelse er regulert i bvl. § 4-21, som lyder:

Ǥ 4-21. Oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse.
Fylkesnemnda skal oppheve et vedtak om omsorgsovertakelse når det er overveiende sannsynlig at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg. Avgjørelsen skal likevel ikke oppheves dersom barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet. Før et vedtak om omsorgsovertakelse oppheves, skal barnets fosterforeldre gis rett til å uttale seg.
Partene kan ikke kreve at en sak om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse skal behandles av fylkesnemnda dersom saken har vært behandlet av fylkesnemnda eller domstolene de siste tolv måneder. Er krav om opphevelse i forrige vedtak eller dom ikke tatt til følge under henvisning til § 4-21 første ledd annet punktum, kan ny behandling bare kreves der det dokumenteres at det har funnet sted vesentlige endringer i barnets situasjon.»

Grunnvilkåret for å oppheve omsorgsovertakelsen er etter første ledd at fylkesnemnda finner det overveiende sannsynlig at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg etter tilbakeføring. Beviskravet «overveiende sannsynlig» innebærer at det kreves mer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt for at foreldrenes kan gi barnet forsvarlig omsorg. Siden fylkesnemnda ikke tar saker til behandling på eget initiativ, er barneverntjenesten pliktig til å fremme opphevingssak når vilkårene anses oppfylt dersom foreldrene selv ikke gjør det. Etter omsorgsovertakelse skal barneverntjenesten følge både barnets og foreldrenes utvikling nøye, jf. § 4-16. I oppfølgingsansvaret ligger at barneverntjenesten kontinuerlig må vurdere om forholdene er endret slik at barnet skal tilbake til hjemmet.

Dersom vilkåret er oppfylt, skal tilbakeføring skje uten en nærmere vurdering av om dette også vil være til barnets beste. Dette gjelder med ett unntak: Selv om foreldrene kan gi forsvarlig omsorg skal tilbakeføring ikke skje dersom barnets tilknytning til personene der det er, gjør at flyttingen kan medføre alvorlige problemer. Her knyttes spørsmålet om alvorlige problemer for barnet direkte til barnets tilknytning til der det befinner seg. Fosterforeldrene har ikke status som part i saken, men skal gis anledning til å uttale seg om tilbakeføringsspørsmålet før vedtak fattes.

Har fylkesnemnda eller domstolene tidligere nektet tilbakeføring, må partene vente ett år før ny sak om tilbakeføring kan kreves fremmet, jf. annet ledd. Har tilbakeføring tidligere blitt nektet med grunnlag i § 4-21 første ledd annen setning, kan ny behandling bare kreves dersom det kan dokumenteres at barnets situasjon er vesentlig endret. Selv om ny behandling ikke kan kreves, kan fylkesnemnda prøve spørsmålet på nytt dersom den finner grunn til det.

Når et barn under omsorg fyller 18 år opphører omsorgsovertakelsen jf. § 1-3, med mindre tiltaket med barnets samtykke opprettholdes inntil barnet fyller 23 år.

9.2.3 Lovforarbeider

I forarbeidene til bestemmelsen utdypet departementet kravet om «alvorlige problemer» ved flytting:

«Barne- og familiedepartementet mener det bør være et grunnvilkår for oppheving av vedtak om ansvarsovertakelse at foreldrene må kunne gi barnet forsvarlig omsorg, og at tilbakeføring til foreldrene, etter en samlet vurdering, ikke vil føre til alvorlige problemer for barnet. Etter departementets mening vil enhver flytting medføre problemer for et barn. Ved vurderingen av om barnet skal tilbakeføres til sine biologiske foreldre, må det ses hen til at tilknytningen til biologiske foreldre i seg selv kan være en ressurs for barnet. Problemer av mindre alvorlig, eller forbigående karakter, bør derfor ikke være utslagsgivende dersom foreldrene ellers kan gi barnet en varig forsvarlig omsorgssituasjon.»1

Departementet mente at også i tilfeller hvor barnet har vært plassert utenfor hjemmet i en tid og det vil være mulig og ønskelig at barnet flytter tilbake til foreldrene, er det riktig å stille visse krav til karakteren av de problemer som et barn vil oppleve i forbindelse med en tilbakeflytting. I uttrykket «alvorlige problemer» mente departementet det lå en garanti for at det foretas både en kortsiktig og langsiktig vurdering av barnets situasjon og problemer.

I NOU 2005:9 foreslo fylkesnemndsutvalget at dersom tilbakeføring tidligere var nektet med hjemmel i § 4-21, første ledd annet punktum, måtte eventuelle endringer i barnets situasjon siden forrige vedtak eller dom dokumenteres.2 Fylkesnemndsutvalget foreslo videre å utvide sperrefristen i § 4-21 annet ledd til 24 måneder. Forslaget ble begrunnet med at det ville skape en annen tidshorisont for barnet, og øke mulighetene for at det er realitet i endringssaker som reises.

Departementet støttet fylkesnemndsutvalgets forslag til vilkår for å kunne kreve ny behandling dersom det tidligere var gitt avslag med hjemmel i § 4-21, første ledd annet punktum.3 Departementet mente at det i slike tilfeller ville være små muligheter for at et nytt krav om tilbakeføring ville føre frem, med mindre det hadde skjedd endringer i barnets situasjon. Endringer i foreldrenes situasjon, for eksempel når det gjelder deres omsorgskompetanse, skulle isolert sett ikke ha selvstendig betydning. Departementet støttet imidlertid ikke forslaget om utvidet sperrefrist, og viste til at omsorgsvedtaket er særdeles inngripende overfor både barnet og foreldrene. Departementet mente videre at utvidet sperrefrist trolig ville medføre at foreldrene i større grad ville benytte adgangen til å bringe omsorgsvedtaket inn for retten, noe som ikke ville bidra til større ro og stabilitet rundt barnet.

I Ot.prp. nr. 69 (2008-2009) foreslo departementet at beviskravet for tilbakeføring ble skjerpet. Det ble vist til at det er viktig for å sikre barnas utvikling best mulig at de får oppleve en trygg og stabil omsorgssituasjon som møter deres individuelle behov.4 Barn som vurderes tilbakeført har som regel erfart sviktende omsorg over lang tid før de kom i fosterhjem, og har måttet tilpasse seg en ny familie og ny livssituasjon. Departementet fant at en stadig mulighet for gjenopptagelse av omsorgssituasjonen medfører en stor belastning og usikkerhet for alle parter. Departementets mente det burde det kreves mer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt for at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg for tilbakeføring av barnet og foreslo at beviskravet skulle være «overveiende sannsynlig». Departementet understrekte at mangler ved barnets omsorgssituasjon etter en omsorgsovertakelse ikke må brukes som grunn til å tilbakeføre et barn til en uforsvarlig omsorgssituasjon hos foreldrene. I disse tilfellene må barnevernet sørge for at barnet får det tiltaket det har behov for.

Stortingskomiteen støttet departementets forslag om skjerpet beviskrav for tilbakeføring til foreldrene, og uttalte at barnets beste må veie sterkest når tilbakeføring eventuelt skal iverksettes.5

9.2.4 Rettspraksis

Høyesterett har behandlet 14 saker om opphør og tilbakeføring etter omsorgsovertakelse.6 Foreldrene ble gitt medhold i fire av sakene.7 Som følge av lovendringen i 2009 som skjerpet beviskravet for tilbakeføring, vil Høyesterettsdommene med hensyn til terskel for tilbakeføring ikke lenger være retningsgivende.8 Dommene vil likevel kunne gi veiledning med hensyn til hvordan vilkårene for tilbakeføring ellers skal forstås. Det er lagt til grunn i praksis at vilkårene for tilbakeføring i § 4-21 er i samsvar med vilkårene etter barnevernloven av 1953 slik denne ble forstått i praksis.9

Vilkåret om at foreldrene må kunne gi barnet forsvarlig omsorg innebærer at foreldrene ikke uten videre har krav på tilbakeføring av omsorgen når vilkårene for omsorgovertakelse ikke lenger er oppfylt.10 Det skal likevel tungtveiende grunner til for nekte tilbakeføring av omsorgen til foreldrene i slike tilfeller, jamfør lovens utgangspunkt om at barn har best av å vokse opp hos sine foreldre.11 Etter barnevernloven er det derfor ikke er avgjørende om fosterforeldrene anses mer skikket som omsorgspersoner enn foreldrene.12 Foreldrene må imidlertid, eventuelt med hjelpetiltak, ha tilstrekkelig omsorgskompetanse til å kunne ivareta det konkrete barnets behov.13 Vurderingen av skadevirkningene skal skje ut fra forventet utvikling i et lengre tidsperspektiv, og det skal ses hen til de fordeler det kan innebære for barnet å få vokse opp med sine foreldre. Problemer som kan oppstå i en overgangsperiode er ikke avgjørende. Foreligger det en betydelig risiko for skadevirkninger ved en tilbakeføring utover de overgangsproblemer man må regne med for barn flest og disse ikke i tilstrekkelig grad kan avhjelpes ved hjelpetiltak, anses vilkåret normalt oppfylt.14 Konsekvensene av en videreføring av fosterhjemsplasseringen med de problemer som det eventuelt vil medføre, skal imidlertid vektlegges. Det samme gjelder at det har en egenverdi for barn å vokse opp hos sine foreldre.15 Høyesterett synes å legge til grunn at dersom barnet under omsorgsovertakelsen har hatt jevnlig kontakt med foreldrene og føler seg knyttet til dem, vil dette normalt være avgjørende.16 Om barnet har en annen etnisk og kulturell opprinnelse enn fosterforeldrene vil ha særlig betydning i spørsmålet om oppheving av omsorgsvedtak.17

Juristen Kirsten Sandberg har foretatt en gjennomgang av Høyesteretts praksis på området.18 Gjennomgangen viste at i dommer hvor HR hadde vurdert barnets tilknytning til fosterforeldrene etter § 4-21 første ledd andre setning, var barnet under tre år på tidspunktet for plasseringen. Fordi barnet i disse tilfellene hadde sin primære tilknytning til omsorgspersonene i fosterhjemmet, veide HR tilknytning til fosterforeldrene generelt så tungt at barnet i de fleste tilfeller ikke ble tilbakeført til foreldrene. I saker hvor barnet ble plassert etter sitt første leveår viste gjennomgangen at foreldrenes omsorgskompetanse generelt ble avgjørende for utfallet av saken. Fordi barnet var eldre, var den bevismessige vurderingen av tilknytningen til barnets foreldre langt vanskeligere i disse sakene. Etter gjennomgangen ble det konkludert med at det kan synes som HR legger vekt på opparbeidet tilknytning til foreldrene, uansett tilknytningens kvalitet.

9.2.5 Menneskerettighetskonvensjonene

Retten til familieliv etter EMK artikkel åtte innebærer som nevnt etter praksis i EMD at en omsorgsovertakelse som det klare utgangspunkt skal være midlertidig. Myndighetene har en plikt til å ta skritt for at barnet kan tilbakeføres til sin familie så snart som mulig.19 Det er antatt at barneverntjenestens plikt etter § 4-16 til å følge barnets og foreldrenes utvikling etter omsorgsovertakelsen ivaretar de krav EMD stiller på dette punkt, dette selv om prøvingsretten er begrenset etter § 4-21 annet ledd.20

Ved lovendring i 2009 ble beviskravet i § 4-21 for tilbakeføring skjerpet fra alminnelig sannsynlighetsovervekt til «overveiende sannsynlig». Departementet la i høringsnotatet av 23. oktober 2008 til grunn at forslaget var i tråd med barnekonvensjon og EMK. Det ble vist til at barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel tre, nummer en skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som gjelder barn, også vurderingen etter konvensjonens artikkel ni om hvorvidt det er nødvendig å opprettholde en atskillelse mellom foreldre og barn. Videre ble det vist til at EMK artikkel åtte, nummer to som setter vilkår for inngrep i familielivet og praksis fra EMD som blant annet viser at tilbakeføring kan nektes dersom forbedringen i foreldrenes omsorgsevne ikke med rimelig sikkerhet fremstår som stabil. Departementet la etter dette til grunn at forslaget til lovendring ikke var i strid med EMK artikkel åtte eller praksis etter bestemmelsen.

9.2.6 Juridisk teori

I juridisk teori har det vært hevdet at det ikke er naturlig å betegne et vedtak om opphevelse av omsorg etter § 4-21 som tiltak i barnelovens forstand.21 Barnevernloven § 4-1 om at det skal legges avgjørende vekt på hensynet til barnets beste ved vurdering av tiltak, kommer derfor ikke til anvendelse i slike saker.Barnets beste ivaretas i stedet gjennom vilkåret i § 4-21 første ledd, andre setning. Ved at vurderingen av spørsmålet om tilbakeføring på denne måten ikke kun er styrt av § 4-1 og hensynet til barnets beste i vurderingen er lovbundet.22 I tilfeller hvor den fortsatte situasjonen for barnet er usikker, må avgjørelsen likevel treffes ut fra hva som totalt sett vil være til barnets beste.23 Dersom et omsorgsvedtak skal opprettholdes, må det dessuten vurderes å være til barnets beste, ettersom et slikt vedtak utvilsomt er et tiltak jamfør § 4-1.24

Ved vurdering av foreldrenes omsorgskompetanse, skal det både ses hen til om foreldrene kan ivareta de ytre rammene for en forsvarlig omsorgssituasjon som bolig, klær, hygiene og nødvendig oppfølging i forhold til barnehave, skole og fritid, og ivareta barnets behov for følelsesmessig kontakt og trygghet.25 Det skal i denne sammenheng ikke stilles ideelle krav til hva foreldrene kan tilby barnet, men foreldrene må kunne håndtere barnets eventuelle reaksjoner på brudd med fosterfamilien.26 Selv om foreldrene vurderes å kunne gi barnet en forsvarlig omsorgssituasjon, må det vurderes hvilke virkninger en eventuell tilbakeføring vil ha for barnet, jf. § 4-21 første ledd, andre setning. Visse problemer for barnet må godtas ettersom loven stiller krav om alvorlige problemer for barnet for at tilbakeføring skal nektes.27 Hvor store og langvarige skadevirkninger en tilbakeføring vil få, avhenger av flere og sammensatte forhold.28 Blant annet vil det ha betydning hvor lenge barnet har vært plassert utenfor hjemmet, hvor hyppig kontakt det har hatt med familien, og i hvilken grad barnet har spesielle behov som gjør det særlig sårbart for miljøforandringer.

9.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget er spesielt bedt om å vurdere om det bør innføres en tidsgrense for foreldrenes mulighet til å bedre sin omsorgsevne, det vil si hvor lenge barn kan være i midlertidig omsorg. Utvalget har følgende vurderinger om en skranke for tilbakeføring i barnevernsaker.

9.3.1 Tidsgrense for varige fosterhjemsplasseringer

Selv om foreldrene med overveiende grad av sannsynlighet kan gi barnet forsvarlig omsorg, skal vedtaket om omsorgsovertakelse likevel ikke oppheves dersom barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet. Forskning tyder på at denne regelen i barnevernloven § 4-21, første ledd andre punktum har vært lite benyttet i praksis som direkte grunnlag for fylkesnemndas avgjørelser i tilbakeføringssaker.29 Bakgrunnen for dette kan være at fylkesnemnda har kommet til at foreldrene ikke ville kunne gi barna forsvarlig omsorg, og at det derfor ikke har vært nødvendig for avgjørelsen å vurdere barnets tilknytning til fosterhjemmet. En annen mulighet er at tilknytningsspørsmålet ikke har vært aktualisert av partene gjennom argumentasjon eller bevisførsel, og at tilbakeføringsproblematikken derfor ikke har vært vurdert av fylkesnemnda. I de tilfeller forsvarlighetskriteriet i bestemmelsens første ledd første punktum er oppfylt, er dagens regelverk slik utformet at fylkesnemnda etter utvalgets oppfatning likevel har en plikt til å vurdere tilknytningsspørsmålet selv om partene ikke har tatt dette opp som en særskilt problemstilling, eventuelt ved selv å ta initiativ til å innhente bevis om barnets tilknytning til nåværende miljø.

Utvalget mener at det er viktig å sikre seg at tilknytningskriteriet i § 4-21 første ledd annet punktum blir vurdert i alle saker om tilbakeføring, uavhengig av om tilknytning påberopes av partene, og uavhengig av om foreldrenes omsorg vurderes som forsvarlig eller ikke.

Utvalgets forslag henger sammen med bestemmelsen i barnevernloven § 4-21 (2) annet punktum. Bestemmelsen kom inn i barnevernloven ved lovendring av første desember 2006, som trådte i kraft første januar 2007. Bestemmelsen inneholder altså en begrensning i mulighetene for gjentatte krav og prøving av tilbakeføringsspørsmålet. I disse tilfellene kan ny prøving om tilbakeføring bare kreves der det kan dokumenteres vesentlige endringer i barnets situasjon. Utvalget legger til grunn at «vesentlige endringer i barnets situasjon» først og fremst henspeiler på endringer i barnets tilknytning til eksisterende miljø, for eksempel fordi barnet uansett må flytte på grunn av at fosterhjemmet sier opp fosterhjemsavtalen. I forarbeidene er det fremhevet at også forholdet mellom barnet og foreldrene utvikler seg så vidt annerledes at spørsmålet om tilbakeføring bør være gjenstand for ny vurdering.30

Forutsetningen for at begrensningen skal komme til anvendelse er at fylkesnemnda tidligere har vurdert at barnet ikke bør tilbakeføres på grunn av barnets tilknytning til nåværende miljø.

9.4 Utvalgets barnevernfaglige og utviklingspsykologiske vurderinger av tilbakeføring

9.4.1 Innledning

Når foreldre- og familiefunksjoner må endres for å sikre trygg tilbakeføring, kan tiden foreldre får til rådighet til å vise sin økte omsorgskompetanse stå i motsetning til barns behov for en endelig avgjørelse om hvor det skal bo resten av sin oppvekst og hvem som skal være eller bli dets viktigste omsorgsgivere. Dette er særlig aktuelt for barn fra null til fire år, som trenger en rask avklaring på sin omsorgssituasjon.

En annen side ved dette dilemmaet er hvor lenge foreldre må ha vist sin positivt endrete livssituasjon før barnevernet kan regne det som sannsynlig at endringen vil vedvare. Endret livssituasjon hos for eksempel rusmisbrukende foreldre, dreier seg ikke bare om at rusmisbruket er avsluttet, men at foreldrene har etablert seg i et miljø, har et akseptabelt sted å bo og en tilfredsstillende økonomisk situasjon. Dette er noe som erfaringsmessig tar tid og som kan kollidere med de minste barnas behov for en rask avklaring på sin oppvekstsituasjon.

Vurderingene som følger under er dels forankret i et utviklingspsykologisk perspektiv og dels i erfaringer fra barnevernets praksis. Utvalget vil, i tråd med punkt 9.2.6 over, gjøre rede for hvorfor barnevernets undersøkelse er spesielt viktig i dette spørsmålet.

9.4.2 Om tilbakeføring

For å vurdere tilbakeføring i forbindelse med barnevernets undersøkelser vil utvalget kort presentere noen sentrale forskningsbidrag på feltet.31

I studien Hjem igjen? ble det stilt spørsmål om hvor mange barn som ble tilbakeført som senere ble flyttet ut på nytt.32 Studien ga ikke svar på dette, men forskerne fant at det i flere saker var knyttet bekymring til hvilken omsorgssituasjon barna kom tilbake til og at det ville vært ønskelig å følge omsorgsituasjonen i opprinnelseshjemmet nøye etter tilbakeføringen. I Norge har Kristofersen vist at barn som har vært plassert utenfor hjemmet én gang har økt risiko for gjenplassering.33 I Hjem igjen? refereres videre til studier fra andre land som viser at relativt mange tilbakeførte barn blir flyttet ut på nytt.

Ifølge Havik er det mange barn som blir raskt tilbakeført til sine opprinnelige hjem. De fleste av disse tilbakeføringene skjer etter akuttplasseringer.34 Tilbakeføringene omfatter også en del ungdommer som velger å avslutte fosterhjemsforholdet og som «tilbakefører seg selv.» Barn som blir plassert i småbarnsalder og frem til de er cirka 5 år har ifølge Clausen lengre plasseringer og blir sjeldnere tilbakeført.35

I den ovennevnte studien må en skille mellom vedtak om opphør eller opprettholdelse av omsorgsvedtaket som kom som følge av at kommune og privat part var enige om forslaget og vedtak der partene var uenige om dette.

Når foreldre og kommune hadde felles forslag om å oppheve omsorgen var medholdsprosenten på 97 prosent for det felles forslaget. Når partene hadde separate forslag (foreldrene ønsket opphevelse, kommunen opprettholdelse) fikk kommunen medhold i 88 prosent av sakene.

Resultatene viser at barneverntjenestens vurderinger hadde stor gjennomslagskraft. Knyttet til utvalgets betoning av tilknytning som styrende begrep i vanskelige beslutninger i barnevernet, skal det likevel bemerkes, som forskerne også gjør, at vurderinger av tilknytningsforhold til fosterforeldre som psykologiske foreldre ikke spilte noen overordnet rolle:

«Bare 2 saker ble besluttet ut fra kriteriet om ‘tilknytning til mennesker og miljø der barnet er’, og i begge disse sakene var det konkrete forhold ved enten foreldre eller barn som forsterket nemndas vurdering av at flytting fra fosterforeldre som psykologiske foreldre ville medføre alvorlige problemer for barnet.»36
«Men etter vårt skjønn, som er basert på klinisk psykologisk kunnskap var det overraskende – og foruroligende – at kriteriet ikke ble drøftet og vektlagt sterkere i de (få) sakene hvor yngre barn som hadde vært i fosterhjemmet over år, ble tilbakeført til foreldre som nemnda fant marginale i sin omsorgskompetanse.»37

Studien viste videre at jo yngre barnet var desto større var sannsynligheten for at vedtaket ble opprettholdt. Omvendt: Jo eldre barnet var, desto større var sannsynligheten for at vedtaket ble opphevet. En del av de eldre barna hadde allerede flyttet hjem da saken kom til fylkesnemnda. De fant også at barn med stor sårbarhet, det vil si barn som var skadet, hadde større sannsynlighet for å få opprettholdt vedtaket. Barn som hadde hatt hyppige samvær med opprinnelsesforeldrene, og særlig hvor samværene hadde foregått i foreldrehjemmet, hadde større sannsynlighet for oppheving av vedtaket. For studier om betingelser for vellykket tilbakeføring viser Bunkholdt til studier av Sandberg 2003, Egelund og Hæstbæk 2003, Thoburn 1994, Andersson 1995, Rutter 1981.

Forskerne gjennomgikk også argumentasjonen i samtlige saker. Her fant de at vurderingskriteriet forsvarlig omsorg hos opprinnelsesforeldrene – deres omsorgskompetanse – var det mest brukte holdepunktet for beslutning, mens kriteriet tilknytning til fosterhjemmet sjelden ble brukt som selvstendig holdepunkt.

For barnevernet er det dermed tre temaer som skal vurderes i tilbakeføringssaker:

  1. Om foreldrenes omsorgskompetanse er økt slik at vilkårene i § 4-12, som var årsak til flyttingen, ikke lenger er til stede.

  2. Barnets tilknytning til opprinnelsesforeldrene og til fosterforeldrene og til miljøet barnet er blitt en del av ved plasseringen.

  3. Om barnet vil kunne få «alvorlige problemer» ved å flytte fra fosterhjemmet.

9.4.2.1 Om opprinnelsesforeldrenes omsorgskompetanse er økt slik at vilkårene i § 4-12, som var årsak til flyttingen, ikke lenger er til stede.

Under dette punktet vurderes det om opprinnelsesforeldrenes situasjon og omsorgskompetanse er tilstrekkelig bedret slik at barnet ved tilbakeføring ikke kommer tilbake til en ny omsorgssviktsituasjon. Som drøftet i avsnitt 9.2.5 er det ved lovendringen i barnevernloven § 4-21 i 2009 innført strengere beviskrav for om foreldrene kan fungere som gode nok omsorgsgivere ved tilbakeføring.

Det skjerpete beviskravet tar utgangspunkt i at det er til barnets beste at det stilles strenge krav. Bakgrunnen for den nye formulering i barnevernloven § 4-21 om at det skal være overveiende sannsynlig at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg, var bekymring for «at det tillates en for stor usikkerhet med hensyn til foreldrenes omsorgskompetanse når barn tilbakeføres til hjemmet. Dette skaper fare for at barn tilbakeføres til omsorgssituasjoner som viser seg å ikke være forsvarlige, med de store negative konsekvenser dette har for barna.»38

Det er mange usikkerhetsmomenter knyttet til en slik vurdering, ikke minst at man her blir bedt om å vurdere hvordan barnets omsorgssituasjon vil arte seg i fremtiden. Knyttet til dette er vurderingen av om foreldrenes endrete omsorgskompetanse når tilbakeføringssaken blir reist, har vart så lenge at man kan regne med at endringen er varig. For eksempel må vi anta at foreldre som har blitt rusfrie har en rekke oppgaver foran seg etter oppnådd rusfrihet. Det tar tid å etablere seg i samfunnet med bolig, ordnet økonomi osv., forhold som er nødvendige for å kunne ta seg av barnet sitt. Hvis det i praksis ikke stilles krav om tilstrekkelig varighet ved alle sider av bedret omsorgskompetanse hos foreldrene, kan dette tolkes som at det biologiske prinsipp overstyrer kravene man må stille til utviklingsstøttende omsorg

Det er av avgjørende betydning at barnevernets undersøkelser er grundige og at de er tuftet på høy barnevernfaglig kompetanse, har en kultursensitiv tilnærming og sikrer at både foreldre og barns behov og ønsker, virkelighetsoppfatninger og erfaringer blir lyttet til og respektert.39 Dersom dette er ivaretatt i barnevernsundersøkelsen kan effekten av de samtalene som gjennomføres og tiltakene som settes i verk være et utgangspunkt for vurdering av foreldres omsorgspotensial og omsorgskompetanse, og dermed gi et godt utgangspunkt for å vurdere spørsmål om eventuell tilbakeføring.

9.4.2.2 Barnets tilknytning til foreldrene og til fosterforeldrene

Det andre vurderingstemaet handler om hvilken tilknytning barnet har fått til mennesker og miljø mens det har bodd i fosterhjemmet, og om tilbakeflyttingen vil føre til alvorlige problemer for barnet hvis en bryter denne tilknytningen. Dette må vurderes mot hvilken tilknytning barnet hadde til sine foreldre før plassering og hvordan den er ivaretatt under plasseringen.40 Selv om foreldrenes omsorgskompetanse er bedret slik at det vurderes at det ikke vil oppstå en ny § 4-12-situasjon, skal barnets tilknytning til fosterforeldrene ha prioritet fremfor de omsorgsforholdene opprinnelsesforeldrene nå kan tilby.

9.4.2.2.1 Barn 0–4 år

Alder er en vesentlig faktor i vurderingen. Utviklingspsykologiske kunnskaper om tilknytning kan tolkes slik at hvis et barn i spedbarnsalderen (cirka de to første leveårene) blir flyttet og er hos fosterforeldre i cirka seks måneder og lenger, vil barnets hovedtilknytning være til fosterforeldrene, selv om det har fast og hyppig samvær med foreldrene. Tilbakeføringen vil da representere en belastning for barnet. Hvis det ikke har vært samvær, eller samværene har vært uregelmessige før tilbakeføring, med lange opphold, eventuelt med tydelige forskjeller i måten omsorgen gis på av henholdsvis fosterforeldre og foreldre, øker belastningen. Et annet forhold som må vurderes, er om barnet har hatt flere flyttinger. Backe-Hansen påpeker at barnets behov for stabilitet da kan være så stort at det kan føre til alvorlig skade hvis det blir flyttet igjen.41 Skadene som flere flyttinger ofte skaper, kan tilta og gjøre ny tilknytning vanskelig.42 Det må også vurderes om barnet var emosjonelt skadet før det flyttet i fosterhjemmet. I så fall kan barnet ha små ressurser til å tåle (ny) atskillelse og omstilling til nye mennesker og nytt miljø. Tidligere skader kan ha skapt sårbarhet for nye belastninger og skape komplikasjoner selv om barnet har fått hjelp i fosterhjemmet og fungerer bra der.43

Også her vil tilknytningsforholdene være av overordnet betydning. Hvis barnets viktigste tilknytning er til fosterforeldrene, vil bedrete forhold hos foreldrene ikke nødvendigvis kunne kompensere for det som barnet taper ved bli utsatt for flytting og «krav» om tilknytningsmessig omstilling.

9.4.2.2.2 Eldre barn

For barn over spedbarnsalder, barn i skolealder og for ungdom vil eventuell endring i tilknytningsforhold variere. Adopsjonsstudier viser for eksempel at barn mellom 5 og 12 år kan knytte seg fast til nye omsorgsgivere.44 For barn som flytter fra opprinnelseshjem og til fosterhjem kan dette bety at tilknytningen kan «tynnes ut» for eldre barn i løpet av langvarig fravær fra foreldrene, mens tilknytningen til de daglige omsorgspersonene, det vil si fosterforeldrene, utvikler seg. Her er hyppigheten av samvær av betydning så vel som kvaliteten på samværene og forholdet mellom barn og foreldre før fosterhjemsplasseringen.

9.4.2.3 Om barnet vil bli få alvorlige problemer ved å flytte fra fosterhjemmet

Barnevernloven § 4-21 første ledd annet punktum lyder:

«Avgjørelsen skal likevel ikke oppheves dersom barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet.»

Det betyr at det er rom for en skjønnsmessig vurdering av muligheten eller risikoen for slike problemer. I vurderingen må det tas stilling til om det er mer sannsynlig at tilbakeføring kan føre til alvorlige problemer for barnet enn at det ikke vil gjøre det.

To spørsmål må reises i forbindelse med dette: 1. Er det forhold som gir grunn til å anta at det kan bli alvorlige problemer for barnet ved tilbakeføring? Og 2. Hvor alvorlige må eventuelle forventete problem være for å kvalifisere til opprettholdelse av omsorgsvedtak?

Når det gjelder det første spørsmålet skiller Backe-Hansen mellom de overgangsproblemene som mange barn antakelig vil ha som reaksjon på flyttingen og mer langvarige, alvorlige skader.45 Tidlig skade er en risikofaktor. Selv med utviklingsstøtte i sin fosterfamilie kan tidlige skader ha medført sårbarhet for nye belastninger. Ved vurdering av tilbakeføring må det derfor vurderes hvilke belastninger det er snakk om for det enkelte barnet: Hvilke bånd har barnet knyttet, ikke bare til sin fosterfamilie, men til venner, nabolag, og skolevenner? Videre må det tas med i vurderingen om tilbakeføringen innebærer endringer i skolesituasjonen, for eksempel tilrettelagt undervisning, eller endringer i fritidsaktiviteter og andre utfoldelsesmuligheter. Til slutt nevnes at disse risikoutsatte barna har behov for særlig høy grad av stabilitet – og alt dette må vurderes opp mot eventuelle gevinster ved at barnet flytter tilbake til sine opprinnelsesforeldre.46

9.4.3 Kontakt med fosterfamilie etter tilbakeføring

Lovmessig finnes det ikke noe grunnlag for å ordne kontakt og samvær med fosterfamilien etter at barnet har flyttet tilbake til foreldrene. I Fosterhjemsavtalen punkt 7.3 sies det imidlertid:

«Ved en tilbakeføring skal fosterforeldrene sammen med barneverntjenesten og foreldrene planlegge hvordan flyttingen skal skje. Det skal avklares hvilken kontakt som skal være mellom barnet og fosterforeldrene.»47

I de fleste fosterhjemsforhold skjer det tilknytning mellom fosterbarn, fosterforeldre og eventuelle fostersøsken. I tillegg kommer tilknytning til barnehage, skole, venner osv. Det er naturlig å tenke at slik tilknytning ikke kan eller skal strykes ut med et strøk. Selv om barnet flytter til foreldre og familie som det kjenner, har fosterfamilien og miljøet rundt vært en del av barnets liv over tid.

Både fosterfamilie og fosterbarn kan trenge en overgangsperiode hvor kontakten gradvis kan tynnes ut inntil barnet er blitt en integrert del av sitt nye/opprinnelige miljø.

For opprinnelsesfamilien kan det synes fremmed og truende at barnet deres fortsatt skal ha kontakt med «den andre» familien. For å øke aksepten for dette, bør dette arbeidet legges til de instansene utvalget mener bør opprettes for å bistå foreldre som har mistet omsorgen for barn.

Det bør være en oppgave for barneverntjenesten, etter individuell vurdering, å motivere foreldrene til å samarbeide om en overgangsperiode med kontakt mellom fosterbarn og fosterfamilie.

9.5 Utvalgets anbefalinger

9.5.1 Anbefaling om toårsfrist

Selv om foreldrenes omsorgskompetanse er bedret slik at det vurderes at det ikke vil oppstå en ny § 4-12 situasjon, skal barnets tilknytning til fosterforeldrene ha prioritet fremfor de omsorgsforholdene foreldrene nå kan tilby. Utvalget anbefaler at det bør være obligatorisk for fylkesnemnda å vurdere tilknytningskriteriet i § 4-21, første ledd annet punktum i alle tilbakeføringssaker som behandles av fylkesnemnda når det er gått mer enn to år etter at barnet ble plassert i det aktuelle fosterhjemmet, uavhengig av om det opprinnelige plasseringsgrunnlaget er frivillig plassering etter § 4-4- femte ledd, eller omsorgsvedtak etter § 4-12. Utvalgets forslag henger sammen med at fylkesnemndas vurdering av barnets tilknytningsforhold og risikoen for alvorlige problemer ved flytting, er en forutsetning for at skrankene for gjentatt prøving av tilbakeføringssaker skal bli virksom. Det vises til redegjørelsen i punkt 9.3.1.1.

Utvalgets forslag om en toårsfrist harmonerer med bestemmelsen i barnevernloven § 4-8 tredje ledd. I denne bestemmelsen fremgår det at omsorgsovertakelse kan vedtas uavhengig av om vilkårene etter § 4-12 foreligger, når en frivillig plassering har vart i mer enn to år, og barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er at det etter en samlet vurdering må antas at flytting kan føre til alvorlige problemer for barnet. Toårsfristen kan også ses i sammenheng med barnevernloven § 4-15 tredje ledd annet punktum, som pålegger barneverntjenesten å fremlegge en plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon, som ikke skal endres uten at forutsetningene for den er falt bort.48

9.5.2 Anbefaling om begrensning i prøvingsadgangen

En begrensning i prøvingsadgangen i slike saker kan begrunnes med flere forhold. I forarbeidene til lovendringen er regelen begrunnet i hensynet til barnets beste.49 Gjentatte overprøvinger av spørsmålet om omsorgsovertakelse kan være en belastning for enkelte barn. Slik departementet så det var det nødvendig å sikre barnet ro, stabilitet og tilhørighet i omsorgssituasjonen. I denne vurderingen av barnets beste vil utvalget legge til at gjentatte ugrunnede tilbakeføringskrav også vil skape usikkerhet og belastninger for fosterhjemmet. Det vil være svært uheldig for barnet om fosterforeldrenes ressurser til å gi barnet god omsorg blir forstyrret av slike forhold. I verste fall vil belastningen ved slike tilbakeføringskrav kunne være utslagsgivende for om fosterforeldrene vil fortsette oppdraget som fosterhjem for barnet. Fylkesnemndsutvalget begrunnet også terskelen for å fremme gjentatte tilbakeføringskrav med ressurssituasjonen.50

Forslaget er ikke til hinder for at fylkesnemnda tar stilling til § 4-21 første ledd annet punktum på tidligere tidspunkt. Dette vil bero på en konkret vurdering, men utvalget presiserer at når det er tale om plassering av små barn (0-4 år), bør fylkesnemnda foreta denne vurderingen også på et langt tidligere tidspunkt.

En annen effekt av at tilknytningsspørsmålet gjøres til et obligatorisk vurderingstema etter to år, vil være at det blir et økt fokus på tilknytningsproblematikken i alle tilbakeføringssaker. Barneverntjenesten vil måtte utrede og vurdere tilknytningsspørsmålet, og belyse barnets tilknytning til eksisterende miljø gjennom bevisførsel for fylkesnemnda.

Fotnoter

1.

Ot.prp. nr. 44 (1991-1992) side 55

2.

NOU 2005:9, side 98

3.

Ot.prp. nr. 76 (2005-2006) side 100-101

4.

Ot.prp. nr. 69 (2008-2009) side 25

5.

Innst.O.nr.121 (2008-2009) punkt2.3

6.

Rt. 1984 side 77, Rt. 1984 side 289, Rt. 1985 side 344, Rt. 1986 side 946, Rt. 1987 side 805, Rt. 1989 side 520, Rt. 1990 side 838, Rt. 1991 side 668, Rt. 1992 side 242, Rt. 1992 side 1303, Rt. 1992 side 581, Rt. 1995 side 479, Rt. 1996 side 1684, Rt. 1997 side 170

7.

Rt. 1984 side 289, Rt. 1991 side 668, Rt. 1992 side 1303, Rt. 1997 side 170

8.

Lovendring av 19. juni 2009 nr. 45, i kraft fra 1. juli 2009 iflg. res. 26 juni 2009 nr. 874

9.

Rt. 1992 side 1303 side 1306 og Rt. 1996 side 1684 side 1689

10.

Rt. 1984 side 77 side 80-81

11.

Rt. 1984 side 289 side 298 og Rt. 1996 side 1684 side 1689

12.

Rt. 1996 side 1684 side 1693

13.

Rt. 1996 side 1684 side 1688-1689, Rt. 1997 side 170 side 175

14.

Rt. 1984 side 289 side 298, Rt. 1987 side 805, Rt. 1992 side 1303, Rt. 1995 side 350, Rt. 1996 side 1684 side 1693 med flere

15.

Rt. 1984 side 289 side 298, Rt. 1997 side 170 side 177 med flere

16.

Rt. 1996 side 1684 side 1689

17.

Rt. 1997 side 170 side 177

18.

Sandberg 2003, side 217

19.

Se Olsson mot Sverige, EMD-1983-10465, series A nr. 130 premiss 81. K. og T. mot Finland, Hudoc reference REF00002663 premiss 178

20.

Sandberg 2003, side 297

21.

Ofstad 2010, side 61

22.

Lindboe 2008, side 129

23.

Sandberg 2003, side 207

24.

Sandberg 2003, side 190

25.

Ofstad 2010, side 201

26.

Sandberg 2003, side 190 og 211

27.

Sandberg 2003, side 190

28.

Ofstad 2010, side 203

29.

Havik 2003

30.

Ot.prp. nr. 76 (2005-06), side 101

31.

Dette avsnittet bygger på boken Praktisk barnevernsarbeid av Vigdis Bunkholdt og Mona Sandbæk 2008, spesielt sidene 298 til 300.

32.

Havik 2003

33.

Kristofersen 2003

34.

Havik 2004

35.

Clausen 2003

36.

Havik 2003, side 84

37.

Havik 2003, side 84

38.

Ot.prp. nr. 69 (2008-2009) punkt 3.2.

39.

Bunkholdt 2010; Bunkholdt 2008 og Barnevernpanelets rapport 2011

40.

Se kapittel 3 om tilknytning.

41.

Backe-Hansen 1993

42.

Backe-Hansen 2004

43.

Bunkholdt 2010

44.

Rutter 1981, Havik 2004

45.

Backe-Hansen 1993

46.

Utvalget viser ellers til utredningen av barns tilknytning i kapittel 3

47.

Fosterhjemsavtalen 2010: 14

48.

Det vises også til utviklingspsykologisk teori, beskrevet i vedlegget av Braarud hvor det er antydet at 18-24 måneder er tidsmessig holdepunkt for vurdering av tilknytning mellom barn og fosterforeldre

49.

Ot.prp. nr. 76 (2005-06): 101

50.

NOU 2005:9: 96

Til toppen
Til dokumentets forside