Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 5

Ny forvaltningslov — Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven)

Til innholdsfortegnelse

17 Alminnelig informasjonsvirksomhet og veiledningsplikt

17.1 Generelt om informasjon og veiledning fra forvaltningen

Informasjon fra forvaltningen til borgerne kan være en rettighet for den enkelte og et virkemiddel for forvaltningen. Som virkemiddel kan det virke alene eller sammen med andre virkemidler, som ved informasjon om rettigheter og plikter. Det har vært skilt mellom fire former for informasjonsvirksomhet: 1) informasjon om plikter og rettigheter, 2) informasjon om offentlig administrasjon og virksomhet, 3) holdningsskapende informasjon og 4) informasjon i fare- og krisesituasjoner.1

Det kan videre skilles mellom en aktiv informasjonsplikt, som pålegger forvaltningen å gi informasjon av eget tiltak, og en passiv informasjonsplikt, som pålegger forvaltningen å gi informasjon når noen ber om det. Det kan dessuten skilles mellom plikt til å gi generell informasjon, yte veiledning og drive rådgivning, selv om overgangen mellom disse er glidende. Med «generell informasjonsplikt» siktes det i det videre til en plikt til å gi informasjon om forvaltningens virksomhet rettet til et større antall personer. «Veiledning» er derimot saks- eller situasjonsbestemt og rettet mot den enkelte, mens «rådgivning» innebærer konkrete anbefalinger om hvordan den enkelte bør forholde seg for best å ivareta sine interesser. I tillegg kommer en mer konkret form for informasjonsvirksomhet, i forbindelse med aktuelle forvaltningssaker. Dette er mest naturlig å anse som tradisjonell saksbehandling.2

Digitaliseringen gjør det på flere måter lettere og mindre ressurskrevende for forvaltningen å informere borgerne. Informasjon som forvaltningen legger ut på internett, kan søkes opp av borgerne når det passer dem. Digitaliseringen gjør dermed at skillet mellom aktiv og passiv informasjonsplikt blir mindre tydelig. Det kan imidlertid være fare for at digital informasjon fra forvaltningen drukner blant andre digitale henvendelser som borgeren får, og det er viktig at forvaltningsorganet sørger for at digital informasjon er oppdatert og presentert på en ryddig måte.

17.2 Forvaltningsorganers generelle informasjonsvirksomhet

17.2.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven har ingen bestemmelse som pålegger forvaltningen en alminnelig plikt til aktivt å informere om egen virksomhet. I juridisk teori er det gjort gjeldende at forvaltningen har en slik informasjonsplikt på annet grunnlag, særlig Grunnloven § 100 sjette ledd.3 I saker om enkeltvedtak har forvaltningen plikt til å gi visse opplysninger til parter i en forvaltningssak, f.eks. forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 eller underretning om vedtak etter lovens § 27. Disse bestemmelsene kan like gjerne ses som en konkretisering av veiledningsplikten eller en del av den alminnelige saksbehandlingen, se punkt 17.3.

Kommuner og fylkeskommuner har en generell plikt til aktivt å informere om kommunal og fylkeskommunal virksomhet etter kommuneloven § 4-1. Den pålegger også å legge til rette for at alle kan få tilgang til slik informasjon. Bestemmelsen gir ikke borgeren rett til en bestemt type informasjon, og det er langt på vei opp til kommunen og fylkeskommunen selv å avgjøre hva som er relevant å informere om.

For statsforvaltningen har informasjonspolitikk og mål for informasjonsvirksomheten kommet til uttrykk i veilederen Statens kommunikasjonspolitikk fra 2009.4 Den fremhever at en aktiv dialog om tjenesteutvikling og politikk er viktig for å fremme demokratisk deltakelse og samfunnsdebatt. Det er et mål at alle skal få korrekt og klar informasjon om sine rettigheter, plikter og muligheter, og ha tilgang til informasjon om statens virksomhet. Veilederen viser at det er et mål å ha en ganske omfattende informasjonsflyt fra staten til borgerne. Samtidig ligger det i veilederens karakter at dette er politiske mål, som ikke alene kan danne grunnlag for rettskrav på informasjon om statlig virksomhet.

Særlovgivningen har enkelte regler som pålegger forvaltningen en plikt til å gi informasjon. Etter sosialtjenesteloven 19. desember 2009 nr. 131 § 12 tredje ledd skal kommunen spre kunnskap om sosiale forhold og tjenester i kommunen. Miljøinformasjonsloven 9. mai 2003 nr. 31 § 8, som bygger på Århuskonvensjonen av 1998 og et EU-direktiv innlemmet i EØS-avtalen, pålegger offentlige myndigheter av eget tiltak å gjøre miljøinformasjon tilgjengelig.5

På flere områder fastsetter lovgivningen en informasjonsplikt i situasjoner hvor det er påkrevd for å forebygge eller hindre en aktuell fare for skade eller tap. Atomenergiloven 12. mai 1972 nr. 28 § 16 annet ledd pålegger offentlige organer å sikre at befolkningen får tilstrekkelig informasjon om ulykke eller hendelse knyttet til atomanlegg mv. Lignende regler finnes i matloven 19. desember 2003 nr. 124 § 27 første ledd når det gjelder farer ved inntak av næringsmidler og fôr, og i smittevernloven 5. august 1994 nr. 55 kapittel 2 om informasjon ved utbrudd av allmennfarlige smittsomme sykdommer. Felles for disse reglene er at de retter seg mot en enkelt forvaltningssektor og gjelder ekstraordinære situasjoner.

17.2.2 Konstitusjonelle og folkerettslige føringer

Grunnloven § 100 sjette ledd pålegger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Etter forarbeidene er denne bestemmelsen ikke ment som en selvstendig hjemmel for krav om konkret informasjon, men den er en klar oppfordring til forvaltningen om å gi informasjon om sin virksomhet og regelverk som den forvalter.6 Slik informasjon vil bidra til å legge forholdene til rette for kvalitet og mangfold i den offentlige debatten.

Etter Grunnloven § 112 annet ledd har borgerne rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og inngrep i naturen. Denne informasjonsretten er nærmere regulert i miljøinformasjonsloven, som må anses for å oppfylle kravene som ligger i § 112.

EMK art. 10 stiller etter EMDs praksis opp visse minimumskrav til informasjon som innbyggerne har krav på å vite om forvaltningens virksomhet. Kravet er begrunnet i det minimum av informasjonsflyt som er nødvendig for en reell ytringsfrihet.7 Dette kan tenkes å medføre en informasjonsplikt i særskilte situasjoner, men ikke en alminnelig aktiv informasjonsplikt. Et krav om informasjon kan også følge av EMK art. 8. Dette gjelder først og fremst informasjon som kan ha konkret betydning for innbyggernes helse- og livsforhold.8

17.2.3 Nordisk rett

Hverken dansk eller svensk forvaltning er pålagt noen generell informasjonsplikt i lov.

I Finland er en slik informasjonsplikt nedfelt i lag 21. mai 1999/621 om offentlighet i myndigheternas verksamhet 20 §. Bestemmelsen pålegger finske myndigheter en generell plikt til å informere borgerne om forvaltningens virksomhet og tjenester, og å opplyse om rettigheter og plikter som er knyttet til deres virkeområde. Formålet er å sikre mest mulig åpenhet. I det øyemed er forvaltningsorganene pålagt ved behov å «sammanställa handböcker, statistik och andra publikationer samt datamaterial om sina tjänster, beslutspraxis samt om samhällsförhållandena och samhällsutvecklingen inom sitt verksamhetsområde».

17.2.4 Bør en generell informasjonsplikt lovfestes i forvaltningsloven?

At det offentlige gir informasjon til borgerne, tjener til å oppfylle særlig to formål. For det første bidrar informasjon om det offentlige til en gjennomsiktig forvaltning i tråd med offentlighetsprinsippet. Dette er viktig i et demokratiperspektiv. Informasjon fra forvaltningen kan gi borgerne oversikt over hva som foregår i forvaltningen, og hvordan den driver sin virksomhet. En transparent stat og kommune kan fremme tillit til samfunnsinstitusjonene og gi bedre grunnlag for et demokratisk ordskifte om utviklingen videre. For det annet kan informasjon fra det offentlige bidra til folkeopplysning slik at enkeltpersoner og private næringsdrivende i større grad kan ivareta egne interesser og behov. På denne bakgrunn kan det sies at informasjonsflyt fra forvaltningen er viktig for et velfungerende samfunn og demokrati.

Spørsmålet for utvalget er om dette tilsier å lovfeste en generell regel om aktiv informasjonsplikt i forvaltningsloven. En slik regel vil da komme i tillegg til reglene som allerede følger av kommuneloven, målene i Statens kommunikasjonspolitikk og innsynsreglene i offentleglova. Formålet med regelen vil være å gi organer for stat og kommune en plikt til å drive en aktiv kommunikasjon som ikke er begrenset til bestemte temaer eller situasjoner eller bestemte forvaltningsorganer eller adressatgrupper.

Utvalget viser til at forvaltningen i dag driver en ganske omfattende informasjonsvirksomhet, gjennom informasjonsskriv, brosjyrer, internett og media for øvrig. Trolig strekker forvaltningen seg i praksis lenger enn det som rettslig sett er påkrevd etter kommuneloven og spesiallovgivningen. I tillegg kommer en passiv informasjonsflyt gjennom innsynsbegjæringer etter offentleglova. Hvilket behov en generell regel om informasjonsplikt vil dekke, er derfor noe uklart.

En generell informasjonsplikt vil innebære at alle forvaltningsorganer må sørge for at allmennheten informeres om organets alminnelige virksomhet, om regler og viktige saker på organets område og om særskilte situasjoner som oppstår, f.eks. en ulykke eller systemfeil hos organet. En aktiv informasjonsplikt kan dessuten bidra til å aktualisere den passive informasjonsplikten som ligger i innsynsreglene, f.eks. fordi private kan bli kjent med forhold det er verdt å undersøke nærmere ved å be om innsyn. En informasjonsplikt for det offentlige vil likevel tilføre samfunnet noe annet enn det innsynsretten bidrar til, idet borgerne får informasjon uten å måtte be forvaltningen om den i det enkelte tilfellet, og fordi forvaltningsorganet selv tar stilling til hvilken informasjon som skal ut.

En lovfestet alminnelig informasjonsplikt kan bevisstgjøre forvaltningsorganer og tjenestepersoner om at det er viktig å informere borgerne aktivt om virksomheten, og det kan legge til rette for utkrystallisering av prinsipper for god informasjons- og opplysningspraksis. Dermed kan forvaltningen også bli mer bevisst på hva slags informasjon som er relevant å dele, og hvordan informasjon best kan deles. Hvis offentlige organer gir for mye eller for lite gjennomarbeidet informasjon, vil det kunne utgjøre en form for støy som innbyggerne ikke kan nyttiggjøre seg.

Endelig vil en lovfesting vil kunne fungere som et signal til forvaltningen og samfunnet om at forvaltningsvirksomheten som den store hovedregelen skal være gjennomsiktig. Det kan ha positive virkninger både for hvordan forvaltningen opptrer på andre områder, som f.eks. ved praktisering av innsynsreglene, og for innbyggernes oppfatning av og tillit til forvaltningen.

På den annen side er det en fare for at en alminnelig informasjonsplikt utelukkende vil fungere som en signalbestemmelse. Utformes regelen slik at informasjonsplikten kan variere med ulike situasjoner og ulike opplysninger, og i noen grad med det enkelte forvaltningsorganets arbeidssituasjon og reelle kommunikasjonsmuligheter, vil bestemmelsen måtte bli svært vag, som f.eks. den tilsvarende bestemmelsen i kommuneloven. Mens plikten etter kommuneloven påhviler kommunen som sådan, vil en informasjonsplikt etter forvaltningsloven naturlig rette seg mot det enkelte organ. Det kan dels gjøre plikten og den motsvarende rettigheten enda vagere, ettersom det blir opp til hvert enkelt forvaltningsorgan selv å avgjøre hvordan informasjonsplikten skal praktiseres. Dels kan det gå for langt i å legge en plikt til å informere på det enkelte organ. Det er en risiko for at lovfesting av en alminnelig informasjonsplikt for forvaltningsorganer kan gi innbyggere som er oppmerksomme på denne bestemmelsen, urealistiske forventninger om hvor mye og hvilken informasjon forvaltningsorganene vil gi av eget tiltak. I så fall kan det hevdes at det er lite å vinne med å lovfeste en alminnelig informasjonsplikt.

En bestemmelse om informasjonsplikt vil skille seg fra de fleste andre regler i loven ved at den ikke vil gjelde behandlingen av en eller flere konkrete forvaltningssaker, men i stedet regulere forvaltningsorganenes mer generelle virksomhet. Til sammenligning hører en informasjonsplikt for kommunene hjemme i kommuneloven fordi loven søker å regulere kommunenes virksomhet som sådan, ikke behandlingen av kommunale enkeltsaker. Spørsmålet om å lovfeste en alminnelig informasjonsplikt i forvaltningsloven henger derfor sammen med hvilken ramme loven generelt bør ha.

Utvalget ser at det kan være gode grunner til å lovfeste en generell informasjonsplikt, men har blitt stående ved ikke å foreslå en slik lovfesting i forvaltningsloven. Utvalget har da lagt vekt på at det ikke er noe klart behov for en slik regel, og at den i tilfelle vil bli vag eller egnet til å gi borgerne urealistiske forventninger om sine rettigheter og forvaltningens plikter. Utvalget har også tatt i betraktning at forvaltningsorganenes veiledningsplikt går langt i å legge til rette for at borgerne får den informasjonen de trenger, og det kan bidra til å oppfylle veiledningsplikten at forvaltningsorganer f.eks. deler aktuell og praktisk informasjon på sine hjemmesider.

17.3 Forvaltningsorganers alminnelige veiledningsplikt

17.3.1 Innledning

Formålet med veiledningsplikten er – i første rekke med utgangspunkt i en konkret situasjon – å gjøre det enklere for den enkelte å skaffe seg oversikt over sine rettigheter og plikter og forvaltningens saksbehandlingsrutiner, og dermed gjøre det enklere å ivareta sine interesser. Veiledning kan ses som en service, noe som også er med på å skape tillit til forvaltningen. I tillegg kan veiledningsplikten bidra til å effektivisere saksbehandlingen, f.eks. ved at sakene så tidlig som mulig blir godt nok opplyst. For eksempel vil en riktig utfylt søknad kunne gjøre behandlingen raskere og spare forvaltningen for klagesaker. Veiledningsplikten bidrar dermed til å ivareta den enkeltes rettssikkerhet og til å fremme en god og effektiv forvaltning. Samtidig kan det være kostnadskrevende å yte veiledning, ettersom veiledningen i mange tilfeller legger beslag på tjenestepersoners tid og kapasitet.

Veiledningsplikten må derfor utformes etter en avveining av den enkeltes behov for veiledning mot forvaltningens ressursbruk. Konkret reiser det seg for det første spørsmål om virkeområdet for veiledningsplikten, både hvilke saker den bør gjelde for, og hvem som bør ha rett til veiledning. For det annet er det spørsmål om hva det skal gis veiledning om og i hvilket omfang, og hvordan det bør skje.

Utenfor den alminnelige veiledningsplikten som skal drøftes her, faller veiledning som ikke gjelder forholdet til rettsregler eller det offentliges egen virksomhet, men som i stedet søker å sette den enkelte i stand til å innrette sin virksomhet eller livsførsel på en bedre måte for seg. Dette omfatter mye av landbruksmyndighetenes tradisjonelle rådgivning og rådgivningstiltak og innenfor velferdsretten familievernkontorenes rådgivning (lov 19. juni 1997 nr. 62 om familievernkontorer § 1), barneverntjenestens veiledning (barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 4-4 første ledd), og opplysning, råd og veiledning fra sosialtjenesten (sosialtjenesteloven 18. desember 2009 nr. 131 § 17) eller fra kommunen om helse og omsorg (helse- og omsorgstjenesteloven 24. juni 2011 nr. 30 § 3-3). Slik veiledning – faglig rådgivning, som det iblant kalles – er en særskilt oppgave for forvaltningen på enkelte sakområder og bygger på den enkelte lov på området. Veiledningsplikten etter forvaltningsloven kan imidlertid få betydning når det gjelder orientering om hva slags faglig rådgivning den enkelte kan ha rett til.

17.3.2 Gjeldende rett

17.3.2.1 Veiledningsplikt etter forvaltningsloven

Forvaltningsloven § 11 første ledd slår fast at forvaltningen har en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt sakområde. Den er ikke begrenset til saker som kan munne ut i enkeltvedtak. Veiledningsplikten oppstår likevel bare i forbindelse med en konkret sak eller der noen spør eller kommer i kontakt med forvaltningen i et aktuelt tilfelle som har betydning for ham eller henne.9

Rett til «veiledning» innebærer en rett til noe mer enn ren informasjon. En aktuell form for veiledning er å legge til rette for hvordan borgerne enkelt kan søke om goder eller tillatelser, og det kan i stor grad gjøres digitalt på forvaltningsorganets hjemmeside. Veiledningsplikten går ikke så langt som til å gi omfattende hjelp, bistand eller rådgivning.10 Forvaltningen skal ikke være den enkeltes advokat, talsperson eller fullmektig. Forvaltningsorganet kan tilpasse den veiledningen det gir, til organets situasjon og kapasitet, men også til personlige forhold knyttet til den private som trenger veiledning. Overfor parter i forvaltningssaker må forvaltningen av eget tiltak vurdere behovet for veiledning (fvl. § 11 annet ledd).

Veiledningsplikten skal være privatpersoners primære rettshjelpsgrunnlag. Formålet er at veiledning skal gjøre det mulig for den private å ivareta sine interesser på egen hånd. Det er årsaken til at en part bare har krav på rettshjelp etter rettshjelploven der bistand til å ivareta ens interesser ikke kan dekkes av veiledningsplikten etter forvaltningsloven.11 Dessuten vil en kostnad til rettshjelp som oftest ikke bli ansett som «nødvendig» etter forvaltningsloven § 36 og gi rett til dekning for sakskostnader hvis parten kunne ha fått dekket informasjonsbehovet gjennom veiledning.

Forvaltningslovforskriften kapittel 2 har nærmere regler om hvordan veiledningen skal gis. Forskriften bestemmer bl.a. at forvaltningsorganet selv avgjør om veiledning skal gis skriftlig eller muntlig (§ 2), hvilket innhold offentlige søknadsskjemaer skal ha (§ 5), og hvordan veiledning skal gis til parter med motstridende interesser (§ 6). I praksis har forvaltningsorganet relativt stor frihet til å bestemme når og hvordan veiledning skal gis, så lenge det bidrar til å gjøre det mulig for private å ivareta sine interesser i en konkret sak eller mer generelt.

I tillegg til den alminnelige veiledningsplikten har forvaltningsloven enkelte utfyllende og mer presise regler som bare gjelder i saker om enkeltvedtak, som § 16 om forhåndsvarsel, § 17 om utredning og fremlegging av opplysninger og § 27 tredje ledd om hvilke opplysninger om klageadgangen parten skal få i underretningen om vedtaket. I tillegg kommer regler som bare gjelder i saker om administrative sanksjoner, som § 48 om informasjon om taushetsrett.

17.3.2.2 Veiledningsplikt etter særlovgivningen

Lovgivningen ellers har flere eksempler på særreguleringer av veiledningsplikten. Bestemmelsene kan deles inn i forskjellige grupper:12 Noen bestemmelser presiserer eller konkretiserer den alminnelige veiledningsplikten i forvaltningsloven, f.eks. utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 82 og pasient- og brukerrettighetsloven 2. juli 1999 nr. 63 § 3-2, som angir hvilken konkret informasjon som må gis. Veiledningsplikten etter konkurranseloven 9. mars 2004 nr. 12 § 9 knytter seg til forståelsen og praktiseringen av konkurranseloven. Viltloven 29. mai 1981 nr. 38 § 6 er eksempel på en bestemmelse som fremhever «bistand, råd og veiledning» som en arbeidsoppgave i viltforvaltningen. Miljøinformasjonsloven § 10 tredje ledd lovfester en veiledningsplikt for å hjelpe informasjonssøkeren til å fremme et krav om miljøinformasjon slik at det blir behandlet.

Andre bestemmelser pålegger forvaltningen en utvidet veiledningsplikt ved at veiledningen også benyttes som et virkemiddel for å oppnå etterlevelse av lovgivningen. Et eksempel er forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6 § 48 annet ledd, som krever at forurensningsmyndigheten gjennom bl.a. veiledning skal arbeide for å motvirke forurensning og avfallsproblemer og fremme etterlevelse av regelverk og vedtak om forurensning. Veiledningsplikten etter konkurranseloven har også denne funksjonen.

Særlovgivningen har også enkelte nærmere bestemmelser om hvordan veiledningen skal gis, f.eks. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-5. Slike regler vil gå foran de nevnte reglene i forvaltningslovforskriften kapittel 2. Tjenesteloven 19. juni 2009 nr. 103 § 6 etablerer på grunnlag av EØS-retten et kontaktpunkt hvor næringsdrivende som ønsker å etablere seg, kan henvende seg for å få informasjon.

17.3.3 Nordisk rett

I dansk rett er det gitt regler om veiledning i forvaltningsloven § 7. Bestemmelsen omfatter bare saker som vil munne ut i en «afgørelse». Bestemmelsen slår fast at forvaltningsmyndigheten skal veilede og bistå personer som henvender seg til dem med spørsmål innenfor myndighetens sakområde. Videre skal den myndighet som mottar en skriftlig henvendelse på et annet saksfelt enn sitt eget, så vidt mulig sende denne videre til rette myndighet. Forvaltningsloven § 7 suppleres av det ulovfestede kravet til god forvaltningsskikk. Dette innebærer at myndigheten skal veilede borgere som den kommer i kontakt med, så fremt det er tale om informasjon som er naturlig og relevant for borgeren å få.13 Dette kravet gjelder generelt og dermed også utenfor saker som anses vil munne ut i «afgørelse».14

Den svenske förvaltningslagen har regler om veiledning i 6 og 7 §§. Bestemmelsene fastslår at myndighetene skal sørge for at kontakten med borgerne er enkel og smidig. Myndighetene skal gi den hjelp den enkelte har behov for, slik at vedkommende kan ivareta sine interesser. Bestemmelsene skiller ikke mellom veiledning til personer som selv tar kontakt med forvaltningsorganet, og personer som forvaltningen oppdager har behov for hjelp. Veiledningen skal være tilpasset spørsmålets art, den enkeltes behov og myndighetens virksomhet. Veiledning skal gis så snart som mulig. Bestemmelsen i 7 § fastsetter at et forvaltningsorgan skal være tilgjengelig for kontakt med den enkelte og gi informasjon om når den er tilgjengelig. I Sverige anses veiledning som en del av et overordnet krav om service, jf. paragrafoverskriften i 6 §.

Den finske förvaltningslagen har en bestemmelse om alminnelig veiledningsplikt i 8 §. Denne fastsetter at forvaltningsorganene innenfor rammene av sin myndighet og etter behov skal gi den enkelte informasjon om hvordan deres saker (förvaltningsärende) vil bli behandlet. Forvaltningsorganene skal besvare spørsmål og henvendelser om saken. Hvis vedkommende har henvendt seg til feil organ, skal han eller hun om mulig henvises til rett organ. Slik veiledning skal være gratis. Den finske loven fastsetter også et serviceprinsipp i 7 §, som innebærer at den som henvender seg til forvaltningen, om mulig skal få tilstrekkelig service.

17.3.4 Behovet for endring i veiledningsplikten

Forvaltningsloven § 11 ble utformet i en tid da veiledning i stor grad skjedde på forvaltningsorganets kontor, per brev eller på telefon. I dag skjer mye veiledning digitalt – enten via generell informasjon på forvaltningsorganets nettside, via informasjonstekst i en annen digital løsning eller ved hjelp av digitale samtaler (f.eks. chat) på forvaltningsorganets nettsider eller i sosiale medier der organet er til stede. Slike digitale løsninger er viktige verktøy for å effektivisere veiledningen og nå ut til flere borgere. Veiledningsplikten slik den er formulert i dag, stiller ingen krav til måten veiledningen gis på, og hindrer dermed ikke digital veiledning. Det kan imidlertid spørres om veiledningsplikten alene kan oppfylles gjennom informasjon på nettsider og i andre digitale løsninger. Dette kommer utvalget tilbake til nedenfor.

Synspunkter som utvalget har fått, viser at det knytter seg ulike erfaringer og meninger til veiledningsplikten.15 Enkelte forvaltningsorganer opplever at veiledningsplikten er for omfattende og legger beslag på for mye tid og ressurser. Andre mener at veiledningsplikten i forvaltningen nedprioriteres til skade for bl.a. ressurssvake grupper. Noen ønsker en mer presis bestemmelse om veiledningsplikt, mens andre ønsker en mer overordnet prinsippbestemmelse som kan tilpasses situasjonen i den enkelte sak. Innspillene belyser den spenningen som kan sies å ligge i en lovfestet veiledningsplikt, hvor hensynet til den enkelte må avveies mot en forsvarlig ressursbruk.

I flere offentlige rapporter fra de senere år er det blitt reist kritikk mot at enkeltpersoner får for lite eller feilaktig informasjon om sine rettigheter.16 Særlig gjelder dette veiledning om hva en person typisk kan ha krav på i gitte situasjoner.17 Det er også blitt fremhevet at rettighetene i dagens velferdsstat ikke er like tilgjengelige for de ressurssvake som for de ressurssterke.18 I en rapport fra 2008 konkluderte Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) med at veiledningsplikten ikke ble tilfredsstillende praktisert.19 Etter Difis oppfatning hadde dette flere årsaker. En hovedårsak antas å være manglende kunnskap og kapasitet hos dem som veileder. Det er også grunn til å tro at veiledningsplikten er for lite kjent, både blant tjenestepersonene og blant dem som har krav på veiledning. I tillegg kan det offentlige bli oppfattet som en motpart. Difi-rapporten vurderer også mulige forslag til forbedring, som ulike grupper har hatt forskjellig syn på.20 Rapporten viser imidlertid at offentlige organer ser ut til å ønske flere ressurser til selv å gi bedre veiledning, fremfor en endring av innholdet i den veiledningsplikten som i dag gjelder.

Utvalget mener det er grunn til å videreføre en regel om alminnelig veiledningsplikt i forvaltningsloven. Plikten bidrar til en serviceinnstilt forvaltning, som kan øke tilliten blant borgerne. God veiledning på et tidlig trinn kan gjøre at sakene blir raskere behandlet i første instans, og at man unngår en klage over vedtaket. Selv om veiledning kan ta tid og kreve ressurser, kan det gjøre at saksbehandlingen på et senere stadium kan gjennomføres mer effektivt. For øvrig bør det, som i dag, etter behov kunne fastsettes avvikende regler om veiledning i lovgivningen på det enkelte forvaltningsområde, for det tilfellet at sakstypen organene arbeider med, fordrer det.

For utvalget blir spørsmålet på denne bakgrunn først og fremst om veiledningsplikten kan uttrykkes tydeligere, slik at tjenestepersoner lettere får kunnskap om hvilken veiledning de både må og ikke må yte. Utvalget vil imidlertid også vurdere behovet for enkelte mindre realitetsjusteringer som kan effektivisere veiledningen for den enkelte og forvaltningen.

17.3.5 Veiledningspliktens generelle virkeområde – for hvem og når bør den gjelde?

Forvaltningsorganer har etter forvaltningsloven § 11 en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt sakområde. Det innebærer bl.a. at veiledningsplikten gjelder generelt for alle sakstyper som er omfattet av forvaltningslovens virkeområde, og at retten til veiledning både gjelder i og utenfor konkrete saker som forvaltningen har til behandling.

Virkeområdet for veiledningsplikten kan i prinsippet knyttes opp mot og eventuelt begrenses mot konkrete sakstyper, situasjonstyper og formen for kontakt med forvaltningen. I så fall vil det bare være visse typer saker, situasjoner eller kontaktformer som utløser plikten til å veilede.

Et nærliggende spørsmål er om veiledningsplikten bare bør gjelde i konkrete saker som gjelder eller kan resultere i et enkeltvedtak som vedkommende blir berørt av. Det er gjerne disse sakene som betyr mest for den enkelte, noe som kan tilsi at veiledningen bør konsentreres om dem. Dette vil igjen kunne frigjøre noe kapasitet hos forvaltningsorganene.

En slik avgrensning kan imidlertid være vanskelig å praktisere, bl.a. fordi det på et tidlig tidspunkt kan være uklart om det forholdet det gjelder, kan lede til et enkeltvedtak. Enda viktigere er at det ofte er behov for veiledning i god tid før en slik sak er innledet. Ikke sjelden trenger borgerne informasjon om anvendelsen av generelle regler som forvaltningsorganet administrerer. Etter omstendighetene kan den enkelte også ha behov for veiledning om andre virkemidler som forvaltningsorganet rår over, som f.eks. ved ren tjenesteyting.

Utvalget foreslår derfor ikke å begrense veiledningsplikten til å gjelde saker om enkeltvedtak, og går i stedet inn for å videreføre veiledningspliktens generelle virkeområde. Sakstypen kan likevel ha betydning for hvor omfattende veiledning som bør gis i de ulike tilfellene, jf. punkt 17.3.6. Dessuten kan unntak fra dette utgangspunktet følge av loven selv eller av særlovgivningen, jf. for så vidt kapittel 27 om avtaler og eierrådighet, hvor utvalget foreslår et slikt unntak.

Selv om veiledningsplikten som utgangspunkt bør gjelde i alle saker som omfattes av lovens generelle virkeområde, er det ikke gitt at alle under enhver omstendighet skal ha krav på veiledning. Det kan vurderes om veiledningsplikten bør underkastes enkelte begrensninger med hensyn til hvem som har krav på veiledning, og under hvilke omstendigheter plikten til å veilede skal inntre.

Et første spørsmål er om veiledningsplikten bare bør gjelde overfor for dem som tar kontakt med forvaltningsorganet, eller om organet også bør ha plikt til å oppsøke personer som det av ulike grunner antar kan ha behov for veiledning – en slags aktiv veiledningsplikt. Sistnevnte vil være en betydelig utvidelse i forhold til gjeldende rett, og det ligger nær å anta at dette vil kunne bli særlig ressurskrevende for forvaltningsorganene. På den annen side åpner digital kommunikasjon og elektroniske tjenester for informasjonsdeling for at veiledning kan skje på andre måter enn tidligere. Antakelig kan digitale løsninger gjøre det mulig for forvaltningsorganer å rette henvendelser med informasjon direkte til den enkelte borger, f.eks. basert på at organet digitalt har mottatt relevante opplysninger om borgerne. Slike opplysninger kan f.eks. vise at vedkommende oppfyller vilkårene for tildeling av et gode eller at han eller hun står i fare for å rammes av et negativt vedtak, f.eks. et tilbakebetalingskrav. Digitaliseringen åpner i alle fall for en viss oppsøkende veiledning fra forvaltningen uten at det behøver å kreve store administrative ressurser.

Utvalget mener dette er muligheter som forvaltningen bør overveie å utnytte i større grad enn det skjer i dag, men vil likevel ikke foreslå å utvide veiledningsplikten slik at den medfører en plikt til oppsøkende virksomhet. Det er usikkert når det vil være reelt behov for oppsøkende virksomhet, og det kan etter omstendighetene være vanskelig å avgrense kretsen av dem som på denne måten skal oppsøkes. Å strekke veiledningsplikten så langt kan dessuten medføre et visst press i retning av å benytte personopplysninger i ulike sammenhenger. Prinsipielt er det spørsmål hvor langt man bør gå i å legge ansvar på det offentlige og frita den enkelte fra å følge opp sin egen situasjon. Hvis det offentlige svikter i en slik aktiv veiledningsplikt, blir det spørsmål om denne svikten skal gå ut over den enkelte. I den grad det anses hensiktsmessig med en aktiv, oppsøkende veiledningsplikt på enkelte sakområder, kan det gis regler om det i særlovgivningen.

Et annet spørsmål er om det at noen henvender seg til forvaltningsorganet, uten videre bør utløse veiledningsplikt for forvaltningsorganet. Utvalget mener at en forutsetning for at veiledningsplikten skal inntre, må være at henvendelsen ikke bare er en meningsytring eller av rent informativ art. Derimot bør det som utgangspunkt utløse plikt til å veilede dersom henvendelsen inneholder et spørsmål av betydning for vedkommendes rettsstilling innenfor forvaltningsorganets ansvarsområde, som vedkommende har et reelt behov for å få avklart. Behovet må være saklig, dvs. begrunnet i vedkommendes egen rettsstilling (eventuelt rettsstillingen til den henvendelsen skjer på vegne av). Det bør på den annen side være uten betydning om henvendelsen skjer i anledning en forestående eller pågående forvaltningssak, men dette kan påvirke hva slags og hvor omfattende veiledning som skal gis, jf. punkt 17.3.6. Eksempelvis vil et reelt behov for veiledning være til stede når en næringsdrivende tar kontakt med skattemyndighetene for å få informasjon om reglene om merverdiavgift, men ikke hvis en student ønsker informasjon til å besvare en oppgave i lærings- eller eksamensøyemed.

Også andre enn dem som er direkte berørt av myndighetshandlinger, kan ha et behov for veiledning som bør utløse veiledningsplikt, f.eks. naboen til en tomt der det er søkt om en tillatelse etter plan- og bygningsloven. Selv om en veiledningsplikt overfor andre interesserte enn partene i saken kan gi forvaltningsorganet merarbeid, kan dette komme til nytte i saksutredningen og eventuelt forebygge en klagesak. Selv parter som er representert med advokat, kan ha et reelt behov for veiledning, også der det er advokaten som henvender seg til forvaltningsorganet. Det bør imidlertid ha betydning for omfanget av organets veiledning at det er en advokat på den andre siden, f.eks. slik at organet lettere kan henvise advokaten til selv å studere tilgjengelige rettskilder eller litteratur. Som utgangspunkt skal en advokat kjenne til både regelsettet på saksfeltet og hvordan saksbehandlingen foregår. Advokaten kan likevel ha behov for å bli orientert om forvaltningspraksis på området og nærmere rutiner for saksbehandlingen ved organet, og for forvaltningsorganet kan det være mer effektivt å gi slik veiledning overfor advokaten enn overfor advokatens klient.

På denne bakgrunn mener utvalget at spørsmålet om hvem som skal ha krav på veiledning, ikke bør bero på sakens art eller den enkeltes formelle status. Det avgjørende må være om den enkelte har et legitimt behov for veiledning, enten det er en part eller andre.

17.3.6 Veiledningens art og omfang

Veiledning etter gjeldende forvaltningslov kan gå ut på å orientere om hvilke rettsregler som er aktuelle, og hvilken forståelse av dem som forvaltningsorganet legger til grunn. Den kan også gjelde hvilke rutiner som gjelder for saksbehandlingen, og hvor lang tid behandlingen kan ventes å ta, hvilke faktiske opplysninger som kan ha betydning for resultatet, og hvordan krav eller påstander (anførsler) kan eller må underbygges. Dessuten kan det være aktuelt å veilede om retningslinjer, kriterier og avveininger knyttet til organets skjønnsutøving. Veiledningen kan også gjelde virkningene av et eventuelt forvaltningsvedtak. Utvalget mener at veiledningsplikten i prinsippet fortsatt bør omfatte alt dette. I den enkelte sak kan det bero på forskjellige forhold hva forvaltningsorganet skal veilede om, og hvilket omfang veiledningen skal ha.

Forvaltningsorganet bør også som i dag bare ha plikt til å veilede om forhold som faller innenfor organets eget ansvarsområde. Dette har gode grunner for seg. Et organ kan ikke forventes å ha god nok oversikt over regler og praksis på alle samfunnsområder.

Får forvaltningsorganet spørsmål eller en henvendelse som ligger utenfor dette området, er regelen i dag at organet «om mulig» skal henvise vedkommende til riktig forvaltningsorgan, jf. fvl. § 11 fjerde ledd. Utvalget antar at folk ofte vil ha en rimelig forventning om at de blir hjulpet videre dersom de har henvendt seg til feil forvaltningsorgan. Dersom organet ikke er i stand til å finne ut hvilket organ som egentlig er rett instans for henvendelsen, vil det ofte kunne henvise vedkommende til et annet organ – eller et servicesenter – for videre hjelp. Det kan imidlertid forekomme at henvendelsen er så uklar eller vanskelig å forstå at forvaltningsorganet rent faktisk ikke er i stand til å hjelpe borgeren videre. Det kan ikke innebære et regelbrudd om organet da ikke henviser borgeren til et organ som mer eller mindre tilfeldig ville kunne veiledet. På denne bakgrunn foreslår utvalget å opprettholde gjeldende regel. Det elektroniske kontaktpunktet etter tjenesteloven 19. juni 2009 nr. 103 § 6 må imidlertid være utformet slik at det om nødvendig bringer videre alle henvendelser til det relevante forvaltningsorganet.

Veiledning om forhold som er regulert av generelle rettsregler under forvaltningsorganets ansvarsområde, vil knytte seg til hvilke regler som gjelder, hvordan de skal forstås, og hvilke faktiske forhold som har betydning når de skal anvendes.

Gjelder henvendelsen forhold som blir regulert ved enkeltvedtak, har det betydning for veiledningens innhold og omfang hvilket stadium det er tale om; veiledningen vil være ulik avhengig av om det er før en sak er innledet, under saksforberedelsen eller etter at det er truffet vedtak. Hva forvaltningsorganet konkret har grunn til å ta opp i veiledningen, vil avhenge av hvor konkret og presis henvendelsen er, og i hvilken grad organet kan regne med at vedkommende har forkunnskaper om spørsmålene. Veiledningen bør altså være brukerrettet.

Før sak er innledet, vil det særlig være aktuelt å veilede om hvordan en sak kan komme i stand, og gi generell juridisk og praktisk veiledning om hovedinnholdet i aktuelle rettsregler, saksbehandlingen og forvaltningsskjønnet. Dette kan avklare om vedkommende har noe å vinne på å sende en søknad eller på annen måte ta initiativ til en forvaltningssak. Særlig vil det ofte være nyttig å veilede om hvilke opplysninger som bør gis i en søknad eller ved utfylling av søknadsskjema. En slik veiledning kan i stor grad gis digitalt på forvaltningsorganets nettside og kombineres med muligheter for nærmere spørsmål og svar ved elektronisk kommunikasjon. Uriktig eller mangelfull utfylling bidrar til å forsinke saksbehandlingen og kan føre til en unødvendig klagesak. Ved bruk av søknadsskjemaer bør slike opplysninger gis i tilknytning til skjemaet, og digitale skjemaer kan utformes slik at uriktig eller mangelfull utfylling er til hinder for innsending. Ved bruk av digitale skjemaer som ikke gjelder strengt regelbundne vedtak, bør det være en egen rubrikk for eventuelle supplerende opplysninger utover det som skjemaet direkte ber om. Overhodet gjelder at ved automatisert saksbehandling må den nødvendige veiledning for å sikre at alle relevante faktiske opplysninger blir lagt frem, innarbeides i dataprogrammet.

Når en sak er innledet, kan det fortsatt være behov for generell juridisk veiledning, særlig overfor andre parter eller interesserte enn den som har innledet saken. Slik veiledning kan også være aktuell overfor en part som later til å ha begrenset sin søknad mer enn formålet med søknaden tilsier. Er et innlegg i saken uklart, eller synes det å bygge på misforståelser, feil eller unøyaktigheter, kan det være behov for veiledning for å få vedkommende til å rette opp det som forvaltningsorganet ikke selv kan gjøre uten videre. Dette har særlig betydning ved behandlingen av en klagesak.

Når vedtak er truffet, vil den alminnelige veiledningsplikten kunne ha mindre betydning. Begrunnelsen for vedtaket vil vise hvilke rettsregler og hvilket faktisk saksforhold det bygger på, og de hovedsynspunktene som har vært avgjørende for et eventuelt forvaltningsskjønn. I underretningen om vedtaket vil det bli gitt informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage – se nærmere punkt 23.3. Behovet for ytterligere veiledning vil i praksis være begrenset, men kan trolig lettest tenkes overfor interesserte som har klagerett uten at de var parter ved saksbehandlingen i første instans. Samtidig er det ikke upraktisk at den som får et vedtaket rettet mot seg, ønsker ytterligere informasjon om saken og tar kontakt med forvaltningsorganet for å høre om hva som kan eller vil skje videre. Den som er misfornøyd med vedtaket, vil antakelig gi uttrykk for det, og det kan da ligge i kortene at vedkommende ønsker en utdyping av begrunnelsen og informasjon om hvilke utsikter en klage eller en mer begrenset søknad kan ha.

Det ligger i dette at omfanget av veiledningsplikten først og fremst bør variere etter hvilket behov den enkelte har for veiledning. Dette vil bl.a. bero på hvilke forhåndskunnskaper vedkommende besitter, hvor ressurssterk eller ressurssvak vedkommende er, og om vedkommende er representert ved advokat eller annen rettshjelper. Behovet kan også variere etter hvilket sakområde henvendelsen gjelder. Spesielt viktig er at veiledningen ikke er egnet til å villede, men at den setter parten i stand til å gjøre de grep som er nødvendig for at han eller hun har best mulig utsikt til å oppnå ønsket resultat. Veiledningsplikten bør derfor ikke anses oppfylt hvis svaret er riktig så langt det rekker, men likevel gir et misvisende bilde av den privates aktuelle situasjon og rettsstilling. Det vil f.eks. ikke være tilstrekkelig å veilede om en bestemt ytelse som personen spør om, hvis tilgrensende støtteordninger kan være til vel så god hjelp for søkeren.

Veiledningspliktens omfang bør også ses i lys av henvendelsens karakter. Den som har konkrete problemer og spørsmål, kan forvente mer omfattende og detaljert veiledning enn den som har nokså generelle spørsmål. Jo mindre situasjonen knytter seg til en forestående eller pågående sak, jo mer kortfattet kan forvaltningsorganet gjøre veiledningen og begrense den av arbeids- og kapasitetsmessige grunner. Som en tommelfingerregel kan man etter utvalgets mening si at veiledningsplikten ikke går lenger enn at en erfaren medarbeider på sakområdet kan oppfylle den med sin eksisterende kunnskap. Kreves det mer inngående undersøkelser, kommer man fort over i det som mer naturlig hører til saksforberedelse enn til veiledning.

Også forvaltningsorganets kapasitet og situasjon for øvrig kan etter gjeldende rett påvirke veiledningspliktens omfang. Det kan medføre at selv i saker der en person med stort behov for veiledning søker råd, kan forvaltningsorganet i teorien unnlate å veilede eller iallfall bare gi begrenset med veiledning. Satt på spissen kan et forvaltningsorgan under stort arbeidspress måtte velge mellom å behandle konkrete saker og å gi veiledning. Velger forvaltningsorganet ikke å prioritere veiledning, risikerer den enkelte å miste muligheten til å fremme sin sak for forvaltningsorganet. Velger forvaltningsorganet derimot å prioritere veiledning, kan de som allerede har søknader til behandling, oppleve at saksbehandlingen tar urimelig lang tid.

Utvalget mener ideelt sett at en regel om kapasitetsbegrensninger er uheldig i lys av veiledningspliktens formål og forvaltningens oppgaver. Samtidig er det nødvendig å erkjenne at alle forvaltningsorganer har begrenset med ressurser, slik at det vil kunne oppstå situasjoner hvor forvaltningsorganet må foreta prioriteringer, iblant på bekostning av den alminnelige veiledningsplikten. Utvalget antar likevel at kapasitetshensyn bare unntaksvis vil gjøre det umulig å gi generell juridisk veiledning, særlig veiledning om hvordan parten kan gå frem for å finne nødvendige informasjon på egen hånd. Men er organet svært presset på kapasiteten, må organet selv kunne avgjøre når og hvordan dette gjøres. For slike situasjoner kan det være grunn til å sikre at en automatisert digital veiledning, typisk ved informasjon på organets nettside, er god nok til å oppfylle visse minimumskrav til veiledningen uten store oppofrelser. Utvalget anser det på denne bakgrunn hensiktsmessig å videreføre dagens regel om at veiledningen kan tilpasses forvaltningsorganets situasjon og kapasitet.

Når forvaltningsorganet behandler en sak med en eller flere parter, har organet i dag en plikt til av eget tiltak å vurdere behovet den enkelte har for veiledning (jf. fvl. § 11 annet ledd første punktum). Formålet med denne bestemmelsen er å bidra til at partene i større grad klarer å ivareta sine interesser i aktuelle saker. Utvalget foreslår at denne regelen – innenfor rammen av forvaltningsorganets kapasitet – skal gjelde overfor alle som kontakter forvaltningsorganet i anledning en konkret sak. Det kan bidra til at sakene blir best mulig opplyst, og at man eventuelt kan unngå at interesserte som ikke er part, klager.

Generelt gjelder det for både omfanget av veiledningsplikten og fremgangsmåten ved veiledning (jf. punkt 17.3.7) at veiledningen ikke bør være så omfattende at tjenestepersonene i forvaltningsorganet i realiteten opptrer som rådgiver, fullmektig eller advokat for vedkommende. Dette er det særlig viktig å unngå i saker som involverer flere parter, og der interessemotsetninger mellom forskjellige aktører gjør seg gjeldende. Er det flere parter i saken, kan det være behov for å vurdere om de andre partene bør få samme generelle informasjon som er gitt til en av dem. Forvaltningsorganet må opptre på en måte som er forenlig med kravet til objektivitet og unngå at veiledningen kan bli oppfattet som en forhåndsuttalelse eller et forhåndstilsagn om myndighetsutøvingen.

17.3.7 Hvordan bør forvaltningen veilede? Særlig om muntlig samtale og personlig møte

Spørsmål og andre henvendelser som aktualiserer veiledningsplikten, kan komme inn til forvaltningen på flere måter. Den enkelte kan ta kontakt muntlig per telefon eller i møte, skriftlig per brev eller i elektronisk form, eller via forvaltningsorganets nettside eller egne digitale løsninger. Forvaltningen kan på sin side veilede på tilsvarende måter.

Mange veiledningsbehov kan i dag dekkes ved hjelp av generell veiledning, enten det skjer digitalt på forvaltningsorganets hjemmesider eller ved trykt materiale. Dette er særlig aktuelt for spørsmål som ikke knytter seg til konkrete forhold eller saker. Når det foreligger lett tilgjengelig generell veiledning som kan gi svar på slike henvendelser, kan det forebygge enkeltstående henvendelser direkte til forvaltningsorganet.

Etter gjeldende rett avgjør forvaltningsorganet selv om veiledning skal gis skriftlig eller muntlig (forvaltningslovforskriften § 2). Det skal legges vekt på ønsket og behovet hos den som skal veiledes. I praksis blir antagelig de fleste henvendelser besvart på samme måte som de innkom til organet.

Utvalget mener at forvaltningsorganet fortsatt bør kunne bestemme hvordan veiledning skal gis. Dermed kan forvaltningsorganet selv legge opp til en veiledning som er hensiktsmessig for alle involverte. I normaltilfellene bør forvaltningsorganet likevel besvare en henvendelse på samme måte som den kom inn. Den som tar telefonkontakt med organet, bør kunne forvente å få svaret per telefon, og tilsvarende ved e-postkommunikasjon osv. Dette kan stille seg annerledes ved henvendelser som fordrer et mer nyansert eller overveid svar. Hvis f.eks. vanskelige spørsmål blir stilt per telefon eller via en digital chat-løsning, kan etterfølgende skriftlig svar per brev eller e-post være mest hensiktsmessig. Samtidig må det godtas at forvaltningsorganet viser til informasjon på sine hjemmesider, dersom dette er lett tilgjengelig og gir tilstrekkelige gode svar på forespørselen, så lenge vedkommende har tilgang til internett.

Trass i organets alminnelige valgfrihet er det et prinsipielt og nokså praktisk spørsmål om den enkelte skal ha en rett til å kontakte forvaltningsorganet på en bestemt måte – eller motsatt om vedkommende alltid skal måtte akseptere at veiledningen foregår på forvaltningsorganets premisser, f.eks. via forvaltningsorganets nettsider eller andre digitale løsninger. Tilsvarende kan det spørres om den enkelte skal ha krav på en samtale med den som behandler saken i forvaltningsorganet eller eventuelt en annen person i organet.

Det offentlige har nå lagt opp til digital kommunikasjon som den primære kommunikasjonsformen.21 Veiledning gis i stor utstrekning ved kommunikasjon via internettsider, digitale løsninger på slike sider og e-post. Dette sparer organet for arbeid og utsending, og opplysningene kommer raskere frem til mottakeren. Det sikrer også at mottakeren får svar selv om vedkommende ikke oppholder seg på folkeregistrert eller oppgitt adresse eller er i utlandet. Den som henvender seg til forvaltningen, kan gjøre det digitalt på et tidspunkt og sted som passer for vedkommende.

Utfordringene med digital veiledning oppstår særlig der det blir den eneste kanalen for veiledning, eller der andre kontaktformer blir så redusert at de som opplever behov for direkte kontakt med forvaltningsorganet, ikke får det. Direkte kontakt med forvaltningen utenom digitale kanaler kan være nødvendig for dem som ikke har tilgang til PC eller lignende, og for dem som ikke forstår den veiledningen som blir gitt digitalt. Personer som har vanskeligheter med å uttrykke seg skriftlig, kan ha behov for å kunne snakke med en tjenesteperson, og i en del tilfeller kan direkte kontakt med en tjenesteperson lettere oppklare misforståelser hos den som søker veiledning, særlig hvis det gjelder en konkret sak. Generell veiledning kan lettere gis rent elektronisk.

I dag har en part med en saklig grunn rett til en samtale med en tjenesteperson ved det forvaltningsorganet hvor vedkommende har en sak til behandling (forvaltningsloven § 11 d). Det gir imidlertid ikke rett til å snakke med den som behandler saken. Særlig ved større forvaltningsorganer forekommer det at veiledning gis av andre enn saksbehandlerne. Det kan skje ved at veiledningsoppgavene samles i en «veiledningssentral» med gode formidlere, som på den måten kan veie opp for innsikten som en aktuell saksbehandler kan ha i saken. Begrunnelsen synes å være at saksbehandlerne skal skjermes for å kunne konsentrere seg om de aktuelle enkeltsakene de har ansvar for. Det er imidlertid ikke gitt at en slik skjerming av saksbehandleren – der direkte veiledning fra den som kjenner saken, faller bort – medfører noen ressursbesparing, eller at flere saker blir behandlet raskere.22 Som oftest er det jo nettopp saksbehandleren som kjenner saken best, og som har best forutsetninger for å vurdere partens behov for veiledning. Digital saksbehandling og arkivering vil imidlertid gjøre det mulig for den som er tilknyttet «veiledningssentralen» og har erfaring som saksbehandler, å gjøre seg kjent med saken i forbindelse med veiledningen og vurdere veiledningsbehovet ut fra dette.

Muntlige samtaler med tjenestepersoner i forvaltningsorganet er ressurskrevende, særlig om de skjer i møte. En vid og ubetinget rett til muntlige samtaler med personer i forvaltningsorganet er derfor neppe oppnåelig. På den annen side er det viktig at forvaltningen er åpen og tilgjengelig for alle. Mange kan ha problemer med å kommunisere med forvaltningen på andre måter enn gjennom en muntlig dialog. Behovet kan være til stede enten det dreier seg om parter i forvaltningssaker, eller det gjelder andre som ønsker informasjon om lover og regler. Utvalget mener derfor at den som har et reelt behov for muntlig kontakt med forvaltningen, bør ha krav på det. Et slikt behov vil f.eks. foreligge dersom det er klart at den som ønsker veiledning, ikke vil kunne finne frem til de andre kanalene (internett mv.) eller har problemer med å formulere seg skriftlig. I aktuelle forvaltningssaker som haster, f.eks. på grunn av korte tidsfrister, vil det også kunne foreligge et saklig behov for en muntlig samtale. Motsatt vil en person som bare har behov for generell informasjon om et regelsett, ikke ha et krav på muntlig veiledning fra en tjenesteperson. Selv om også andre enn parter skal ha en slik rett, vil det etter utvalgets syn ikke gjøre at muntlig veiledning beslaglegger for mye av organets kapasitet. De alminnelige begrensningene i veiledningsplikten vil fortsatt gjelde, slik at omfanget av veiledningen som gis per telefon eller på stedet, kan begrenses etter organets kapasitet for øvrig og andre forhold knyttet til saken eller den som ønsker veiledning. I tillegg vil det være opp til forvaltningsorganet selv å avgjøre hvem som skal gjennomføre samtalen, slik at organet kan legge til rette for mest mulig effektiv muntlig veiledning.

Av og til er ikke en muntlig samtale over telefon eller digital kontakt tilstrekkelig for formålet med kontakten. Det kan tenkes at parten ønsker å forklare eller drøfte detaljer i større dokumentmengder eller andre vanskelig tilgjengelige faktaopplysninger som best lar seg forklare ved fysisk oppmøte hos organet. Det reiser spørsmålet om det bør være en rett til å forklare seg muntlig i møte. Som for retten til en muntlig samtale vil en rett til et møte hos forvaltningsorganet innebære et unntak fra hovedregelen om at saksbehandlingen i forvaltningen er skriftlig. Slike møter kan imidlertid legge beslag på enda flere ressurser. Det kan derfor ikke være aktuelt å ha en møterett som er like vid som samtaleretten. Etter utvalgets syn bør parten ha en rett til å kreve å få et slikt møte, men bare dersom det er nødvendig for at en aktuell forvaltningssak skal bli belyst. Hvis den private kan få tilstrekkelig veiledning – eller kan bidra til sakens opplysning gjennom digitale kanaler eller ved muntlig samtale – kan organet fritt velge om det skal arrangeres et møte med den private. Hvis det uavhengig av partens ønske er behov for et møte for å få saken opplyst, må spørsmålet om møteplikt for parten eventuelt reguleres i særlov.

Endelig er det et spørsmål om forvaltningen skal ha anledning til å ta seg betalt for veiledning, f.eks. i form av et veiledningsgebyr eller tilsvarende. Etter gjeldende rett er det ikke tillatt å kreve gebyr eller annet vederlag for veiledning (forvaltningslovforskriften § 7). Utvalget finner det klart at denne løsningen bør videreføres. Veiledning er en rettssikkerhetsgaranti som alle skal kunne nyttiggjøre seg av, helt uavhengig av deres økonomiske situasjon. Siden dette er uttrykkelig regulert i dag, kan det skape usikkerhet om regelen sløyfes, og utvalget foreslår derfor at den blir lovfestet.

Boks 17.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • at den alminnelige veiledningsplikten på forvaltningsorganets sakområde i all hovedsak skal videreføres

    • at organet skal vurdere den enkeltes behov for veiledning

    • at veiledningen skal tilpasses organets kapasitet og sakens karakter

  • en rett til muntlig samtale for den som har et reelt behov for det

  • en rett til muntlige samtaler i et personlig møte hvis det er nødvendig for sakens opplysning

Fotnoter

1.

NOU 1992: 21 Ikke bare ord … Statlig informasjon mot år 2000 s. 29–32. Ordet «kommunikasjon» brukes ofte i stedet for «informasjon», og det er blitt vanlig i senere år.

2.

Denne typen informasjonsvirksomhet – eller saksbehandling – behandles i kapittel 22.

3.

Se f.eks. Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utg., Oslo 2015 s. 344.

4.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet, «Statens kommunikasjonspolitikk», fastsatt 16. oktober 2009.

5.

Konvensjon 25. juni 1998 om tilgang til informasjon, medvirkning i beslutningsprosesser og tilgang til domstolene (Århuskonvensjonen) og EØS-avtalen vedlegg XX nr. 1b (direktiv 2003/4/EF om offentlig tilgang.til miljøinformasjon).

6.

NOU 1999: 27 Ytringsfrihed bør finde Sted s. 344.

7.

Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utg., Oslo 2015 s. 344 og Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 5. utg., Bergen 2015 s. 310–313. Se også EMDs dom 19. februar 1998 Guerra mfl. mot Italia.

8.

EMDs dom 19. februar 1998 Guerra mfl. mot Italia og EMDs dom 9. juni 1998 McGinley og Egan mot Storbritannia. Se også Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 5. utg., Bergen 2015 s. 310–313.

9.

Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utg., Oslo 2015 s. 347 og Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 11. utg., Oslo 2018 s. 208. Mest utførlig om veiledningsplikten nå Camilla Bernt og Jan Fridthjof Bernt, God forvaltningsskikk, Oslo 2018 kapittel 4 (s. 75–118).

10.

Erling Sandene, «Forvaltningsorganenes veiledningsplikt – forvaltningsloven § 11», i: Samfunn Rett Rettferdighet. Festskrift til Torstein Eckhoffs 70-årsdagen, Oslo 1986 s. 553–562 (s. 555).

11.

Rettshjelploven 13. juni 1980 nr. 35 § 5.

12.

Hans Petter Graver, «Konkurransetilsynets veiledningsplikt på bakgrunn av forvaltningens alminnelige veiledningsplikt», Tidsskrift for forretningsjus, 2004 s. 187–205 (s. 189).

13.

Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, København 2013 s. 260–261.

14.

Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, København 2013 s. 264.

15.

Se kapittel 3 om utvalgets arbeid.

16.

SOMB-2008-39 og Dokument 3:10 (2011–2012) Riksrevisjonens undersøkelse om effektiv ressursutnyttelse i NAV s. 12.

17.

Runar Narvland, «Betydningen av svikt i NAVs veiledningsplikt», Tidsskrift for Erstatningsrett, forsikringsrett og velferdsrett, 2013 s. 26–47 (s. 27–31). Se også sluttrapporten fra ekspertgruppen som gjennomgikk NAV i 2015: «Et NAV med muligheter, bedre brukermøter, større handlingsrom og tettere på arbeidsmarkedet» kapittel 1 og punkt 9.6.2.

18.

Erik Keiserud, «Rettsstaten – mellom prinsipper og praksis», Kritisk juss, 2016 s. 62–76 (s. 76) og Siri Andersen Enge, «Vanskeligstilte og personer med rusproblemer i møte med offentlig forvalting – hva er utfordringen?», Kritisk juss, 2015 s. 127–129 (s. 128).

19.

Difi-rapport 2008:1 Kartlegging av rådgivnings- og konfliktløsningstilbud i Norge s. 94–95. Særlig gjelder dette området for sosiale saker, helserett, trygd- og pensjon, barnevern og utlendingssaker. Rapporten viser imidlertid også at veiledningen oppfattes som mangelfull ved andre forvaltningssaker.

20.

Difi-rapport 2008:1 s. 100 flg. Hva som bør prioriteres av rettshjelp, rådgivningskontorer og ressurser til offentlig veiledning, vil ikke bli forfulgt videre her.

21.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet, «Statens kommunikasjonspolitikk», fastsatt 16. oktober 2009 s. 15.

22.

Camilla Bernt, «Moderne forvaltning i møte med parter og deres behov», i: Lov, Liv og Lære. Festskrift til Inge Lorange Backer, Oslo 2016 s. 49–65 (s. 60–62).

Til toppen
Til dokumentets forside