Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2018: 17

Klimarisiko og norsk økonomi

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Introduksjon

1 Innledning

1.1 Utvalgets prioriteringer

Klimaendringer gir klimarisiko. Endret klima påvirker økonomi, levekår og velferd. Økende bevissthet om globale klimaendringer har ført til klimapolitiske tiltak for å redusere klimagassutslipp og tilpasse samfunn til et endret klima. Det er bakteppet for dette utvalget, som har fått i oppgave å se på et beslektet område: klimarisiko.

Klimarisiko oppstår når det er usikkerhet. Siden vi ikke fullt ut kjenner de ulike konsekvensene av klimaendringer, klimapolitikk og klimarelatert teknologisk utvikling, står vi overfor klimarisiko. Utvalget er bedt om å vurdere:

  • Klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi.

  • Hvordan man mest hensiktsmessig kan analysere og fremstille klimarisiko.

  • Hvordan private og offentlige virksomheter kan få et faglig grunnlag for å kunne analysere og håndtere klimarisiko på best mulig måte.

Vi har ønsket å skrive en nyttig rapport. I tillegg til å utarbeide en rapport som besvarer mandatet, er det utvalgets ambisjon at rapportens analyse og budskap når ut og bidrar til en mer informert samfunnsdebatt og bedre klimarisikohåndtering i både privat og offentlig sektor. Vi har derfor forsøkt å skrive rapporten i et språk og format som er tilgjengelig for allment interesserte samfunnsborgere.

Utvalget skal både beskrive klimarisiko og foreslå tiltak for bedre håndtering av slik risiko. Utvalgets arbeid skal bidra til økt kunnskap og innsikt om klimarisiko, men bedre risikoforståelse har først verdi om det leder til bedre beslutninger. Vi har derfor lagt vekt på også å belyse hvordan klimarisikovurderinger på en bedre måte kan bli del av eksisterende beslutningsprosesser i privat og offentlig sektor, som vil gjøre Norge bedre rustet til å håndtere klimarisiko.

Klimaet er i endring og vil fortsette å endre seg. Det vil ta tid å stabilisere temperaturøkningene, og det tar tid før virkningene av økte temperaturer gjør seg gjeldende. Selv om klimautslippene reduseres på en slik måte at temperaturøkningene begrenses i tråd med Parisavtalen, vil vi derfor måtte håndtere virkningene av gradvis endret klima i lang tid. I stedet for kun å gi et øyeblikksbilde av utvalgte sider ved Norges klimarisiko i 2018, er det derfor lagt vekt på å synliggjøre sentrale utviklingstrekk og mekanismer for klimarisiko over tid.

Et økonomifaglig perspektiv gir viktige innsikter. Vi har i hovedsak lagt økonomifagets verktøykasse til grunn for vårt arbeid, slik mandatet for utvalget legger opp til. Dette analytiske rammeverket gir et godt grunnlag for å forstå klimautfordringens betydning for politiske veivalg, økonomisk utvikling og klimarelatert risiko.

Utvalget har i tillegg lagt stor vekt på å utvide sine drøftelser med et risikofaglig perspektiv. Dette betyr blant annet at grunnleggende begreper, teori og prinsipper innenfor risikofaget er anvendt både i utvalgets beskrivelse av klimarisiko og i forslagene til bedre risikohåndtering. Vi retter særlig oppmerksomhet mot verktøy som scenarioer og vurderinger av sårbarhet og robusthet. Dette er godt i samsvar med utviklingen internasjonalt når det gjelder arbeid med håndtering av klimarisiko, hvor bruk av scenarioer og stresstesting står sentralt.

Men utredningen gir ikke alle svar. Utvalget er seg samtidig bevisst at en økonomifaglig tilnærming har begrensninger og ikke alene kan gi fullgodt svar på alle problemstillinger knyttet til håndtering av klimarisiko. Klimautfordringen reiser også grunnleggende etiske problemstillinger, som for eksempel fordelingen av klimabelastning og klimarisiko mellom land og over generasjoner, herunder faren for at nåværende generasjoner forårsaker irreversible endringer som gjør deler av jordkloden ubeboelig for senere generasjoner. Slike etiske perspektiver er viktige, og har sin plass i samfunnsdebatten og politikkutformingen. Dette er problemstillinger som ikke kan løses med et rent økonomifaglig eller risikofaglig perspektiv, og de er derfor ikke omfattet av utvalgets drøftinger og anbefalinger. Vi peker imidlertid på at bedre forståelse av hvordan klimarisiko kan spille seg ut og påvirke økonomiske sammenhenger vil kunne være av stor betydning i den nasjonale og internasjonale diskusjonen om håndtering av klimautfordringen.

Det er positive vekselvirkninger mellom klimapolitikk og klimarisikohåndtering. Mandatet fastslår at utvalgets fokus skal være klimarisiko, og rapportens anbefalinger er derfor rettet inn mot forståelse og håndtering av slik risiko. Selv om det ikke er utvalgets oppgave å komme med forslag til tiltak som reduserer klimagassutslipp, kan en bedre forståelse av klimarisiko bidra indirekte til reduserte utslipp. En bedre forståelse av trusler og muligheter knyttet til klimaendringer og klimapolitikk gir bedre grunnlag for gode beslutninger om for eksempel investeringer i både offentlig og privat sektor. Det kan i sin tur gi en raskere og smidigere overgang til et lavutslippssamfunn. I tillegg til at bedre risikoforståelse kan hjelpe klimaet, vil en vellykket klimapolitikk både hjelpe klimaet og redusere klimarisiko. En ambisiøs og effektiv klimapolitikk er ikke bare det eneste virkemiddelet for å dempe faren for katastrofale klimaendringer, men kan også redusere usikkerheten rundt overgang til et lavutslippssamfunn.

Utvalget har prioritert et bredt og overordnet perspektiv. Klimarisiko kan i prinsippet påvirke norsk økonomi på svært mange og forskjelligartede måter, men innenfor den tid som har vært til rådighet har det vært nødvendig å gjøre noen valg og avgrensninger i tilnærmingen. Utvalget har valgt å legge hovedvekten på en vurdering av mulige langsiktige virkninger av klimarisiko på Norges samlede økonomiske handlingsrom over tid, uttrykt ved den såkalte nasjonalformuen. Dette gir et mest mulig samlet og overordnet uttrykk for langsiktige virkninger av klimarisiko på grunnlaget for velferd. På den annen side medfører det at det i mindre grad har vært mulig å vurdere risiko for mange enkeltnæringer i detalj, og heller ikke gå nøye inn på hvordan klimarisiko kan innebære økonomisk risiko i forbindelse med alle statens mange ulike roller.

Verdens forståelse av klimarisiko er i støpeskjeen. På enkelte områder er tilgang og bruk av klimarelatert kunnskap kommet relativt langt, men utvalget har sett behov for å legge grunnlag for en felles forståelse av klimarisiko på et overordnet plan. Vi understreker behovet for mer informasjon, bedre rapportering og et sterkere kunnskapsgrunnlag, og vi har lagt vekt på å formidle generelle og allmenngyldige innsikter, prinsipper og anbefalinger. Rapporten søker ikke å gi detaljerte svar på alle spørsmål, men har et overordnet perspektiv for å legge et solid grunnlag som setter både privat og offentlig sektor i stand til å arbeide videre med klimarisiko på en mer systematisk måte. Løpende vurdering og rapportering av klimarisiko er en del av dette, og det samme gjelder forskning om klimarisiko.

1.2 Om rapporten

Innledningsvis presenterer vi utvalgets mandat og arbeid, samt et sammendrag av rapporten.

Del II omhandler klimarisiko. Vi beskriver klimautfordringen, drøfter hva vi mener med klimarisiko og vurderer klimarisikofaktorer for norsk økonomi.

Del III omhandler klimarisikohåndtering. Vi tilrår et sett overordnede prinsipper for håndtering av klimarisiko, og presenterer tiltak for å styrke evnen til klimarisikohåndtering i henholdsvis privat og offentlig sektor. Figur 1.1 illustrerer sammenhengene mellom de ulike kapitlene.

Figur 1.1 Oppbygging av rapporten

Figur 1.1 Oppbygging av rapporten

Kilde: Klimarisikoutvalget.

Rapporten inneholder til slutt en rekke selvstendige vedlegg som ser nærmere på utvalgte områder utvalget ønsket belyst i forbindelse med utarbeidelsen av rapporten. Medlemmer av sekretariatet har på oppdrag fra utvalget utarbeidet fire vedlegg om henholdsvis klimarisiko i samfunnsøkonomiske analyser og integrerte evalueringsmodeller, om klimarisiko i økonomiske modeller, om grønn teknologiutvikling og om petroleumssektoren. Medlemmer av utvalget har skrevet vedlegg om risiko og usikkerhet, om oljeselskapenes respons og tilpasning til klimarisiko, og om klimarisiko i finansmarkedene. Utenriksdepartementet har bistått med en betenkning om klimarelatert søksmålsrisiko.

Fotnoter brukes for å supplere og forklare teksten, samt angi kildehenvisninger. I litteraturlisten er det referanser til en rekke offentlige utvalg, vitenskapelige artikler og andre relevante analyser for de som ønsker å grave dypere i utvalgte problemstillinger. Hovedkildene for tekster om effekten av klimaendringer globalt er FNs klimapanels femte hovedrapport og spesialrapporten om 1,5 graders oppvarming, mens de viktigste kildene i omtalen av mulige virkninger i Norge er Klima i Norge 2100 (Norsk Klimaservicesenter, 2015), Oppdatering av kunnskap om konsekvenser av klimaendringer i Norge (Cicero/Vestlandsforskning, 2018) og Utredning om konsekvenser for Norge av klimaendringer i andre land (EY, 2018). Tekster om økonomiske og finansielle konsekvenser bygger i tillegg på en rekke andre rapporter, inkludert Perspektivmeldingen 2017, Nasjonalbudsjettet 2019 og rapporten til Task Force for Climate-related Financial Disclosures (TCFD, 2017).

1.3 Om utvalget

Utvalgets arbeid er forankret i en kongelig resolusjon av 6. oktober 2017, hvor regjeringen Solberg satte ned et ekspertutvalg for å vurdere klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Verdens årlige utslipp av klimagasser er om lag doblet fra 1970 til i dag, og beholdningen av slike gasser i atmosfæren har økt. Norge har ratifisert den internasjonale klimaavtalen fra Paris der formålet er å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2°C sammenliknet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5°C. For å understøtte det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål som sikter mot at økningen i de globale klimagassutslippene snarest mulig skal snus til en rask reduksjon, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i skog og hav i løpet av andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

Både klimaendringer og tiltak for å motvirke slike endringer påvirker vilkårene for og risikoen ved økonomisk virksomhet:

  • Høyere gjennomsnittstemperatur, endrede nedbørsmønstre, mindre alkalisk hav og høyere havnivå kan ha konsekvenser for vanntilførsel, landbruk og bosetning, og for produksjons- og forbruksmuligheter i videre forstand. Mer ekstremvær kan også føre til endrede skademønstre.

  • Tiltak mot klimaendringer har også konsekvenser. Teknologiutvikling, karbonprising og reguleringer kan endre globale markedsbetingelser for karbonintensive varer og tjenester. Omstillinger bort fra fossile energibærere kan gi fall i verdien av realkapital og fossile reserver, noe som også kan skape forstyrrelser for foretak og finansinstitusjoner. Også på andre områder kan vurderinger av inntekter og formuesverdier endres som følge av ny politikk eller utvikling av nye teknologier for å møte klimaendringer. Store endringer på kort tid kan gi utfordringer for banker og forsikring mv., og også representere en risiko for finansiell ustabilitet.

Denne erkjennelsen har gitt økt etterspørsel etter beslutningsrelevant informasjon om i hvilken grad finansinstitusjoner og andre virksomheter er utsatt for klimarelatert risiko. Blant annet har en arbeidsgruppe nedsatt av Financial Stability Board kommet med anbefalinger som inkluderer frivillig rapportering av klimarelatert finansiell risiko i virksomheter og hvordan en kan styrke investorers og andres evne til å vurdere og prise klimarelatert risiko og muligheter. G20 har tatt rapporten til etterretning. Økt kunnskap om et lands samlede eksponering mot klimarisiko kan være en støtte for slik frivillig vurdering og rapportering. Det vil også styrke informasjonsgrunnlaget for å innrette politikk og virkemidler på en måte som reduserer landets sårbarhet for klimarisiko og ivaretar langsiktig verdiskaping.

Ulike land påvirkes ulikt av klimarisiko, bl.a. avhengig av geografi, næringsstruktur, forbruksmønstre og tilpasningsmuligheter. For Norge er utviklingen i bl.a. prisen på, og etterspørsel etter, olje og gass viktig. I den økonomiske politikken er hensynet til usikkerheten i fremtidige oljeinntekter blitt tillagt stor vekt. Det er noe av bakgrunnen for at statens petroleumsinntekter går ubeskåret inn i Statens pensjonsfond utland og investeres bredt i en global portefølje av aksjer, obligasjoner og eiendom. Det er bare forventet realavkastning av fondskapitalen, tallfestet til 3 prosent, som årlig brukes over statsbudsjettet. Dette gjør statsbudsjettet og finansiering av velferdsordningene mer robuste for fall i prisene på olje og gass.

Oljeprisfallet fra sommeren 2014 og det etterfølgende tilbakeslaget i norsk økonomi illustrerer at oljeprisen også påvirker norsk økonomi via etterspørselen mot leverandørnæringen. Denne problemstillingen ble analysert i Perspektivmeldingen, og en erfaring fra de siste årene er at enkeltnæringers evne til å tilpasse seg har stor betydning for de samfunnsøkonomiske konsekvensene av endrede markedsforhold. Kunnskapsgrunnlaget bør likevel styrkes for å vurdere hvordan fremtidsutsiktene for både petroleumsrelaterte og andre norske næringer avhenger av petroleumspriser, teknologiutvikling, klimapolitikk og endringer i klima.

Utvalget skal vurdere klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi, herunder finansiell stabilitet. Utvalget skal:

  • Vurdere hvordan en mest hensiktsmessig kan analysere og fremstille klimarisiko på nasjonalt nivå.

  • Identifisere antatt viktige globale, klimarelaterte risikofaktorer og vurdere deres betydning for norsk økonomi og finansiell stabilitet.

  • Vurdere eventuell metodikk for at private og offentlige virksomheter, herunder finansinstitusjoner, skal få et faglig grunnlag for å kunne analysere og håndtere klimarisiko på best mulig måte.

I sitt arbeid må utvalget ta hensyn til at konsekvensene av sannsynlige klimaendringer og av verdenssamfunnets tiltak for å motvirke eller tilpasse seg slike endringer kan ha ulike tidsforløp. Der det er relevant bør utvalget se hen til at norsk økonomi også står overfor risiko som følge av andre forhold enn klimaendringer og endringer i klimapolitikk. Utvalget skal legge vekt på særtrekk ved norsk økonomi og norsk næringsstruktur, men også at slike særtrekk endres over tid. Det vil være nærliggende å undersøke hvordan et utvalg av andre land nærmer seg problemstillingene rundt klimarelaterte risikofaktorer. Utvalget kan i sitt arbeid også hente inn faglige innspill fra relevante nasjonale og internasjonale ekspertmiljøer.

Retningslinjer for finanspolitikken og investeringsstrategien for Statens pensjonsfond utland er nylig vurdert av andre offentlige utvalg, og faller utenfor mandatet. Utvalget har heller ikke som oppgave å foreslå tiltak for å redusere utslipp av klimagasser, spesifikke tiltak for tilpasninger til endret klima, eller endringer i petroleumsskattesystemet eller i norsk petroleumspolitikk.

Utvalget skal levere sin innstilling innen 14. desember 2018.»

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Siviløkonom Martin Skancke (leder)

  • Professor Terje Aven

  • Forskningsdirektør Nalân Koç

  • Professor Klaus Mohn

  • Stipendiat Trude Myklebust

  • Professor Linda Nøstbakken

  • Professor Ragnar Torvik

Utvalgets arbeid har vært støttet av et sekretariat. Sekretariatet har vært ledet av Thomas Ekeli fra Folketrygdfondet, og for øvrig bestått av Hege Eliassen, Herbert Kristoffersen og Andreas Marienborg fra Finansdepartementet, Hanne Birgitte Laird og Bent Arne Sæther fra Klima- og miljødepartementet, Carl Gjersem fra Nærings- og fiskeridepartementet, Line Sunniva Flottorp Østhagen fra Olje- og energidepartementet, samt Katinka Holtsmark fra Universitetet i Oslo.

Det har vært avholdt ni utvalgsmøter. En rekke personer har bidratt med nyttig kunnskap om viktige problemstillinger for utvalget. Utvalget har møtt Borgar Aamaas, Asbjørn Aaheim, Christa Clapp og Kristin Halvorsen fra Cicero, Mirella E. Wassiluk fra DNB, Inger Hanssen-Bauer og Cecilie Mauritzen fra Meteorologisk institutt, Patrick du Plessis fra NBIM, Stein Lier-Hansen og Øystein Dørum fra NHO, Anders Bjartnes fra Norsk Klimastiftelse, Per Sanderud fra Norges vassdrags- og energidirektorat, Lars Eirik Nicolaisen og Jo Huseby fra Rystad Energy, Jon Vatnaland og Henrik Nissen Sætness fra Statkraft, Eirik Wærness fra Equinor, Bård Harstad fra Universitet i Oslo, Rick van der Ploeg fra Universitet i Oxford, Per Krusell fra Universitetet i Stockholm, Carlo Aall fra Vestlandsforskning, samt Haakon Vennemo fra Vista Analyse.

For å innhente ytterligere kunnskap og synspunkter, har utvalgsleder i tillegg deltatt på en rekke offentlige arrangementer og hatt møter med representanter for Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, DNB, EnergiNorge, Finansdepartementet, Finanstilsynet, Finans Norge, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS, Landbrukssamvirket, LO, McKinsey, Norsk olje og gass, NHO, NUPI, Norges vassdrags- og energidirektorat, Olje- og energidepartementet, Oslo Economics, Regjeringsadvokaten, Samferdselsdepartementet, Statkraft, Statnett, samt Utenriksdepartementet.

Utvalget har i tillegg mottatt skriftlige innspill fra flere aktører, som er tilgjengelige på utvalgets nettside «nettsteder.regjeringen.no/klimarisikoutvalget».

Utvalget ønsker å takke alle som har bidratt til vårt arbeid med sine observasjoner og faglige vurderinger. Utvalget ønsker videre å takke medlemmene av sekretariatet for deres arbeidsinnsats og tålmodighet.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget gir anbefalinger som kan bidra til bedre beslutninger i privat og offentlig sektor i Norge. Bedre beslutninger har en klar gevinstside. De krever likevel ressurser og genererer kostnader i dag.

Klimaendringer forventes å gi både økonomiske og administrative konsekvenser, jf. utvalgets gjennomgang. De omfattende og synlige offentlige initiativene som er tatt, herunder klimaloven, setter viktige krav og rammer for hvordan en rekke norske aktører vil forholde seg til klimaendringer i dag og i fremtiden. Blant annet fastsetter klimaloven mål om vesentlige reduksjoner i klimagassutslipp. Det er ikke de økonomiske og administrative konsekvensene av disse beslutningene som er relevante i sammenheng med utvalgets forslag.

Utvalget tilrår et sett prinsipper for håndtering av klimarisiko. Det presenterer også tiltak for å styrke evnen til klimarisikohåndtering i både privat og offentlig sektor. Det er direkte og indirekte konsekvenser av slike tiltak, slik de framkommer i utredningens del III, som er relevante for vurderingen av utvalgets konkrete forslag.

Utvalgets utredning inneholder både vurderinger og forslag til tiltak. Dette fordeler seg på vurderinger knyttet til privat sektor, konkrete forslag knyttet til noen bransjer og forslag knyttet til ulike beslutningsprosesser i offentlig forvaltning.

Utvalgets forslag vil både gi virkninger for enkelte foretak direkte, og mer generelt frembringe kunnskap som de fleste foretak kan ta hensyn til i sin planlegging. Utvalget mener at håndtering av klimarisiko i større grad bør innarbeides i formaliserte prosesser for beslutninger og rapportering i norske foretak. Slik håndtering vil innebære å fremskaffe relevant og spesifikk informasjon. Utvalget mener at en slik tilpasning og bruk av informasjon vil gi mer fleksible, bedre og mer lønnsomme beslutninger i de fleste foretak.

Det å innhente informasjon i en form og med et tidsløp som gjør det nyttig i foretakets øvrige beslutningsprosesser, kan i mange tilfeller innebære innsats ut over det som er nødvendig for å kartlegge andre typer risiko, for eksempel knyttet til vurderinger av innsatsvarer og produktmarkeder i andre land. Gevinstene for det enkelte foretak vil ligge ut i tid og bestå i bedre tilpasning til leverandør- og produktmarkeder, og dermed gi et bedre grunnlag for å vurdere investeringer. Det er vanskelig å tallfeste denne virkningen i dag.

Utvalgets forslag berører beslutningsprosesser og regulering i både stat, fylkeskommune og kommune. Betydningen for fylkeskommunene vil avhenge av fremtidig organisering og arbeidsfordeling, herunder ansvar for infrastruktur.

Det eksisterer allerede en rekke tiltak, strategier og andre tilnærminger i offentlig sektor til håndtering av klimautfordringer. På mange områder er derfor utfordringene allerede synliggjort og integrert i beslutningsgrunnlag for og gjennomføring av den valgte politikken.

Ufullstendig eller manglende analyse og utredning kan føre til at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser. Klar, oversiktlig og lett tilgjengelig informasjon og regelverk vil være til fordel for så vel offentlige myndigheter som foretakene. Det vil gjerne være stordriftsfordeler i offentlig organisering når det gjelder brede forhold som informasjon og kunnskapsinnsamling. Gjennomføring av informasjonsinnhenting og økte krav til rapportering vil likevel kreve ressurser. Det er vanskelig å tallfeste dette i dag.

2 Sammendrag

2.1 Bakteppe for utvalgets arbeid

Klodens klima er i endring, og klimaendringer gir klimarisiko. Økende bevissthet om klimaendringer har ført til klimapolitiske tiltak for å redusere klimagassutslipp og tilpasse samfunn til et endret klima. Siden vi ikke fullt ut kjenner de ulike konsekvensene av klimaendringer, klimapolitikk og klimarelatert teknologisk utvikling, står vi overfor klimarisiko. Det er bakteppet for dette utvalget, som har fått i oppgave å vurdere klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi.

Utvalget har fått i oppdrag å beskrive klimarisiko og å foreslå tiltak for bedre håndtering av slik risiko. På enkelte områder er tilgang og bruk av klimarelatert kunnskap kommet relativt langt, men utvalget har sett behov for å legge grunnlag for en felles forståelse av klimarisiko på et overordnet plan. Vi har derfor lagt vekt på å formidle generelle og allmenngyldige innsikter, prinsipper og anbefalinger, samtidig som vi understreker behovet for mer informasjon, bedre rapportering og et sterkere kunnskapsgrunnlag. Rapporten søker ikke å gi detaljerte svar på alle spørsmål, men har et overordnet perspektiv for å legge et grunnlag som setter både privat og offentlig sektor i stand til å arbeide videre med klimarisiko på en mer systematisk måte.

Vi har laget en rapport for å gjøre Norge bedre rustet mot klimarisiko. I rapportens del II (kapitlene 3 – 5) analyserer vi klimarisiko – vi beskriver klimautfordringen, drøfter hva vi mener med klimarisiko og vurderer klimarisikofaktorer for norsk økonomi. Vi ønsker å legge til rette for økt kunnskap og innsikt om klimarisiko, men bedre risikoforståelse har først verdi om det leder til bedre beslutninger. Vi har derfor i del III (kapitlene 6 – 8) lagt vekt på også å belyse hvordan klimarisikovurderinger kan være del av eksisterende beslutningsprosesser i privat og offentlig sektor. Utvalget tilrår et sett prinsipper for håndtering av klimarisiko, og presenterer tiltak for å styrke evnen til klimarisikohåndtering i norsk økonomi. Boks 2.1 oppsummerer hovedtrekkene i rapporten.

Boks 2.1 Sentrale elementer i rapporten

  • Kartlegging av klimarisiko: Vi beskriver klimautfordringen (kapittel 3), drøfter hva vi mener med klimarisiko (kapittel 4) og vurderer klimarisikofaktorer for norsk økonomi (kapittel 5).

  • Rammeverk for løpende overvåking av klimarisiko: Vi anbefaler et rapporteringsrammeverk for å vedlikeholde og videreutvikle kunnskap om klimarisiko for norsk økonomi (kapittel 8).

  • Prinsipper for klimarisikohåndtering: Vi anbefaler et sett overordnede prinsipper for håndtering av klimarisiko for både privat og offentlig sektor (kapittel 6).

  • Gode beslutningsprosesser som integrerer klimarisiko: Vi anbefaler at beslutningsprosesser i både privat og offentlig sektor bedre integrerer en god forståelse av klimarisiko, hvor økt bruk av scenarioanalyser er et sentralt tiltak (kapittel 6 – 8).

  • Egnede insentiver: Vi foreslår tiltak for at markedet bedre kan håndtere klimarisiko, herunder at forebygging ses bedre i sammenheng med risikoen for skader (kapittel 8).

2.2 Klimautfordringen vi står overfor

Menneskeskapte klimagassutslipp forårsaker klimaendringer. Befolkningsvekst og økonomisk utvikling basert på fossil energi gir klimagassutslipp, som følge av forbrenning av fossile brensler, industriprosesser, landbruk og avskoging. Vedvarende høyere konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren endrer klimaet på jorden, og middeltemperaturen i verden har hittil økt med omtrent 1 grad siden førindustriell tid. Høyere gjennomsnittstemperatur, endrede nedbørsmønstre, mer ekstremvær, surere hav og høyere havnivå observeres allerede. Dersom utslippene fortsetter, vil temperaturøkningen bli sterkere, og sannsynligheten for svært alvorlige klimaendringer øker.

Det er umulig å overskue alle potensielle virkninger av klimaendringer. Det finnes ingen modell som fullt ut beskriver hvordan hele den fysiske verden virker og hvordan alle fysiske, kjemiske, geologiske og biologiske prosesser påvirker hverandre. Eksisterende samfunn og økosystemer har brukt mange årtusener på å tilpasse seg den verdenen de eksisterer i, og det er umulig å forutse hvordan mennesker og samfunn vil handle i møte med raske og store endringer i sine omgivelser. Virkninger av klimaendringer vil avhenge av hvor fort de skjer, hvor store utslagene blir, samt tilpasningsevnen til samfunn og økosystemer.

Klimaendringer kan ha alvorlige konsekvenser for livet på jorden. Klimaendringene fører til store endringer i livsgrunnlaget for økosystemene i havene og på land. Klimaendringene vil ramme forskjellige områder ulikt. Noen områder vil trolig oppleve en kombinasjon av vesentlig reduserte nedbørsmengder og kraftig regional oppvarming, mens andre vil oppleve mer nedbør og flere ekstreme nedbørshendelser. Hyppigheten og styrken av ekstreme vær- og klimahendelser vil trolig øke.

Katastrofale klimaendringer kan ikke utelukkes. Dersom kritiske vippepunkter passeres, kan det utløse selvforsterkende prosesser som gir store endringer. Eksempler på slike prosesser er at innlandsisene på Grønland og i Antarktis smelter eller at tining av permafrost frigjør så store mengder metangass at den globale oppvarmingen kommer ut av kontroll. Spesialrapporten om halvannengrads oppvarming fra FNs klimapanel antyder at enkelte vippepunkter kan ligge mellom 1,5 og 2 graders oppvarming.

Klimaet i Norge blir varmere, våtere og villere. Klimaet i Norge har endret seg betydelig det siste århundret og vil fortsette å endre seg fremover, som i verden for øvrig. Norge ser ut til å bli varmere og våtere, og episoder med styrtregn kan bli kraftigere og forekomme oftere. Det kan gjøre at flommønsteret endres, snømønsteret forandres og isbreene krymper. Havene vil trolig bli varmere og surere. Stigende havnivå gir større konsekvenser av stormflo. Klimaendringer i Arktis påvirker værsystemene på våre breddegrader. Hvis havisen i Arktis smelter, kan det påvirke den polare jetstrømmen som i stor grad bestemmer været som treffer Norge.

For å stabilisere temperaturøkningen på et gitt nivå, vil de globale nettoutslippene av klimagasser måtte reduseres til null. Samlede utslipp av klimagasser over tid bestemmer i hovedsak hvor sterk den globale oppvarmingen blir. Om temperaturene skal stabiliseres, må derfor utslippene av klimagasser på sikt enten opphøre eller kompenseres for ved at klimagasser trekkes ut av atmosfæren og lagres trygt og permanent.

Tiltak som til nå er annonsert er langt fra tilstrekkelig til å kunne realisere målet i Parisavtalen. Gjennom Parisavtalen har alle verdens land blitt enige om å holde den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2 grader sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader. Det er imidlertid usikkerhet knyttet både til hvilken klimapolitikk som blir realisert og hvilken effekt klimatiltakene vil ha. Bidragene til utslippsreduksjoner landene har forpliktet seg til i dag er langt ifra nok til å kunne nå målet i Parisavtalen. Om landene kun gjennomfører de utslippsreduksjoner som i dag er innmeldt, er utslippene i 2030 på en utslippsbane konsistent med rundt 3 graders oppvarming i 2100. Det er usikkert om det vil være mulig å stabilisere temperaturøkningene på dette nivået, eller om en slik oppvarming vil utløse selvforsterkende mekanismer i klimasystemet som fører til ytterligere økning i temperaturer – med tilhørende dramatiske konsekvenser for livet på jorden.

For å nå Parismålene kreves en fundamental omlegging av verdenssamfunnets bruk av energi, som vil ha konsekvenser også for norsk økonomi. Klimapolitikken søker å endre aktørers atferd gjennom blant annet karbonprising, reguleringer og stimulering av teknologiutvikling. Klimarelatert politikk har allerede bidratt til en rivende utvikling innen sol-, vind- og batteriteknologi. Kombinert med stram klimapolitikk kan teknologiutviklingen vi nå ser gi store og hurtige endringer i det globale energimarkedet. En slik omlegging vil trolig innebære en rask og sterk nedgang i bruk av fossil energi globalt og en hurtig utvikling av teknologi innenfor blant annet fornybar energi. Både redusert etterspørsel etter fossil energi og teknologisk utvikling vil slå inn i norsk økonomi på flere ulike måter.

Mye usikkerhet i mange ledd gir betydelig klimarisiko. Det er stor usikkerhet knyttet til fremtidig samfunnsutvikling, klimapolitikk og teknologiutvikling, og disse faktorene har stor påvirkning på klimagassutslippene. Det er videre usikkerhet knyttet til hvor følsomt klimasystemet er for endringer i klimagassutslipp, og usikkerhet om effektene av en gitt oppvarming. Dramatiske utfall kan ikke utelukkes, selv om verdenssamfunnet skulle klare å begrense utslippene i tråd med utslippsbanene vi i dag tror er tilstrekkelig til å nå Parismålet. Dette innebærer betydelig klimarisiko – som må håndteres.

2.3 Hva vi legger i begrepet klimarisiko

Begrepet «risiko» er knyttet til usikkerhet om hendelser som gir avvik fra et planlagt eller tenkt forløp. Disse avvikene kan gå i negativ eller positiv retning. Et viktig mål for risikohåndteringen vil være å tåle avvik i negativ retning, og å dra nytte av de mulighetene som åpner seg ved positive avvik. Oppmerksomheten vil oftest være på negative avvik, fordi det gjennomgående vil være mindre krevende å tilpasse seg positive enn negative forløp og overraskelser. Størrelsen på risikoen avhenger av hvor store de mulige konsekvensene er, hvor sannsynlig en vurderer det er at de vil inntreffe, og styrken på kunnskapen disse vurderingene hviler på.

De fleste former for aktivitet innebærer at en må ta risiko. Utfordringen blir følgelig å finne den rette balansen mellom hensynet til å skape verdier og ta risiko på den ene siden, og hensynet til å verne og beskytte verdier på den andre siden.

Fysisk klimarisiko er risiko knyttet til konsekvensene av fysiske endringer i miljøet. Vanlige referanser er dagens klima eller klimasituasjonen i førindustriell tid. Når vi i Norge trolig vil oppleve økt nedbør, flere flommer, hyppigere ras og stigende havnivå, er slike fysiske endringer og tilhørende usikkerhet å forstå som risikofaktorer eller risikokilder. Mange av de fysiske prosessene skjer svært langsomt, sett i et menneskelig perspektiv. Selv om de globale nettoutslippene skulle falle til null i løpet av kort tid, kan det derfor ta svært lang tid før klimasystemet finner en ny likevekt.

Overgangsrisiko er risiko knyttet til konsekvensene av klimapolitikken og den teknologiske utviklingen ved overgang til et lavutslippssamfunn. Med en ambisiøs klimapolitikk vil trolig karbonintensive energikilder som kull og olje i stor grad bli erstattet av fornybare kilder som sol, vann og vind, men vi vet ikke helt når og hvordan dette vil skje. Det har store konsekvenser ikke bare for energiprodusenter som Norge, men for store deler av økonomi og samfunn verden over de kommende årene. Figur 2.1 gir en skjematisk illustrasjon av fysisk risiko og overgangsrisiko.

Figur 2.1 Klimarisiko – sentrale sammenhenger

Figur 2.1 Klimarisiko – sentrale sammenhenger

En gjensidig sammenheng mellom økonomi og samfunn, klimaendringer, samt klimapolitikk og teknologisk utvikling. Økonomisk aktivitet medfører klimaendringer, som både virker tilbake på økonomi og samfunn (fysisk klimarisiko) og gir opphav til klimapolitikk og teknologiutvikling, som så i sin tur virker tilbake på økonomi og samfunn (overgangsrisiko)

Kilde: Klimarisikoutvalget.

Ulike aktører kan basere sine planer på ulike forventninger. Risikobildet vil være annerledes for bedrifter som planlegger for en fortsatt fossilbasert energisektor enn for bedrifter som f.eks. investerer tungt i fornybar energi. Mange vil være utsatt for overgangsrisiko knyttet til endringer i klima- og energipolitikk, priser og teknologigjennombrudd i energimarkedene.

I risikoanalyser kan usikkerhet i mange tilfeller illustreres ved hjelp av scenarioer. Et scenario beskriver en mulig fremtidig utvikling, med utgangspunkt i bestemte mekanismer, forutsetninger og drivkrefter. Det er altså ikke en prognose, men en hypotetisk konstruksjon. Scenarioer skal spenne ut mulighetsrommet for fremtidige utfall. Et viktig trekk ved scenarioer er at de skal utfordre etablerte oppfatninger om fremtiden, og derigjennom bidra til mer informerte beslutninger og økt robusthet.

Et robust system kan håndtere eksterne påkjenninger bedre. Et systems sårbarhet eller robusthet beskriver dets evne til å tåle en påkjenning eller et sjokk og likevel opprettholde struktur og funksjoner. Ofte er disse påkjenningene et resultat av eksterne kilder og kan ligge utenfor aktørenes påvirkning, men sårbarheten kan reduseres (og robustheten økes) gjennom tiltak som bedrer evnen til å håndtere hendelsene. For eksempel kan en kommune i praksis ikke påvirke den globale middeltemperaturen eller økninger i nedbør, men kommunen kan ha muligheter til å redusere sårbarheten – og altså lokale konsekvenser, slik som overvann, flom og ras.

Konsekvensene av klimarelaterte hendelser vil avhenge av samfunnets robusthet. Konsekvensene av hendelser i den globale oppvarmingens kjølvann, vil avhenge ikke bare av omfanget av hendelsene, men av hvilken evne berørte aktører og samfunnet som helhet har til å tåle hendelsene. Det samme vil gjelde konsekvenser av en rask overgang til en verden med radikalt redusert etterspørsel etter fossilt brensel. Et mer robust samfunn vil stå overfor lavere klimarisiko. Tiltak for å øke robusthet er derfor en viktig strategi for å håndtere klimarisiko.

2.4 Klimarisiko og norsk økonomi

Det er svært vanskelig å analysere økonomiske konsekvenser av klimaendringer. Dagens kunnskapsgrunnlag er begrenset, datagrunnlagene er på mange områder mangelfulle og det er betydelig usikkerhet knyttet til de analysene som gjøres. Analyser basert på historiske erfaringer kan ha begrenset gyldighet hvis grunnleggende fysiske forhold endres vesentlig eller sentrale samfunnsstrukturer svikter. Den store tidsavstanden mellom utslipp og oppvarming gjør at konsekvenser kan ligge lenger frem i tid enn det som normalt fanges opp i modellanalyser. Analysene som er gjort tar utgangspunkt i forhold som det til en viss grad er mulig å tallfeste, men klimaendringer vil også få virkninger som er vanskelig å tallfeste, eller hvor tallfesting ikke gir mening. Scenarioanalyser er derfor nødvendige for å gi et rikere bilde av usikkerheten.

Tre stiliserte fremtidsbilder belyser et stort utfallsrom:

  • A – Vellykket klimapolitikk: Dette scenarioet har en vellykket klimapolitikk som gir en rask omstilling mot lavutslippssamfunnet. Ingen vesentlige selvforsterkende mekanismer i klimasystemet utløses, slik at klimaendringene er moderate og de økonomiske konsekvensene på verdensbasis relativt små. Overgangen til et lavutslippssamfunn kan imidlertid by på utfordringer for ulike aktører.

  • B – Sen omstilling: I scenario B finner det sted en sen innstramming av klimapolitikken – etter en periode med ytterligere oppvarming. Samtidig er vi «heldige» – og ingen selvforsterkende mekanismer i klimasystemet utløses. Klimaendringene og de økonomiske konsekvensene blir vesentlig større enn i scenario A. Risikoen øker for at norsk økonomi rammes indirekte gjennom klimaendringer i andre land som følge av økt konfliktnivå, svekkelse av internasjonalt samarbeid og endringer i globale migrasjonsmønstre. I tillegg vil senere og kraftigere innstramming i virkemiddelbruken øke risikoen for finansiell ustabilitet.

  • C – Dramatiske klimaendringer. Dette er et scenario med politisk svikt og/eller at selvforsterkende mekanismer i klimasystemet utløses. Det gir lite mening å tallfeste økonomiske konsekvenser av slike katastrofale klimaendringer. Råd om risikohåndtering vil i mindre grad være til nytte, og det relevante tiltaket er kun en virkningsfull klimapolitikk som reduserer sannsynligheten for å havne i scenario C.

Globale forhold er viktige for Norge. Som en liten åpen økonomi med en stor internasjonal finansformue, er vi svært avhengige av hva som skjer i verden rundt oss. Det er derfor nødvendig å ha et globalt perspektiv i tillegg til det nasjonale.

Klimaendringene vil dempe verdens totale verdiskaping. Mange beregninger viser et globalt BNP-tap som følge av global oppvarming, sammenliknet med en referanse uten klimaendringer, og konsekvensene øker markant ved høyere temperaturer. I sum fremstår likevel utslagene i disse beregningene som beskjedne, sett i forhold til innsatsen målene i Parisavtalen vil kreve og sammenliknet med annen usikkerhet verdensøkonomien står overfor. Det er imidlertid metodiske utfordringer knyttet til anslagene og en risikoanalyse må ha et bredere perspektiv. Gjennomsnittsbetraktninger for verden skjuler stor ulikhet mellom land, og det er vanskelig å vurdere hvilke konsekvenser store endringer i enkeltland eller regioner kan få for resten av verden gjennom for eksempel omfattende migrasjon. Mange av konsekvensene av klimaendringer er dessuten så alvorlige at det gir lite mening å tallfeste dem, for eksempel ødeleggelse av hele økosystemer eller tap av hele samfunn ved havnivåstigning.

Klimaendringer kan destabilisere internasjonal politikk. Hvis allerede sårbare stater opplever store negative konsekvenser av klimaendringer, øker risikoen for politisk ustabilitet, humanitære katastrofer og voldelig konflikt, både i og mellom stater. Faren for konflikt påvirkes også av at klimaendringer kan føre til knapphet på viktige goder som for eksempel rent vann. I tillegg til at krig og konflikt kan hemme veksten i verdensøkonomien, kan økte migrasjonsstrømmer, ustabile matvarepriser, forsyningsavbrudd og endrede produksjons- og handelsmønstre bli viktige risikokilder for internasjonal økonomi. Et stadig tettere sammenvevd verdenssamfunn gjør at regionale kriser kan få større ringvirkninger, og hendelser langt unna kan ramme hardere, raskere og på nye måter. Effekter av klimaendringer kan dominere politiske beslutningsprosesser, og lands institusjonelle kapasitet kan bli så oppslukt av «brannslukking» at lite oppmerksomhet gis til internasjonalt samarbeid for å løse globale problemer, inkludert klimaproblemet.

Også en vellykket klimapolitikk kan få geopolitiske konsekvenser. Et nytt energisystem basert på fornybar energi vil endre produksjonsmønstre og behovet for transport av energi på tvers av landegrensene. Det skaper nye forbindelser, avhengigheter og maktforhold. Petroleumsressurser utgjør ofte en viktig kilde til makt og konflikt. En klimapolitikk som medfører et mer desentralisert energisystem og vesentlig lavere petroleumsinntekter kan endre maktforhold og virke destabiliserende for enkelte land som i dag er avhengige av disse inntektene.

Den store usikkerheten knyttet til utviklingen internasjonalt gjør at det mulige utfallsrommet for norsk økonomi er svært stort. I det lange tidsperspektivet vi har anlagt, vil risikobildet være dominert av den indirekte fysiske risikoen knyttet til hvordan klimaendringene treffer andre land. Men også direkte fysisk risiko og overgangsrisiko kan bli viktig, og da spesielt direkte og indirekte virkninger av endret verdi av petroleumsformuen. Også her er tidsaspektet viktig. Overgangsrisikoen er knyttet til en – forhåpentligvis – avgrenset tidsperiode frem til overgang til et lavutslippssamfunn har funnet sted. Den fysiske risikoen vil øke i lang tid fremover, selv om man lykkes i klimapolitikken, ettersom det tar tid å redusere utslippene og det tar lang tid fra klimautslippene stanses til klimasystemet finner en ny likevekt.

En samlet vurdering av de viktigste risikofaktorene indikerer likevel at norsk økonomi samlet sett fremstår som relativt robust. Global oppvarming og klimaendringer i moderat omfang vil ha både negative og positive virkinger på norsk økonomi. Ved større klimaendringer er konsekvensene potensielt betydelige og vanskelige å overskue. Rike land på den nordlige halvkule er gjennomgående mindre utsatt for direkte negative virkninger av klimaendringene enn fattigere land i sør. Samtidig har rike land som Norge stort sett mer velfungerende institusjoner, et høyere utdanningsnivå og et mer variert næringsliv. Høyere inntektsnivå og fleksible arbeidsmarkeder gir større evne til å bære omstillingskostnader på veien til et lavutslippssamfunn. Norge fremstår som mindre sårbar for klimaendringer enn de aller fleste andre land, og vurderes også å være blant de best stilte landene når det gjelder tilpasningsdyktighet.

Klimarisiko vurdert med et nasjonalformueperspektiv gir nyttige innsikter. Et naturlig utgangspunkt for å vurdere klimarisiko for norsk økonomi på lang sikt er å anslå hvordan klimarisiko kan påvirke Norges samlede konsummuligheter over tid, og dermed velferden til nåværende og fremtidige generasjoner. Nasjonalformuen inneholder ikke alle faktorer som er viktige for befolkningens velferd (slik som verdien av fritid), og klimaendringer kan også påvirke faktorer som først slår inn i nasjonalformuen over tid (slik som økosystemer og biologisk mangfold), men et nasjonalformuesperspektiv kan gi nyttige innsikter. Både overgangsrisiko og fysisk risiko er relevant i denne sammenhengen. For noen deler av nasjonalformuen, for eksempel realkapital i form av bygninger, veier og jernbane, kan fysisk risiko være mest relevant. For andre deler, som verdien av olje- og gassressursene og finansformuen, kan overgangsrisiko være viktigst. Den klart viktigste komponenten i nasjonalformuen er imidlertid humankapitalen, verdien av vår arbeidskraft, så et viktig spørsmål er hvordan klimarisiko her kan virke inn.

Moderate klimaendringer vil trolig endre sammensetningen på norsk produksjon, mer enn nivået. Både overgangsrisiko og fysisk risiko kan påvirke sammensetningen av sysselsetting og verdiskaping i Fastlands-Norge, men dette ventes å få relativt liten betydning på lang sikt for samlet verdiskaping i scenarioer der man unngår store klimaendringer. Det henger sammen med at det er rimelig å regne med at arbeidskraft og kapital på lang sikt vil få om lag samme forventet avkastning i de fleste næringer. Økonomiens fordeling mellom næringer har endret seg mye det siste århundret, og det er grunn til å regne med at det vil skje betydelige endringer mellom næringer også gjennom resten av dette århundret. En omstillingsdyktig økonomi, hvor arbeidskraften raskt finner vei til ny virksomhet når behovene endres, er mindre utsatt for klimarisiko.

Men dette er avhengig av at omstillingskostnadene ikke blir for store. På kort sikt vil det være omstillingskostnader knyttet til overgangen til en økonomi med lave utslipp. Slik overgangsrisiko er en viktig klimarisikofaktor for mange aktører i næringslivet. Dersom omstillingen skjer uten at den generelle produktiviteten påvirkes, vil den imidlertid ikke påvirke befolkningens konsummuligheter på lang sikt. Det kan likevel være scenarioer der omstillingskostnadene blir så høye at de påvirker konsummulighetene over tid, for eksempel en utvikling i tråd med Scenario B ovenfor med sen, men kraftig tilstramming av klimapolitikken. I kapittel 7 diskuterer vi også hvordan slike omstillingskostnader potensielt kan forsterkes gjennom virkninger på finansmarkedet.

Dersom klimaendringene blir store, vil den generelle produktiviteten og produktivitetsveksten – også i norsk økonomi – kunne bli påvirket. Norsk næringsliv nyter for eksempel godt av velfungerende internasjonal handel, av forskning og utvikling av kunnskap som spres globalt og av andre velfungerende internasjonale institusjoner. Dersom viktige samfunnsstrukturer og institusjoner i verden svekkes, vil dette påvirke produktiviteten også i norsk næringsliv. Også andre endringer som følge av et varmere klima eller knyttet til overgangen til et lavutslippssamfunn kan ha virkninger på produktiviteten. Redusert produktivitetsvekst vil gi reduserte konsummuligheter over tid og vil reflekteres i nasjonalformuen ved at verdien av både human- og realkapital blir lavere.

Næringer som bygger på utnyttelse av knappe naturressurser må analyseres særskilt i et nasjonalformuesperspektiv. Dette er næringer som gjerne er preget av høy grunnrente, altså høyere avkastning enn i andre næringer med tilsvarende risiko. I Norge er grunnrenten klart størst i utvinning av petroleum. Dersom en slik næring bygges ned før de økonomisk anvendbare ressursene tar slutt, kan man ikke forvente at arbeidskraft og kapital kan finne ny anvendelse i virksomhet med like høy avkastning. Det utgjør et potensielt tap for økonomien.

Verdien av humankapitalen kan påvirkes av migrasjonsstrømmer som følge av klimaendringene. En kilde til klimarisiko for Norge er endringer i globale migrasjonsmønstre, som kan påvirke befolkningens sammensetning og produktivitet. De langsiktige konsekvensene for Norges verdiskaping av innvandring er svært usikre, og avhenger i stor grad av om innvandrerne blir sysselsatt, og også av deres bidrag til produktiviteten i den samlede arbeidsstyrken.

En stram global klimapolitikk vil isolert sett gi lavere verdi på de gjenværende petroleumsreservene. Skal målene i Parisavtalen nås, må utslipp av klimagasser reduseres sterkt mot midten av dette århundret. Det er stor usikkerhet om fremtidige priser på fossile energikilder uansett hvilken klimapolitikk verden realiserer. Det finnes også flere mulige prisbaner for olje og gass i en situasjon hvor verden gjennomfører omfattende tiltak for å begrense utslipp av CO2. Det meste tyder likevel på at gjennomføring av en ambisiøs klimapolitikk for å dempe etterspørselen etter fossile brensler vil innebære vesentlig lavere produsentpriser enn en referansebane med færre klimatiltak. Forskjellen mellom en ambisiøs og en noe mindre ambisiøs internasjonal klimapolitikk kan derfor bety mye for verdien av Norges petroleumsreserver. I takt med at olje- og gassressursene er utvunnet og statens inntekter plassert i Statens pensjonsfond utland (SPU), er imidlertid statens risiko knyttet til gjenværende petroleumsreservene falt betydelig de siste tiårene.

Redusert petroleumsformue kan påvirke andre deler av nasjonalformuen. Hvordan andre komponenter av nasjonalformuen påvirkes av redusert petroleumsformue vil avhenge av hva som er årsakene bak fallet i petroleumsformuen. Hvis et lavere aktivitetsnivå i petroleumsnæringen over tid gir lavere lønninger i økonomien generelt, vil humankapitalkomponenten av nasjonalformuen også kunne bli mindre verdt. Det tilsier en høyere klimarisiko enn hva virkningen på verdien av gjenværende petroleumsressurser alene kan indikere.

Norges store finansformue er eksponert for klimarisiko. Konverteringen fra olje- og gassressurser under bakken til en spredt portefølje av aktiva i SPU har bidratt til risikospredning for Norges nasjonalformue de siste tiårene. Samtidig som vi har sett redusert eksponering overfor petroleumssektoren, har oppbyggingen av en stor finansformue bragt med seg nye kilder til risiko. Klimarisiko er én kilde til risiko som er særlig viktig for en stor og langsiktig investor å håndtere. SPUs investeringer er spredt på et stort antall selskaper i mange land. Over tid vil avkastningen i fondet i store trekk gjenspeile den økonomiske utviklingen i verden. De samme klimarelaterte risikofaktorene som påvirker veksten i verden vil derfor også være relevante risikofaktorer for fondet.

Økt nedbør og endret energimiks vil påvirke verdien av vannkraft. Mer nedbør kan gi økt kraftproduksjon, samtidig som elektrifisering generelt øker behovet for kraft. I Norge kan mildere vær isolert sett gi lavere etterspørsel etter elektrisk kraft til oppvarming. I årene fremover vil videreføringen av klimapolitikken øke andelen uregulerbar kraft fra vind og sol i Europa. Dette tilsier isolert sett økt verdi av den norske regulerbare vannkraften i perioder med lav vind og solproduksjon. På lang sikt er det usikkert hvilken effekt en dekarbonisering av den europeiske kraftsektoren vil ha på verdien av norsk vannkraft. En stadig større andel uregulerbar kraftproduksjon, med svært lave driftskostnader, vil øke hyppigheten av perioder med svært lave kraftpriser i det europeiske kraftmarkedet. En stram klimapolitikk som reduserer verdien av petroleumsressursene kan samtidig gi noe økt verdi av de fornybare vannkraftressursene.

Deler av realkapitalen kan oppleve økt kapitalslit og vedlikeholdsbehov. Mer nedbør og sterkere vind kan føre til økte vedlikeholdskostnader av bygninger og veier. Økt havnivå langs deler av kysten kan medføre tap av verdier eller økte kostnader knyttet til å flytte bygninger eller veier. Tilpasninger til endret klima kan begrense merkostnadene.

Et økende antall klimarelaterte søksmål reises på stadig flere steder i verden. Større oppmerksomhet om virkninger av og kostnader forbundet med klimaendringer gjør at flere aktører ønsker å bruke rettsvesenet for å stanse aktiviteter som forårsaker utslipp eller få erstattet kostnader og tap som følger av klimaendringer. To typetilfeller av søksmål som klimaendringer kan bringe med seg er erstatningssøksmål og søksmål om gyldighet av forvaltningsvedtak. Fra utlandet kjenner man også til søksmål som har som mål å påvirke innholdet av en stats klimapolitikk.

Risikoen for erstatningssøksmål øker med omfanget av skader. Erstatningssøksmål er søksmål hvor skadelidte krever erstatning for et tap de direkte eller indirekte har blitt påført. Et typisk eksempel fra Norge kan være erstatning for ødelagte boliger som følge av flom eller ras, mens et eksempel fra utlandet er søksmål fra offentlige myndigheter mot oljeselskaper med krav om erstatning for økte infrastrukturomkostninger på grunn av klimaendringer. Erstatningsretten i Norge hviler i stor grad på rettslige standarder som «uaktsomhet», hvor vurderingen av aktsomhet hviler på en normativ vurdering av hva som er «forsvarlig». Hva som regnes som forsvarlig vil kunne påvirkes av endrede faktiske forhold, endret kunnskapsnivå og endrede forventninger i samfunnet til hvordan man bør forholde seg i gitte situasjoner. Dette innebærer at forhold kan bli strengere bedømt over tid. I tillegg til å ha et gjenopprettende formål, har erstatningsretten også et preventivt formål ved å ansvarliggjøre aktører. En dynamisk utvikling av de rettslige konseptene gjennom domstolpraksis kan dermed også gi insentiver til bedre håndtering av nye risikofaktorer.

Ugyldighetssøksmål er søksmål som rettes mot det offentlige med påstand om at et forvaltningsvedtak er ugyldig. Utfallet av ugyldighetssøksmål kan være stans av aktiviteter.

Søksmålsrisiko kan involvere store verdier. Det er vanskelig å kvantifisere størrelsen på søksmålsrisiko knyttet til klimaendringer for Norge, men både søksmål for å få erstattet kostnader og søksmål for å stanse aktiviteter eller begrense anvendelsen av en ressurs kan dreie seg om store økonomiske verdier for de involverte parter. Selv om et eventuelt søksmål ikke skulle føre frem i siste instans, kan søksmål i seg selv ha en rekke konsekvenser for den som saksøkes, både når det gjelder utgifter til juridisk bistand og medgått tid og oppmerksomhet i organisasjonen, samt potensielle tap knyttet til omdømme og økt usikkerhet knyttet til fremtidige overskudd.

2.5 Fra risikoanalyse til risikohåndtering

Norge er en markedsøkonomi med en betydelig offentlig sektor. Det er gjensidig avhengighet mellom offentlig og privat sektor, som innebærer at det ikke er et skarpt skille mellom klimarisiko i privat og offentlig sektor. Derfor er det viktig med en helhetlig tilnærming til klimarisiko. Felles prinsipper og metoder for håndtering av klimarisiko på tvers av alle sektorer – så langt det passer – gir det beste grunnlaget for god håndtering av denne risikoen for norsk økonomi som helhet.

Stat og kommuner har en betydelig rolle i samfunnsplanleggingen. Det gjelder ikke minst beslutninger om arealbruk og utvikling av fysisk infrastruktur. Et sentralt spørsmål er om hensynet til klimaendringer og klimarelatert risiko har en tilstrekkelig plass i offentlig planlegging. Staten har også et ansvar for makroøkonomisk styring, som er viktig for en god langsiktig utnyttelse av samfunnets ressurser.

Norge har en åpen økonomi. Dette har gitt oss store velferdsgevinster. Men vår åpne økonomi gjør oss også utsatt for risiko som oppstår i andre land, herunder klimarelatert risiko. Dette er risiko vi i liten grad kan styre selv. Det er derfor viktig å vurdere hvordan vi kan styrke vår robusthet i møte med slik risiko. Robusthet og omstillingsevne er sentrale deler av en strategi for å møte klimarisiko på en god måte – både i privat og offentlig sektor.

I en markedsøkonomi har finanssektoren en særlig sentral rolle. Et viktig spørsmål er derfor hva som skal til for at denne funksjonen kan fylles på en god måte i overgangen til et lavutslippssamfunn. Samtidig kan klimarisiko som er oppstått i andre deler av økonomien ramme finanssektoren, for eksempel gjennom endringer i verdien på investeringer.

Normalt er markedet en god mekanisme for å sikre effektiv produksjon av varer og tjenester. I markedet dannes prisene på varer og tjenester slik at tilbud og etterspørsel balanseres. Endring i etterspørsel gir endring i priser, og dermed signaler om hvordan tilbudet bør tilpasse seg. I et velfungerende marked vil slike prissignaler føre til en effektiv fordeling av produksjonsressursene i økonomien.

Men i en del sammenhenger er det forhold som gjør at markeder ikke fungerer godt. Klimaproblemet er i seg selv et eksempel på alvorlig markedssvikt, en «ekstern virkning». Atmosfæren er et globalt fellesgode, der den enkelte høster fordelene ved gratis forbruk mens kostnader og ulemper veltes over på fellesskapet. Resultatet er overforbruk, som er kjernen i «allmenningens tragedie». Ulike former for markedssvikt kan også hemme vår evne til å håndtere klimarisiko når den først har oppstått. Derfor er det en viktig oppgave for politikken å identifisere og korrigere slik markedssvikt, slik at markedsmekanismene kan virke best mulig for en god håndtering av klimarisiko i økonomien.

Klimaproblemets tidsprofil gjør det vanskelig å løse med de tidshorisontene økonomiske og politiske aktører opererer med. Store tidsforsinkelser, samarbeidsutfordringer, det potensielle omfanget og irreversibiliteten gjør klimaendringene til en utfordring som skiller seg fra de fleste andre. For at langsiktige hensyn skal vinne frem, må de nedfelles i politisk bestemte rammevilkår for aktørene i samfunnet. Det kan være krevende.

Vi anbefaler et sett overordnede prinsipper for håndtering av klimarisiko. Blant hovedutfordringene i håndtering av klimarisiko har utvalget lagt særlig vekt på ulike former for markedssvikt, den lange tidshorisonten klimarisiko må vurderes over, at det er mye usikkerhet rundt mange sider av risikobildet, at det er svakt kunnskapsgrunnlag for mange av vurderingene, og at det er behov for enhetlig og tverrgående risikohåndtering som legger vekt på betydningen av robusthet i møte med risiko vi i liten grad kan styre. Disse vurderingene har ledet oss til et sett overordnede prinsipper for risikohåndtering for både privat og offentlig sektor, jf. boks 2.2.

Boks 2.2 Overordnede prinsipper for håndtering av klimarisiko (BRARISK)

  • 1. Bredde: Bruk en helhetlig prosess i analyser av trusler, muligheter og risikofaktorer.

  • 2. Rammeverk: Se klimarisiko i sammenheng med andre risikoer og risikorammeverk.

  • 3. Appetitt: Ønsket risikonivå må bygge på en bred vurdering av nytte, kostnader og tåleevne.

  • 4. Robusthet: Legg vekt på robusthet i tråd med forsiktighets- og føre-var-prinsippene.

  • 5. Insentiver: Klare sammenhenger bør etableres mellom beslutninger og konsekvenser.

  • 6. Standardisering: Risikovurderinger bør utføres mest mulig likt på tvers av ulike områder.

  • 7. Kommunikasjon: Risikohåndteringen bør bygge på samarbeid, informasjonsdeling og åpenhet.

Prinsippene legger samtidig grunnlag for mer konkrete anbefalinger. Anbefalinger for å bidra til gode beslutninger om klimarisikohåndtering kan sorteres i tre kategorier:

  • a. God analyse: Verdens forståelse av klimarisiko er i støpeskjeen, så mer informasjon, bedre rapportering og økt kunnskapsgrunnlag er nødvendig. En god risikoanalyse ser ulike risikofaktorer i sammenheng og belyser usikkerhet. Perspektivet må utvides fra forventningsrette prognoser med partielle sensitiviteter til å anvende scenarioanalyser hvor flere elementer endres samtidig. For Norge er det spesielt aktuelt med stresstesting av finanspolitikken og petroleumssektoren.

  • b. Riktige insentiver: En viktig oppgave for politikken er å korrigere markedssvikt og skape riktige insentiver, samtidig som en forutsigbar og effektiv klimapolitikk er et viktig bidrag til å redusere klimarisiko. Det gir offentlige og private virksomheter et bedre grunnlag for å fastsette sine fremtidsplaner og investeringsbeslutninger, og legger til rette for en eierskapsutøvelse som håndterer klimarisikoens langsiktige natur. Det gir videre finanssektoren et bedre grunnlag for å fylle sin rolle i å kanalisere lån og egenkapital til bedrifter i overgangen til et lavutslippssamfunn på en god måte. Dermed unngås feilinvesteringer, svak avkastning og finansiell ustabilitet. Det legger også grunnlag for at forsikringsordninger fungerer som de bør, og at forebygging ses i sammenheng med skadeomfang.

  • c. Helhetlig prosess: En god beslutningsprosess har et helhetlig perspektiv hvor klimarisikovurderinger utføres mest mulig likt på tvers av ulike områder, klimarisiko ses i sammenheng med andre risikofaktorer, og klimarisikohåndtering integreres i eksisterende risikostyringsrammeverk hvor klimarisikoens særegenheter er hensyntatt. Prosessen bør være bred og åpen for å gi en felles risikoforståelse, forankre ønsket risikonivå blant berørte parter og styrke robustheten i risikohåndteringen. Risikohåndteringen må i tillegg legge vekt på robusthet i tråd med forsiktighets- og føre-var-prinsippene, for å møte usikkerhet og potensielle overraskelser som ikke fanges godt opp i risikoanalysene.

2.6 Klimarisikohåndtering i privat sektor

Fokus på kunnskap, scenariotenkning og eierskapsutøvelse vil være viktig for privat sektors klimarisikohåndtering. Økt kunnskap og gode beslutninger kan redusere klimarisiko. Privat sektor vil trolig ha nytte av å legge vekt på informasjon og kunnskap om klimarisiko siden dette er et nytt og viktig fagområde hvor nye innsikter utvikles raskt, scenariotenkning og stresstesting for å styrke forretningsmodellers robusthet i møte med stor usikkerhet, og eierskapsutøvelse fordi stor usikkerhet og lang tidshorisont forbundet med klimarisiko tilsier at eiere og långivere aktivt forholder seg til risiko som kan gå ut over planleggingshorisonten til mange virksomheter.

Ulike aktører står overfor ulik klimarisiko og må gjøre ulike analyser, men basert på felles prinsipper. Fysisk klimarisiko kan for eksempel skape utfordringer for forsikringsforetaks prising av skaderisiko, lokalisering av virksomheter i områder utsatt for flom og ras, og robustheten til integrerte globale forsyningskjeder basert på lite bruk av lagre. Usikkerhet om klimapolitikk og teknologisk utvikling gjør på sin side at oljenæringen må vurdere veldig ulike etterspørselsscenarier etter olje og gass, herunder et scenario med markert fall i bruken av fossile brensler. Potensialet for en dramatisk omlegging av transportsystemet innebærer konsekvenser svært mange bør ta hensyn til. Det kan gi økt robusthet å utfordre etablerte oppfatninger om fremtiden gjennom bruk av verktøy som scenarioanalyser og stresstesting.

Klimarisiko påvirker investeringenes omfang og innretning. Overgang til et lavutslippssamfunn innebærer at noen sektorer og bedrifter står overfor stigende etterspørsel og et økende investeringsbehov, mens for andre bedrifter kan lønnsomheten være bedre tjent med at en mindre del av inntjeningen går til investeringer og en større del går tilbake til eierne. Når man står overfor økt usikkerhet og svakt kunnskapsgrunnlag, gir det mening for bedrifter å favorisere investeringer med fleksibilitet og rask tilbakebetaling fremfor prosjekter som krever lang tilbakebetalingstid og er vanskelige å justere underveis. Fleksibilitet gir økt robusthet, og robusthet er verdifullt i møte med risiko vi i liten grad kan styre.

Finansmarkedet er en sentral arena i privat sektors klimarisikohåndtering. Bedrifter må vurdere klimarisiko når de fatter sine investeringsbeslutninger, og finansiering av investeringene hentes ofte i finansmarkedet. Privat sektor vil også bruke finansmarkedet for å justere sin ønskede eksponering overfor klimarisiko, hvor finansmarkedet fordeler risiko både gjennom et forsikringstilbud og gjennom fordeling av ulike eiendeler. Når én aktør reduserer sin eksponering mot en risikofaktor, og denne blir omfordelt til andre aktører, er derfor et viktig spørsmål om risikoen sitter hos aktører med gode eller dårlige forutsetninger for å håndtere den.

Finansmarkedet bestemmer hvilke bedrifter som får finansiering. Når bedrifter søker kapital, enten det er i bankvesenet eller kapitalmarkedet, må de overbevise långivere og investorer om at deres virksomhet er liv laga også i en fremtid preget av et annerledes klima og krav om lave klimagassutslipp. Bedrifter som vil investere i prosjekter knyttet til en lavutslippsøkonomi må også kunne vise at deres prosjekter tilfredsstiller aksepterte lønnsomhetskrav. Omstillingen til en lavutslippsøkonomi krever store investeringer, og en stor andel av investeringene skal kanaliseres gjennom finansmarkedene. Dersom aktørene i finansmarkedene har en god forståelse av hvilken risiko klimaendringene innebærer for ulike sektorer og virksomheter, vil investorer og finansnæringen kunne bidra til omstilling både gjennom eierskapsutøvelse, kredittgivning og utvikling av nye produkter og instrumenter.

Manglende informasjon hemmer finansmarkedet og gir høyere klimarisiko. En nødvendig forutsetning for velfungerende kapitalmarkeder og en effektiv fordeling av kapital til investeringer er at prisene reflekterer tilgjengelig og relevant informasjon, herunder informasjon om klimarisikoen ulike typer foretak står ovenfor. Stor og vedvarende usikkerhet i mange ledd, både for klimaendringer, klimapolitikk og energimarkeder, betyr at markedets evne til å prise risiko blir dårligere. Feilprising av klimarisiko og feilallokering av kapital kan også øke risikoen for finansiell ustabilitet på lengre sikt. Erfaringer viser videre at når finansielle ubalanser utløses, kan samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien gi kraftige forstyrrelser.

Risikoen for finansiell ustabilitet avhenger av tidspunkt og tempo for omstillingen til en lavutslippsøkonomi. Klimaendringer representerer en type strukturell endring som skjer gradvis og over lang tid, som i utgangspunktet gir aktørene i finansmarkedene god tid til å tilpasse sine forventninger og porteføljer. Dersom forventningene til omstillingen til et lavutslippssamfunn forstyrres av uforutsette sjokk i form av politikkomslag, brå kast i prisdannelsen eller teknologiske gjennombrudd, så øker risikoen for store markedsskift og finansiell ustabilitet. Sett i forhold til de tidligere nevnte fremtidsbildene, vil finansiell stabilitet i mindre grad være en bekymring i scenario A med vellykket klimapolitikk enn i scenario B med senere og kraftigere innstramming i virkemiddelbruken. I scenario C med dramatiske klimaendringer er annen risiko mer dominerende, men denne risikoen kan skape forstyrrelser i finansmarkedene som igjen kan forsterke problemer på andre områder.

Selskaper med høy karboneksponering kan være utsatt i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Det er flere eksempler på store fall i markedsverdien til foretak i sektorer omfattet av teknologiske skift og endrede politiske rammevilkår. Globale finansmarkeder vurderes å være relativt effektive, slik at selskapers verdsettelse vil reflektere investorers forventninger til inntjening og usikkerhet, herunder konsekvenser av klimaendringer og klimapolitikk. Selskaper med stor direkte eller indirekte eksponering overfor fossile energikilder kan synes spesielt utsatt i et scenario hvor klimapolitikken strammes til og etterspørselen etter petroleumsprodukter faller vesentlig mer enn ventet. De petroleumsreservene som er de dyreste å utvinne kan i så fall forventes å bli skrinlagt ved overgang til et lavutslippssamfunn. Slike marginale reserver er antakelig lite viktige for markedets verdsetting av oljeselskapene i dag.

Også selskaper basert på fornybar energi er eksponert for overgangsrisiko. Usikkerhet knyttet til hvordan ulike energipriser vil utvikle seg og hvilke teknologier som vil vinne frem innebærer risiko også for selskaper innrettet mot et lavutslippssamfunn. Rask teknologiutvikling og fallende kostnader gjør at investeringer som gjøres i dag raskt kan risikere å konkurreres ut av nyere og billigere kapasitet. Faren for feilinvesteringer og en «grønn boble» i fornybar energi er derfor også relevante problemstillinger når man vurderer klimarisikofaktorer i finansmarkedet.

Klimarisiko og omstilling til en lavutslippsøkonomi fordrer god rapportering og eierskapsutøvelse. Det er en utfordring at insentivene og tidshorisonten ikke nødvendigvis er sammenfallende for eier og daglig leder, eller for kapitaleier og forvalter, samtidig som det kan være krevende for eier å ha tilstrekkelig informasjon om og kontroll med måten oppgavene løses på. Slike prinsipal-agent problemer er en generell utfordring i finansmarkedene, men kan være spesielt relevant for klimarisiko i lys av denne risikoens langsiktige karakter og potensial til å skape store strukturelle markedsendringer.

Eierskapsutøvelse kan være spesielt relevant for næringer som står overfor omstilling. På lang sikt må en legge til grunn at en stram og effektiv global klimapolitikk rettet mot å redusere etterspørselen etter fossile brensler vil medføre en raskere omstilling av den globale petroleumsvirksomheten enn i en referanse uten strammere klimapolitikk. En sentral utfordring for investorene er å vurdere i hvilken grad en slik omstilling vil skje gjennom omstilling av eksisterende selskaper eller gradvis nedbygging av disse selskapene og oppbygging av nye. Om man har en situasjon der oljeselskapene står overfor redusert tilgang på gode og lønnsomme prosjekter innenfor sin tradisjonelle kjernevirksomhet, så indikerer både forskning og erfaring at man kan risikere svekket kapitaldisiplin og lavere avkastning til eiere. Dette stiller krav til aktiv oppfølging fra eiere for å sikre at fremtidige investeringer, det være seg i den tradisjonelle kjernevirksomheten eller i eventuelt nye forretningsområder, gir tilfredsstillende lønnsomhet. Det har vært en sterk vekst i globale investorinitiativer for å møte denne utfordringen. Disse fokuserer på bedre styring av klimarisiko, reduksjon av utslipp i verdikjeden og bedre rapportering. Mer åpenhet om selskapenes omstillingsstrategier i møte med klimautfordringen har blant annet som formål å styrke investorenes grunnlag for å disiplinere selskapenes kapitalbruk.

God selskapsrapportering om klimarisiko står sentralt. Lovfestede krav og etablerte markedsstandarder skal legge til rette for en selskapsrapportering som gir markedsaktører relevant informasjon de kan basere sine investeringsbeslutninger på. Selskapsrapportering om klimarelatert risiko har hittil vært uensartet og fragmentert. Dette ga opphav til et internasjonalt arbeid for å utrede hvordan selskaper på en bedre og mer systematisk måte kan rapportere om klimarelatert risiko. FSB (et samarbeidsforum for finanstilsynsmyndighetene i G20-landene) satte ned arbeidsgruppen Task Force for Climate-related Financial Disclosures (TCFD) for å utvikle et rammeverk for rapportering om klimarelatert risiko. TCFD-rapporten ble ferdigstilt i 2017 og har fått bred støtte internasjonalt.

TCFD anbefaler et rammeverk for rapportering om klimarelatert risiko som kan hjelpe selskaper å identifisere klimarelaterte trusler og muligheter. Ved å inkludere klimarelatert informasjon i den ordinære selskapsrapporteringen, legges det til rette for mer informerte beslutninger av investorer og andre om klimarelaterte trusler og muligheter. Å rapportere om hvordan de tar hensyn til klimarisiko i sin strategiprosess, og hvordan denne risikoen identifiseres, måles og styres, kan bevisstgjøre selskapene om hvilken risiko klimaendringene kan utgjøre for deres forretningsmodell. En sentral anbefaling fra TCFD er at selskaper bør stressteste sine forretningsmodeller mot rimelige scenarioer for klimapolitikken, og spesielt mot et scenario der temperaturøkningen begrenses i tråd med ambisjonene i Parisavtalen. Slike stresstester kan ha stor verdi for investorer, ettersom selskapene vil måtte vise hvordan de skal kunne tjene penger dersom ambisjonene for klimapolitikken oppfylles. Etter utvalgets vurdering kan TCFD-rapportens anbefalinger også ha relevans for offentlig sektor.

2.7 Klimarisikohåndtering i offentlig sektor

Offentlig sektor har en nøkkelrolle i Norges klimarisikohåndtering. Staten avlaster i mange sammenhenger privat sektor for risiko gjennom for eksempel trygde- og overføringsordninger, risikodeling i skattesystemet, næringsstøtte og garantiordninger. Det innebærer at statens eksponering og perspektiv på klimarisiko vil være annerledes enn for en privat aktør. Stat og kommuner har ansvar for samfunnsplanlegging gjennom beslutninger om arealbruk og utvikling av fysisk infrastruktur, samt ansvar for makroøkonomisk styring og langsiktig utnyttelse av samfunnets ressurser. Offentlig sektor forvalter store verdier som er eksponert for klimarisiko. Staten har finansielle reserver gjennom Statens pensjonsfond, direkte eierandeler i petroleumsressurser og ‑anlegg og direkte eierskap i en rekke norske selskaper. Mange kommuner har store verdier knyttet til kraftselskaper. Videre vil egne særskatteordninger i petroleums- og vannkraftsektorene gi det offentlige en stor andel av fremtidige inntekter fra disse naturressursene. Et sentralt spørsmål er om hensynet til fysisk klimarisiko og overgangsrisiko har en tilstrekkelig plass i offentlig planlegging, ressursforvaltning og eierskapsoppfølging.

Manglende kunnskapsgrunnlag og svakheter ved beslutningsprosesser kan gjøre at klimarisiko får for liten oppmerksomhet. Klimarisiko er krevende å håndtere fordi det er mye vi ikke vet, samtidig som det er behov for et veldig langsiktig og bredt perspektiv. Politiske og administrative beslutningsprosesser kan på sin side ha en innebygget tendens til nærsynthet, det kan være vanskelig å legge et egnet risikoperspektiv til grunn for å løse utfordringer på tvers av sektorer og fagområder, og manglende samsvar mellom den som tar beslutninger og den som bærer konsekvensene kan gi for liten vekt på forebygging i forhold til reparasjon.

En virkningsfull klimapolitikk står sentralt i klimarisikohåndteringen. En effektiv klimapolitikk er det eneste virkemiddelet for å dempe faren for katastrofale klimaendringer, og har således en helt sentral rolle i spørsmål om klimarisikohåndtering.

Klimapolitikken bør være effektiv og forutsigbar for å lykkes med omstillingen av økonomi og samfunn. For å omstille oss til et lavutslippssamfunn og å tilpasse oss effektene av klimaendringer, vil det være nødvendig med sterkere virkemiddelbruk – både i Norge og globalt. Sen innstramming i klimapolitikken gir større kostnader og risiko i omstillingsfasen enn om klimapolitikken settes inn tidlig, og på en kostnadseffektiv og forutsigbar måte.

Korrigering av markedssvikt skaper verdier og letter klimarisikohåndtering. Mangel på riktige prissignaler, mangel på informasjon eller mangel på riktige insentiver hos beslutningstakere er eksempler på markedssvikt som kan hemme vår evne til å håndtere klimarisiko. Eksempelvis kan for lav CO2-pris gi global overinvestering i fossilbaserte næringer og overforbruk av fossile brensler, mens uheldige insentiver og ansvarsforhold kan gjøre at forebygging ikke ses i tilstrekkelig sammenheng med skadeomfang. En viktig oppgave for politikken er å identifisere og korrigere slik markedssvikt.

Robusthet er som regel et effektivt forsvar mot risiko. Siden man ofte står overfor risiko man i begrenset grad kan styre, samtidig som det er stor usikkerhet knyttet til hvordan risikoen vil virke inn, har samfunnets robusthet mye å si for konsekvensene av klimarelaterte hendelser eller konsekvensene av en overgang til et lavutslippssamfunn. Dette tilsier at myndighetene bør legge vekt på politikktiltak som styrker samfunnets robusthet, eksempelvis gjennom økt bruk av scenarioanalyser og stresstesting for å utfordre etablerte oppfatninger og være forberedt på flere utfall.

Scenarioplanlegging og stresstesting kan gi en mer robust samfunnsplanlegging. Det er krevende å fange opp hvordan klimaendringene endrer risikobildet. Planer og beslutninger som tas på de forskjellige forvaltningsnivåene i dag kan ha konsekvenser mange tiår frem i tid, og disse planene må ta høyde for kravene som følger av fremtidige klimaendringer. Utvalget mener staten bør etablere, vedlikeholde og offentliggjøre et sett scenarioer for oljepriser, gasspriser og CO2-priser, herunder et scenario som reflekterer ambisjonene i Parisavtalen. Et slikt tiltak kan være et positivt bidrag til arbeidet med stresstesting for virksomheter som er eksponert overfor disse prisene, og kan legge grunnlag for en konsistent stresstesting av klimarisiko på tvers av offentlig sektor. Offentliggjøring av scenarioene kan understøtte privat sektors risikohåndtering og tillit til offentlig risikohåndtering.

Beslutningsgrunnlaget for offentlige investeringer bør styrkes. Utredningsinstruksen stiller krav om å beregne økonomiske og administrative konsekvenser av investeringer som planlegges, og Finansdepartementet har fastsatt prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser for å bidra til kvalitet og sammenlignbarhet i analysene. Dette rammeverket krever at alle vesentlige risikofaktorer skal tas hensyn til, men klimarisikoens særtrekk gjør at utvalget tilrår at det utarbeides ytterligere veiledning for å sikre at klimarisiko faktisk integreres ordentlig i beslutningsgrunnlaget ved viktige offentlige investeringsbeslutninger, samt i ledelse og økonomistyring for offentlig virksomhet. Utvikling av scenarioanalyser og stresstesting, prisbaner og retningslinjer for usikkerhetsanalyser er en del av dette bildet. Klimarisiko er et nytt fagområde og utviklingen i vår forståelse skjer raskt. I utarbeidelsen av en særskilt temaveileder om hvordan klimarisiko bør integreres i samfunnsøkonomiske analyser, kan man kartlegge internasjonalt beste praksis for klimarisikovurderinger og vurdere overføringsverdi til Norge.

Offentlige finanser er eksponert for klimarisiko gjennom oljeprisen. For at staten skal være godt rustet til å bære risikoen forbundet med høsting av verdier i petroleumssektoren ved omstilling til et lavutslippssamfunn, bør offentlig budsjettplanlegging være robust for en vellykket klimapolitikk. En stram klimapolitikk gir isolert sett lavere offentlige inntekter enn en mindre ambisiøs klimapolitikk. Vurdert isolert og i forhold til andre typer risiko staten er eksponert for, fremstår imidlertid risikoen for statsfinansene knyttet til oljeprisendringer som håndterbare. Oljeprisforutsetningene som ligger til grunn for den økonomiske politikken i Norge er relativt forsiktige i forhold til prognoser fra anerkjente analysemiljøer. I tillegg knytter en stor andel av dagens verdsettelse av petroleumsressursene seg til inntekter de neste ti årene. Selv om en ambisiøs klimapolitikk rettet mot etterspørselssiden isolert sett vil føre til lavere produsentpriser og lavere produserte volum av petroleum enn ellers, vil verdien av Norges petroleumsressurser derfor ikke nødvendigvis bli vesentlig lavere enn det som er lagt til grunn for dagens finanspolitikk. Videre er det finanspolitiske rammeverket tilpasset de særlige utfordringene Norge står overfor i håndteringen av en stor petroleumsformue, både på kort og lang sikt. Retningslinjene for finanspolitikken innebærer at oljeinntekter ikke brukes før de er realisert og overført til SPU.

Statens klimarisiko bør synliggjøres bedre. For å styrke kunnskapsgrunnlaget for å vurdere hvordan fremtidsutsiktene for både petroleumsrelaterte og andre norske næringer avhenger av petroleumspriser, teknologiutvikling, klimapolitikk og endringer i klima, bør staten ved passende mellomrom, eksempelvis i perspektivmeldingen hvert fjerde år, presentere Norges og statens samlede klimarisikoeksponering. Som ledd i dette arbeidet bør de tidligere nevnte scenarioene benyttes til å stressteste Norges petroleumsformue, og statens andel av denne, i den løpende rapporteringen om petroleumsformuen i nasjonalbudsjettdokumentene. Dette vil bedre synliggjøre kildene til klimarisiko. I motsetning til rene sensitivitetsanalyser som viser isolerte endringer av prisbaner, vil scenarioene også kunne fange opp virkningene av samspill mellom pris- og volumendringer. Klimarisikoen forbundet med petroleumsformuen kan også belyses ved å vurdere hvordan norske ressurser ligger på en global tilbudskurve. Det kan også være nyttig å vise ulike dimensjoner av petroleumsformuens sammensetning, eksempelvis hvordan de diskonterte kontantstrømmene fordeler seg over tid og hvor stor andel som stammer fra allerede utbygde felt.

Virkningen av klimaendringer på hele nasjonalformuen er viktig for å klargjøre konsekvenser for nasjonens fremtidige konsummuligheter. I utviklingen av makroøkonomiske modeller som legges til grunn for politikkutforming, vil det være en fordel å legge vekt på en bedre integrasjon av de samlede virkningene av klimaendringer på nasjonalformuen enn hva som eksisterer i dag. Det vil videre være en fordel om en i fremskrivinger i større grad ser på hvordan teknologiutvikling, og ulike scenarioer for denne, påvirker klimarisiko, offentlige finanser, og den samlede nasjonalformuen.

Det er også naturlig å synliggjøre klimarisiko i forbindelse med nye oljeinvesteringer. Allerede i dag legges det frem analyser ved utbyggingsprosjekter som gir indikasjoner på prosjektenes robusthet overfor endrede forutsetninger. En naturlig videreutvikling av dette rammeverket er å knytte disse vurderingene av robusthet til scenarioene for stresstesting av petroleumsformuen som helhet. Det vil gi staten en mer aktiv overvåking av verdiutviklingen i prosjektporteføljen på norsk sokkel og et klarere bilde av porteføljens risikoeksponering. Det vil fortsatt være selskapene som er nærmest til å vurdere relevante risikofaktorer, og klimarelatert risiko er én av svært mange risikofaktorer som må vurderes i utbyggingsprosjekter. Mer systematisk og sammenlignbar informasjon om robustheten ved nye utbyggingsprosjekter i møte med klimaendringene kan imidlertid styrke tilliten til beslutningssystemet og samtidig gi økt innsikt om utviklingen i klimarisiko for den samlede petroleumsformuen.

Et høyt skattenivå på sokkelen gir større eksponering mot klimarisiko, men fører samtidig til høye forventede inntekter. Dette er en ønsket og villet effekt av systemet; skattesystemet skal sikre at den ekstraordinært høye avkastningen i petroleumssektoren tilfaller fellesskapet. Dette betyr samtidig at fellesskapet bærer kostnadene ved at denne avkastningen eventuelt reduseres gjennom en vellykket klimapolitikk.

Innenfor de rammer myndighetene har satt for virksomheten, er det viktig at oljeselskapene i den daglige leting, utbygging og drift har en egeninteresse av å fatte de beslutningene som maksimerer verdiskapingen fra norsk sokkel. Et nøytralt utformet petroleumsskattesystem er en del av dette. Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere tilpasninger i petroleumsskattesystemet, men utvalget vil påpeke at økt klimarelatert risiko ikke i seg selv tilsier at man bør fravike prinsippet om nøytralitet. Klimarisiko er én av mange faktorer som kan påvirke prisutviklingen på petroleumsprodukter, og skattesystemet kan ikke skille mellom ulike kilder til prisendringer.

Nye muligheter innen vannkraft kan redusere Norges samlede overgangsrisiko. Fleksibiliteten til norsk vannkraft kan gjøre den godt egnet som reservekapasitet i et europeisk energisystem med høyt innslag av sol og vind. Rammebetingelser som legger til rette for investeringer i regulerbarheten og utvekslingskapasitet med de europeiske energimarkedene, og arbeid for en velfungerende markedsmekanisme hvor markedets etterspørsel etter fleksibilitet blir reflektert i kraftprisene, vil være et bidrag til redusert overgangsrisiko for norsk økonomi.

Klimarisiko kan skape nye utfordringer for makroøkonomisk stabiliseringspolitikk. Større klimaendringer og klimapolitiske tiltak kan gi økt forekomst av negative tilbudssidesjokk, for eksempel i form av kostnadsøkninger på mat, energi eller transport. Slike situasjoner er generelt krevende å adressere i stabiliseringspolitikken, men økt bevissthet og åpenhet om ulike sider ved klimarisiko vil gjøre pengepolitikken og finanspolitikken mer robust. Pengepolitiske myndigheter som klargjør hvordan de tenker å håndtere potensielt nye tilbudssidesjokk kan gi privat sektor et bedre grunnlag for sin klimarisikohåndtering.

Klimarisiko kan gi utfordringer for naturskadeforsikring og skadeforebygging. Økt hyppighet av ekstremvær kan gjøre det vanskeligere for skadeforsikringsforetakene å spre risiko, slik at eiendommer i særlig utsatte områder kan tenkes å få problemer med å forsikres på markedsmessige vilkår. Når lovutvalget som evaluerer deler av naturskadeforsikringsordningen har levert sin innstilling, vil det være hensiktsmessig å følge opp arbeidet ved også å vurdere om andre sider ved naturskadeforsikringsordningen er hensiktsmessig innrettet, for eksempel om prinsippet om lik premiesats uavhengig av risiko for naturskade bør revurderes for å gi sterkere insentiver til å investere i skadeforebyggende tiltak. Et annet tiltak som kan styrke skadeforebygging er økt informasjonsdeling mellom skadeforsikringsforetakene og offentlige myndigheter. Dersom ikke næringen selv enes om en enhetlig standard for skaderapportering, bør myndighetene arbeide for å finne løsninger for deling av data som både ivaretar konkurransen mellom forsikringsforetakene, og samtidig lar kommuner og myndigheter benytte seg av dataene på en hensiktsmessig måte.

Kommunenes viktige rolle for å sikre et klimatilpasset samfunn bør styrkes. Klimaendringenes lokale karakter plasserer kommunene i «førstelinje» i møte med klimaendringene. Klimaendringer påvirker mange av kommunenes oppgaver, som hvor det kan bygges, hva slags infrastruktur som bør utvikles, og hvordan innbyggernes liv og helse kan sikres. Kommunenes ansvar for et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag før planer fattes stiller dermed krav til egnede konsekvensutredninger og risiko- og sårbarhetsanalyser. Arbeidet med klimaendringer og klimarisiko er sektorovergripende, på tvers av kommuner, fylker, byer og direktorater. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap skal sørge for en helhetlig og samordnet beredskap ved naturfare. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) skal bistå når det gjelder flom og skred, og yter bistand til arealplanlegging, kartlegging, sikringstiltak, varsling/overvåkning og beredskap. Regjeringen skal hvert fjerde år utarbeide nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Myndighetene bør i den forbindelse vurdere om kvaliteten på kommunenes arealplanlegging og risiko- og sårbarhetsanalyser er god nok, samt om varsling er tilstrekkelig rask og effektiv.

Informasjonsportal om klimarisiko kan lette klimarisikohåndtering. Det kan være vanskelig å håndtere klimarisiko dersom informasjonen om hvilken klimarisiko en står ovenfor er fragmentert eller vanskelig tilgjengelig. Ved å gjøre relevant informasjon om klimarisiko lett tilgjengelig gjennom et nettbasert kompetansebibliotek, med både overordnet og detaljert informasjon om klimarisiko, fordelt på geografiske områder og enkeltnæringer, kan det offentlige bidra til å styrke både privat og offentlig sektors evne til klimarisikohåndtering. 1

Klimarisikorapportering for norsk økonomi bør videreutvikles. Det er i dag et omfattende system for beregning og rapportering av utslippsregnskap for klimagasser og oppfølging av internasjonale klimaforpliktelser til FNs klimakonvensjon og til Kyotoprotokollen. Samtidig må regjeringen hvert år rapportere til Stortinget om status på nasjonale klimamål gjennom klimaloven. Det er viktig at risikoperspektivet gis økt oppmerksomhet og utvalget foreslår at det fremover legges opp til mer samlet og systematisk rapportering om dette.

TCFD-rammeverket kan være relevant også for dette. TCFD-rammeverket ser ut til å bli en internasjonalt anerkjent rapporteringsstandard for selskaper, og det er nærliggende å vurdere om rammeverket kan tilpasses og gjøres gjeldende også for offentlige virksomheter og for norsk økonomi. Det kan legge grunnlag for mer sammenliknbar rapportering på tvers av sektorer og land. I kapittel 8 skisseres et mulig rammeverk for systematisk klimarisikorapportering for norsk økonomi, inspirert av TCFD-rammeverket. Det foreslås jevnlig rapportering av hvordan klimarelatert risiko identifiseres og håndteres. Rapporteringen vil bidra til at det kunnskapsgrunnlaget som er lagt gjennom denne rapporten videreutvikles over tid og til åpenhet om de prinsipper og prosesser håndteringen av klimarisiko bygger på. Dette kan bidra til et bedre beslutningsgrunnlag for god håndtering av slik risiko, både i privat og offentlig sektor.

Denne rapporten legger et grunnlag andre må bygge videre på. Tenkningen om klimarisiko er i en tidlig fase. Gitt den tid utvalget har hatt til disposisjon for sitt arbeid, har vi lagt vekt på å skape en felles forståelse av klimarisiko på et overordnet plan og legge til rette for kunnskapsdeling og kunnskapsbygging. Vi understreker behovet for mer informasjon, bedre rapportering og et sterkere kunnskapsgrunnlag, og vi har lagt vekt på å formidle generelle og allmenngyldige innsikter, prinsipper og anbefalinger. Det betyr samtidig at det er behov for andre å arbeide videre, både med å videreutvikle forståelsen av klimarisiko generelt og å vurdere klimarisiko i ulike sektorer. Å prioritere forskning om klimarisiko er en del av dette bildet. Vårt håp er at rapporten kan legge et godt grunnlag for mer systematisk tenkning rundt klimarisiko i både privat og offentlig sektor.

Fotnoter

1.

Utvalget har reservert domenenavnene «www.klimarisikoportalen.no» og «www.klimarisk.no» som kan brukes som pekere til en slik internettside.

Til toppen
Til dokumentets forside