5 Forskning, innovasjon og adopsjon

5.1 Bakgrunn

Kapittel 6 i Produktivitetskommisjonens første rapport, NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, er en gjennomgang av foreliggende internasjonal forskning om drivkreftene for produktivitetsveksten i økonomien. Hovedbudskapet er at det er den internasjonale teknologifronten som på sikt bestemmer produktivitetsveksten i alle land, og at et lands evne til å ta innpå denne fronten gjennom teknologiadopsjon er avgjørende for landets produktivitet.

OECDs produktivitetsanalyser (OECD 2015a) bygger på en liknende tilnærming. De empiriske analysene tyder på at verdens mest produktive bedrifter er fire til fem ganger så produktive som øvrige bedrifter. De mest produktive bedriftene kjennetegnes ved at de er store, internasjonale og innovative. Innenfor tjenestesektorene og IKT-sektoren er frontbedriftene også relativt unge. Få bedrifter klarer å holde seg i front over lang tid.

Nedgangen i produktivitetsvekst i OECD-området ser ikke ut til å skyldes at teknologifronten flytter seg saktere fremover. Tvert om er produktivitetsveksten i verdens mest produktive bedrifter vedvarende høy. Nedgangen i produktivitetsvekst ser ut til å skyldes at det store flertallet av bedriftene får stadig større problemer med å ta innpå fronten. Opphentingen ser ut til å foregå i to steg: bedrifter i den nasjonale teknologifronten er først ute med å ta i bruk teknologi fra den internasjonale fronten. Når disse har tilpasset teknologien til nasjonale forhold, begynner de mindre produktive bedriftene å ta den i bruk.

Oppsummert av OECD (2015a) avhenger spredning av teknologi av fire nøkkelfaktorer:

1. Åpenhet mot omverdenen i form av handel, utenlandsinvesteringer og mobilitet av kompetent arbeidskraft.

2. At bedrifter – og spesielt de nyetablerte – eksperimenterer med nye ideer, ny teknologi og forretningsmodeller.

3. Overflytting av ressurser som gir innovative bedrifter rom for å vokse.

4. Investeringer i forskning, utdanning og kompetanse som fremmer økonomiens evne til å absorbere, adoptere og dra nytte av ny teknologi.

Myndighetene kan dermed fremme produktivitetsvekst gjennom å:

• Stimulere til forskning og teknologiutvikling som bidrar til den globale kunnskapen og flytter den internasjonale teknologifronten fremover

• Sørge for at bedriftene har rammevilkår og insentiver som gjør det lønnsomt og mulig å ta innpå den internasjonale fronten gjennom å utnytte den globale kunnskapen

• Sørge for at utdannings- og forskningssystemet hjelper bedriftene til å utnytte den globale kunnskapen

Produktivitetskommisjonens første rapport (kapittel 5 og 17) dokumenterte at norsk økonomi skårer relativt svakt på internasjonale målinger som gjelder innovasjon og kunnskapsproduksjon. Med forbehold om at alle målinger av kunnskapsproduksjon og innovasjon er beheftet med svakheter, illustrerer figur 5.1 at Norge befinner seg i mellomsjiktet blant sammenlignbare land. Norge har en relativt svak posisjon sammenlignet med de helt ledende europeiske landene, målt ved to sentrale indikatorer for innovasjon (EUs innovasjonsindeks) og kunnskapsproduksjon (forskningskvalitet målt ved siteringsindeks1).

Kommisjonens vurdering i første rapport er at denne posisjonen antakelig er uforenlig med høy produktivitetsvekst og et fortsatt høyt inntektsnivå på sikt. Uten forbedring av innovasjon og kunnskapsproduksjon i Norge er det sannsynlig at inntektsnivået på sikt vil falle ned mot et mer gjennomsnittlig nivå i OECD-området. Vurderingen må ses i sammenheng med kommisjonens antakelse om at Norge må ligge helt i det internasjonale toppsjiktet når det gjelder å produsere, fordele og ta i bruk kunnskap, dersom det norske produktivitets- og inntektsnivået også i fremtiden skal ligge i verdenstoppen. Den relevante målestokken er derfor de ledende landene i verden. Figur 5.1 illustrerer at Norge kan ha noe å lære av en rekke europeiske land – og spesielt Sveits og Danmark – når det gjelder å lykkes både med vitenskapelig kvalitet i forskningen og innovasjon i økonomien.

Note: Danmark, Sveits og Nederland har kombinerte innovasjonsundersøkelser som antakelig bidrar til underrapportering av innovasjon. Øvrige land har separate innovasjonsundersøkelser. For Norge er indikatoren justert for å fange opp økt innovasjon i den separate innovasjonsundersøkelsen.

Kilde: Indikatorrapporten 2015.

Kommisjonen har ikke kapasitet til å gå inn i hele bredden av forsknings- og innovasjonsfeltet, men har valgt å konsentrere seg om områder som både er viktige for produktivitetsvekst og som ikke ser ut til å fungere godt nok i dag. I den første rapporten konsentrerte kommisjonen seg om å vurdere utdanningssystemet, og kom med en rekke anbefalinger for å heve kvaliteten og effektiviteten i norsk utdanning. Dette kapitlet i kommisjonens siste rapport retter seg mot øvrige forhold innenfor temaet kunnskap-teknologi-innovasjon som er sentrale for produktivitetsvekst:2

• Finansiering og organisering av forskning

• Samarbeid mellom akademia og næringsliv

• Innovasjon og næringsdynamikk

5.2 Finansiering og organisering av norsk forskning

5.2.1 Betydningen av grunnforskning og vitenskapelig kvalitet

Grunnforskning – eller nysgjerrighetsdrevet forskning – er motivert av et ønske om å frambringe ny kunnskap, men uten sikte på spesifikk anvendelse eller nytte. Anvendt forskning er hovedsakelig rettet mot å frambringe kunnskap som skal anvendes til et spesifikt formål.3 Ifølge oppsummeringen fra OECD (2015a) er grunnforskning viktig for den langsiktige produktivitetsveksten, fordi den er forbundet med større eksterne effekter (knowledge spillovers) enn anvendt forskning, og fordi den bidrar til å øke produktiviteten av anvendte innovasjoner. Grunnforskning fremmer økonomiens evne til å lære av nye innovasjoner på den globale teknologifronten. Ikke minst bidrar forskningen ved de høyere utdanningsinstitusjonene til produktivitetsvekst i økonomien gjennom å koble fremtidig arbeidskraft (studenter) opp mot den internasjonale teknologifronten.

I og med at grunnforskning i stor grad er et ikke-rivaliserende gode, vil slik forskning bli underfinansiert i en markedsløsning. Grunnforskning er derfor i stor grad en offentlig oppgave. Det er myndighetenes oppgave å sørge for en god balanse mellom grunnforskningen og den anvendte forskningen, som det lønner seg for næringslivet å finansiere selv.

Et grunnleggende krav til god forskning er at den framskaffer ny kunnskap.4 Forskning som holder lav vitenskapelig kvalitet kjennetegnes av at den resulterer i liten eller ingen ny kunnskap. Forskning som ikke resulterer i ny kunnskap vil heller ikke kunne ha noen betydning for produktivitetsveksten i økonomien. Forskning som er basert på sviktende data og metoder, og dermed trekker feilaktige konklusjoner, kan skade produktivitetsveksten dersom resultatene tas i bruk.

I tillegg til det absolutte kravet om å generere ny kunnskap, er originalitet, soliditet, faglig relevans (svarer på eksisterende spørsmål innenfor fagfeltet) og samfunnsmessig relevans eller nytteverdi kvalitetskriterier som gjerne brukes for å vurdere kvaliteten på forskning. Disse kriteriene legges i ulik grad til grunn for beslutninger om offentlig finansiering av forskning.

Det kan være et motsetningsforhold mellom de ulike kvalitetskriteriene. Original forskning kan bli vurdert som irrelevant fra etablerte fagfeller, og det finnes for eksempel forskere som har fått sine arbeider refusert, for senere å ha mottatt nobelpris (Heinze 2008). Kravet om samfunnsnytte kan stå i veien for forskning som ikke er begrunnet ut fra en spesifikk anvendelse, men som likevel kan ha store nytteeffeter. For eksempel bygger bare en liten del av kunnskapen bak miljøteknologi på resultater fra forskning som har som eksplisitt formål å løse miljøproblemer. Figur 5.2 illustrerer at patenter innenfor miljøvennlig teknologi er basert på forskning fra en rekke områder.

Kilde: OECD (2010).

OECDs anbefaling om en balansert forskningspolititikk som ivaretar behovet for grunnforskning, må ses i lys av at føringer for den umiddelbare anvendbarheten av forskning har en kostnadsside. Alternativkostnaden er urealisert forskning som kunne ha gitt større bidrag til den internasjonale kunnskapsfronten og større samfunnsnytte på sikt. Det er altså ikke åpenbart at vektlegging av samfunnsnytte i fordeling av forskningsmidler faktisk fører til størst samfunnsnytte.

Det finnes likevel en rekke situasjoner der det vil fremme både samfunnsøkonomisk lønnomhet og produktivitetsvekst dersom det legges tematiske føringer på fordeling av offentlige forskningsmidler. Spesielt gjelder dette når forskningsmiljøene selv ikke initierer forskning som er nødvendig for å løse store samfunnsproblemer. Eksempler på dette er når medisinsk forskning favoriserer sykdommer som rammer middelaldrende menn i rike land; når forskningsmiljøene blir innelåst i gamle teknologier og ikke bygger opp kompetanse på nye områder (for eksempel for mye forskning i kjernefysikk på bekostning av forskning i IKT-sikkerhet); eller når forskningssystemet er faglig feildimensjonert for samfunnets endrede behov (for eksempel at det forskes for mye i samfunnsvitenskap på bekostning av realfaglig forskning). Dersom denne type øremerking av forskningsmidler etter tema faktisk skal bidra til å løse samfunnsproblemer, er det likevel avgjørende at det stilles høye krav til den vitenskapelige kvaliteten.

Figur 5.3 viser at omfanget av tematisk styring av forskningsmidler er sterkere i Norge enn i de landene som skårer bedre på målinger av vitenskapelig kvalitet. Det kan være flere grunner til å tro at denne sammenhengen er kausal. Ved å styre ressursene etter tema, øker risikoen for å gi romslig finansiering til områder der Norge ikke har spesielt gode forskningsmiljøer. Dette trekker ned gjennomsnittskvaliteten i forskningssektoren. Figuren antyder at den vitenskapelige kvaliteten i Norge ville vært høyere dersom myndighetene hadde tilstrebet en bedre balanse mellom finansiering rettet mot bred samfunnsnytte, og finansiering rettet mot å heve vitenskapelig kvalitet. Det må tas forbehold om at statistikken ikke er helt sammenlignbar mellom land. Spesielt gjelder dette forskning og utvikling utført ved universitetssykehusene som rapporteres som tematisk styrt hvis den finansieres gjennom helsemyndighetene, og som ubundet hvis den finansieres over universitetenes grunnbevilgning.

Kilde: Produktivitetskommisjonen basert på tall fra OECD og Indikatorrapporten 2015.

5.2.2 Vitenskapelig kvalitet i norsk forskning

Indikatorer som brukes for å måle vitenskapelig kvalitet omfatter antall vitenskapelige publikasjoner i anerkjente publikasjonskanaler, fagfellers siteringer av disse vitenskapelige publikasjonene og resultater fra eksterne evalueringer av forskningsmiljøer. Hvor ofte en vitenskapelig publikasjon siteres av andre forskere, er et sentralt mål på forskningens gjennomslagskraft, selv om det ikke er et perfekt mål. Felles for alle indikatorene er at det hovedsakelig er fagfeller som står for evalueringen av forskningskvaliteten. Fagfellevurdering har svakheter, men det er foreløpig ikke etablert noen bedre metode for å vurdere forskningskvalitet. Når det gjelder publikasjons- og siteringsdata må disse bearbeides for å ta høyde for ulik praksis i ulike fag, og helst bør de analyseres separat for hvert fagfelt. Usikkerheten forbundet med å vurdere forskningskvalitet, svakheter ved fagfellevurdering, begrenset datatilfang og metodiske utfordringer, tilsier at mål på forskningskvalitet må tolkes med en viss varsomhet.

Basert på en analyse av siteringsdata for forskning i en rekke land, konkluderer Benner og Öquist (2014) med at norsk forskning siden 1990 har endret seg fra lite omfang og en relativt isolert tilværelse, til et respektabelt nivå. Forskningen i Norge kjennetegnes i dag av rimelig god gjennomsnittskvalitet, men likevel med få miljøer som klarer å hevde seg på den internasjonale forskningsfronten.

Til tross for denne bedringen skårer Norge svakere enn ledende nasjoner som Danmark, Nederland og Sveits på alle siteringsindikatorer: Gjennomsnittlig siteringsindeks (indikator for gjennomsnittskvalitet, se figur 5.1), andel mest siterte artikler (indikator for verdensledende forskning) og andelen artikler som ikke siteres (indikator for lav synlighet).

Norge har heller ingen universiteter blant de beste i Europa, i henhold til Leiden-rangeringen som er basert på siteringsdata. Storbritannia, Sveits og Nederland har universiteter i Europa-toppen innenfor de fleste fagområder. Danmark og Sverige har også enkelte toppinstitusjoner. Tabell 5.1 viser utvalgte lands beste plassering. Fordi resultatene er sterkt avhengige av de mest siterte artiklene – som er få – vil resultatene for enkeltinstitusjoner kunne variere en del fra år til år. Det kan også være institusjoner med relativt få publikasjoner som av den grunn kommer veldig godt ut (jfr. Karolinska institutet innenfor miljø). Bildet av Norge som et stykke bak de ledende landene er imidlertid konsistent over tid.

Karakteristikken av Norge som en middels god forskningsnasjon avspeiles i figur 5.4, som gjengir resultatene i fagevalueringer i regi av Norges forskningsråd siden 2006. Dette er evalueringer av forskningsmiljøer innenfor et fagfelt, gjennomført av internasjonale ekspertpaneler. Mange små miljøer ved høyskoler og forskningsinstitutter deltar ikke i evalueringene. Figuren inkluderer kun evalueringer der det er satt karakter på den vitenskapelige kvaliteten ved enkeltmiljøer (grupper eller institutter), og utelukker dermed alle evalueringer innenfor humaniora og samfunnsvitenskap, med unntak av økonomifaget, samt en del andre fag.5 Til sammen inngår 727 evaluerte miljøer i figuren.

Kilde: Produktivitetskommisjonen, basert på Forskningsrådets fagevalueringer.

Hovedtyngden (40 pst.) av forskningsmiljøene er vurdert til å ha en standard man normalt må forvente av et forskningsmiljø (rundt karakteren 3), og det gjelder både for universitetene og instituttsektoren. Ifølge evalueringen av medisinsk forskning tilsier et slikt nivå at kunnskapsutviklingen går relativt sakte. Miljøer på nivå 3 er i liten grad internasjonalt synlige og dermed ikke attraktive for samarbeid med de beste miljøene internasjonalt – en faktor som er viktig for å få tilgang til den globale forskningsfronten. Under 10 pst. av miljøene hevder seg helt i verdenstoppen (karakter 5). Dette er nesten utelukkende universitetsmiljøer, med unntak av sterke faggrupper ved institutter som Simula og Folkehelseinstituttet. Det er likevel mange miljøer som holder et svært høyt nivå (karakter 4), og som har potensial til å bli verdensledende. Hvert fjerde forskningsmiljø er vurdert til et nivå under det man må kunne forvente av et forskningsmiljø (karakter 1 eller 2). Enkelte av disse skårer relativt høyt på relevans for nærings- og samfunnsliv, men det er forskningsmiljøene med høy vitenskapelig kvalitet som generelt også skårer høyest på samfunnsmessig relevans.

Det ser ut til å være store forskjeller mellom fag. I fag som matematikk og økonomi holder hovedvekten av miljøene et svært høyt nivå (karakter 4 eller 5), selv om det finnes lavtpresterende miljøer også i disse fagene. Innenfor deler av medisinsk forskning, psykologi og psykiatri er bildet omvendt. Her ligger hovedtyngden under karakter 3, altså under forventet nivå, selv om det også finnes verdensledende og svært gode miljøer. I fag som kjemi og ingeniørfag ligger hovedtyngden av miljøene på karakteren 3. Det må tas forbehold om at karaktersettingen kan variere mellom fag, selv om kriteriene for å sette karakter er tilnærmet likelydende i alle evalueringene.

Ifølge Benner og Öquist (2014) har Norge ikke klart å utnytte den sterke veksten i ressursbruk på forskning de siste 20 årene – på over 50 pst. – til omstilling fra den mer gjennomsnittlige forskningen til den grensesprengende forskningen som er med på å flytte den globale kunnskapsfronten.

Både siteringsdataene og fagevalueringene viser likevel at kvaliteten på norsk forskning har økt betraktelig de siste 10–20 årene. Evalueringen av teknologifaglig forskning konkluderer med at det publiseres mer nå enn ved forrige evaluering for ti år siden, men at det fortsatt er rom for forbedring, og spesielt når det gjelder publisering i topp-tidsskriftene. Innenfor enkelte sentrale fagfelt for norsk økonomi, som energisystemer og olje- og gassteknologi, finner evalueringen verken fremragende miljøer eller synlig forbedring siden forrige evaluering. Evalueringen finner også en vedvarende mangel på grunnleggende og nysgjerrighetsdrevet forskning i teknologifagene.

Evalueringen av biologisk, medisinsk og helsefaglig forskning fra 2011 konkluderer med at kvaliteten har økt, både i form av publikasjoner og siteringer, og nå ligger godt over verdensgjennomsnittet. Anbefalingene fra tidligere evalueringer har i høy grad blitt fulgt opp lokalt av forskningsinstitusjonene, men det er likevel mange svakheter som består ti år etter forrige evaluering (mer om svakhetene nedenfor). Sentrale myndigheter – departementer og Forskningsrådet – har i liten grad fulgt opp anbefalingene på sine områder, ifølge evalueringspanelene.

5.2.3 Barrierer mot høy vitenskapelig kvalitet i norsk forskning

Hvilke barrierer hindrer norsk forskning i å nå et høyere nivå? Svarene på dette bør ideelt sett baseres på kunnskap om hvilke forhold som fremmer forskning med høy grad av originalitet og gjennomslagskraft, og i hvilken grad disse forholdene er til stede i Norge. Når det gjelder hvilke faktorer som fremmer god forskning, er gjennomgangen nedenfor i basert på Benner (2015) og Aghion m.fl. (2010). Vurderingen av hvorvidt disse forholdene er til stede i Norge og hva som eventuelt bør gjøres, er hovedsakelig basert på Benner og Öquist (2014), fagevalueringene av norske forskningsmiljøer nevnt ovenfor, ulike offentlige utredninger og i noen grad den siste evalueringen av Forskningsrådet (Arnold and Mahieu 2012). Kommisjonen har også forsøkt å trekke lærdom av de europeiske landene som skårer høyt på målinger av vitenskapelig kvalitet.

Forhold som ser ut til å være viktige forutsetninger for høy vitenskapelig kvalitet i forskningen kan gruppes i tre hovedområder:

1. Forskningspolitisk styring som prioriterer vitenskapelig kvalitet.

2. Forskningsinstitusjoner som har mye autonomi og som samtidig deltar i hard konkurranse om forskningsmidler.

3. Ledelse ved forskningsinstitusjonene som har legitimitet (meritterte forskere), stort handlingsrom og entydig oppdrag.

Nedenfor følger en vurdering av utvalgte deler av det norske forskningssystemet opp mot disse kriteriene. Systemets omfang og struktur målt i kroner, etter finansierende og utførende sektor, er illustrert i figur 5.5.

Kilde: Indikatorrapporten 2015.

Forskningspolitisk styring som prioriterer vitenskapelig kvalitet

Myndighetenes sterkeste virkemiddel i forskningspolitikken er finansieringen. Figur 5.5 viser at hver femte forskningskrone (21 pst.) i Norge – nesten halvparten av de offentlige forskningsmidlene – er direkte tilskudd fra myndighetene til universitets- og høyskolesektoren (UH-sektoren).6 Produktivitetskommisjonen var i sin første rapport kritisk til det norske finansieringssystemet for UH-sektoren, som premierer kvantitet framfor kvalitet. Kommisjonen påpekte også at distriktspolitiske og andre hensyn ofte ser ut til å gå foran hensynet til kvalitet i styringen av UH-sektoren. Styringen av universiteter og høyskoler drøftes nærmere i eget avsnitt nedenfor.7

Den nest største finansieringsstrømmen for offentlige forskningsmidler går via Norges forskningsråd. Denne kanalen utgjør 10 pst. av de totale og drøye 20 pst. av de offentlige FoU-midlene. Det er enighet i alle kildene nevnt over om at vitenskapelig kvalitet vektlegges for lite når midlene fra Forskningsrådet fordeles.

Det kan være flere årsaker til at vitenskapelig kvalitet vektlegges for lite i tildeling av midler fra Forskningsrådet. For det første er den norske forskningsrådsmodellen med kun ett forskningsråd unik i internasjonal sammenheng. Begrunnelsene for dette er koordineringsbehovet som følger av sektorprinsippet (se nedenfor), økt vektlegging av tverrfaglighet i forskningspolitikken og det nære forholdet mellom grunnforskning og anvendt forskning. Organiseringen medfører at Forskningsrådets vedtekter omfatter mange oppgaver, og at de ulike styrene er satt sammen av representanter fra mange deler av samfunnet. I andre land er det en klar arbeidsdeling mellom råd som finansierer nysgjerrighetsdrevet forskning etter strenge vitenskapelige kvalitetskrav – der de styrende organene består av velrennomerte forskere – og råd som finansierer forskning med spesifikke samfunnsnyttige formål (anvendte, strategiske satsinger, innovasjon mv.), der de styrende organene også inkluderer representanter fra samfunns- og næringsliv, herunder departementer og interesseorganisasjoner. Den norske rådsmodellen kan ha ført til en ubalanse i disfavør av forskning som holder høy vitenskapelig kvalitet, på grunn av de mange andre hensyn som spiller inn i fordeling av forskningsmidler.

Det kan også tenkes at den sterke maktkonsentrasjonen ett forskningsråd innebærer, kombinert med iboende vanskeligheter med å måle virksomhetens resultater og effekter, fører til et system med for lite disiplin i måloppnåelse, og for stort spillerom for interessegrupper. At departementer og interesseorganisasjoner deltar i søknadsbehandlingen som representanter for brukere, bidrar også til å dreie oppmerksomheten vekk fra vitenskapelig kvalitet i tildelingene. Selv om medlemmene i ulike bevilgende organer i utgangspunktet skal pekes ut på bakgrunn av faglig kompetanse, er det i praksis også andre hensyn som spiller inn.

En annen årsak til at vitenskapelig kvalitet vektlegges for lite, er at Forskningsrådet styres gjennom separate tildelingsbrev fra hvert enkelt departement, med til sammen om lag 500 mål og budsjettføringer for å ivareta departementenes behov.8 Dette er en konsekvens av kombinasjonen av sektorprinsippet for forskning, budsjettprosessen og statsrådsansvaret. Forskningspolitikken i Norge er basert på et prinsipp om at hvert enkelt departement har ansvar for utvikling og bruk av forskning for og om sin egen forvaltningssektor, ofte knyttet til viktige samfunnsproblemer. Dette kan brytes ned i det smale sektoransvaret, som er departementenes behov for politikkrelevant kunnskap, og det brede sektoransvaret, som for eksempel helsesektorens behov for kunnskap for å kunne gi god behandling.

Praktiseringen av sektorprinsippet for forskning må forstås i lys av den sterke sektoriseringen i norsk forvaltning, som skyldes både praktiseringen av statsrådsansvaret – der statsråden har et fullstendig ansvar på sitt oppgaveområde overfor Stortinget – og måten budsjettprosessen i regjeringen er lagt opp på. Budsjettprosessen er preget av et sterkt finansdepartement som styrer på budsjettramme for det enkelte departement, og i liten grad av overordnede prioriteringer mellom ulike formål der flere departementer har et ansvar. Dette fører til en kamp om ressurser mellom de ulike statsrådene, der ingen statsråd har interesse av å arbeide for bevilgninger som de ikke selv kontrollerer (Clemet 2007, Difi 2014). Regjeringen har dermed opp mot 16 «forskningsministre» som i liten grad har interesse av å samordne sine forskningsbevilgninger slik at samfunnets totale forskningsbehov ivaretas best mulig. Når alle disse statsrådene i tillegg oppfattes å være ansvarlige overfor Stortinget for at bevilgningen brukes i henhold til Stortingets vedtak, vil alle departementene ha et stort behov for stram styring av midlene som kanaliseres gjennom Forskningsrådet, for å unngå at statsråden stilles i forlegenhet overfor Stortinget. Det ser også ut til å være ulik praksis mellom ulike departementer i hvor detaljerte føringer de legger i budsjettforslagene. Dette kan være avhengig av personer og tradisjoner i de ulike departementene.

Evalueringen av Forskningsrådet (Arnold og Mahieu 2012) peker på at i og med at ingen statsminister har tatt det overordnede ansvaret for forskningspolitikken, har det ikke vært noen – og er fortsatt ingen – «dommer» på toppen av styringshierarkiet. Kunnskapsdepartementet (KD) har ansvar for å koordinere forskningspolitikken, men denne koordineringen er svak, uten myndighet til budsjettmessig overprøving. Slik myndighet forventes å bli møtt med at øvrige departementer trekker sine forskningsmidler ut. Dette kan skje i form av reduserte forskningsbevilgninger, eller at bevilgningene vris i retning av mer direkte oppdragsforskning. KDs suksess i koordineringen av forskningspolitikken måles hovedsakelig i størrelsen på regjeringens samlede bevilgning til forskning. Koordineringsbehovene som følger av sektorprinsippet er en av de viktigste begrunnelsene for å ha kun ett forskningsråd i Norge, med de svakhetene dette medfører (se omtalen ovenfor).

Ifølge evalueringen av Forskningsrådet bidrar også Forskningsrådet selv til den sterke oppsplittingen av midlene. Dette skyldes Forskningsrådets dobbeltrolle som bevilgende og rådgivende organ. For å øke forskningsbevilgningene fra departementene, er det i rådets interesse å få detaljerte føringer som forplikter departementene. At både KD og Forskningsrådets mål i stor grad handler om å maksimere de offentlige forskningsbevilgningene – samtidig som dette innebærer at de må akseptere sterke føringer fra øvrige departementer – fører til et stort antall mål og føringer i styringen av Forskningsrådet. Størrelsen på pengebruken kan på denne måten bli viktigere mål på virksomheten enn resultatene.

Begrunnelsen for sektorprinsippet for forskning er bl.a. at det skal gjøre forvaltningen og sektoren mer kunnskapsbasert. En uheldig side ved denne måten å organisere forskningspolitikken på – i tillegg til det store omfanget av føringer det medfører – er at forskningsbehov på tvers av departementsgrensene (for eksempel IKT) blir underfinansiert, og at departementenes egne kunnskapsbehov vektlegges sterkere enn sektorens behov. Ifølge evalueringen av Forskningsrådet prioriterer de fleste departementene det smale sektoransvaret (forskning med relevans for politikkutvikling), og ikke den langsiktige kunnskapsoppbyggingen for sektoren.9

Figur 5.6 viser fordelingen av den konkurransebaserte tildelingen av forskningsmidler i Norge og Danmark. Norge skiller seg fra Danmark spesielt ved det store omfanget av tematisk bundet finansiering og innovasjonsprogrammer, og få private alternativer til statlig finansiering.

Kilde: Produktivitetskommisjonen, basert på statistikk fra Styrelsen for forskning og innovasjon, Danmarks Statistik, Forskningsrådet og NIFU.

Den politiske overstyringen begrenser Forskningsrådets handlingsrom til å kanalisere midlene til den kvalitativt beste forskningen.10 Evaluering av Forskningsrådets programmer er en mulig kilde til informasjon om hva som kjennetegner styringen av programmer som har fungert godt og mindre godt når det gjelder å fremme vitenskapelig kvalitet i norsk forskning. En svakhet er at få programmer er evaluert – noe også evalueringen av Forskningsrådet har påpekt – og at evalueringene ikke er gjennomført på en standardisert måte som muliggjør sammenligning av funnene i de ulike evalueringene. Evalueringene skal bedømme programmenes resultater opp mot programmenes målsettinger. I de tilfellene målsettingene er tallrike og vage, blir evalueringene tilsvarende utydelige. Flere av evalueringene omtaler i liten grad den vitenskapelige kvaliteten i forskningen som er kommet ut av programmene.

Av faktorer som hindrer programmene i å nå sine mål, spesielt om høy vitenskapelig kvalitet, nevnes: manglende vilje fra departementene til å legge sin finansiering i felles satsinger; detaljert sektorstyring i form av sterke og skiftende føringer fra departementene; detaljerte tematiske føringer fra fagmiljøene som deltar i utarbeidelsen av programplanene; føringer om samarbeid med internasjonale miljøer; utilstrekkelig fagkompetanse i programstyrer og fagpaneler; og små bevilgninger. Faktorer som ifølge evalueringene har fremmet den vitenskapelige kvaliteten er klare forskningspolitiske visjoner for programmene kombinert med langsiktighet. Fri prosjektstøtte, dvs. uten tematiske eller andre føringer utover vitenskapelig kvalitet, vurderes som vellykket mht. oppnådd vitenskapelig kvalitet, men realisering av gode prosjekter begrenses av de økonomiske rammene.

En illustrasjon av kostnaden som følger av politisk overstyring er antallet fremragende prosjekter som ikke får støtte fra Forskningsrådet, men som kunne fått støtte dersom midler ble flyttet fra innvilgede prosjekter med lavere anslått kvalitet. I løpet av 2013 og 2014 fikk søknader om til sammen 215 mill. kroner avslag på tross av at de ble vurdert som fremragende av internasjonale eksperter (tabell 5.2). Samtidig ble det innvilget over 700 mill. kroner til prosjekter av mer middels kvalitet, og da hovedsakelig i de handlingsrettede programmene, som er gjenstand for mest politisk styring.

Tabellen må ses på som en illustrasjon av et poeng, heller enn et fasitsvar i kroner og øre. Til det er det for mye uklarheter med hensyn til om karaktersettingen er sammenlignbar mellom de ulike programtypene. For eksempel er det rimelig å anta at karaktersettingen er mindre ambisiøs innenfor fag der kvaliteten gjennomgående er lavere (såkalt «gaussing»). Det kan også forekomme strategiske tilpasninger i valg av fageksperter, eller at fagekspertene selv ser seg tjent med å inflatere karakterene, men dette er ikke dokumentert.

Som en konsekvens av at mange gode prosjekter gis avslag har myndighetene trappet opp finansieringen av fri prosjektstøtte. Et mer kostnadseffektivt alternativ for å oppnå det samme kunne være å gi Forskningsrådet bredere fullmakter til å flytte ressurser mellom programmer.

Etter at svak koordinering av forskningspolitikken har vært kritisert i eksterne evalueringer og av Riksrevisjonen, har regjeringen iverksatt tre tiltak:

• Langtidsplan for forskning: Denne angir en opptrapping av forskningsressurser og prioritering av tema og teknologier for en fireårsperiode. Langtidsplanen har virket i to år, og har ført til et positivt skift for de fleste opptrappingsmålene. Når det gjelder de tematiske og teknologiske prioriteringene, er disse ikke konkretisert på et nivå som gjør det enkelt å måle regjeringens faktiske prioritering av disse fremfor andre temaer og teknologier.

• Årlig toppmøte om forskning ledet av statsministeren, som har som formål å få innspill til forskningspolitikken fra akademia og det øvrige samfunns- og næringsliv.

• Forbedring av mål- og resultatstyringen av Forskningsrådet: En prosess har pågått i flere år. Framdriften hemmes av at departementene ikke har en felles forståelse av hvor grensen går mellom god og for detaljert styring, og har ulikt syn på hva bedre styring av Forskningsrådet betyr (Difi 2015).

Autonomi og konkurranse i UH-sektor

I en analyse av universiteter i Europa og USA, finner Aghion m.fl. (2010) at det er en sammenheng mellom autonomi og konkurranse på den ene siden, og universitetenes kvalitet og produktivitet på den andre. Konkurranse i seg selv har liten betydning hvis universitetet ikke har handlingsrom til å respondere på konkurransen. Selvstyre uten konkurranse medfører en fare for målforskyvning vekk fra samfunnets interesser. Kombinasjonen autonomi og konkurranse antas å være overlegen direkte styring, fordi myndighetene har lite informasjon om hvordan undervisning og forskning ved et universitet bør drives.

Norske universiteter har mye autonomi når det gjelder dimensjonering (som f.eks. studenttall), fagtilbud og faglig innhold, men lite autonomi på sentrale områder som personalforvaltning og økonomi (se figur 5.7). Dette henger sammen med at universitetene i Norge er statlige forvaltningsorganer11, og er underlagt reguleringer som tjenestemannslov, forvaltningslov og forbud mot låneopptak. Reguleringene begrenser universitetenes muligheter til å etablere attraktive karriereveier og til å foreta investeringer. De fører også til tilpasninger der institusjonene skiller ut aktivitet i egne virksomheter for å unngå reguleringen (slik som randsoneinstitutter).

Kilde: Eastermann m.fl. (2011).

To utvalg (Mjøs-utvalget og Ryssdal-utvalget) har tidligere utredet universitetenes tilknytningsform, og i begge tilfeller konkluderte flertallet med at universitetene bør fristilles. Anbefalingen er ikke fulgt opp av myndighetene. Fristilling av universiteter har vært en internasjonal trend siden 1980-tallet. Norge er et av få land der universitetene fortsatt er forvaltningsorganer direkte underlagt departementet. Argumentene mot fristilling som kom fram i høringsrundene, er hovedsakelig at fristilling vil svekke arbeidstakernes rettigheter og det overordnete politiske og nasjonale ansvaret for høyere utdanning, at sektoren blir mer avhengig av markedet, og at ledelsen ved institusjonene ikke er i stand til å håndtere et så stort ansvar.

Hard konkurranse om eksterne forskningsmidler bidrar til å utløse og forsterke en kvalitetskultur ved institusjonene. Norske universiteter henter inn lite inntekter i konkurranse med andre, både nasjonalt gjennom Forskningsrådet og internasjonalt gjennom EU og andre fond. Dette er forsøkt fremstilt i figur 5.8, som også tar hensyn til at ressursnivået i høyere utdanning varierer mellom landene. Nasjonal statistikk viser at det bare er NTNU og NMBU som er i nærheten av å nå opp mot de andre landene når det gjelder andelen inntekter som hentes fra konkurransearenaer for forskning.

Kilde: Beregnet av Produktivitetskommisjonen, basert på statistikk over ressursnivå fra OECD Education at a Glance (2014) og inntektskilder fra Aghion m.fl. (2010) for andre land enn Norge, og Tilstandsrapporten 2014 for Norge. Aghion m.fl. er basert på spørreskjemadata som kan ha en del feilkilder sammenlignet med de norske administrative dataene. For eksempel har ikke finske universiteter rapportert tall for oppdragsinntekter.

En årsak kan være en relativt sjenerøs basisfinansiering som reduserer nødvendigheten av eksterne midler, selv om den ikke er mer generøs enn i Danmark og Sveits, som henter inn mer fra konkurransearenaen. En annen årsak kan være at en stor andel av Forskningsrådets midler er bundet opp i tematiske satsinger som ekskluderer mye av den nysgjerrighetsdrevne forskningen ved universitetene. Figur 5.9 viser at instituttsektoren henter ut større bevilgninger fra Forskningsrådet enn UH-sektoren, med unntak av Fri prosjektstøtte.12 Norge har heller ikke samme nivå på private forskningsfond som en del andre land. I Danmark bidrar private fond med store beløp til å finansiere grunnforskning ved universitetene (jfr. Figur 5.6 ovenfor).

Kilde: Forskningsrådet i tall 2014.

Figur 5.8 viser at finske og svenske universiteter er i en særstilling når det gjelder å hente inn ressurser fra konkurransearenaene. Benner og Öquist advarer mot å la utviklingen gå så langt, og viser til at svenske og finske universiteter hvor forskningsprosjektene (og ikke forskningsgruppene) er blitt den organiserende enheten i forskningen ved universitetene, og hvor universitetene er redusert til «forskningshoteller» uten lederskap og kvalitetskontroll. I landene som skårer høyest på forskningskvalitet utgjør konkurranseinntektene om lag 20 pst. av ressursene i UH-sektoren, sammenlignet med 7 pst. i Norge og rundt 30 pst. i Sverige og Finland. Figuren illustrerer også at studieavgifter utgjør en langt større del av UH-sektorens inntekter i Storbritannia enn i de øvrige landene i Europa.

Konkurranse om UH-sektorens største inntektskilde – statstilskuddet – brukes i økende grad som et virkemiddel for å fremme vitenskapelig kvalitet i forskningen. I Norge utgjør den resultatbaserte omfordelingen (forskningsinsentivene) knappe fem pst. av UH-sektorens samlede statstilskudd, mens utdanningsinsentivene utgjør hele 24 pst. Den resultatbaserte omfordelingen er også i liten grad basert på kvalitet i forskningen. Det skilles mellom to kvalitetsnivåer på vitenskapelige publikasjoner, men dagens utforming av systemet stimulerer og belønner kvantitet og lav kvalitet. Produktivitetskommisjonen var i sin første rapport kritisk til det norske finansieringssystemets premiering av kvantitet fremfor kvalitet, og mente dette systemet setter vitenskapelig kvalitet under press.

Den konkurranseutsatte delen av det norske finansieringssystemet er rent formelbasert, mens land som Storbritannia har et større innslag av skjønn i form av fagfellevurdering av institusjonenes resultater. Mens formelbaserte systemer innebærer en høy risiko for målforskyvning for å skåre høyt på indikatorene som premieres, anklages mer skjønnsbaserte systemer for å fremme nepotisme.

Delvis basert på anbefalingene fra en ekspertgruppe (Hægelandgruppen) har myndighetene nylig vedtatt å endre finansieringssystemet for universiteter og høyskoler. Det legges i hovedsak opp til en justering av det eksisterende systemet, men to nye resultatkomponenter innføres:

• Institusjonene premieres for kandidatproduksjon (i tillegg til studiepoeng), for å stimulere til økt gjennomføring (Produktivitetskommisjonen advarte mot dette i sin første rapport).

• Oppdrags- og bidragsinntekter blir en ny resultatindikator som omfordeler ressurser mellom institusjonen, for å stimulere til økt samarbeid med bl.a. næringslivet.

Myndighetene vil også igangsette arbeid med «flerårige utviklingsavtaler» mellom Kunnskapsdepartementet og den enkelte UH-institusjon. Det er uklart om slike avtaler skal knyttes til finansieringssystemet, i form av omfordeling av dagens basisfinansiering, slik Hægeland-gruppen foreslo.

Myndighetene har valgt å ikke følge opp Hægelandgruppens forslag om kvalitetsfremmende bonus for stipender fra Det europeiske forskningsrådet (ERC). I stedet vil myndighetene utrede innføring av siteringer av vitenskapelig publikasjoner som resultatkomponent i finansieringssystemet, for å fremme vitenskapelig kvalitet.

Ledelse i UH-sektor

Ut fra det relativt høye nivået på basisfinansieringen, burde den norske UH-sektoren kunne hevde seg bedre internasjonalt. En av Benner og Öquists hovedforklaringer på manglende gjennombruddsforskning i Norge er at ressursene i for liten grad brukes aktivt for å fremme kvalitet. Universitetene mangler akademisk lederskap og dermed kultur for akademisk eksellens. Sjenerøs basisfinansiering oppfattes som bundet opp, og fordeles på mange, altfor små forskningsmiljøer uten kraft og ambisjoner. Det tas for lett på rekruttering, og kun unntaksvis har universitetene ambisjoner om å rekruttere blant de beste internasjonalt. Det er for lett å bli professor, mangel på finansiering og karriereløp for lovende forskere, og lav mobilitet.

Fagerberg-utvalget var bekymret over at mange forskere produserer svært lite eller ingenting, og at dyktige forskere mange steder mangler driftsmidler. Utvalget pekte på ledelsesansvaret, bl.a. for systematisk rekruttering av produktive medarbeidere og tilleggelegging for velfungerende forskningsgrupper.

For svak ledelse – personalmessig og strategisk – er også gjennomgangstema i fagevalueringene av norsk forskning. Evalueringen av teknologiforskningen fra 2015 peker på at det finnes svake enkeltgrupper innenfor alle felt, på grunn av mangel på ledelse og/eller lite fordelaktig atmosfære for å drive forskning på internasjonalt nivå. Evalueringen peker også på at rekruttering har vært og fortsetter å være den viktigste flaskehalsen.

Evalueringen av medisinsk forskning viser til at forbedringene som er oppnådd de siste 10 årene antakelig skyldes at det er etablert større forskningsgrupper med bedre ledelse. Mange flaskehalser består imidlertid. Panelet som evaluerte mikrobiologisk forskning karakteriserer den norske basisfinansieringen som relativt høy, men veldig lite fleksibel sammenlignet med andre land. Dette er spesielt knyttet til at det er tilnærmet umulig å flytte på eller si opp ansatte, eller legge ned forskningsaktivitet som ikke holder mål. Konsekvensen er at det blir vanskelig å bygge opp kritisk masse innenfor nye forskningsfelt med stort potensial. Panelet kobler denne mangelen på fleksibilitet direkte til Norges lave skår på målinger av vitenskapelig kvalitet: «All countries have oddities in their research funding schemes, but Norway seems to have far too many constraints, which are unreasonable and limit performance».

Danmark, Nederland og særlig Sveits nevnes av Benner og Öquist som land med god ledelse av UH-institusjonene, mens ledelsen av de norske institusjonene er svak. Årsakene til mangel på ledelse og strategisk bruk av ressursene i norsk forskning ligger i forhold som dels er påført utenfra og dels er selvpåførte. Begrensningene utenfra inkluderer forhold nevnt ovenfor, bl.a. restriksjonene som følger av at UH-sektoren er statlige forvaltningsorganer direkte underlagt departementet (tjenestemannslov, forbud mot låneopptak mv.). Det generelt høye ansattvernet i Norge spiller også inn.

Den særnorske opprykksordningen hjemlet i universitets- og høyskoleloven har bidratt til lav mobilitet og svekket institusjonenes muligheter til å holde en høy faglig standard. Institusjonene har måttet gi opprykk til egne ansatte som er blitt tilkjent kompetanse ved søknad på utlyst stilling ved andre institusjoner. Dette har ført til mange fiktive søknader på stillinger ved institusjoner som setter lave krav. En forskriftsendring fra 2015 gjør det mulig for institusjonene å sette en stopper for denne praksisen. Institusjonene tillates nå sette høyere kompetansekrav for ulike stillingstyper enn de nasjonale minstekravene, og institusjonen trenger ikke godkjenne opprykksvurderinger gjort ved andre institusjoner. Det gjenstår å se om institusjonene vil benytte seg av denne muligheten.

Finansieringen bidrar til å redusere rommet for ledelse gjennom høy grad av tematisk binding av midlene fra Forskningsrådet, og ved at friske midler gjerne kommer med aktivitetskrav i form av øremerkede rekrutteringsstillinger eller studieplasser. Alle slike eksternt påførte satsinger trekker med seg midler fra basisbevilgningen, fordi insentivene videreføres nedover på fakultets- og instituttnivå (se Langfelt m.fl. (2014) for en analyse av myndighetenes satsing på matematikk, naturvitenskap og teknologi).

Av selvpålagte forhold kan nevnes at forestillingen om at 50 pst. av vitenskapelig ansattes arbeidstid skal gå til forskning står sterkt, og av mange oppfattes som en rettighet knyttet til prinsippet om akademisk frihet. Det ser også ut å være tradisjoner knyttet til at alle ansatte skal ha like vilkår. At mange institusjoner velger å opprettholde ordningen med valgt ledelse, kan også bidra til mindre endringsvilje og lavere ledelseskompetanse, for eksempel når det gjelder personalforvaltning. Et forhold som gjelder alle offentlige virksomheter er at kostnaden knyttet til oppsigelser ofte anses som for høy, slik at ressurser bindes opp i uproduktiv arbeidskraft.

Instituttsektor og vitenskapelig kvalitet

Norge har en stor instituttsektor sammenlignet med andre land.13 Dette må ses i sammenheng med at offentlig finansiering av forskning i Norge i større grad kanaliseres til anvendt forskning, og at næringslivet i større grad kjøper FoU enn å utføre det selv, enn hva som er tilfelle i øvrige nordiske land og f. eks. i Nederland. Norge har således et relativt stort anvendt FoU-marked, som har skapt rom for en stor instituttsektor (Solberg m.fl. 2012).

Instituttsektoren er svært konkurranseutsatt, og de fleste har relativt små grunnbevilgninger sammenlignet med UH-sektoren. Instituttsektoren lykkes relativt godt med å hente inn støtte fra Forskningsrådet og EU, men mange institutter er avhengig av kortsiktige oppdrag og konsulentvirksomhet som gir lite rom for å produsere forskning på høyt internasjonalt nivå. Med få unntak er derfor den vitenskapelige produksjonen i form av fagfellevurderte artikler lavere i instituttsektoren enn i UH-sektoren. Siteringsdata tyder på at de artiklene instituttsektoren produserer har like høy vitenskapelig kvalitet som artiklene fra UH-sektoren.

Mange institutter har opprinnelig mottatt grunnbevilgning fra ulike departementer for å utføre forskning og annet arbeid innenfor departementets sektor. Dette gjelder institutter som i sin tid ble opprettet av departementene, men også institutter opprettet av UH-sektoren og andre. Forskningsrådet har i økende grad fått ansvar for å fordele grunnbevilgningene basert på et sett indikatorer som både tar hensyn til vitenskapelig kvalitet og samfunnsnytte. Et sentralt formål med dette har vært å gi instituttene insentiver til å forbedre kvalitet og relevans. Evalueringen av Forskningsrådet advarte mot et slikt rent formelbasert system, fordi det erfaringsmessig har uintenderte konsekvenser.

I praksis har omleggingen ført til relativt lite omfordeling av midler – kun 60 av 900 mill. basis-kroner i 2011 (Damvad 2012) – fordi departementene som har ansvar for bevilgningene på de ulike fordelingsarenaene bestemmer hvor stor andel som skal omfordeles, og velger å sette denne lavt. Forskningsrådet har fastsatt kriterier for å komme inn under ordningen for basisbevilgning, men har ikke mandat til å fjerne institutter fra ordningen. Dette avgjøres av departementene. Instituttsektoren er nærmere omtalt i kapittel 5.3.4.

5.2.4 Høytpresterende forskningsnasjoner

Ifølge Benner (2015b) karakteriseres nasjoner som skårer høyt på internasjonale målinger av forskningskvalitet, som Sveits, Nederland og Danmark, av at de har en forholdsvis bred vitenskapelig elite, at de har universiteter med stort vitenskapelig gjennomslag innenfor omtrent alle fagfelt, og at de har utviklet mekanismer for å sikre at den vitenskapelig produksjonen ligger over – eller høyt over – verdensgjennomsnittet.

I sin gjennomgang av det svenske forskningssystemet identifiserte Öquist og Benner (2012) en rekke kjennetegn ved ledende forskningsnasjoner, som Danmark, Sveits og Nederland til forskjell fra Sverige og Finland med gjennomgående lavere forskningskvalitet.

Öquist og Benner hevder at politikken i de ledende landene vektlegger undervisning og forskning i UH-sektor foran samspill med samfunn og næringsliv. I Finland og Sverige har myndighetene gått langt i vektlegging av samspill, samfunnsnytte og innovasjon.

I de ledende landene er institusjonene sikret høy basisfinansiering. Svenske og finske universiteter er mer avhengige av ekstern finansiering.

I de ledende landene er institusjonene selv i stand til å styre ressursene mot høy kvalitet. Universitetene bruker egne kvalitetskontroller som grunnlag for fordeling av forskningsressurser mellom fakultetene.

Universitetsledelsen i de ledende landene prioriterer rekruttering for å heve kvalitet i forskning og undervisning. Det er utviklet attraktive karriereveier.

Basert på fremstillingen foran er det rimelig å si at Norge skiller seg fra de ledende landene ved at forskningspolitikken i mindre grad vektlegger vitenskapelig kvalitet, og har til felles med Sverige og Finland at samfunnsnytte gjennomgående verdsettes høyere. Norge skiller seg også fra de ledende landene når det gjelder ledelse og karriereveier. Det Norge har felles med de ledende landene er hovedsakelig høy basisfinansiering (målt per student), selv om denne er betydelig høyere i Sveits og også noe høyere i Danmark enn i Norge.

Kommisjonen har sett på styringen av forskningsråd og universiteter i Nederland, Sveits, Danmark og Storbritannia. Norge er i en særstilling ved at ett forskningsråd skal koordinere de forskningspolitiske målsettingene for mange departementer. I Nederland, Sverige og Finland er den tradisjonelle strukturen beholdt, der næringsdepartementet har ansvar for innovasjonsrådet, og forskningsdepartementet har ansvar for forskningsråd (evt. et landbruksdepartement har ansvar for landbruksforskningsråd mv.). I Storbritannia, Sveits og Danmark har man valgt å slå sammen departementene for å koordinere politikken, slik at ett departement har ansvar for vitenskap og innovasjon, men likevel er arbeidsdeling mellom de bevilgende rådene beholdt.

Norge er i en særstilling ved at både bevilgende og rådgivende myndighet er samlet i Forskningsrådet. Alle de øvrige landene har egne organer med ansvar for å gi myndighetene, enten det ansvarlige departement eller regjeringen, råd om forskningspolitikken. I noen land har enkelte forskningsråd også denne oppgaven, men da ikke alene. Erfaringene med slike råd er blandet. Figur 5.10 illustrerer organiseringen av forskningsrådsfunksjonen i de ulike landene.

Norge skiller seg også fra de ledende landene i styringen av universitetene, både når det gjelder tilknytningsform til staten og ledelse. Ingen av de ledende landene ser ut til å styre universitetene direkte fra departementet på den måten Norge gjør.

5.2.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Et utdannings- og forskningssystem som ikke holder tritt med den internasjonale kunnskapsfronten, vil heller ikke kunne bidra tilstrekkelig til næringslivets innovasjons- og adopsjonsevne. Kommisjonen viser til sin første rapport for vurderinger og anbefalinger med sikte på å heve kvaliteten i utdanningssystemet. I dette kapitlet har kommisjonen sett spesielt på grunnforskning og vitenskapelig kvalitet, som har stor betydning for landets kunnskapsbeholdning og dermed evne til å adoptere den globale teknologifronten og bidra til å flytte fronten gjennom innovasjon.

Norsk forskning ligger på et middels godt nivå internasjonalt. Både omfang og kvalitet har økt de siste tiårene, bl.a. som følge av økte ressurser, økt autonomi for institusjonene, og at Norges Forskningsråd har satset sterkere på kvalitetsfremmende virkemidler som FRIPRO og Sentre for fremragende forskning. Det er likevel fortsatt et godt stykke opp til Europas ledende forskningsnasjoner som Sveits, Danmark, Nederland og Storbritannia. Ledende forskningsnasjoner kjennetegnes av tydelig politisk prioritering av vitenskapelig kvalitet, forskningsinstitusjoner med høy grad av autonomi, som deltar i sterk konkurranse om forskningsmidler, og som ledes av anerkjente forskere med stor handlingsevne. Målt opp mot disse kriteriene har kommisjonen identifisert flere svakheter i det norske systemet.

I stedet for å fastholde vitenskapelig kvalitet som en grunnleggende forskningspolitisk målsetting, er norsk forskningspolitikk kjennetegnet ved mange gode intensjoner konkretisert som øremerking av de offentlige forskningsbudsjettene til tematiske satsingsområder. Kommisjonens vurdering er at norsk forskningspolitikk i for stor grad vektlegger andre forhold enn vitenskapelig kvalitet, og at denne vektleggingen må endres. Høy vitenskapelig kvalitet bør være et grunnleggende krav til all offentlig finansiert forskning.

Kommisjonen ser at en drivkraft bak den politiske overstyringen av forskningen er praktiseringen av sektorprinsippet for forskning, statsrådsansvaret og budsjettprosessen. Den forskningspolitiske koordineringen er svak. Myndighetene med koordineringsansvar (Kunnskapsdepartementet og Forskningsrådet) ser ut til å akseptere en slik oppstykket politikk for å sikre finansiering fra alle departementer. Kommisjonens vurdering er at regjeringen må sørge for en sterkere grad av koordinering, fordi systemet slik det fungerer i dag ikke fremmer kvalitet og effektivitet. Dette kan gjøres ved at Statsministerens kontor i større grad bruker sin særegne rolle som regjeringens eneste faste fellesorgan (Smith 2015). Alternativt må ett departement få et større ansvar for forsknings- og innovasjonspolitikken, slik det er løst i ledende forsknings- og innovasjonsnasjoner som Sveits, Danmark og Storbritannia.

Norges internasjonalt unike organisering av den nasjonale konkurransearenaen for forskning i ett forskningsråd med mange formål og oppgaver, fører etter kommisjonens syn til at hensynet til vitenskapelig kvalitet svekkes. Kommisjonen mener en velfungerende konkurransearena er avgjørende for å heve kvaliteten på norsk forskning. Kommisjonen viser til at de ledende forskningsnasjonene i Europa har beholdt en tradisjonell arbeidsdeling mellom forskningsråd som hovedsakelig styrer midler til forskning av høyeste kvalitet, og mer innovasjonsrettede råd som styrer midlene inn mot tematisk prioriterte områder. Kommisjonen mener at en slik tydeliggjøring av ansvaret for vitenskapelig kvalitet bør vurderes, men har ikke gått inn i spørsmålet om hvordan offentlig finansiert anvendt forskning og oppdragsforskning organiseres.

Dersom Norge skal beholde den nåværende organiseringen er det etter kommisjonens vurdering nødvendig å dempe kreftene som setter vitenskapelig kvalitet under press. Dette vil bl.a. innebære å rydde i Forskningsrådets mange oppgaver, sørge for vekst i virkemidler som fremmer vitenskapelig kvalitet (som FRIPRO og SFF), og forsterke mekanismer som sikrer finansiering av fremragende forskning og forhindrer finansiering av svak forskning. Det gjelder også de tematiske områder hvor høy samfunnsnytte brukes som argument for å godta lav kvalitet. Programmene bør være færre, større, bredere og mer langsiktige. Kommisjonen foreslår at programstyrene ikke baseres på representativitet, men på faglig kompetanse, og at det strammes inn på kriteriene for tildeling av midler slik at kravet til vitenskapelig kvalitet blir dominerende.

Kommisjonen er også kritisk til at internasjonalisering av forskningen i så stor grad handler om å skaffe midler fra EUs forskningsprogram. EUs forskningsprogram har samme svakheter som den anvendte forskning innenlands med detaljerte føringer og kriterier som svekker hensynet til vitenskapelig kvalitet. Forskning av høyere kvalitet stimuleres av European Research Council. Kommisjonen er derfor kritisk til at myndighetene ikke har fulgt opp Hægelandgruppens forslag om å øke insentivene knyttet til midler fra ERC. Generelt er god tilknytning til den beste internasjonale forskning viktigst for kunnskapsproduksjonen.

Forskningsrådets dobbeltrolle som bevilgende og rådgivende er etter kommisjonens vurdering uheldig. Kommisjonen viser til at de ledende forskningsnasjonene har etablert uavhengige organer som gir regjeringen forskningspolitiske råd.

Kommisjonen registrerer at norsk UH-sektor ikke har maktet å skape institusjoner i internasjonal toppklasse, selv om forskningen på en del områder er i toppklasse. Institusjonene har i for liten grad maktet å omstille ressurser fra områder med svak forskning til områder med forskning på internasjonalt nivå. Tilsynelatende er dette et resultat både av nasjonalt styringsopplegg som ikke setter krav og belønner kvalitet tydelig nok, og interne forhold i institusjonene, med sterkt forsvar for bevaring av gamle aktiviteter. De styringsmessige forholdene omfatter et finansieringssystem som i liten grad gir insentiver til kvalitet, og at institusjonene har lite autonomi på viktige områder som økonomi og personalforvaltning på grunn av deres tilknytningsform til staten.

Kommisjonen viser til at to offentlige utvalg har anbefalt fristilling av UH-institusjonene for bl.a. å fremme bedre ledelse internt i institusjonene, uten at dette er fulgt opp av myndighetene. Kommisjonens vurdering er at UH-institusjonene har behov for økt autonomi spesielt når det gjelder rekruttering, fordi attraktive karriereveier og konkurransedyktige betingelser er helt nødvendig for å tiltrekke seg de største talentene nasjonalt og internasjonalt. Kommisjonen støtter myndighetenes etablering av en innstegsstilling (tenure track), men er kritisk til at det har tatt mer enn 10 år å få denne på plass, og at det bare er en begrenset prøveordning. Kommisjonen støtter myndighetenes innstramming av opprykksordningen gjennom å gi institusjonene større autonomi når det gjelder å stille krav til ansattes kompetanse.

Når det gjelder finansieringssystemet etterlyser kommisjonen grep som i langt større grad flytter ressurser fra lav til høy kvalitet i UH-sektoren, altså mer konkurranse og sterkere seleksjon enn det dagens system legger opp til. Det betyr at en større andel av statstilskuddet bør konkurranseutsettes, og at denne konkurransen må premiere kvalitet. Slik publiseringsindikatoren er utformet i dag, premieres et altfor stort spekter av publikasjoner, herunder publikasjoner med lav kvalitet. Etter kommisjonens syn vil et stadig større raffinement i det formelbaserte finansieringssystemet likevel ikke løse grunnleggende problemer med målforskyvning og at for lite av midlene fordeles etter kvalitet. Kommisjonen vil foreslå sterkere bruk av fagfellevurdering av institusjonenes resultater, et system som er tatt i bruk i bl.a. Storbritannia. Fagfellevurdering bør legges til grunn for omfordeling mellom institusjonene. Kommisjonen viser til at slik fagfellevurdering allerede gjennomføres i Norge i regi av Forskningsrådet, men registrerer at disse evalueringene – i likhet med evalueringer på en rekke andre områder – ikke får konsekvenser. Kommisjonen viser også til et forslag fra NHO om å løfte ut deler av statstilskuddet til UH-sektoren til en konkurransearena for forskning forbeholdt universiteter og høyskoler.

5.3 Samarbeid mellom akademia og næringsliv

5.3.1 Om betydningen av kunnskapsflyt mellom universiteter og næringsliv

De høyere utdanningsinstitusjonene (UH-sektoren) har en viktig rolle i innovasjonssystemet, gjennom å tiltrekke seg talent, utvikle ny kunnskap og utdanne kandidater innenfor mange felt. Koblingene mellom de ulike aktørene er viktige for et velfungerende innovasjonssystem, og svak kobling mellom universiteter og næringsliv kan være en flaskehals som forhindrer økonomien i å dra nytte av den globale teknologiutviklingen.

Som nevnt ovenfor, er det de ferdigutdannede kandidatene fra UH-sektoren som står for hovedstrømmen av kunnskap fra UH-sektoren til næringslivet. Forskningsbasert utdanning av høy kvalitet gjør studentene i stand til å hente inn kunnskap fra den globale teknologifronten. Dette hever absorpsjonskapasiteten i næringslivet når kandidatene senere går ut i jobb. Utdanning av lav kvalitet gir derimot studentene innføring i utdatert og lavproduktiv teknologi, og bidrar til å senke produktiviteten i næringslivet.14

Også forskningssamarbeid mellom næringsliv og universiteter hever produktiviteten i bedriftene (Andrews m.fl. 2015), trolig fordi universitetsforskerne er nærmere knyttet til den internasjonale kunnskapsfronten. Dermed øker tempoet på teknologispredningen til bedriftene, samtidig som finansiering fra bedriftene bedrer universitetsforskernes muligheter til internasjonalt samarbeid med dertil hørende kunnskapsoverføring fra utlandet. Samarbeid mellom universiteter og næringsliv hjelper de mest produktive bedriftene med å holde tritt med den internasjonale fronten, og de mindre produktive med å ta innpå fronten.

Det er særlig bedrifter som innoverer på fronten, målt ved at de patenterer, som har mye FoU-samarbeid med universiteter. Dette skjer i form av teknologibedrifters samarbeid med universitetene, kjøp av FoU-tjenester fra universitetene, eller annen form for kommersialisering av forskningsresultater fra universitetene (lisensiering av patenter mv. og etablering av spin-off-bedrifter). Patentering har særlig utbredelse i et lite sett fag og næringer, bl.a. farmasi og elektronikk, som preges av avansert teknologianvendelse. For det store flertall av bedrifter er imidlertid andre sentrale mekanismer for overføring av den globale kunnskapen til bedriftene langt viktigere, som læring fra konkurrenter, leverandører og andre bedrifter i samme foretak Crespi m.fl. (2008). Slike læringseffekter forklarer en stor del av produktivitetsforskjellene mellom bedrifter.

I Norge er universiteter og høyskoler lovpålagt å bidra til innovasjon og verdiskaping basert på resultater fra forskning.15 Det er likevel ikke et mål at UH-sektoren skal samarbeide mest mulig med næringslivet, eller kommersialisere mest mulig. En samfunnsøkonomisk lønnsom arbeidsdeling mellom UH og næringsliv tilsier at UH-sektoren konsentrerer seg om langsiktig grunnleggende forskning med store eksterne effekter, fordi næringslivet selv har insentiver til å besørge forskning som gir raske og kommersialiserbare resultater. For å maksimere samfunnsmessig verdi bør UH-forskningens resultater i størst mulig grad være offentlig tilgjengelige, slik at andre forskere kan bygge videre på dem og slik at næringsliv og offentlig sektor kan ta resultatene i bruk.

Det kan være en konflikt mellom langsiktig grunnforskning og vitenskapelig kvalitet omtalt i 5.2.1 på den ene siden, og samarbeid mellom UH-sektor og næringsliv på den annen, dersom universitetene i for stor grad vektlegger konsulentoppdrag. Samarbeid på universitetenes egne premisser kan derimot fremme grunnforskning. I praksis ser det ut til at det er de UH-ansatte som publiserer mest og siteres mest som også samarbeider mest med næringslivet (Salter 2014). Det ser også ut til å være en positiv sammenheng mellom vitenskapelig kvalitet og kommersialisering (Guldbrandsen 2009). Evalueringen av teknologisk forskning i Norge peker på nettopp grunnforskningen som avgjørende for innovasjon. Evalueringen identifiserer kun to forskningsmiljøer i verdenstoppen: SIMlab og Marine Structures som begge ligger på NTNU. Begge miljøene skårer også maksimalt på relevans og samarbeid med næringslivet.

Et problematisk område er patentering av forskningsresultater, fordi dette kan ha negative konsekvenser for den langsiktige produksjonen av ny kunnskap (Guldbrandsen 2009). Patentering kan bidra til kunnskapsflyten i enkelte tilfeller, men kan også være en hindring.

5.3.2 Omfanget av kunnskapsflyt mellom UH-sektor og norsk næringsliv

Den direkte kunnskapsflyten mellom UH og næringslivet skjer gjennom personmobilitet, oppdrags- og samarbeidsprosjekter og næringslivets bruk av publiserte eller patenterte forskningsresultater,16 se oversikten nedenfor. Fremstillingen er basert på Spilling m.fl. (2015), Salter (2015), Thune m.fl (2014), OECD (2013) og Forskningsbarometeret fra 2015 der ikke annet er oppgitt.

Mobilitet av ferdige kandidater fra høyere utdanning til næringslivet, er den mest omfattende form for kunnskapsflyt. Den er noe større til offentlig enn til privat sektor: litt under halvparten av de høyt utdannede jobber i privat sektor, selv om sektoren utgjør 70 pst. av sysselsettingen.

Formelt samarbeid mellom arbeidsliv og utdanningsinstitusjonene, gjennom praksisplass, skriving av oppgave i en virksomhet, gjesteforelesninger og samarbeid om innhold, er omfattende i profesjonsutdanningene (lærer, sykepleier, lege, mv.), men er ellers lite utbredt.

En studie fra Storbritannia (PACEC 2015) viser at kandidater etablerer langt flere bedrifter enn universitetene selv, men at bedriftene er mindre. Kandidater fra ingeniør- og kunst/designutdanninger er mest aktive. I Norge er ikke omfanget av student- og kandidatbedrifter systematisk kartlagt.

Det er liten mobilitet av ansatte mellom høyere utdanningsinstitusjoner og næringsliv.

Figur 5.11 viser at utenlandske FoU-miljøer – ofte utenlandske bedrifter innen samme konsern – er en like stor leverandør av FoU-tjenester til norsk næringsliv som norsk institutt- og UH-sektor til sammen. Instituttsektoren er også en mye større FoU-leverandør til næringslivet enn UH-sektoren. Blant de innovasjonsaktive bedriftene er UH-sektoren viktigere. Om lag 30–40 pst. av disse samarbeider med universiteter eller høyskoler om FoU og innovasjon.

Kilde: Indikatorrapporten 2015.

FoU-samarbeid mellom UH og næringslivet er mindre omfattende i Norge enn i de fleste andre land vi sammenligner oss med. Ikke nødvendigvis i form av UH-sektorens FoU-inntekter fra næringslivet; her ligger Norge i en stor gruppe land sammen med bl.a. Danmark og Sverige med ca. 4 pst. finansiering fra næringsliv. OECDs gjennomsnitt ligger på snaue 6 pst. Det er kun i et fåtall land – bl.a. Sveits og Tyskland – at næringslivet står for 10 pst. eller mer av UH-sektorens FoU-inntekter.

Det er spesielt når det gjelder sampublisering med næringslivet, at norsk UH-sektor kommer dårlig ut også sammenlignet med våre naboland. Ifølge Leiden-rankeringen for 2014 har både Sverige, Danmark og Finland universiteter helt i toppen av listen over de universitetene i verden som sampubliserer mest med næringslivet, mens Norge ligger langt nede på denne rankeringen.17

Nær halvparten (45 pst.) av de vitenskapelig ansatte i UH-sektoren har hatt samarbeid med private bedrifter i løpet av en treårsperiode, mens 79 pst. har samarbeidet med offentlig sektor. Bare 14 pst. har deltatt i forskningssamarbeid med næringslivet og 18 pst. med offentlig sektor. FoU-samarbeid med næringslivet er vanligst i teknologifagene (om lag 40 pst. av ansatte) og naturvitenskap, minst vanlig i medisin, samfunnsvitenskap og særlig humaniora (5 pst. av de ansatte).

Kommersialisering av forskningsresultater i regi av UH skjer gjennom lisensiering av patenter og annen immateriell kapital eller i form av bedriftsetablering/spin-off. Denne kanalen for kunnskapsflyt fra UH til næringsliv er antakelig den minst omfattende, og den er heller ingen viktig inntektskilde for UH-sektoren (90 mill. kr. i 2014 fra aksjesalg og lisensinntekter). Bedriftsetableringer og patentering ligger på et stabilt lavt nivå. Lisensinntektene er økende.

Også når det gjelder kommersialisering skårer norsk UH-sektor relativt lavt på de fleste indikatorene, sammenlignet med landene vi sammenligner oss med. Ansatte ved norske (og svenske) UH-institusjoner rapporterer inn mange oppfinnelser/forretningsideer sammenlignet med land som Danmark og Nederland, men Norge skårer langt lavere enn disse to landene på antall patentsøknader og innvilgede patenter. NTNU står for flest patenter i norsk UH-sektor. Norge skårer ikke så verst på lisensinntekter, og disse har økt de siste årene. Medisin og helsefag er størst på denne type kommersialisering. Universitetet i Oslo skårer her høyest i Norge, gjennom satsingen på biomedisin. Norsk og dansk UH-sektor skårer relativt lavt på bedriftsetableringer, mens Sverige og Nederland her ligger høyt. NTNU står for flest bedriftsetableringer i Norge.

5.3.3 Barrierer mot FoU-samarbeid mellom UH-sektor og næringsliv

Dette avsnittet gir en gjennomgang av mulige barrierer mot forskningssamarbeid med næringslivet og kommersialisering i UH-sektoren, med unntak av tilgang på risikokapital som er omtalt særskilt i kapittel 5.4.

Tilbudssiden: UH-sektorens relevans for næringslivet

FoU-samarbeid og kommersialisering forekommer hyppigst blant vitenskapelig ansatte i teknologifag,18 og det er også innenfor teknologifag at samarbeidet er økende. En barriere mot samarbeid med næringslivet er at dette fagområdet har en relativt liten plass i norsk høyere utdanningssektor (figur 5.12 venstre). UH-sektoren er således relativt lite relevant som innovasjonspartner for næringslivet, sammenlignet med UH-sektoren i mange andre land.

Kilde: Indikatorrapporten 2015.

Årsaken til lav andel teknologifag i norsk UH-sektor er for det første svak rekruttering av studenter til realfagene, jfr. realfagsproblemet i utdanningssektoren som er omtalt i kommisjonens første rapport. For det andre har finansieringssystemet for UH-institusjonene heller forsterket enn kompensert for dette realfagproblemet, ved å gjøre det relativt ulønnsomt å etablere studieplasser i slike fag. Hægelandgruppen foreslo å øke finansieringssatsen for utstyrskrevende fag i sitt forslag til endringer av finansieringssystemet for UH-sektor. Dette forslaget er ikke fulgt opp av myndighetene.

En tredje årsak til lav andel teknologifag i norsk UH-sektor er en stor teknisk-industriell instituttsektor. Denne utfører dobbelt så mye FoU i teknologifag som UH-sektoren (figur 5.12 høyre). Forskning som i våre naboland er lagt til UH-sektoren, foregår i stor grad i instituttsektoren i Norge.

Arbeidsdelingen mellom UH og instituttsektor, er illustrert i figur 5.13. UH-institusjonene konsentrerer aktiviteten rundt vitenskapelig publisering, mens instituttsektoren publiserer lite og konsentrerer aktiviteten om oppdrag for andre. I den første evalueringen av Forskningsrådet fra 2001 ble instituttsektorens størrelse problematisert, bl.a. ved at det ble stilt spørsmål om hvorvidt den store instituttsektoren bidrar til å opprettholde en relativt isolert UH-sektor i Norge. Slik isolasjon kan være uheldig for økonomiens innovasjonsevne, ikke minst sett på bakgrunn av kunnskapsoverføringen til næringslivet som skjer gjennom utdanning av kandidater i UH-sektor. Instituttsektoren bidrar i liten grad til utdanning av arbeidskraften. Det foreligger imidlertid ikke dokumentasjon som er egnet til å besvare spørsmålet om instituttsektorens størrelse kan ha slike negative konsekvenser. Instituttsektoren selv hevder at den snarere har en brobyggerrolle, og får støtte for det i en del evalueringer. Andre evalueringer påpeker at arbeidsdelingen er uheldig og medfører for sterk konkurranse mellom institutt- og UH-sektor på bekostning av samarbeid. Instituttsektoren er nærmere omtalt i kapittel 5.3.4.

Kilde: Produktivitetskommisjonen basert på statistikk fra Forskningsrådet og Tilstandsrapporten.

Den norske modellen med universiteter og høyskoler som statlige forvaltningsorganer har vært en av drivkreftene bak opprettelsen av den store instituttsektoren. De statlige reguleringene har gjort det mer attraktivt for UH-institusjonene å organisere eksternt finansiert forskning i randsoneinstitutter enn som en del av UH-institusjonens ordinære drift. Det er vanskelig å se for seg en sterk økning i FoU-samarbeid mellom UH og næringsliv uten at de teknisk-industrielle forskningsinstituttene knyttes nærmere UH-institusjonene, men fusjoner er lite attraktivt for instituttene så lenge UH-institusjonene er statlige forvaltningsorganer.19 Olsen og Holden (2015) foreslår kraftigere insentiver for samarbeid i form av klynger, fellesprosjekter og sentra. I Danmark er de fleste instituttene fusjonert med UH-institusjonene, men det gjenstår å se om det blir en suksess.

Tilbudssiden: Insentiver og kapasitet i universitets- og høyskolesektoren

Evalueringene av forskning i ingeniørfag og mikrobiologi – to forskningsfelt med stort kommersielt potensial – problematiserer den svake vektleggingen av kommersialisering i mange av forskningsmiljøene i universitets- og høyskolesektoren. Blant faktorene som nevnes er mangel på veiledning og støtte for spin-off-bedrifter, manglende lokale retningslinjer for eierskap til immaterielle verdier for vitenskapelige ansatte og eventuelt mangelfull kunnskap om disse blant de ansatte, manglende økonomiske insentiver for investorer og mangel på risikokapital. I teknologifagene knyttes manglende kommersialisering også til problemer med å finansiere nysgjerrighetsdrevet forskning, som ifølge evalueringen er det vanlige startpunktet for teknologiinnovasjon.

Tidligere var negative holdninger i forskermiljøene rapportert som en av de største barrierene mot kommersialisering og næringslivssamarbeid. Ifølge Spilling m.fl. (2015) har dette endret seg betydelig. Likevel er omfanget av kommersialisering og samarbeid med næringslivet ganske stabilt. Dette skyldes at rammebetingelsene de vitenskapelige ansatte jobber under ikke er endret tilsvarende. Rammebetingelsene – og da særlig finansieringssystemet – har stor betydning for i hvilken grad slikt arbeid blir vektlagt av UH-institusjonene.

Finansieringssystemet i høyere utdanning i Norge premierer produksjon av studiepoeng og forskningspublikasjoner. Dette innebærer en risiko for målforskyvning vekk fra de høyere utdanningsinstitusjonenes øvrige oppgaver. En gjennomgang av de resultatbaserte finansieringssystemene for UH-sektoren i en rekke land viser at Norge er et av få land som ikke premierer næringssamarbeid og kommersialisering i finansieringssystemet (MoE New Zealand). I en del land premieres eksterne inntekter som indikator for kunnskapsoverføring, og norske myndigheter har nylig vedtatt å gjøre det samme. I Storbritannia har myndighetene nylig etablert et system der universitetene selv må dokumentere nyttevirkninger for samfunnet. Dokumentasjonen blir gjenstand for fagfellevurdering og legges til grunn ved fordeling av basisbevilgning (Rosenberg 2015). Sverige vurderer å opprette et tilsvarende system.

Å premiere patenter og lisensinntekter frarådes bl.a. av Salter (2015) og den danske produktivitetskommisjonen (2014) da dette i noen tilfeller bidrar til å bremse kunnskapsproduksjonen. Patenter er ikke nødvendigvis et godt mål på kunnskapsoverføring fra UH-sektor til næringsliv. Insentiver knyttet til patenter kan også øke barrierene mot samarbeid mellom universiteter og næringsliv, fordi det vil være uaktuelt for mange bedrifter å finansiere et forskningssamarbeid uten å få rettigheter til oppfinnelsene. En gjennomgang av forskningsevalueringssystemene i 16 land fra 2008 fant at bare to land inkluderte patenter i insentivsystemet (Coryn 2008).

I tillegg til finansieringssystemet, er lovregulering av eiendomsrett eller bruksrett til oppfinnelser en rammefaktor for kommersialisering. Før 2003 hadde ansatte i UH-sektoren selv rettighetene til å utnytte sine oppfinnelser, dvs. økonomiske insentiver på individnivå. Etter opphevelsen av det såkalte lærerunntaket i 2003 er disse insentivene svekket. Ifølge Spilling m.fl. (2015) har ikke lovendringen medført noen markant endring i omfanget av patentering med forskermedvirkning, men patentene eies i økende grad av institusjonene og spin-off-bedrifter i stedet for av forskerne selv.

UH-institusjonene ble samtidig pålagt å ta et større ansvar for kommersialiseringen, bl.a. gjennom å etablere teknologioverføringskontorer (TTO) for å bistå forskerne med kommersialiseringen. På drøye 10 år har de fem største universitetene etablert TTOer som samarbeider med andre lokale aktører. Særlig de siste to årene har det vært en sterk vekst i antall bedrifter etablert av UH-sektoren ved hjelp av disse TTOene. Det er imidlertid store variasjoner mellom de ulike fagmiljøene og hvordan de forholder seg til kommersialisering, og det er i mange tilfeller vanskelig for TTOene å komme i inngrep med forskerne. Ifølge (Spilling m.fl. 2015) har alle TTOene potensial for å gjøre mer, til dels betydelig mer, men dette hindres av forhold som bl.a. henger sammen med at insentivstrukturen ved institusjonene ikke fremmer entreprenørskap.20

Vitenskapelig ansatte som har arbeidserfaring fra næringslivet deltar langt oftere i eksternt samarbeid enn andre vitenskapelig ansatte. UH-ansatte med nettverk i næringslivet har også lettere for å skaffe privat risikokapital til kommersialisering av forskningsresultatene. Mobiliteten fra næringslivet til UH-institusjoner er lav. Det er ingen juridiske hindringer mot at universiteter og høyskoler ansetter personer fra næringslivet i såkalte toerstillinger (midlertidig, inntil 20 pst. stilling).

Etterspørselssiden: Bedriftenes absorpsjonskapasitet

Mangel på relevante samarbeidspartnere i næringslivet er en hemmende faktor for forskningssamarbeid, og dette kan henge sammen med svak absorpsjons- og innovasjonskapasitet i deler av næringslivet. Norsk næringsliv er lite FoU-intensivt. Ifølge Solberg (2014) er det spesielt de store bedriftene i Norge som er lite FoU-intensive, sammenlignet med store bedrifter i andre land. Mange næringer har et lavt utdanningsnivå med under 20 pst. høyt utdannede. Ansatte med høyere grads utdanning (masternivå) finner vi hovedsakelig i de oljerelaterte næringene og i deler av tjenesteproduksjonen i privat sektor. Under 10 pst. av FoU-personalet i næringslivet har doktorgrad, men andelen er økende. Langvarig underskudd på teknologifaglig arbeidskraft i Norge kan ha bidratt til å holde FoU-kapasiteten i næringslivet nede, se omtale i kommisjonens første rapport.

Lav FoU-kompetanse i næringslivet kan medføre at FoU-samarbeidet som er initiert av forskningssektoren er dominert av forskningsinstitusjonene og deres FoU-behov, mens bedriftene deltar passivt og hovedsakelig for å utvikle nettverk (Gulbrandsen m.fl. 2015 om SFI). Samarbeid som lykkes kjennetegnes av bedrifter med FoU-erfaring og ressursmessig evne til å realisere prosjektet, og langvarige og tette relasjoner mellom forskningsmiljøer og bedrift (Menon 2011). Samtidig tyder innspill Produktivitetskommisjonen har fått fra næringslivet på at relasjons- og nettverksbasert samarbeid kan by på utfordringer når bedriftene ønsker å etablere seg innenfor nye teknologier der de ikke har kontakter i forskningsinstitusjonene.

Figur 5.14 viser hvordan bedriftenes innovasjonsevne (målt ved patentering) øker med ansattes utdanningsnivå. Mens under 0,6 pst. av alle bedrifter søker patent i løpet av et år, gjelder dette nesten tre ganger så mange av bedriftene der over 10 pst. av de ansatte har utdanning på minst mastergradsnivå.21

Kilde: Klemetsen 2015.

Innovasjonslitteraturen ser bl.a. på betydningen av lokale økosystemer for innovasjon og entreprenørskap. Slike systemer består av hovedsakelig høyere utdanningsinstitusjoner, myndigheter og næringsliv. Geografisk nærhet fremmer kunnskapsflyt fra UH-sektor til næringslivet (se Bikard og Marx (2015) for en oversikt over litteraturen). I tillegg til relativt lite kommersialisering i norsk UH-sektor, se omtalen ovenfor, hemmes lokale økosystemer av utilstrekkelig kapasitet i det lokale næringslivet til å nyttiggjøre seg kunnskapen fra UH-sektoren. Et eksempel er at Trøndelag huser Norges største FoU-miljø innenfor teknologi (NTNU/SINTEF), samtidig som sysselsettingen i høyteknologisk produksjon og tjenesteyting i Trøndelag ligger under landsgjennomsnittet. Virkemidler som kan bøte på slik geografisk mistilpasning, er bl.a. å kanalisere offentlige FoU-midler til FoU-institusjoner i geografisk nærhet til teknologibedrifter, eller at geografisk isolerte FoU-institusjoner etablerer satellitt-campuser nær bedriftene.

Forskningsbasert innovasjon er kostbart, og drives fram av aktive sluttbrukere som ser mulighet til høy inntjening eller store kostnadsbesparelser. Mye av FoU-samarbeidet mellom næringsliv og universiteter har derfor foregått i oljerelatert virksomhet. Offentlig sektor har svakere insentiver til å etterspørre kostnadsbesparende teknologi fra næringslivet. En stor offentlig sektor i Norge kan dermed også ha bidratt til lite FoU-samarbeid mellom næringsliv og UH-sektor.

Sammenheng i forsknings-, innovasjons- og næringspolitikk

Forskningspolitikken, innovasjonspolitikken og den øvrige næringspolitikken er ulikt innrettet: I forskningspolitikken og i innovasjonspolitikken styres mye av ressursene inn mot spesifikke tematiske, teknologiske og næringsmessige prioriteringer, mens næringspolitikken har som mål å være nøytral. Videre styres forskningspolitikken og innovasjonspolitikken delvis av ulike prioriteringer.22 Det største skillet ligger i at innovasjonspolitikken i større grad enn forskningspolitikken tar hensyn til distriktspolitiske målsettinger.

Mangel på sammenheng i virkemiddelapparatet medfører en risiko for at kommersialiserbare forskningsresultater ikke omsettes til innovasjoner, fordi de ikke kommer inn under innovasjonspolitikkens prioriterte næringer eller geografiske områder. Omvendt kan det bli vanskelig å stimulere til nye prosesser, produkter og tjenester med stor innovasjonshøyde innenfor tematiske og geografiske områder der det ikke eksisterer gode forskningsmiljøer.

Ulike departementer har ansvar for å koordinere hhv. regjeringens forskningspolitikk (Kunnskapsdepartementet) og innovasjonspolitikk og næringspolitikk (Nærings- og fiskeridepartementet). Koordineringen av de store politikkområdene er svak, på grunn av den sterke sektorstyringen i Norge. Noen områder blir neglisjert fordi de faller mellom de ulike departementenes ansvarsområde. Kommersialisering av forskning er et slikt felt.

Spilling m.fl. (2015) viser til at mangelen på samordning i det norske forsknings- og innovasjonssystemet har blitt påpekt i eksterne evalueringer av OECD i 2008, av Riksrevisjonen i 2012, og i Technopolis’ siste evaluering av Norges forskningsråd fra 2012.

Flere land har gjort endringer i departementsstrukturen for nettopp å få mer verdiskaping ut av offentlige forskningsmidler. I større grad legges ansvar for næring, innovasjon, forskning, og utdanning til større verdiskapingsdepartementer (Danmark, England og Sveits er eksempler på ulike opplegg). Benner og Öquist nevner spesielt Nederland som eksempel på et land som fører en konsistent politikk gjennom å prioritere forskning og innovasjon i de teknologiene og næringene som står sterkt i Nederland (Top Sectors).

5.3.4 Om instituttsektorens betydning for innovasjon og adopsjon i næringslivet

Begrepet «instituttsektor» brukes om en heterogen samling av forskningsinstitutter som får direkte støtte i ulike former fra myndighetene, se også omtale tidligere i kapitlet. Instituttenes formål er å tilby anvendt forskning av høy kvalitet med relevans for næringsliv, forvaltning og samfunnet for øvrig i et oppdragsmarked. Sektoren har også ansvar for å utvikle kunnskap på nasjonalt prioriterte områder.

I norsk statistikk og annen sammenheng presenteres sektoren som en egen forskningsutførende sektor, og altså ikke som en del av universitets- og høyskolesektoren eller av næringslivet. Instituttene er en gruppe ulike foretak, selvstendige eller tilhørende et konsern.

Figur 5.15 viser forholdet mellom og utviklingen i de tre forskningsutførende sektorene over lengre tid. Siden starten av 1990-tallet har instituttsektoren vokst klart mindre enn de to andre sektorene. I 1991 stod instituttsektoren for 35 pst. av samlet FoU, mens denne andelen i 2014 er nede på 23 pst. Fra 2013 til 2014 hadde instituttsektoren en realnedgang på om lag 2 pst. Forskingsinstituttene har dermed fått en gradvis mindre rolle.

¹ Tall for 2014 er foreløpige. Årlige tall fra 2003.

Kilde: NIFU og Statistisk sentralbyrå.

Forskningsinstituttene leverer tjenester til offentlig forvaltning, næringslivet og til ulike internasjonale kunder. Samlede inntekter fordeles på oppdragsinntekt, bidragsinntekt, inntekt fra forvaltningsoppgaver og basisfinansiering.23

Hoveddelen av virksomheten i forskningsinstitutter foregår i institutter som er underlagt retningslinjer for statlig basisfinansiering av forskningsinstitutter. Dette er institutter som mottar basisbevilgning fra Norges forskningsråd. Ved inngangen til 2015 var det 51 slike institutter. Dette inkluderer bl.a. seks enkeltforetak under SINTEF-konsernet i Trondheim og to under IRIS i Stavanger.

Instituttene som faller inn under retningslinjene for basisfinansiering hadde i 2014 en samlet omsetning nær 9 mrd. kroner. Tabell 5.3 viser inntektene etter instituttarena fordelt på de omtalte inntektsformene. Det fremgår av tabellen at de teknisk-industrielle instituttene er størst, og de har både høyest driftsinntekt og høyest samlet inntekt. De skiller seg også ut med å ha den klart største andelen av sine driftsinntekter fra oppdragsforskning.

Resten av FoU-aktiviteten i instituttsektoren fant sted ved forskningsinstitutter som mottar basisfinansiering direkte fra departement, i hovedsak Havforskningsinstituttet og Forsvarets forskningsinstitutt, og ved andre FoU-utførende institusjoner.

Tabell 5.4 inneholder en oversikt over disse og oppsplitting av deres inntekter i 2014. Andre institusjoner med FoU inkluderer statlige etater, helseforetak uten universitetssykehusfunksjoner og museer. Ved disse institusjonene vil FoU som regel ikke være hovedformålet ved virksomheten.

Hvorfor støtter det offentlige instituttsektoren?

At det offentlige har en rolle å spille innenfor forskning, er generelt akseptert, se omtalen foran i kapitlet. Hovedbegrunnelsen er at når en investering i forskning er nedlagt, kan funn og resultater anvendes eller videreutvikles av andre uten at de samme grunnlagsinvesteringene må legges ned en gang til. Dette skiller forskning fra andre investeringer, der for eksempel bare foretaket som kjøper en maskin vil ha adgang til den. Forskning som skjer i et institutt vil ha et større potensial for gjenbruk og videreutvikling, forutsatt at instituttet har mange kunder og kan utføre faglig sterkt arbeid. Forskningsinstituttene kan dermed ha en spesiell formidlingsrolle mot sine kunder i forskningssystemet.

Et særlig forhold knyttet til forskningsinstitutter er eksistensen av stordriftsfordeler. Den typiske enhetsinvesteringen kan være stor og større enn behovet i de fleste foretak, og vil ofte ikke ha annen anvendelse. Et laboratorium, en skipstank eller et kjernefysisk testanlegg vil være eksempler på dette. Når tilbudet først eksisterer, kan flere brukere hver kjøpe en andel som står i henhold til de behov de har. Samtidig vil grensekostnaden ved bruk når den først er anskaffet være lav, slik at det er vanskelig å dekke samlede kostnader. Det samme vil gjelde der investeringen er i kunnskap istedenfor fysisk kapitalutstyr. Dette er særlig relevant i forskning, der spesifikk kunnskap kan ta lang tid å bygge opp.

At resultater og metoder fra forskning finner anvendelse eller videreutvikles på nye områder, omtales gjerne som opsjonsverdien av forskningskapasitet («lokal kapasitet»). I gjennomgangen av de nukleære forskningsreaktorene i Norge, la ekspertutvalget bl.a. vekt på at slike anlegg genererer kunnskap om mulige framtidige energikilder.24

Myndighetene har videre en rekke spesifikke forskningsbehov, som gjerne betegnes forvaltingsforskning. Dette inkluderer behovet for at det er et miljø som kan gjennomføre den nødvendige forskningen, f.eks. er det bare myndighetene som har interesse av å overvåke fiskestammer i Atlanterhavet eller sende forskningsskip til Antarktis. Organiseringen av dette i form av institutter med tilskudd til forvaltningsforskning har få alternativer.

Virkemidler overfor instituttsektoren

Basisbevilgningen er i dag et resultat av Retningslinjer for statlig basisfinansiering av forskningsinstitutter, fastsatt av Kunnskapsdepartementet i juli 2014. Dette regelsettet var basert på en resultatbasert modell som ble innført fra 2009, men strammet opp og utviklet bl.a. som oppfølging av ulike evalueringer av forskningsinstituttene og av Norges forskningsråd.

For å kvalifisere for inkludering under retningslinjene er det krav om at et institutt skal ha minst 20 FoU-årsverk og en gitt andel oppdragsforskning, en andel bidragsforskning og et omfang av publisering.25 Inkludering i systemet er altså ikke en rettighet, men skjer på grunnlag av en vurdering av resultater på disse områdene. Grunnlaget for beregning etter retningslinjene er basert på fire komponenter:

• Publikasjonspoeng teller 30 pst. i finansieringsmodellen

• Avlagte doktorgrader teller 5 pst. i finansieringsmodellen

• Nasjonale oppdragsinntekter teller 45 pst. i finansieringsmodellen

• Internasjonale inntekter teller 20 pst. i finansieringsmodellen

Fra og med innføringen av retningslinjene for basisfinansiering i 2014 har det vært en årlig gjennomgang av institutter som er innenfor ordningen, for å vurdere om de fortsatt tilfredsstiller kravene for statlig basisfinansiering slik de er nedfelt i retningslinjene. Hvis et institutt over tid ikke tilfredsstiller kravene, skal Forskningsrådet og instituttet starte en prosess som inkluderer drøftelser av strukturelle endringer.26 Systemet kan etter revideringen i 2014 omfordele opp til hele 10 pst. av totalt basistilskudd i året.

Retningslinjene for basisfinansiering har bidratt til økende dynamikk i instituttsektoren de siste årene. I 2015 ble for eksempel NIBIO opprettet ved sammenslåing av de tre instituttene i primærnæringsarenaen. Det har kommet til nye institutter i basisfinansieringssystemet, og noen av de tidligere har gått ut gjennom overflytting til UH, nedlegging eller fusjoner, jf. tabell 5.5.

Vurderinger av instituttsektorens betydning for næringslivet

For næringslivet er det sentrale at det finnes tilgang til et FoU- og utredningsmarked som kan tilby de tjenester det er behov for. Næringslivet kan da forholde seg til universiteter og høyskoler, til instituttene, til det private tilbudet og til utenlandske tilbydere. Det private tilbudet består både av rene FoU- og utredningsmiljøer og av institusjoner med andre hovedformål, eksempelvis selger Statoils forskningsavdeling både laboratorie- og FoU-tjenester til andre foretak. For næringslivet representerer instituttene dermed en del av kunnskapsgrunnlaget for videreutvikling av produkter og prosesser, men tilfanget av slike leverandører er ikke begrenset av offentlig delfinansierte institutter.

Når disse forskningsinstituttene opptrer i oppdragsmarkedet er det også i konkurranse, på den ene siden med universiteter og høyskoler som mottar mer støtte fra myndighetene, og på den andre siden med FoU- og utredningsaktører som ikke mottar noen slik støtte. Instituttene mener dermed at de vanskelig kan konkurrere mot UH som får stor støtte, mens vanlige aktører i markedet mener at instituttene får oppdrag på grunn av den støtten disse får. Dette fører til en konkurransesituasjon som aktørene oppfatter som vanskelig. Basisfinansieringen må ikke benyttes til å kryss-subsidiere instituttets økonomiske aktiviteter.

Forskningsinstituttene er svært heterogene. For instituttene som faller inn under retningslinjene for basistilskudd, foreligger det god oversikt over komponentene som inkluderes i grunnlaget for tildelingen, se omtale foran. I 2014 hadde det minste, Norut Alta, knapt 12 årsverk hvorav knapt 10 forskerårsverk. Til sammenligning hadde Stiftelsen SINTEF (tekn. ind.) henholdsvis 1050 årsverk og 748 forskerårsverk. Nedenfor er det en gjennomgang av inntekter per forskerårsverk, publisering og instituttstørrelse.

Forskningsinstitutter og publisering

Oppdragsinntekt per forskerårsverk viser betalingsviljen blant instituttets kunder og er følgelig en indikator for relevansen av de tjenester instituttet selger.27 Figur 5.16 illustrerer at denne varierer fra om lag 2 mill. kroner per årsverk til knapt 150 000 kroner. Figuren illustrerer samtidig stor variasjon i publisering fra instituttene målt ved publiseringsindeks per forskerårsverk. Det framgår av figuren at disse er negativt korrelert, slik at betalingsviljen ser ut til å være minst for tjenester fra de forskningsinstituttene som oppnår høyest poengsum på publiseringsindeks per årsverk.28

Kilde: NIFU.

Publisering er i utgangspunktet ikke et hovedformål for et forskningsinstitutt. Det er som regel heller ikke en oppgave som næringslivskunder vil ønske å betale for. Kunder som foreninger og fond (Kreftforeningen, Røde Kors mv.) vil derimot kunne ha betalingsvilje for at FoU gis spredning og kan vurderes av andre. Offentlige kunder vil ofte ha formidling som ett av sine krav til forskningsaktivitetene som finansieres. Dette har slått ut i en bred tilnærming til begrepet publisering. Dette gir rom for strategisk tilnærming til publisering, der noen velkjente er samarbeid med andre miljøer, gjerne utenlandske om bøker, ny publisering av tidsskriftsartikler i bøker, bidrag fra løst tilknyttede forskere mv. Like viktig er det at en så bred tilnærming til publisering, der alt fra kvalitetsaspekter til formidlingsformål utenfor instituttets kundegruppe er vektlagt, fører til en indikator som har for mange mål. Det er derfor grunn til å gå gjennom bruken av en slik indikator i finansieringssystemet.

I sammenheng med bruk av publiseringsindekser i finansieringssystemet er det forøvrig interessant å notere at Australia vurderer å gå bort fra publiseringer i sitt system. Det legges særlig vekt på at et akademisk miljø der «publish or perish» står sterkt ikke gir sterke nok insitamenter til koblinger mellom næringsliv og akademia.

Forskningsinstitutter og størrelse

Figur 5.17 viser en positiv sammenheng mellom størrelse og inntekter per forskerårsverk.29 Som det framgår av figuren, er det likevel noen store institutter som har relativt lave inntekter per forskerårsverk og noen mindre institutter som har relativt høye inntekter per forskerårsverk. Det er altså i hovedsak, men ikke utelukkende, de tjenestene som de store forskningsinstituttene tilbyr som brukernes betalingsvilje er høyest for.

Kilde: NIFU.

De høyeste inntektene per forskerårsverk finnes i institutter som IFE og Marintek, som oppfyller de typiske stordriftsbegrunnelsene for et institutt. IFE forvalter bl.a. testreaktorene på Kjeller og i Halden, der mange brukere kan utnytte deres eksistens. IFE hadde nasjonale og internasjonale oppdragsinntekter på om lag 3,5 mill. kroner per årsverk i 2014. Marintek forvalter tilsvarende laboratorieutstyr for marin næring og hadde inntekter på drøyt 2 mill. kroner per forskerårsverk. På den andre siden hadde Fritjof Nansens Institutt oppdragsinntekter på om lag 150 000 kroner per forskerårsverk.

Fra 2014 har nasjonale og internasjonale oppdragsinntekter utgjort 2/3 av den resultatbaserte basisfinansieringen av forskningsinstitutter. Dette er en utvikling som vil støtte opp under dannelsen av sterkere og større institutter med større relevans for brukerne. For at den offentlige innsatsen som kanaliseres til forskningsinstituttene skal bidra til produktiviteten i næringslivet, er det viktig at innsatsen dreies mot de forskningstjenestene som betalingsviljen er størst for. Det vil innebære at de mindre og svakeste instituttene må vokse eller slå seg sammen med bedre institutter.

Resultater blant forskningsinstituttenes kunder

Det er startet en evalueringsprosess for de fire gruppene institutter under regelverket for basistilskudd. Det foreligger resultater fra gjennomgangen av miljøinstituttene. Et internasjonalt panel er satt sammen for å evaluere de teknisk-industrielle instituttene. Panelet vil levere sin sluttrapport i begynnelsen av 2016, sammen med et sett underlagsrapporter.

Foreløpige resultater fra gjennomgangen av de teknisk-industrielle instituttene viser positive resultater samlet sett for omsetning og produktivitet blant foretak med instituttprosjekter sammenlignet med en referansegruppe, jf. figur 5.18. De foreløpige beregningene viser også en netto økonomisk verdi i og i tilknytning til prosjektene, slik det beregnes i evalueringen.

Kilde: Technopolis

Den foreløpige vurderingen fra gruppen som står for gjennomgangen av de teknisk-industrielle instituttene er at sektoren som sådan betjener sine kunder på en god måte, og at forskningsresultater og metoder gis spredning til andre foretak og forskere. Når evalueringen er ferdigstilt, bør den gi grunnlag for å peke på forskjeller mellom de enkelte instituttene. Det planlegges også en evaluering av de samfunnsvitenskapelige instituttene i 2016 og deretter av primærnæringsinstituttene. Evalueringen bør utformes slik at de kan gi godt grunnlag til å sammenligne på tvers av disse tre sektorene.

Instituttene i internasjonal konkurranse

Det største internasjonale forsknings- og innovasjonsprogrammer er i dag EUs Horisont 2020, der Norge er medlem. En gjennomgang av den norske EU-porteføljen viser at de største instituttene alle har vunnet fram i konkurransen om prosjekter fra EUs programmer. Det finnes eksempler på små institutter som har relativt mange EU-prosjekter, men det er de minste instituttene som dominerer blant de som har svært få, eller ingen, EU-prosjekter (Norges forskningsråd 2014).

Av sektorene i Norge, se figur 5.15, har instituttsektoren den største deltakelsen i Horisont 2020 totalt og i underdelene for industrielt lederskap og samfunnsutfordringer. Sintef-konsernet er den største norske aktøren i Horisont 2020. Blant universitetene samsvarer ikke EU-deltakelsen med størrelsen, og Universitetet i Bergen har fått mer i EU-støtte enn både Universitetet i Oslo og NTNU.

Internasjonalt går utviklingen i retning av færre og større enheter i instituttsektoren, se for eksempel omtale av de nordiske landene i Forskningsrådets instituttstrategi (Norges forskningsråd 2014). Det betyr sterkere konkurranse i det internasjonale forskningsmarkedet når norske forskningsinstitutter møter stadig større og mer effektive nordiske og europeiske konkurrenter.

5.3.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Kunnskapsflyten mellom utdannings- og forskningssystemet og næringslivet er avgjørende for produktiviteten i økonomien. Den viktigste kanalen for kunnskapsflyt er kandidatene som bringer den globale kunnskapsfronten fra universitetene ut i virksomhetene. Forskningssamarbeid og kommersialisering av forskningsresultater ser også ut til å ha betydning spesielt for store bedrifter og høyteknologibedrifter. Det relativt lave nivået på kommersialisering av forskningsresultater fra UH-sektor og lite FoU-samarbeid mellom UH og næringsliv målt ved sampublisering, kan gi grunn til bekymring.

Kommisjonen har merket seg at den store instituttsektoren i Norge tradisjonelt har vært sett på som en viktig kanal for kunnskapsoverføring mellom akademia og næringsliv. Kommisjonen ønsker å problematisere dette synet, både fordi den vitenskapelige produksjonen i instituttsektoren er betydelig lavere enn i UH-sektor og fordi instituttsektor i liten grad bidrar til kunnskapsoverføring gjennom utdanningskanalen. Spesielt mener kommisjonen det er uheldig i de tilfellene institutter har lite samarbeid med universitetene og mener forholdet mellom universitetene og instituttene bør vurderes. Kommisjonen støtter konsolideringen som pågår i instituttsektoren.

Instituttsektoren har blitt mindre over de siste 15–20 årene, og utgjør nå bare drøyt 20 pst. av norsk forskning. Endringene i forvalting av basistilskuddene de siste årene, og særlig etter 2014, har bidratt til flere sammenslåinger og ny dynamikk blant instituttene.

Konkurranseaspektene på området er vanskelige, for det vil oppstå konkurranseflater der støttemottakere og ikke-støttemottakere byr på samme prosjekt, eller ved at mottakere med ulik støtteandel er tilbydere i samme sammenheng. Det innebærer at konkurransevirkinger av støtten må følges og vurderes. Dette bør skje som et element i de årlige gjennomgangene av instituttene som faller inn under regelverket for basistilskudd. Det er ikke et mål å videreføre eller bygge opp offentlig finansierte tilbud der næringslivet vil kunne utvikle et godt tilbud.

Indikatoren for publisering og betalingsviljen for instituttforskning spriker. For forskningsinstitutter som først og fremst skal gjøre seg nyttige for sine kunder og bidra til at funn og resultater tas i bruk, bør publisering ha som formål å speile kvaliteten, mens formidling uttrykkes gjennom faktisk bruk og kundenes betalingsvilje.

Det er forskningstjenester fra de større instituttene som har høy betalingsvilje blant kundene. I den fortsatte utviklingen av instituttsektor, må det vektlegges at særlig større institutter ser ut til å levere det produktet kundene ønsker. Det betyr både at vekst, organisk eller gjennom sammenslåinger vil være viktig, og at områder der det ikke synes å være muligheter for vekst bør reduseres. De eksisterende større forskningsinstituttene har gjennomgående hevet seg godt i den internasjonale konkurransen om EU-midler, og flere institutter som er så store og faglig sterke bør utvikles for framtiden. Basisfinansieringen bør bidra til dette.

Kommisjonen vil bemerke at de pågående evalueringene bør vektlegge å få fram kriterier slik at forskningsinvesteringene kan vurderes på tvers av de fire tema-arenaene for institutter, og ikke bare innen gruppene. Evalueringene må også anvendes aktivt til å forbedre strukturen i innen arenaene og på tvers av arenaer, med særlig vekt på effektene på brukerne av forskningsinstitutter. I oppfølgingen bør det også arbeides med å besvare indirekte spørsmål fra evalueringen, særlig om de positive virkningene den finner kan forsterkes.

Fri etableringsrett og åpen adgang til utenlandske forskningsinstitutter bidrar til at norske foretak får dekket sin etterspørsel etter slike tjenester. Begge deler bidrar til konkurranse i instituttsektoren, og følgelig til mer produktive institutter. Kommisjonen vil understreke at nye instituttene, som også kan få tilgang til offentlig støtte i konkurranse med de eksisterende instituttene, og en åpen tilgang til utenlandske tilbud vil bidra til å styrke norsk næringsliv.

Teknologifagenes svake plass i UH-sektoren i Norge sammenlignet med andre land skyldes ikke bare instituttsektorens dominans innenfor teknologiforskningen, men også en svakhet i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler. Kommisjonen er kritisk til at regjeringen har valgt ikke å følge opp anbefalingen fra Hægelandgruppen om nye finansieringskategorier for de ulike fagene innenfor høyere utdanning. Dette ville bedret finansieringen av teknologifagene, og gitt UH-sektoren økte insentiver til å tilby slik utdanning.

Mangel på økonomiske insentiver i UH-sektoren er etter kommisjonens vurdering også en barriere mot at UH-sektorens forskningsresultater omsettes til høyproduktivt næringsliv. At satsingen på kommersialisering de siste 10 årene ikke har gitt nevneverdige resultater, må ses i lys av at dette arbeidet har foregått motstrøms i en periode der UH-sektoren har fått økonomiske insentiver til å produsere studiepoeng og vitenskapelige publikasjoner. Kommisjonen støtter regjeringens forslag om å innføre slike insentiver i finansieringssystemet, men ikke nødvendigvis måten det gjøres på gjennom formelbasert premiering av oppdrags- og bidragsinntekter. Slike inntekter er ikke nødvendigvis et godt mål på kunnskapsflyten fra UH til næringslivet, og premiering av disse inntektene kan få uintenderte konsekvenser som bidrar til å viske ut en samfunnsøkonomisk lønnsom arbeidsdeling mellom UH og næringsliv. Kommisjonen viser til systemet i Storbritannia med direkte målinger av forskningens betydning for bl.a. næringsliv. Dette gjøres gjennom fagfellevurdering av forskningens dokumenterte effekter i såkalte «impact cases».

5.4 Innovasjon og næringsdynamikk

5.4.1 Bakgrunn

Entreprenørskap og innovasjon i næringslivet er viktig for å oppnå omstilling, vekst og produktivitet. Som beskrevet i kommisjonens første rapport innebærer innovasjon å etablere noe nytt og å bringe det til markedet. FoU er en viktig kilde til innovasjon i næringslivet, men bare en begrenset andel av næringslivets innovasjoner er basert på forskning. Innovasjon avhenger av tilgang til ideer og et miljø av kvalifiserte medarbeidere som kan relatere en ide til nye eller forbedrede produkter og prosesser. Det handler også om tilgang til produksjonsressurser, finansiering, markeder og rammebetingelser som skattesystem, offentlige institusjoner mv.

Ved overgangen fra en oljeøkonomi til en kunnskapsøkonomi må økonomien omstilles gjennom innovasjon og næringsdynamikk. Næringsdynamikk er prosessen der ressurser flyttes mellom bedrifter og næringer, slik at lite produktive virksomheter legges ned og produktive virksomheter kan vokse. For å få til dette, må det være gode rammebetingelser for innovasjonsspredning og omstilling, tilstrekkelig oppstart av nye selskaper, videreutvikling av eksisterende selskaper og nedleggelse av lite produktive selskaper.

Som følge av globalisering, raske teknologiskift og økt konkurranse har eierskapet internasjonalt blitt mer differensiert, mens eirskapsmangfoldet i Norge fortsatt er vesentlig mer begrenset. Dette skyldes bl.a. det store statlige eierskapet (se kapittel 14 i første rapport), men også at pensjonssystemet i større grad er basert på offentlige løpende skattefinansierte ordninger, enn på fondsbaserte ordninger, slik de har i mange andre land. Begrenset eierskapsmangfold kan påvirke næringslivets evne til innovasjon, globalisering og omstilling over tid.

I første rapport skriver kommisjon at det offentlige har en viktig rolle for innovasjon og entreprenørskap gjennom å sikre effektive rammebetingelser og gjennom spesifikke ordninger for støtte til FoU, innovasjon og entreprenørskap. I dette avsnittet går kommisjonen nærmere inn på rammebetingelser, nyetablering og nedleggelse, samt risikokapital og skattesystemets rolle for innovasjon og nyetablering.

5.4.2 Rammebetingelser for innovasjonsspredning og omstilling

Innovasjonsinnsatsen og omfanget av nyetableringer har vært relativt lavt i Norge de senere årene. Den gode økonomiske situasjonen kan være én av forklaringene på dette. Med mindre drahjelp fra utbyggingen av petroleumssektoren og petroleumsinntektene framover blir en høyere innovasjonstakt viktig. Ifølge en modellbasert analyse av Lentz og Mortensen (2008), basert på danske data, forklarer seleksjon av bedrifter i markedet og forflytningen av arbeidskraft fra mindre til mer produktive bedrifter over halvparten av produktivitetsveksten. Lignende funn for Norge er presentert i utvalgets første rapport (NOU 2015: 1).

Rask innovasjonsspredning er viktig for produktivitetsutviklingen, og dette skjer ved at teknologi og løsninger i de mest innovative bedriftene gjøres tilgjengelig for andre bedrifter. Ifølge OECD (2015a) er en sentral del av fallet i produktivitetsveksten i Europa det siste tiåret forårsaket av en tregere spredning av innovasjoner. Tiltak for å øke hastigheten i innovasjonsspredningen fremheves derfor som et viktig grep for økt produktivitet. Sentrale forhold OECD peker på er særlig makroøkonomisk stabilitet og sterk konkurranse. Behov for reformer for mer konkurranse i tjenestesektoren, konkurslovgivning som gir mulighet til å feile og en høyere arbeidskraftmobilitet trekkes også fram.

Figur 5.19 viser hvordan arbeidskraftproduktiviteten har utviklet seg i globalt «ledende» og «ikke-ledende» selskaper, der de ledende er de hundre mest produktive selskapene i henholdsvis industrien og tjenestesektoren. De mest produktive har hatt en langt sterkere produktivitetsutvikling enn de ikke-ledende, særlig i tjenestesektoren. Mer internasjonal konkurranse i tjenestesektoren, som gjennomgående er mer skjermet enn industrien, må antas å kunne bidra til å øke produktivitetsveksten. Den svake produktivitetsutviklingen i tjenestesektoren må også ses i sammenheng med at deler av denne er sterkt regulert i mange land.

¹ Alle selskaper er ikke summen av ledende/ikke-ledende.

Kilde: OECD (2015a).

Global tilknytning og eksperimentering med nye ideer pekes på av OECD som viktige faktorer for en effektiv spredning av innovasjoner. Gjennom adopsjon av ledende teknologi kan bedrifter bli mer produktive uten selv å være de som utvikler den nye teknologien. Som et lite land kan Norge kun være innovasjonsledende i noen få næringer eller nisjer, og for å sikre produktivitetsutviklingen må bedriftene ha insentiv og være i stand til å adoptere nye løsninger. Som omtalt i 5.3 er høyt kunnskapsnivå i bedriftene en forutsetning for adopsjon, og kunnskapsflyten mellom utdannings- og forskningssystemet og næringslivet er dermed avgjørende for produktiviteten.

Direkteinvesteringer i form av utenlandsk eierskap er dokumentert å ha positive virkninger på produktivitet. Skatteutvalget (NOU 2014: 13) anbefalte en lavere selskapsskatt for bl.a. å tiltrekke utenlandskeide selskaper til Norge. Sjokk i økonomien kan medføre store endringer og krevende omstillinger, men samtidig også økt innovasjon og innovasjonsspredning. Ekholm m.fl. (2012) har analysert virkninger av en kraftig styrking av valutakursen, og funnet at det særlig er de store selskapene i eksportrettede næringer, som har økt produktiviteten. Ettersom sjokk kan ha positive effekter bør det ikke nødvendigvis rettes avhjelpende tiltak mot næringer der sjokk forekommer.

Det foregår en svært rask teknologisk utvikling, bl.a. innenfor digital økonomi. Flere av de nye teknologiene vil kunne få stor betydning for norsk næringsliv og organiseringen av produksjon og arbeid. Næringslivet er i stadig større grad nødt til å være oppdatert og ta i bruk slik teknologi for å kunne være konkurransedyktig i globale markeder. Et høyteknologisk og digitalt ledende næringsliv skapes ved å ha god tilgang på høykvalifisert arbeidskraft, sterk konkurranse og åpenhet mot internasjonal påvirkning. Det er godt tilrettelagt for digitale løsninger i Norge. I en undersøkelse som måler hvor digitalisert et land er, kommer Norge helt på topp (El-Darwiche m.fl. 2012). Sintef (2015) har i en rapport beskrevet noen teknologiske trender de tror blir viktige for Norge fremover og effekter dette vil ha på norsk næringsliv. De fremhever de norske mulighetene ved de teknologiske endringene, bl.a. som følge av en relativt god digital infrastruktur, høy grad av fleksibilitet og et kompetansebasert næringsliv. Samtidig kan det være grunn til å være bekymret for hvor godt forberedt norsk næringsliv er på de teknologiske endringene. I Teknas teknologibarometer kommer Norge dårligst ut på teknologisk nivå og teknisk kompetanse i en sammenligning med seks av våre naboland (Tekna 2015).

En rask teknologisk utvikling krever en godt utdannet arbeidsstyrke for å være i stand til å ta i bruk den nye teknologien og utvikle nye produkter og tjenester. Samtidig kan en godt utdannet arbeidsstyrke føre til en raskere teknologisk utvikling, slik Acemoglu (1998) argumenter. Ny teknologi vil skape økt etterspørsel etter arbeidskraft med høy kompetanse. Tilgang på denne typen arbeidskraft forsterker effektene av investeringer i ny teknologi og skaper en synergieffekt, der høykompetent arbeidskraft og teknologisk utvikling samvirker for økt produktivitetsvekst. Kompetanse vil derfor bli særlig viktig for å dra nytte av den teknologiske utviklingen, se kapittel 6.

Det kan likevel være store forskjeller mellom næringer og mellom bedrifter innenfor hver næring i hvor forberedt de er på å ta i bruk nye teknologier og løsninger. I en rapport fra McKinsey er dette illustrert med eksempler fra USA (McKinsey Global Institute 2015). Rapporten finner at kun 18 pst. av det amerikanske digitaliseringspotensialet er tatt ut. Selv om dette kan se noe annerledes ut for Norge, må det forventes at potensialet er stort også her. McKinsey anbefaler aktører i næringslivet å ta mer hensyn til forbrukerengasjement, bruke nye innovasjonsmodeller, f.eks. partnerskap på tvers av sektorer, og å skaffe flere forskjellige inntektsstrømmer, for å redusere risikoen for disrupsjon av nye konkurrenter.

Ny teknologi kan medføre disruptiv konkurranse. Det vil si at markeder raskt endres og nye aktører med ny teknologi oppstår. En slik rask omlegging kan f.eks. komme som følge av sensorteknologi, roboter eller nye digitale løsninger. Eksempler er kamerabransjen, der utbredelsen av smarttelefoner med gode kameraer gjorde det vanskelig for tradisjonelle aktører å overleve, bokmarkedet, der både internetthandel og e-bøker gjør konkurransen blant bokhandlere hardere, og transportsektoren, der utviklingen av førerløse biler og droner vil kunne få store konsekvenser for tradisjonelle transport- og fraktselskaper. Slik distruptiv konkurranse vil kunne bidra til økt produktivitet, både direkte gjennom at den nye teknologien er mer effektiv og ved at den styrkede konkurransen øker produktiviteten hos de gjenværende aktørene. Samtidig er det en fare for at noen teknologier kan føre til at «vinneren tar alt», slik at det oppstår store monopoler nasjonalt eller globalt. Dette vil særlig kunne være tilfellet dersom det er «nettverkseffekter» ved produktet, som vil si at kvaliteten på produktet øker når flere tar det i bruk. Eksempler på dette er selskaper som Facebook, Google og Finn.no.

«Delingsøkonomi» er også en del av den potensielt disruptive teknologiske utviklingen, og nye forretningsmodeller skapes som følge av fenomenet. Delingsøkonomi kjennetegnes gjerne ved at mobilbaserte applikasjoner gjør det enklere, billigere og raskere for tilbydere og kunder å finne hverandre. Dette blir også omtalt som formidlingsøkonomi eller plattformsøkonomi, ettersom det er formidlingen eller plattformen, og ikke delingen, som særlig skiller disse tjenestene fra andre tjenester.

De applikasjonsbaserte tjenestene kan bidra til økt innovasjon i tjenestenæringene. Utviklingen regnes som en del av delingsøkonomien, selv om mange av tjenestene er priset. Eksempler på dette er Uber og AirBnb, der førstnevnte er en tjeneste for bestilling av transport i privatbiler, mens sistnevnte er en tjeneste for å formidle overnatting i leiligheter. Det eksisterer også norske selskaper, for eksempel Nabobil, som er en tjeneste for bilutleie. Flere av disse tjenestene gir en bedre ressursutnyttelse ved å lage markeder for bruk av private eiendeler, som privatbiler, leiligheter og mindre apparater.

De applikasjonsbaserte tjenestene har ofte virkninger for andre aktører i næringen, f.eks. ved at priser på hotellovernattinger reduseres (Zervas m.fl. 2015) gjennom den økte konkurransen. Dermed gir disse tjenestene gevinster også for forbrukere som ikke selv benytter de applikasjonsbaserte tjenestene. For å unngå konkurransevridninger, bør de nye tjenestene møte samme vilkår som andre tjenester, men det kan være nødvendig å tilpasse vilkårene for å favne flere typer tjenester. Lovverket er i liten grad tilpasset de applikasjonsbaserte tjenestene, og medfører at flere av dem er i strid med gjeldende lover (Konkurransetilsynet 2015). Noe av aktiviteten kan være direkte ulovlig, f.eks. kan Uber-sjåfører i noen tilfeller bryte yrkestransportloven.30 I tillegg, dersom inntekten fra denne typen virksomhet blir stor nok, vil den være skattepliktig, og det vil dermed være et lovbrudd om den ikke rapporteres til skattemyndighetene.

Med den raske teknologiske utviklingen og det økende omfanget av applikasjonsbaserte tjenester, er det vanskelig å ha et tilpasset lovverk på ethvert tidspunkt. Det kan imidlertid innrettes mer formålstjenlig enn i dag. Når tjenestenæringer blir en stadig større andel av økonomien, er det viktig å sikre produktivitetsvekst i disse næringene. Å hindre innovative aktører adgang til markeder begrenser muligheten for produktivitetsvekst. Den videre utviklingen er vanskelig å spå, og det kan derfor være fordeler forbundet med å ha et lovverk som kan omfavne et vidt spekter av applikasjonsbaserte tjenester, fremfor spesielle regler for hver enkelt næring.

Skattereglene bør være de samme for leverandører av de nye applikasjonsbaserte tjenestene som for andre aktører, selv om skatteinnkrevingen kan være krevende for flere av disse tjenestene. Det er risiko for at en del aktivitet vil foregå i den skjulte økonomien. Virksomheten i disse tjenestene foregår ofte ved at enkeltpersoner knyttes til hverandre gjennom en applikasjon på mobiltelefonen, og dette gjør det vanskelig å føre kontroll over aktiviteten. Å lage avtaler med selskapene som har applikasjonen, der det settes krav om utlevering av informasjon for kontroll- og skatteformål for å kunne operere i Norge, kan være en mulighet. Dersom disse aktørene ikke skattlegges på linje med andre vil det gi tapte inntekter for stat og kommune og urimelige konkurranseulemper for andre aktører.

Virksom konkurranse bidrar til at de minst lønnsomme bedriftene blir lagt ned og de mer lønnsomme forblir. Svak konkurranse kan føre til at ressurser blir «låst inne» i en bedrift eller næring, selv om de kunne vært mer produktive andre steder. Dette reduserer produktivitetsveksten. Hovedelementene i norsk konkurranselovgivning er beskrevet i kapittel 10 i kommisjonens første rapport. Et viktig prinsipp er at konkurranselovgivningen skal være generell og ikke inneholde for mange sektorspesifikke unntak eller tilpasninger i lovverket. Dette bidrar til likebehandling og effektiv konkurranse.

Ordninger der spesielle rettigheter deles ut, for eksempel løyver eller kvoter, medfører ofte at etablering og tilbud begrenses. Bedrifter som er etablert i næringen beskyttes, mens potensielle nye bedrifter hindres tilgang. Det kan føre til høyere priser for forbrukere og bidra til at næringen blir mindre enn den ville vært ved fri etablering, samt at det blir færre arbeidsplasser i næringen enn hva produktivitetsnivået skulle tilsi. Dette kan også bety at organiseringen av næringen ikke blir hensiktsmessig, slik at innovasjon og forflytning av arbeidskraft både til og fra næringen hindres.

Som beskrevet i første rapport fører unntak fra konkurranseloven, bl.a. unntak for samarbeid mv. innen landbruk og fiske, til svekkelse av konkurransen i disse næringene. Mer konkurranse vil styrke insentivene til produktivitetsforbedringer. Landbrukssektoren mottar betydelig statsstøtte og er beskyttet gjennom importvern. Reguleringen av disse næringene er utformet etter mange hensyn, men det er like fullt viktig å sørge for at tiltakene er effektive i å nå målene. Ved overgangen til et mer kunnskapsintensivt næringsliv er det nødvendig at ressurser flyttes fra næringer med lav produktivitet til nye næringer, og unntak fra konkurranseregler, næringsrettede subsidier og importvern kan hindre dette. Konkurransetilsynet har trukket fram importvernet som hovedårsaken til den utilstrekkelige konkurransen i dagligvaremarkedet. Skjermingen mot utenlandske aktører kan også være en viktig årsak til den svake produktivitetsutviklingen i næringsmiddelindustrien, som målt ved antall sysselsatte utgjør om lag 20 pst. av norsk industri.

Det offentlige driver virksomhet i konkurranse med det private. Der dette er tilfellet, kan det offentlige ha konkurransefordeler, bl.a. gjennom kryssubsidier og ingen skatteplikt. Dette gjør at konkurransen ikke foregår på like vilkår, og kan skape etableringshindringer og hindre vekstmuligheter for mer produktive aktører. Dermed kan også ressurser låses inne i virksomheter med lav produktivitet. Utskillingsplikt for offentlig økonomisk aktivitet kan forhindre dette, og gjøre konkurransen mer reell, se omtale i kapittel 7.6.5.

5.4.3 Nyetablering og vekstbedrifter

Hvis eksisterende virksomheter i et marked ikke står ovenfor reell konkurranse, også fra nyetableringer, vil insentivene til effektiv drift være svake. Nye bedrifter kan bidra til å styrke konkurransen og utvikle nye innovative konsepter, og dermed øke produktiviteten. Nye bedrifter bidrar også til sysselsettingen, men det må tas høyde for at mange av de nye bedriftene legges ned igjen etter få år.

En god økonomisk utvikling de siste to tiårene kan ha bidratt til å redusere antallet konkurser og nedleggelser og dermed også etablering av nye bedrifter. Mangel på ledig arbeidskraft kan videre ha begrenset nyetableringene i norsk næringsliv. I en situasjon der økonomien må omstille seg fra en oljeøkonomi til en kunnskapsøkonomi må oppstartsandelen forventes å øke. Tiltak som hindrer en slik omstilling kan svekke produktivitetsveksten. Som omtalt i kapittel 10 i første rapport kan offentlige reguleringer gjøre det kostbart og vanskelig å etablere nye virksomheter.

Figur 5.20 viser antall ansatte i selskap med begrenset ansvar som ble opprettet i henholdsvis 2006 og 2012, som andel av antall ansatte samlet i denne gruppen selskaper. Norge hadde i 2006 en noe lavere andel nyoppstartede målt på denne måten enn land det er naturlig å sammenligne seg med. Andelen var i 2012 om lag på linje med gjennomsnittet, bl.a. som følge av et betydelig fall i antall nye selskaper i mange land.

Kilde: OECD (2015d).

Nyetablerte bedrifter forsvinner ofte få år etter oppstart. Et annet mål på hvordan næringsdynamikken fungerer er å se på betydningen av vekstbedrifter, her definert som bedrifter med over 10 pst. vekst i antall ansatte over en treårsperiode. Figur 5.21 viser at Norge har lav gjennomsnittlig sysselsetting i vekstbedriftene. Dette kan i noen grad forklares av Norges spesielle næringssammensetning, som kan gjøre at kapitalandelen er særlig høy i enkelte vekstbedrifter. Samtidig kan en lav andel av arbeidskraften i bedrifter som vokser i antall ansatte tyde på at arbeidskraften er lite mobil. Det har blitt trukket fram at Norge har få oppstartselskaper som blir store. Sverige har per i dag flere såkalte «enhjørninger», dvs. oppstartsselskaper med en verdi over 1 mrd. USD.

Kilde: OECD (2015d).

En stor del av nyetablerte virksomheter er selvstendig næringsdrivende. Figur 5.22 viser selvstendig næringsdrivende som andel av sysselsettingen. Norge ligger langt lavere enn de fleste andre land. Årsakene til dette kan bl.a. være forskjeller i konkursregler for forskjellige organisasjonsformer, se omtale i 5.4.4.

Kilde: OECD (2015d).

I rapporten «The Nordic Growth Entrepreneurship Review» (NGER, 2012) er rammevilkårene for entreprenørskap i de nordiske landene gjennomgått. Norge kommer bak de andre nordiske landene, og når det sammenlignes med resten av OECD kommer Norge på trettendeplass. Norge skårer lavt på FoU-aktivitet i bedriftene og antall patenter. I rapporten pekes det på at offentlige tiltak for innovasjon og oppstart i stor grad er rettet mot utkantområder, mens entreprenøraktivitet er konsentrert i bynære områder. Rapporten gir råd om å forbedre rammebetingelsene for entreprenørskap, spesielt for å styrke små bedrifters evne til vekst.

En del offentlige tiltak rettes mot små bedrifter. Dette kan styrke insentivene til å starte bedrift, og i så måte bidra til næringsdynamikken. Et problem er likevel at bedriftene kan få insentiver til å forbli små. Dersom tiltakene i stor grad er rettet kun mot små bedrifter, vil bedriften miste tiltakene når den vokser. Flere av Innovasjon Norges tiltak er primært rettet mot oppstartsfasen og små eller mellomstore bedrifter. For eksempel fordrer ordningen for forsknings- og utviklingskontrakter at søkerbedriften har under 250 ansatte. Dette kan hemme insentivene for de produktive bedriftene til å vokse.

Ifølge OECD (2014c) ligger forholdene relativt godt til rette for nyskaping og entreprenørskap i Norge. Regulatoriske etableringshindre er lavere enn i de fleste land. Samtidig er situasjonen i jobbmarkedet viktig for entreprenørskap, ifølge OECD. Lav arbeidsledighet og et omfattende sosialt sikkerhetsnett reduserer risikoen ved å starte egen bedrift. Røed og Skogstrøm (2014) finner at oppsigelse som følge av konkurs, øker tilbøyeligheten til entreprenørskap betraktelig, både for menn og kvinner, og mer enn tidligere forskningsresultater tyder på. Andre studier finner også at arbeidsledighet som rammer den enkelte øker sannsynligheten for å starte selv, mens en generell høy ledighet i arbeidsmarkeder reduserer entreprenørskap (Berglann m.fl. 2010). I sistnevnte artikkel pekes det også på at de viktigste faktorene for beslutningen om å bli en entreprenør er yrkeskvalifikasjoner, familieressurser, kjønn og arbeidsmiljø.

I en spørreundersøkelse om entreprenørskap i en rekke land (Bosma m.fl. 2011) kommer Norge ut på topp når det gjelder respondentenes oppfatninger av mulighetene til å starte opp som entreprenør, men svært langt nede når det gjelder oppfatningen om egne evner til å starte som entreprenør. En av hovedanbefalingene i OECD landrapport om norsk økonomi i 2014 var å legge til rette for økt entreprenørskap ved å satse mer på realfagsutdanninger og gi studenter entreprenørnyttige ferdigheter, som risikovurdering, personalledelse, prosjektplanlegging og finans (OECD 2014c).

Interessen for å starte selskaper har økt de siste årene, og antallet som har søkt oppstartstilskudd fra Innovasjon Norge har økt. Skogstrøm (2012) finner at andelen entreprenører i befolkningen er høyest blant personer med høy produktivitet, men lav utdanning. En forklaring kan være at mange med gode evner velger å avbryte utdanningen fordi de mener at skolesystemet ikke verdsetter ferdighetene deres, og i stedet velger de å starte egne bedrifter. Dersom de som faller fra i utdanningssystemet kan skape sine egne arbeidsplasser, vil dette bedre utnyttelsen av arbeidskraften, og ferdigheter til å starte bedrifter bør derfor være en del av et utdanningsløp.

5.4.4 Konkurs og nedleggelse

Norsk økonomi står overfor store omstillinger framover. Samtidig som nye bedrifter vil komme til, vil bedrifter bli lagt ned. Det vil ofte være slik at nye virksomheter enten bør vokse raskt eller legges ned slik at de ikke binder opp ressurser. Virksom konkurranse vil sørge for at lavproduktive bedrifter selekteres ut og høyproduktive bedrifter kan vokse.

Lave renter de siste årene kan ha bidratt til å redusere næringsdynamikken i mange land, ved økt omfang av såkalte «zombie»-selskaper (OECD 2015d). Dette er selskaper som til tross for lav lønnsomhet og produktivitet ikke blir tvunget til å legge ned. For bankene kan det være bedre å skjule de potensielle tapene på balansen ved ikke å presse låntakerne til å betale renter og avdrag, mens andre kreditorer kan være redde for ikke å få noe igjen dersom man presser en kunde til å legge ned i et svakt marked. Det er vanskelig å vurdere hvor viktige slike effekter er for produktivitetsutviklingen, men for Storbritannina har den britiske sentralbanken anslått slike faktorer til å forklare 20–30 pst. av fallet i produktivitetsveksten etter finanskrisen (Bank of England 2014). Dette baseres delvis på en forskningsartikkel av Barnett m.fl. (2014), som ser på hvordan utviklingen i produktiviteten ville vært om utviklingen i selskapsnedleggelse etter finanskrisen hadde vært som på 1990-tallet.

Figur 6.20 viser andelen av aksjeselskaper som ble lagt ned i 2011 og 2012 for en del land. Norge har relativt høy andel nedleggelser målt på denne måten. Nedleggelser påvirkes sterkt av konjunktursituasjonen, men et høyt antall nedleggelser kan sammen med høyt antall etableringer være en indikasjon på at næringsdynamikken er god. Det norske regelverket, bl.a. konkurslovgivningen, kan være en av årsakene til det relativt høye antallet nedleggelser.

Kilde: OECD (2015d).

Det var i alt 4 564 konkurser i Norge i 2013 (Statistisk sentralbyrå 2015a), mens det var 48 094 nedleggelser (Statistisk sentralbyrå 2015b). Det betyr at under 10 pst. av alle avviklinger av selskaper i Norge som følge av en konkurs. Norsk konkurslovverk kommer relativt godt ut i internasjonale sammenligninger, og Norge kommer også godt ut når det gjelder den tiden det tar å legge ned en bedrift (NGER 2012). For at nedleggelse skal foregå effektivt, er det viktig at offentlige støttetiltak ikke rettes direkte mot en enkelt næring eller bedrift. Den pågående omstillingen fra deler av petroleumssektoren er et eksempel der særtiltak kan hindre næringsdynamikk og samfunnsøkonomisk god bruk av ressursene. Samtidig kan staten lette overgangen for arbeidstakerne gjennom arbeidsmarkedstiltak og gode vilkår for vekst i øvrig næringsliv. Norsk næringspolitikk er de siste 30–40 årene endret fra relativt stor grad av støtte til enkeltnæringer gjennom særtiltak til mer generelle virkemidler og større nøytralitet, som har gitt en mer effektiv bruk av ressursene. Norges forpliktelser i henhold til EØS-avtalen har vært et viktig ledd i denne utviklingen.

Ved avvikling av selskaper gjennom konkurs er det en avveining mellom debitors (låntager) og kreditors (utlåner) interesser. Sterke rettigheter for debitor ved avvikling av aksjeselskaper gjør at risikoen ved å starte slike selskaper er lav og gjør det dermed lettere å starte opp. At ansvaret er begrenset betyr at kreditor ikke har krav på annet enn de verdiene som er i selskapet. Ved en ev. konkurs blir da ikke eiernes personlige formue trukket inn i oppgjøret. Kreditor vil ha interesse av å sikre sine investeringer best mulig, og dersom vernet av kreditor blir for svakt, vil de kunne være mindre villige til å låne ut midler. Dette vil hindre nyetableringer og vekst i etablerte bedrifter som trenger kapital. Derfor må de to hensynene veies opp mot hverandre. Når debitorhensynet er sterkt, kan dette føre til et større rentepåslag i markedet enn hva som ville vært tilfellet når kreditorhensynet er tillagt mer vekt (Hart 2006). Ofte vil vurderingen av risiko være vanskelig for kreditor, bl.a. pga. asymmetrisk informasjon om debitors tilbakebetalingsevne/-vilje. En mulig løsning på dette er å la debitor selv velge en mer kreditorvennlig konkursavtale mot lavere renter (Hart 2006). Dermed kan bedriftene velge hvilken løsning som passer best for deres risikostruktur. Behovet for dette vil avhenge av tilgangen på kapital, og denne ser ut til å være god i Norge, se omtale under 5.4.5.

I den nyeste «Doing Business»-rapporten til Verdensbanken (World Bank Group 2015) blir Norge rangert på en åttendeplass blant verdens land for løsning av insolvens (økonomisk underbalanse og problemer med å betale). Norge har en særlig høy skår på tidsbruk og kostnad sammenlignet med andre land, mens skåren er lavest for behandlingen av omorganisering ved insolvens, som kan tilskrives måten uenighet blant kreditorer behandles på i norsk konkurslovgivning. Mulige forbedringer Verdensbanken peker på kan være å behandle kreditorene mer likt og sikre at kreditorer ved uenighet får minst like mye som de ville fått ved avvikling av selskapet.

I tillegg til konkursreglene for selskaper er det egne regler for selskaper med personlig ansvar (enkeltmannsforetak, ansvarlige selskap og delt ansvar). For disse selskapsformene er eier(ne) personlig ansvarlige og vil kunne gå personlig konkurs. Regelverket for personlig konkurs i Norge vurderes som strengt i internasjonal sammenheng. Det ser også ut til å være en sammenheng mellom konkursregelverket for personer og for selskaper, der land med strengt regelverk for personer oftere har et mildere regelverk for selskapskonkurs (Norge og Sverige), mens det motsatte gjelder andre land (USA og Canada). Dette kan påvirke hvilken selskapsform som velges, og er en mulig forklaring på den lave andelen selvstendig næringsdrivende i Norge.

Forhold for nedleggelse av selskaper og nivået på oppstarter henger sammen. Det ser ut til å være mer entreprenørskap i land med entreprenørvennlig konkurslovgivning enn i andre land (Lee m.fl. 2010). Et lovverk som gjør det lite risikofullt å gå konkurs gjør det også mindre risikofullt å starte selskap. Det ser også ut til at reduserte barrierer for feiling tiltrekker bedre, og ikke bare flere entreprenører (Ebhart m.fl. 2014).

Når kunnskap forsvinner ved konkurs, kan den samfunnsøkonomiske kostnaden ved nedleggelse være betydelig. Dersom kunnskapen i stedet går til andre selskaper og spres ved at kunnskapen blir tilgjengelig, kan nedleggelse være en viktig faktor for en bedre innovasjonsspredning og produktivitetsvekst. Hoetker og Agarwal (2007) finner ved et studium av teknologisektoren i USA at det er forskjeller i hvordan innovasjon spres etter et selskap legges ned. De bruker patentsiteringer som et mål på innovasjonsspredning. I hovedsak svekker avviklingen av et selskap innovasjonsspredningen i næringen, men patentene til selskapet siteres også etter nedleggelsen, selv om det skjer i mindre grad enn tidligere. De peker på at offentlige støtteordninger til selskaper i særlig innovative næringer bør tas hensyn til kunnskapen som er blitt til i selskapet også etter at selskapet har blitt avviklet, og at det offentlige kan sette krav om at denne kunnskapen skal være åpent tilgjengelig dersom et selskap som har fått støtte går konkurs.

5.4.5 Tilgang på risikokapital og betydningen av norsk eierskap

Etablering av nye virksomheter og vekst i eksisterende virksomheter krever tilgang på kapital. For virksomheter i etableringsfasen er gjerne tilgang på egenkapital mer relevant enn gjeld, ettersom unge virksomheter ofte ikke har noe å pantsette og heller ikke historikk (tidligere regnskaper) å vise til. Risikokapital, også kalt venturekapital, blir gjerne brukt som betegnelse på egenkapital som brukes for å finansiere virksomheter i etableringsfasen. Risikokapital kan komme fra gründeren selv, familie og venner, private investorer og offentlige støtteordninger. Mangel på risikokapital kan virke som en barriere for etablering og utvikling av unge virksomheter. Om det er mangel på (ev. for mye) risikokapital er et vanskelig spørsmål å besvare empirisk.

Gründervirksomheter er i større grad avhengig av norsk kapital enn etablerte, større virksomheter. Når usikkerheten er stor, blir tillit og kjennskap til lokale forhold viktigere. Dette gjør at lokal tilhørighet og personlige relasjoner kan avgjøre om en investor vil gå inn i et prosjekt. Større virksomheter kan ha tilgang til et internasjonalt kapitalmarked, men gründere er mer avhengig av risikovillig kapital fra personer bosatt i Norge.

Grimsby (2015) har sett på betydningen av «kompetent kapital». Begrepet kompetent kapital brukes ofte for å beskrive en risikokapitalmodell der investorer ikke bare tilbyr kapital, men også forretningsnettverk og strategisk rådgivning i bytte for en egenkapitalandel i en virksomhet i etableringsfasen (Hellmann og Puri 2002). Investorer med kompetent kapital kan lede profitable investeringer i prosjekter der andre investorer ikke lykkes. Det skyldes at kompetente investorer kan redusere risikoen og skape høyere avkastning.

Gjennom å sammenligne utlån fra lokalbanker med utlån fra landsdekkende banker til bl.a. oppstartsvirksomheter viser Grimsby at lokalbankene har en særlig kompetanse på det lokale næringslivet og et informasjonsfortrinn ved utlån til disse virksomhetene. I kommuner der lokalbanken har en høy markedsandel er det både lettere for små bedrifter å få lån, og lettere å få mer lån, uten at sannsynligheten for mislighold øker. Grimsby har studert lokale banker som gir lån, men også lokale investorer som skyter inn egenkapital, kan ha informasjonsfortrinn og dermed kostnadsfordeler sammenlignet med utenlandske investorer.

Det trekkes ofte fram at mangel på kapital for virksomheter i etableringsfasen kan skyldes asymmetrisk informasjon mellom investor og gründer. Gründeren kan ha bedre informasjon og kunnskap om investeringens forventede avkastning enn investoren. Det kan også være motsatt, slik at investor har mer informasjon om markedet og bedre kan vurdere hvordan markedet for det nye produktet ser ut. I begge tilfeller vil gründeren oppleve at det er vanskelig å skaffe (nok) kapital. At en bedrift opplever mangel på kapital trenger imidlertid ikke bety at det er en markedssvikt. Det kan være en ønsket funksjon av kapitalmarkedet, nemlig at ulønnsomme prosjekter ikke får finansiering. Kun dersom prosjekter som er forventet å bli lønnsomme ikke får finansiering, foreligger det markedssvikt. Slik markedssvikt kan være en begrunnelse for at det offentlige skal gripe inn. Det kan likevel stilles spørsmål ved om offentlig inngripen kan avhjelpe slike informasjonssymmetrier på en kostnadseffektiv måte. Offentlige aktører kan ventes å være dårligere informert enn både gründere og privat investorer.

Begrepet «virtous cycle» (Romer 1990 og Lerner 2009) er en annen mulig eksternalitet. Ideen er at tilgang til kapital fører til lavere finansieringskostnader for gründere. Dette gir økt tilgang av gründere, som igjen bidrar til økt tilgang av kapital mv. Virtous cycle-hypotensen er vanskelig å teste empirisk. Hypotesen er imidlertid konsistent med at mange områder med stort innslag av ideer og gründere, som Silicon Valley, også har mye risikokapital. Virtous cycle-mekanismer er konsistent med to likevekter, en likevekt som i Silicon Valley med høy aktivitet på begge sider av markedet, men også en likevekt med få ideer, få gründere og lite risikokapital.

De fleste land har ordninger som er ment å motvirke markedssvikt. I Norge har staten et betydelig engasjement i risikokapitalmarkedet gjennom bl.a. flere såkornfond, investeringsselskap (som Investinor og Argentum) og lånekapital (særlig gjennom Innovasjon Norge). Noen tilskuddsordninger, som etablerertilskudd og de nye pre-såkornmidlene, gir også kapitaltilførsel selv om de ikke gir eier- eller gjeldsrettigheter. Hvorvidt eksisterende virkemidler for å skaffe kapital til virksomheter i etableringsfasen kompenserer for eventuelle markedssvikter på dette området er vanskelig å besvare empirisk. Boks 5.1 oppsummerer noen utredninger om markedssvikt og behovet for statlig kapital i Norge.

Det er bevilget offentlige midler til flere generasjoner av såkornfond i perioden 1997–2015. Fondene blir nå utformet som aksjeselskaper hvor ulike private investorer er eiere, og staten bidrar med deler av fondskapitalen. Fondene forvaltes av de private eierne (forvaltermiljøer), ved at det er de som velger foretak for investering, alene eller sammen med andre investorer. Forvalterne vil være aktive i utviklingen av foretakene, bl.a. gjennom styredeltakelse og på annen måte bistå virksomhetenes ledelse.

Fondene investerer gradvis. Først gjennomføres det en førstegangsinvestering. Gjennom investeringsperioden tilføres det så oppfølgingsinvesteringer som samlet som regel overstiger den første investeringen. Disse oppfølgingsinvesteringer strekker seg typisk over tre til sju år. Det innebærer at nyinvesteringene skjer i bølger. Målet for et såkornfond, som for andre investeringsfond, er at virksomheten etter investeringsperioden kan selges til nye eiere med gevinst. Erfaringene så langt tyder imidlertid på at staten må forvente betydelige tap på såkornfond opprettet i tidligere perioder. Staten tapte stort på fondene som ble opprettet på slutten av 1990-tallet. Også blant fondene opprettet på midten av 2000-tallet er det fond som ennå ikke solgt foretak med gevinst. Det å utvikle nye løsninger, oppskalere og industrialisere disse, har imidlertid en lang tidshorisont, ofte 10–20 år. De faktiske resultatene av de nyere fondene gjenstår dermed å se.

I Norge har vi også en rekke andre offentlige ordninger som bidrar med kapitaltilskudd til foretak. De spenner fra å være tilskudd til FoU eller andre utviklingsaktiviteter på ett eller flerårsbasis, til gjelds- eller eierskapskapital som krever oppfølging over mange år som långiver eller som eier. Det pågår et omfattende arbeid for å kartlegge effektene av slike ordninger. Regjeringen varslet i sin tiltredelseserklæring at den vil gjennomgå virkemiddelapparatet for innovasjon og videreutvikle virkemidlene med høyest innovasjonseffekt, se omtale i kommisjonens første rapport. Denne gjennomgangen legges fram våren 2016.

Det er lite aktivitet i det norske såkornmarkedet. Medlemmene i den norske foreningen for eierkapitalinvestorer NVCA, som inkluderer venture- og private equity-fond (også de offentlige aktørene), rapporterer om en sterk nedgang i antall såkorninvesteringer fra 2007 til 2014. Det betyr at det heller ikke er utvikling av et såkorn- og eiermiljø i Norge. Forhold som eierkompetanse, samt tilgang på kompetanse om entreprenørskap og markeder, er viktige for utviklingen av dette markedet. OECD (2015h) anbefaler å øke bredden i finansieringstilbudet til unge innovative virksomheter. Det må ikke bare må arbeides med tilbudssiden, men kompetansen på etterspørselssiden (hos gründere) må også utvikles. Gründerne må få økt kunnskap om nye finansieringstilbud, hvordan de kan benytte seg av disse, og lære seg hvordan de blir «investorklare».

5.4.6 Skattesystemets virkning på kapitaltilgang

I noen sammenhenger blir det trukket fram at skattesystemet er en barriere for etablering av nye virksomheter. Kapitalbeskatning kan ha ulike virkninger på sparing og investering avhengig av hvordan beskatningen utformes. Skattesystemet er imidlertid lite egnet til å utformes ut fra et mål om å øke kapitaltilgangen til virksomheter. Skattesystemets hovedoppgaver er å finansiere offentlig virksomhet og overføringer, påvirke fordelingen av inntekt og formue mellom personer og fremme effektiv ressursbruk (korrigering av markedssvikt). Utformingen av skattesystemet bør bidra til at hovedmålene oppnås mest mulig effektivt.

Brede skattegrunnlag og lave satser har bidratt til likebehandling mellom ulike investeringer, finansieringsformer og virksomhetsformer. Bolig og annen eiendom er imidlertid lavt skattlagt både i inntekts- og formuesbeskatningen. Finansdepartementet anslår at netto skatteutgifter knyttet til bolig og fritidseiendom utgjør i underkant av 29 mrd. kroner i 2015, se Prop. 1 LS (2015–2016).31 I tillegg kommer den lave verdsettingen av næringseiendom i formueskatten. Samlet er bolig og annen fast eiendom lavere beskattet enn i mange andre OECD-land. Enkelte land, som USA og Storbritannia, anslås av OECD å trekke inn over 10 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene gjennom beskatning av eiendom i 2013. Skatt på eiendom utgjør i gjennomsnitt (ikke vektet) rundt 5,5 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene i OECD-landene i 2012. Norge skiller seg ut i motsatt retning og anslås av OECD å få kun 3 pst. av skatteinntektene fra eiendom. Dette anslaget inkluderer imidlertid de samlede inntektene fra formuesskatten og omfatter dermed også skatt på andre formuesobjekter som aksjer mv. Finansdepartementet antar i Nasjonalbudsjettet 2016 at den faktiske skatten på fast eiendom ligger nærmere 2 pst. av de samlede skatteinntektene. I tillegg skiller Norge seg ut internasjonalt ved at vi har ubegrenset fradrag for gjeldsrenter.

I inntektsbeskatningen er egen bruk av formuesgoder, herunder bruken av egen bolig, ikke beskattet. Det gir motiv for å investere i egen bolig. Heller ikke delvis utleie av egen bolig (under 50 pst. av markedsverdien) er skattepliktig. Videre er det forholdsvis enkelt å omgå botidsreglene i gevinstbeskatningen av boliger, slik at gevinster ved salg av egen bolig blir skattefrie og tap blir fradragsberettigede. Samlet sett er dermed bolig kraftig favorisert i inntektsbeskatningen. Til tross for den mangelfulle inntektsbeskatningen av bolig gis det ubegrenset fradrag for gjeldsrenter, også for gjeldsrenter knyttet til boliglån. Dette er et brudd på symmetriprinsippet (inntekter og tilhørende kostnader bør behandles likt) som ellers tillegges stor vekt i det norske skattesystemet.

I formueskatten verdsettes ulike investeringsobjekter forskjellig. Finansformue, som bankinnskudd og børsnoterte aksjer, verdsettes til omsetningsverdi, mens andre eiendeler, som forretningsverdi (goodwill) inkludert egenutviklede immaterielle rettigheter og fremtidige pensjonsrettigheter, er unntatt fra formuesskatt. Primærboliger er verdsatt til 25 pst. av anslått markedsverdi, mens sekundærboliger og næringseiendom er verdsatt til 80 pst. av anslått markedsverdi (fra 2016). Boliger og næringseiendom er sjablongmessig verdsatt, noe som medfører at enkelte eiendommer kan verdsettes betydelig lavere enn det prosentandelen tilsier. Ikke-børsnoterte aksjer verdsettes på bakgrunn av den skattemessige formuesverdien av eiendelene i selskapene, i motsetning til børsnoterte aksjer som verdsettes til kursverdi. Verdsettingen av en rekke av disse eiendelene, inkludert immaterielle rettigheter, byr på særlige utfordringer. Den lave verdsettingen av enkelte eiendeler gjør at ikke-børsnoterte aksjer ofte verdsettes lavere enn børsnoterte aksjer. Dette svekker insentivet til å børsnotere et selskap. Skjevhetene i formuesskatten medfører videre at nordmenn som betaler formuesskatt, motiveres til å vri sparingen mot objekter som er lavt verdsatt. Gjeld er i tillegg verdsatt til full verdi, slik at personer som betaler formuesskatt, kan redusere sin skattepliktige nettoformue ved å gjeldsfinansiere investeringer i objekter som er lavt verdsatt.

Finansdepartementet anslår skatteutgiften forbundet med rabatten i formuesskatten for næringseiendom til 330 mill. kroner i 2015. Tekniske forhold rundt beregningen av skatteutgiften, samt at verdsettelsen av næringseiendommene trolig undervurderer markedsverdiene, særlig i perioder med lave renter, gjør at skatteutgiften trolig er betydelig høyere.

Skjevhetene i inntekts- og formuesbeskatningen vrir sparingen mot fast eiendom og andre objekter som er behandlet gunstig skattemessig. Det er imidlertid mer uklart i hvor stor grad dette påvirker gjennomføringen av lønnsomme næringsinvesteringer i Norge. Hvis virksomheten kostnadsfritt kan erstatte norsk egenkapital med utenlandsk egenkapital eller gjeld, vil kun kapitalstrukturen endres, ikke finansieringskostnadene eller investeringsomfanget.

Ikke alle bedrifter kan antas å ha fri tilgang til internasjonale kapitalmarkeder. Særlig kan dette gjelde virksomheter i etableringsfasen som har utgangspunkt i FoU. Tradisjonelt antas det er viss «home bias», som vil si at investoren er mer tilbøyelig til å investere innenlands fordi det er mer ressurskrevende å opparbeide seg relevant kunnskap om investeringsprosjekter i andre land. I så fall kan økt pris på norsk egenkapital slå ut i økte finansieringskostnader for virksomheten.

Dersom både næringseiendom, sekundærboliger og primærboliger ble beskattet til markedsverdi, ville inntektene kunne brukes til å redusere formuesskattesatsen og således gjøre det mer attraktivt for norske eiere og husholdninger å plassere midler i andre investeringer enn eiendom.

Scheel-utvalget (NOU 2014: 13) har nylig drøftet kapitalbeskatningen i Norge i lys av den internasjonale utviklingen med mer mobile skattegrunnlag og reduserte selskapsskattesatser. Utvalget har i den sammenheng også vurdert hvordan skattesystemet påvirker investeringer i innenlandsk næringsvirksomhet. Scheel-utvalget peker på at det er mange faktorer som påvirker hvor attraktivt det er å investere i Norge. Skatt kan likevel ha merkbare effekter på marginen, særlig dersom skattenivået avviker fra det som er gjengs i andre land som er sammenliknbare med Norge. De effektive skattesatsene på investeringer er forholdsvis høye i Norge sammenlignet med land vi har mye økonomisk interaksjon med, som for eksempel Sverige, Danmark og Storbritannia. Etter Scheel-utvalgets oppfatning er det fare for at investeringsnivået i Norge vil reduseres dersom våre effektive skattesatser over tid er vesentlig høyere enn i de nevnte landene. Scheel-utvalget mente at reduksjoner i selskapsskatten er det mest målrettede virkemiddelet for å styrke de skattemessige insentivene for å investere i Norge.

5.4.7 Skattesubsidiering av nærings-FoU

Som omtalt i kommisjonens første rapport kan man av ulike grunner ikke regne med at bedriftene vil utføre FoU i et samfunnsøkonomisk ønskelig omfang. Skatteinsentiver til FoU skal motivere bedrifter til økte FoU-investeringer ved å redusere deres marginale kostnader ved FoU. Skatteinsentivordninger er utbredt i EU og OECD, og er ofte kombinert med ordninger på utgiftssiden i budsjettet. Sammenlignet med direkte støtte gir skatteinsentiver bedriftene mulighet til å velge type og innretning på forskningen. Dette er gjerne motivert av en antakelse om at bedriftene selv er de beste til å identifisere områder der forskning og innovasjon kan lede til avkastning. De siste årene har både bruken av og generøsiteten i skatteinsentivordninger økt blant medlemslandene i EU og OECD (OECD 2014e og EU-Kommisjonen 2014).

Den utstrakte bruken av skatteinsentivordninger gjør det legitimt å stille spørsmål ved hvor effektive disse instrumentene er. Et spørsmål er i hvilken grad ordningene bidrar til økte FoU-investeringer, et annet spørsmål er om ordningene bidrar til at bedriftene blir mer produktive og innovative. En kan også stille spørsmål ved om ordningene virker forskjellig på forskjellig typer bedrifter (størrelse er en variabel som er studert).

Det ser ut til å være bred enighet i litteraturen om at skatteinsentivordninger stimulerer til økt FoU. Hvordan skatteinsentiver virker på produktivitetsvekst er imidlertid langt mindre studert, og tilgjengelig resultater gir et ikke entydig bilde. Nyere forskning oppsummert av OECD finner lite støtte for at mer generøse skatteinsentivordninger i større grad gjør bedriftene i stand til å lære fra den globale teknologifronten (Saia m.fl. 2015). Andrews m.fl. (2015) finner riktignok at mer generøse skatteinsentivordninger for små og mellomstore bedrifter kan bidra til lavere produktivitetsgap mellom bedrifter innen samme næring, men effektene utlignes av at flere virksomheter med lav produktivitet overlever, og dermed bidrar til å hindre en overflytting av ressurser til de mest produktive bedriftene. Det siste finner også Bravo Biosca m.fl. (2013) som understreker viktigheten av komplementære politikktiltak som bidrar til at lavproduktive bedrifter selekteres ut (for eksempel gjennom en effektiv konkurslovgivning).

Norge har en skatteinsentivordning, Skattefunn, som gir bedrifter med godkjente forskningsprosjekter et ekstra skattefradrag for kostnader til FoU. Skattefunn var i utgangspunktet kun en ordning for små og mellomstore bedrifter, men ble etter hvert utvidet slik at også store bedrifter kan søke. Etter gjeldene regler får små og mellomstore bedrifter fradrag for 20 pst. av prosjektkostnadene, mens store bedrifter får fradrag på 18 pst. (innenfor rammene som begrenser maksimalt fradragsgrunnlag). De siste årene er Skattefunn utvidet i flere omganger (2009, 2014 og 2015) og ordningen fremstår som relativt generøs sammenlignet med ordninger i andre land (OECD 2014e). De totale utgiftene forbundet med Skattefunn er anslått til i underkant av 2,5 mrd. kroner i 2015.

Statistisk sentralbyrå gjennomførte en grundig evaluering av Skattefunn i 2008 (Cappelen m.fl. 2008). Evalueringen fant at Skattefunn i hovedsak fungerer etter hensikten fordi den bidrar til mer FoU i foretakene, men det ser ikke ut til at dette er FoU som inneholder betydelige eksterne effekter. Skattefunn bidrar til økt innovasjonstakt gjennom utvikling av nye produksjonsprosesser, men bidrar i liten grad til utvikling av produkter som er nye for markedet. Bøler m.fl. (2015) finner at FoU-støtte gjennom Skattefunn ikke bare stimulerer til FoU, men også medfører at bedriftene blir mer internasjonalt rettet. Klemetsen (2015) finner at både skattefunn og FoU-støtte øker bedriftenes innovasjon målt ved patentering. Ifølge forfatteren favoriserer Skattefunn små og mellomstore bedrifter og bedrifter med lav FoU-intensitet, og har ingen effekt på patentering i store bedrifter. For store bedrifter har direkte FoU-støtte effekt. De seneste utvidelsene av Skattefunn er ikke evaluert, og regjeringen har varslet at det skal lyses ut en ekstern evaluering av utvidelsene i ordningen i 2009, 2014 og 2015.

5.4.8 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Kommisjonen har i kapittel 3 fremhevet at vi er ved et vendepunkt etter oppbyggingen av petroleumssektoren og at vår ressursøkonomi har påvirket de næringsmessige forutsetningene for ny vekst, både positivt og negativt. Mest positivt er utviklingen av teknologi og leverandørindustri i tilknytning til petroleumssektoren som vokser fram som ny stor eksportnæring. Men samtidig har vi fått nedbygging av tradisjonell industri som forventet, såkalt «hollandsk syke». Den konkurranseutsatte industrien som har overlevd er meget produktiv, men for liten. Den sterkeste veksten har vært i tjenesteytende næringer med varierende produktivitetsutvikling. Det konkurranseutsatte næringsliv må utvides og det samlede næringsliv må bli mer innovativt, med forbedringer i organisering, teknologi og produkter. Næringslivet nå er i for liten grad preget av internasjonale vekstbedrifter, tilstedeværelse i vekstmarkeder, immateriell kapital, og teknologiutvikling som utnytter global kunnskap.

Kommisjonen mener at det viktigste er å lage gode forutsetninger for omlegging til kunnskapsøkonomi. Kunnskapsproduksjon og infrastruktur har grunnleggende svakheter som diskutert i kommisjonens første rapport, i tillegg til diskusjonen om forskning foran. Rammebetingelsene må legge til rette for fornyelse, innovasjon og samfunnsøkonomisk lønnsom ressursbruk. Økt konkurranse og internasjonalisering er viktige mekanismer, og politisk bestemte rammebetingelser, spesielt skattesystemet og kapitalmarkedet må stimulere til investeringer som bidrar til vekst.

I dette avsnittet har vi gått nærmere inn på innovasjon, entreprenørskap og nyetablering av bedrifter. En god næringsdynamikk krever et effektivt konkurranselovverk med få unntak for spesielle næringer. Sterk konkurranse gir insentiver til effektiv ressursbruk, og flere markeder bør åpnes for sterkere konkurranse. Med vårt høye lønnsnivå må norsk næringsliv være blant de fremste på å ta i bruk nye innovasjonsmodeller og digitale løsninger for å være konkurransedyktig. Myndighetene må fortsette å legge til rette med god digital infrastruktur og kompetanse som er nødvendig for å ta i bruk de teknologiske løsningene.

Disruptiv konkurranse som følge av nye teknologier, bør ikke hindres gjennom for strenge reguleringer. Samtidig må konkurransepolitikken sørge for at digitale monopoler ikke utnytter sin markedsmakt til å hindre etablering av nye aktører. Lovverket bør tilpasses nye applikasjonsbaserte tjenester, slik at norsk økonomi ikke går glipp av den betydelige teknologiske utviklingen i tjenestesektoren som kan ha konsekvenser for produktivitetsutviklingen. Skatteinnkrevingen må utformes slik at denne typen virksomhet fanges opp og aktiviteten blir en del av den ordinære økonomien.

Et annet hovedpunkt er at skattesystemet må fremme samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Scheel-utvalget mener at reduksjoner i selskapsskatten er det mest målrettede virkemiddelet for å styrke de skattemessige insentivene for å investere i Norge.Det er en svakhet i dagens skattesystem at investeringene vris fra teknologi og produksjonskapasitet i næringslivet til eiendom. Kommisjonen mener at samfunnsøkonomiske hensyn tilsier at eiendom bør beskattes mer enn i dag. Kommisjonen mener alle inntekter fra egen bolig ideelt sett bør skattlegges fullt ut. I tillegg bør ligningsverdiene av eiendom i formuesskatten økes til opp mot 100 pst. av markedsverdien. I formuesskatten bør en generelt jobbe for mer ensartet verdsetting av ulike formuesobjekter. Kommisjonen vil peke på at det å redusere skattefordelene ved å investere i eiendom kan gi inntekter som kan brukes til å redusere skattesatser på andre områder med positive produktivitetseffekter som resultat.

Kapitalmarkedet i Norge er åpent og rimelig velfungerende. Det er ingen klare indikasjoner på markedssvikt som ikke er dekket med eksisterende virkemidler for å skaffe kapital til virksomheter i etableringsfasen. Staten er imidlertid en tyngre aktør i kapitalmarkedet enn i andre land, og det private eierskapet er fragmentert og begrenset. Det er behov for mer «kompetent kapital», dvs. aktivt eierskap med kompetanse til å utvikle nye bedrifter. Det private eierskapet kan styrkes gjennom de omlegginger som er anvist for skattesystemet.

Kommisjonen viser til at skatteinsentivordninger generelt kan bidra til økt FoU, men at virkningen på innovasjon og produktivitet ikke er entydig. Norges ene ordning, Skattefunn, fremstår som relativt generøs og er nylig utvidet i flere omganger. Kommisjonen viser til at Skattefunn skal evalueres og har ikke funnet grunnlag for å foreslå endringer i Skattefunn eller opprettelse av nye skatteinsentivordninger.

Norge har et noe lavt nivå på oppstart av selskaper. For å bygge opp en kultur for å starte bedrifter bør opplæring i entreprenørskap integreres bedre i skole og studier. Tiltak for nyetableringer må utformes slik at tiltakene ikke hindrer bedrifter i å vokse. Effektiv konkurshåndtering er sentralt for god flyt av ressursene, og hensyn til debitor og kreditor må veies på en hensiktsmessig måte. Muligheter for bedrifter til selv å velge et mer kreditorvennlig avtaleverk bør vurderes.

Universiteter og høyskoler bør gis sterkere insentiver til kommersialisering av forskningsresultater og samarbeid med næringslivet, se avsnitt 5.3. Dette vil skape nye, innovative selskaper med vekstmuligheter. Bedre tilgang på riktig kompetanse blir avgjørende for å lykkes i omstillingene framover. Dette gjelder også for entreprenørskap med grunnlag i FoU der tilgangen på kvalifisert arbeidskraft er særlig viktig.

De samlede virkemidlene for innovasjon og entreprenørskap må ses opp mot utfordringene vi står ovenfor. Tilgjengelig forskning peker på at den offentlige innsatsen bør vris mot tiltak som styrker kommersialisering og mot større etablerte FoU-bedrifter. Offentlige midler til virksomheter i oppstartsfasen bør skje gjennom ordninger der også private aktører er med.