11 Fysiske sikringstiltak

11.1 Innledning

Ifølge mandatet skal utvalget se på om det er behov for å endre forvaltningspraksis for å forebygge ødeleggende kvikkleireskred. I dette inngår blant annet å vurdere innretningen av statens bistand med kartlegging og sikring.

Dette kapittelet omhandler fysiske sikringstiltak for å øke sikkerheten for eksisterende bebyggelse. Sikringstiltak er også sentrale når det gjelder ny bebyggelse og infrastruktur. For ny bebyggelse er dette omtalt nærmere i kapittel 8. I dette kapittelet omtales de statlige bistandsordningene for sikring av eksisterende bebyggelse gjennom NVE og hvem som er ansvarlige for å sikre eksisterende bebyggelse. I tillegg diskuteres utfordringer knyttet til vedlikehold av sikringstiltak for både eksisterende og ny bebyggelse.

11.2 Hva er fysiske sikringstiltak

Sikringstiltak blir her brukt om fysiske tiltak for å redusere faren for naturskade. Sikringstiltak gjennomføres både for at ny utbygging skal oppfylle sikkerhetskravene i plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift, og for å bedre sikkerheten for eksisterende bebyggelse.

Sikringstiltak mot kvikkleireskred kan i hovedsak deles inn i tiltak i terrenget (topografiske tiltak), erosjonstiltak i vassdrag og strandsonen og tiltak under bakken for å forsterke grunnen (grunnforsterkning). I tillegg kan overvannstiltak være relevante for å redusere erosjon nedstrøms i vassdrag.

Topografiske tiltak er det vanligste tiltaket for å øke sikkerheten mot kvikkleireskred. Slike tiltak er støttefyllinger/motfyllinger i skråningsfoten og avlastinger på skråningstoppen for å stabilisere løsmasseskråninger (figur 11.1). Stabiliseringseffekten oppnås ved å redusere høydeforskjellene, slik at belastningen reduseres. Terrengendringer kan potensielt påvirke grunnvannsforholdene, spesielt i forbindelse med fyllinger. Motfyllinger kan også gi stabilitetsproblemer nedenfor det området de er lagt. Et eksempel på dette er i strandsonen hvor en fylling i foten av skråningen på land i praksis kan være en fylling på toppen av skråningen som marbakken utgjør.

Forstørr bilde

Kilde: Figur inneholder data under Norsk lisens for offentlige data (NLOD) tilgjengeliggjort av NVE i Sikringshåndboka.

Kvikkleireskred kan utløses direkte hvis kvikkleira blir forstyrret, for eksempel ved naturlig eller maskinell graving i en skråningsfot som overbelaster skråningen. Erosjon i elv og bekk kan føre til overflateutglidninger som gjør skråningen brattere. Bakenforliggende kvikkleire kan kollapse som følge av dette, og være starten på et større skred. Erosjonssikring av elvebredder og -bunn, samt heving av elveleiet for å hindre utrasinger eller at elva tar seg nye løp, kan derfor også være sikringstiltak mot kvikkleireskred. Erosjonssikring kombineres i noen tilfeller med motfylling. Se kapittel 6.2.1 i kvikkleireveilederen for mer informasjon om erosjonssikring (NVE, 2020).

Forstørr bilde

Kilde: NVE.

Grunnforsterkning kan utføres ved kalksementstabilisering eller ved bruk av saltbrønner. Ved kalksementstabilisering blandes kalk og sement inn i leira, noe som fører til en fasthetsøkning som bedrer grunnens egenskaper med hensyn til setninger og stabilitet. Kalksementstabilisering øker normalt bruddstyrken betydelig, og leira er ikke lenger kvikk. Metoden benyttes ofte i forbindelse med infrastrukturprosjekter. Kvikkleireveilederen påpeker at installasjonen av kalksement i grunnen kan medføre midlertidig reduksjon av stabiliteten, og vil derfor i mange tilfeller være uaktuell som sikringsmetode i naturlige skråninger (NVE, 2020). Kalksementstabilisering innebærer høye CO₂-utslipp.

En annen grunnforsterkningsmetode er stabilisering av kvikkleire ved hjelp av saltbrønner. Metoden er under utvikling (Statens vegvesen, 2020b). Saltstabilisering kan være aktuelt i områder der det ikke er mulig å forbedre stabiliteten ved andre metoder. Etter installasjon av brønnene tar det ett til tre år før saltet har spredd seg i leira og redusert sensitiviteten. Metoden må derfor brukes i god tid før et område skal bygges ut. Styrken til leira øker ikke, men leira blir ikke lenger kvikk og stabilitetsforholdene blir som for ordinær bløt leire. Kostnadene er i dag for høye til at installasjonsmetodene er aktuelle å bruke.

De ulike sikringsmetodene varierer svært mye med tanke på kostnad, naturinngrep, CO₂-utslipp og hvor lang tid det tar før sikringseffekten oppnås. Kalksementstabilisering og terrengtiltak gir en hurtig effekt, mens saltbrønner gir effekt først etter flere år. Store terrenginngrep kan i enkelte tilfeller ikke gjennomføres grunnet terrengrestriksjoner, eksisterende bebyggelse, infrastruktur, verneverdier, miljømessige forhold eller lav sikkerhet mot utglidning i anleggsfasen. Det pågår flere forskningsprosjekter knyttet til mer miljøvennlige prosedyrer for stabilisering av kvikkleire, se mer om dette i kapittel 12.2.1.2.

11.3 Statlige ordninger for å sikre eksisterende bebyggelse og erstatning ved skred

11.3.1 NVEs bistandsordninger for å sikre eksisterende bebyggelse

11.3.1.1 Beskrivelse av NVEs bistandsordninger

Arbeid med flom- og erosjonssikring var tidlig en del av statens virksomhet. Forløperne til dagens ordning går 200 år tilbake i tid. Siden 2009 har sikring mot alle typer skred vært en del av NVEs forvaltningsansvar. Føringer for NVEs arbeid med flom og skred gis blant annet i de årlige stortingsproposisjonene (OED, 2021) og i tildelingsbrev (OED, 2022) fra Olje- og energidepartementet. I tillegg ble det i Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred redegjort mer utfyllende for bakgrunn og overordnede føringer (OED, 2012).

NVEs bistand til å sikre eksisterende bebyggelse kan enten gis i form av at NVE utreder, planlegger og gjennomfører sikringstiltaket på vegne av kommunen (post 22), eller ved å gi et økonomisk tilskudd der kommunen (post 60) eller private (post 72) tar på seg ansvaret for utredning, planlegging og gjennomføring av tiltak. NVE dekker normalt inntil 80 prosent av kostnadene ved tiltaket, mens den resterende andelen, ofte omtalt som distriktsandelen, må dekkes av kommunen eller privatperson. Sikringstiltakene skal beskytte eksisterende bebyggelse. Ved ny utbygging har kommunen og utbygger ansvar for at sikkerheten mot naturfare er tilstrekkelig ivaretatt. Når sikringstiltak legger til rette for ny utbygging, i tillegg til å sikre eksisterende bebyggelse, kan NVE derfor redusere den statlige andelen (OED, 2012).

Kommuner eller private har ikke rettskrav på bistand til sikringstiltak (OED, 2012), og størrelsen på de årlige bevilgningene til NVE fastsettes av Stortinget i statsbudsjettet. NVEs oversikt over konkrete sikringsprosjekt er basert på søknader fra kommuner, grunneiere eller andre, behov som avdekkes etter flom- og skredhendelser, eller NVEs egen kartlegging og vurdering av behov. Prioritering skjer på grunnlag av den samfunnsmessige nytten i form av redusert sannsynlighet for flom- og skredskader og kostnadene ved tiltaket. Alle tiltak som er aktuelle for ordningene skal vurderes samlet med sikte på en best mulig nasjonal prioritering innenfor tilgjengelig budsjettramme. NVE gir normalt ikke bistand til tiltak som har en kostnad mindre enn 500 000 kroner. Innmeldte behov til NVE er større enn bevilgningene, og hvert år får mange søknader avslag fordi midlene ikke strekker til. Dette understøttes av Riksrevisjonens rapport (2022) som finner at mer enn halvparten av søknadene fra kommunene om tilskudd avslås fordi behovet er større enn midlene NVE har til rådighet.

NVE gjennomfører også såkalte krise- og hastetiltak. Krisetiltak er tiltak som er nødvendige for å avverge overhengende fare umiddelbart før, under og rett etter en flom- eller skredhendelse. Hastetiltak er tiltak som må gjennomføres raskt for å avverge eller redusere ytterligere skadeutvikling, men der det er tid til forenklet planlegging og saksbehandling. Det kreves ikke distriktsandel for krisetiltak, mens distriktsandelen for hastetiltak er ti prosent. Kostnadene til krise- og hastetiltak ble fram til og med 2019 dekket av samme budsjettpost som NVEs ordinære sikringsbistand, eller gjennom tilleggsproposisjoner. Fra 2020 ble det opprettet en egen post (post 25) til krise- og hastetiltak. Ekstremhendelser påvirker derfor ikke lenger midlene til ordinær forebygging. Det kan likevel tenkes at kapasitetsutfordringer oppstår for NVEs personell som gjør at framdrift i planlagte ordinære prosjekter påvirkes av oppfølging av ekstremhendelser.

11.3.1.2 Historiske bevilgninger til NVEs bistandsordninger

Figur 11.3 viser en sammenstilling av NVEs bevilgninger til fysiske sikringstiltak i perioden 2011-2022.

Forstørr bilde

Kilde: Basert på tall fra NVE. Tallene er ikke prisjustert.

I figur 11.4 framkommer det at NVE har brukt om lag 20 prosent av sine sikringsmidler på sikringstiltak mot kvikkleireskred mellom 2011 og 2021.

Kilde: Basert på tall fra NVE. Tallene er ikke prisjustert.

Kilde: Basert på tall fra NVE. Tallene er ikke prisjustert.

NVE gjør en skjønnsmessig vurdering av hva sikringsnivået på hvert sikringstiltak skal være. Dette betyr at sikringstiltakene ikke nødvendigvis tilfredsstiller nivået som kreves i byggteknisk forskrift for ny bebyggelse. Slike vurderinger gjøres for sikringstiltak mot alle naturfarer, også kvikkleire. Dette gjør at de statlige sikringsmidlene rekker lenger og at flere får hevet sikkerheten sin noe, framfor at færre får hevet sikkerheten i samsvar med kravene som stilles til ny bebyggelse.

Informasjon om NVEs avslag på sikringstiltak mot kvikkleireskred

Statlig støtte til sikringstiltak har over tid endret fokus, fra å gi støtte til sikring av viktig landbruksareal, til å gi støtte i tettbygde områder der konsekvens for liv og helse og store materielle skader er størst. På bakgrunn av dette har for eksempel reparasjon av større tiltak for å beskytte landbruksareal fått avslag, med mindre de ligger i høyrisikoområdene for kvikkleireskred.

En gjennomgang av NVEs søknader om tilskudd til kvikkleiresikring i perioden 2017-2021 viser at NVE mottok relativt få søknader fra kommuner (post 60) og private (post 72), hvorav omtrent halvparten fikk tilsagn om tilskudd. Ingen privatpersoner fikk tilskudd til kvikkleiresikring i denne perioden. NVE antar at de mottar få tilskuddssøknader fordi sikringstiltak mot kvikkleireskred er krevende saker for kommuner og privatpersoner å ta tak i på egen hånd. NVEs bistandsordning der NVE utreder og gjennomfører sikringstiltaket selv (post 22) er derfor mer relevant å se på i denne sammenheng.

Sikringstiltak som har hatt grunnlag for bistand over post 22 må ofte vente flere år før de blir prioritert til planlegging, prosjektering og utføring av NVE. Det har ikke vært praksis i NVE å gi avslag til innmeldte behov som har vært aktuelle for ordningen. Bevilgningsnivået kan derfor ikke vurderes ut ifra volum på avslag, men heller ut ifra ventetid før sikringstiltakene gjennomføres av NVE.

NVE har en grov oversikt over konkrete innmeldte behov for sikringstiltak som er tilgjengelig på NVEs nettsider. Oversikten er basert på NVEs kartlegging av faresoner, behov som avdekkes gjennom hendelser i tillegg til søknader fra kommuner og grunneiere. Oversikten inneholder bare tiltak med foreløpige kostnadsoverslag på over fem mill. kroner og oppdateres fortløpende. NVE har ikke vurdert tekniske løsninger eller samfunnsøkonomisk nytte for alle tiltakene. Oversikten inneholder sikringstiltak mot flom og skred for om lag fire mrd. kroner, men den er ikke fullstendig. Ifølge oversikten er det identifisert behov for sikringstiltak mot kvikkleireskred på til sammen over 450 mill. kroner. For å få et bedre og mer systematisk anslag på det teoretiske samlede nasjonale sikringsbehovet gjennomførte NVE et omfattende analyseprosjekt i 2021.

11.3.1.3 Behov for sikringstiltak for eksisterende bebyggelse – analyse fra 2021

NVE har, i samarbeid med NGI og PwC, utviklet en metodikk for bedre å kunne analysere det samlede behovet for sikringstiltak mot flom og skred for eksisterende bebyggelse i Norge (NVE, 2021a). Rapporten omtales ofte som FOSS-analysen. Dette er første gang det er utarbeidet anslag over det samlede sikringsbehovet for eksisterende bebyggelse i Norge. Sikring av ny bebyggelse, eksisterende fritidsbebyggelse, veger, jernbane og annen offentlig infrastruktur er ikke med i analysen. Analysen inkluderer faretypene flom, erosjon, skred i bratt terreng og kvikkleireskred. Analysene omfatter ikke for eksempel fjellskred, stormflo og sterk vind, og overvannstiltak er kun inkludert der det er en nødvendig del av sikringstiltak mot flom og skred. Analysen viser at det vil koste rundt 85 mrd. kroner dersom alle bygg som er utsatt for de utvalgte faretypene skal sikres til samme nivå som kravene til nye bygg (TEK17). Det er betydelig usikkerhet rundt kostnadstallene, og estimatene ligger mellom 50 og 120 mrd. kroner (NVE, 2021a).

Anslått sikringsbehov er brutt ned på flom/erosjon og skred, i tillegg til at det er fordelt på fylker. Metodikken er på overordnet nivå og ikke utviklet til å vurdere enkeltobjekter. I et vedlegg til rapporten er det foretatt en analyse av alternativkostnaden ved å la være å sikre bebyggelsen. Der er det beregnet at de direkte kostnadene i form av skade på bygg ved å ikke sikre mot flom og skred anslås å være på 6,4 mrd. kroner i perioden fra 2020 til 2040 (NVE, 2021a). De direkte kostnadene utgjør kun en andel av de totale kostnadene. Dette viser at man må forvente betydelige kostnader knyttet til flom- og skredhendelser i framtiden, men også at man må ha en bevisst prioritering av hvilke sikringstiltak som bør realiseres for at det skal være forsvarlig samfunnsøkonomisk.

Behov for sikring mot kvikkleireskred

For kvikkleireskred spesifikt er kun sikring knyttet til naturlig utløste kvikkleireskred inkludert i analysen. Tiltak for å unngå skred utløst av menneskelig aktivitet er ikke med (NVE, 2021a). For kvikkleire, der sikringsbehovet ikke kan relateres til et gitt gjentaksintervall, er sikringsbehovet vurdert utfra kriterier i NVEs kvikkleireveileder (2020).

Aktsomhetskart og faresonekart er det viktigste datagrunnlaget for den samlede farevurderingen. For kvikkleire finnes ikke tilsvarende utviklede aktsomhetskart. Det ble derfor utviklet en særskilt metode for å definere aktsomhetsområder for naturlig utløste kvikkleireskred til videre analyser. Som bakgrunnsinformasjon ble identifiserte kvikkleirefaresoner, løsmassekart fra NGU (inkludert NGUs kart «mulighet for marin leire») og digital terrengmodell brukt. Aktsomhetsområdene ble så identifisert ved å finne skråninger med en viss helning og over en viss størrelse og med nærhet til vassdrag. For mer detaljer om denne metodikken, se vedlegg A til rapporten (NVE, 2021a).

Det ble identifisert 94 000 bygg som er utsatt for skred, deriblant er 45 000 bygg utsatt for kvikkleireskred (NVE, 2021a). For å anslå størrelsen på sikringsbehovet for kvikkleire ble bygg med sikringsbehov gruppert og lengste akse innenfor hvert avgrensede areal beregnet. Dette ble kalibrert mot kontroll i ti områder med kartlagte faresoner. Realistisk antall løpemeter ble estimert ved å multiplisere lengste akse med 2,5. Dette resulterte i et anslag på behov for å erosjonssikre om lag 1800 km med bekker og elveløp. Dette tilsvarer avstanden langs E6 fra Oslo til Kvænangen i Nord-Troms. Gjennomsnittlig kostnad for skredsikring per bygg ble anslått til 490 000 kroner, mens median var på 300 000 kroner. Enhetspris for erosjonssikring grunnet kvikkleirefare var på 4425 kroner per løpemeter, men dette ble skjønnsmessig avrundet til 5000 kroner per løpemeter i analysens beregninger. I tillegg kommer ikke-prissatte kostnader på for eksempel natur og miljø som de fysiske sikringstiltakene vil medføre.

Totalkostnader for erosjonssikringsbehovet for sikring mot kvikkleireskred er i rapporten anslått til mellom syv og elleve mrd. kroner når det tas utgangspunkt i sikringspris per løpemeter, avhengig av om man legger lavt eller høyt anslag på enhetspris per løpemeter til grunn. Når antall utsatte hus og sikringskostnader per hus legges til grunn, blir sikringsbehovet mer enn doblet, til om lag 22 mrd. kroner. Tabell 11.1 er basert på en tabell i analysen, men justert slik at anslag for sikringsbehov for kvikkleire kommer klart fram i egen kolonne. Årsaken til den betydelige forskjellen på behovsanslagene for kvikkleiresikring er at begge metoder har flere og ulike usikkerheter. Enhetskostnaden for å sikre hus mot kvikkleire er relativt usikkert, mens antall utsatte hus er ansett som mer sikkert. Enhetskostnaden for erosjonssikring per løpemeter er mer sikkert, mens hvor mange løpemeter som må sikres anses som relativt usikkert.

Dette illustrerer godt noen av usikkerhetene i en slik overordnet analyse, og for nettopp kvikkleiresikring så er disse ganske tydelige. Det beste anslaget for økonomiske kostnader til sikringsbehov for kvikkleireutsatte hus ligger derfor sannsynligvis et sted mellom 7 og 22 mrd. kroner.

Hvor stor andel av det samlede sikringsbehovet som er samfunnsøkonomisk lønnsomt har ikke blitt vurdert i NVEs gjennomgang, og vil bli vurdert for det enkelte tiltak. For nærmere diskusjon om hvordan samfunnsøkonomisk lønnsomhet vurderes av NVE, se kapittel 4.7.

11.3.2 Forsikrings- og erstatningsordninger ved naturskade

Det finnes flere ordninger i Norge som kompenserer de som utsettes for naturskade. Det er naturlig å se disse ordningene i sammenheng med systemet for forebygging av naturskade ved å sikre eksisterende bebyggelse.

11.3.2.1 Naturskadeforsikringsordningen

Den viktigste ordningen for å kompensere de som blir utsatt for naturskade, er naturskadeforsikringsordningen. Naturskadeforsikringsloven fastsetter at bygninger, løsøre og andre verdier som er dekket av brannforsikring, også er forsikret mot naturskade. Denne forsikringen dekker ikke naturskade på skog, avlinger, varer under transport, motorvogner, fartøyer, med mer. Forsikringsselskapene som tilbyr brannforsikring, og som dermed også er underlagt naturskadeforsikringsloven, inngår i en felles skadepool, Norsk Naturskadepool. Denne er administrert av Finans Norge, og har et styre som består av representanter for forsikringsselskapene. Naturskadeforsikringsordningen er solidarisk, og har lik premiesats for alle, uavhengig av risiko. Premiesatsen fastsettes av styret i Naturskadepoolen for å dekke utbetalte skadebeløp over tid og administrasjonskostnader. Premiesatsen ble 1. januar 2020 fastsatt til 0,065 promille av brannforsikringssummen. De årlige innbetalingene til Naturskadepoolen utgjør omtrent 1,3 mrd. kroner.

Norsk Naturskadepool har hatt utbetalinger på til sammen 11,76 mrd. kroner i årene 2010 til 2020, hvorav seks prosent er knyttet til ulike former for skred (Finans Norge, 2021). Denne summen inkluderer ikke utbetalinger knyttet til Gjerdrumskredet. Når skadene etter Gjerdrumskredet inkluderes, utgjør skred tolv prosent av totalen.

Forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool fastslår i § 3 andre ledd at naturskadeforsikringsordningen ikke omfatter utgifter til forebygging, sikring, flytting eller andre tiltak som ikke skyldes direkte skade.

Etter en lovendring vedtatt i 2017 har forsikringsselskapene etter naturskadeforsikringsloven adgang til å sikre eiendommen som alternativ til å utbetale erstatning for de tilfeller der det ikke gis tillatelse til å reparere eller gjenoppbygge huset på skadestedet på grunn av fare for ny naturskade, jf. naturskadeforsikringsloven § 1. Forutsetningen er at sikringstiltakene gir så god beskyttelse mot ny naturskade at kravene til sikker byggegrunn i plan- og bygningsloven er oppfylt og eieren kan få tillatelse til reparasjon eller gjenoppbygging på skadestedet. Forsikringsselskapet skal i så fall dekke utgiftene til sikringstiltakene og sørge for ettersyn og vedlikehold.

Det finnes en adgang til at erstatning under denne ordningen kan avkortes der den skadelidende burde ha forebygget skaden eller begrenset skadens omfang, eller der skaden skyldes svak konstruksjon.

11.3.2.2 Naturskadeerstatningsordningen

I tillegg til naturskadeforsikringsordningen har staten en naturskadeerstatningsordning som gjelder ved naturskade på objekter som det ikke er mulig å forsikre gjennom en alminnelig privat forsikring. Landbruksdirektoratet administrerer ordningen, som dekker naturskade (herunder kvikkleireskred) på fast eiendom og løsøre. Denne ordningen tillater også at det ytes tilskudd på en slik måte at skadeobjektet forsterkes eller faren for framtidig naturskade minskes, så lenge merkostnaden er begrenset oppad til 30 000 kroner og 20 prosent av gjenopprettingskostnaden.

Et fellestrekk for både naturskadeforsikring og naturskadeerstatning er at de i utgangspunktet skal bringe situasjonen tilbake til status quo, det vil si dekke gjenoppbygging/reparasjon på samme sted til samme standard. Dersom gjenoppbygging til samme standard koster mer enn den økonomiske verdien som er gått tapt, kan erstatningen begrenses til den økonomiske verdien. Begge ordningene er rettet mot å gi erstatning for skade som allerede har skjedd, og inneholder kun svært avgrensede muligheter for også å finansiere tiltak som bidrar til sikring mot framtidig naturskade. Det ble 1. januar 2017 gjort en klar avgrensning mellom erstatning og sikring i forbindelse med at statens naturskadeordning ble endret til en ren erstatningsordning.

11.3.2.3 Statens skjønnsmidler til kommuner mv.

Statlige skjønnsmidler til kommuner mv. er hjemlet i årlige budsjettvedtak fra Stortinget og er en ordning til hjelp for kommuner og fylkeskommuner som får ekstraordinære utgifter, for eksempel utgifter som er knyttet til naturskader og ikke er omfattet av forsikring eller andre erstatningsordninger.

11.3.2.4 Tidligere utredninger om behov for endringer i naturskadeforsikringsordningen

Flere offentlige utredninger har fremmet kritikk mot naturskadeforsikringsordningens utforming. Kritikken er særlig basert på at ordningen gir manglende insentiver til skadeforebygging. Klimatilpasningsutvalget påpekte i NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring at ordningen ikke åpner for å justere vilkår eller pris ut fra risiko, og at den dermed ikke gir insentiver til å forebygge skade. Klimatilpasningsutvalget anbefalte å vurdere muligheter for differensiering av egenandeler og å dreie ordningen i retning av forebygging. Overvannsutvalget ga i NOU 2015: 6 Overvann i byer og tettsteder sin tilslutning til anbefalingene fra Klimatilpasningsutvalget. Også Klimarisikoutvalget påpekte i NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi manglende insentiver til forebygging, og særlig at solidaritetsprinsippet i utformingen av premier bidrar til dette. Klimarisikoutvalget mente det kunne være behov for «en helhetlig gjennomgang av naturskadeforsikringsordningen, herunder om prinsippet om lik premiesats uavhengig av risiko for naturskade bør revurderes for å gi sterkere insentiver til å investere i skadeforebyggende tiltak».

I NOU 2019: 4 Organisering av norsk naturskadeforsikring opplyses det at et flertall av forsikringsselskapene mener solidaritetsprinsippet gir svært begrensede insentiver til skadeforebyggende tiltak, noe som bidrar til økte skadekostnader, høyere premier og at eiere av risikoutsatte eiendommer subsidieres av kunder som bygger i tryggere områder. Forsikringsselskapene påpekte også at premiefastsettelsen er til hinder for konkurranse i forsikringsmarkedet. NOU 2019: 4 tok ikke stilling til disse problemstillingene da det lå utenfor utvalgets mandat, men konstaterte at naturskadeforsikringsordningen i det store og hele har tjent forsikringstakerne godt.

11.3.2.5 Forsikringsordninger i andre land

Sintef har kartlagt naturskadeforsikringsordninger i seks ulike land (Sintef, 2020). Ordninger for naturskade og ordninger for sikringstiltak mot naturfarer varierer fra land til land. Kartleggingen ser ikke spesifikt på kvikkleire, men er likevel relevant. I Sverige, Finland, Tyskland og Canada er erstatning ved naturskade håndtert av private forsikringsordninger. Disse landene har bred forsikringsdekning mot mange former for naturfare, blant annet fordi forsikring som regel kreves for at det skal gis lån. Det finnes imidlertid naturfarer som ikke dekkes. I Canada er det i praksis ikke mulig å tegne forsikring mot flom i de mest utsatte områdene. Andre naturfarer er som regel dekket av standard boligforsikring, men det gjelder stort sett ikke for skredfare. Den manglende dekningen av forsikring mot flom i de mest utsatte områdene regnes som et problem i Canada. Skredfare er heller ikke dekket i forsikring mot naturfare i Finland, og er kun delvis dekket i Sverige og Tyskland.

I landene med private forsikringsordninger er premiene risikobaserte. Som regel innebærer det en høyere premie i områder der det historisk har vært høye utbetalinger (Sverige), eller i soner der det for eksempel er kartlagt særlig høy flomrisiko (Tyskland). Dette gir et visst insentiv til å lokalisere aktivitet i områder med lavere risiko, men gir ikke noe insentiv til direkte sikringstiltak.

Det er også vanlig med ulike pålegg eller insentiver til tiltak for å redusere den individuelle risikoen. I Tyskland har huseiere en generell plikt til å ta passende forholdsregler mot flom. Dette er ikke ulikt de norske reglene for avkorting av erstatning. I Finland er det vanlig at forsikringsavtaler inneholder retningslinjer for å redusere risikoen for naturskade, og utbetalinger kan avkortes dersom retningslinjene ikke er fulgt. I Canada gir noen forsikringsselskaper lavere forsikringspremie ved klimatilpasningstiltak. Forsikringsbaserte ordninger vil vanligvis ikke brukes til å finansiere sikringstiltak i forkant av hendelser.

I Frankrike er erstatning av skader forårsaket av naturkatastrofer dekket av en nasjonal ordning, som har flere likhetstrekk med den norske naturskadeforsikringsordningen. Ordningen finansieres gjennom en avgift på alle forsikringspoliser på eiendom, kjøretøy og forretninger. Selve utbetalingen av erstatninger ved skade foretas av forsikringsselskapene til den enkelte kunde. Om skaden skal regnes som forårsaket av en naturkatastrofe og dermed dekkes av den nasjonale ordningen, avklares i ettertid av myndighetene. Premiene er solidariske, og utgjør tolv prosent av forsikringspremien for eiendomsforsikring. Ved tre eller flere hendelser som utløser kompensasjon fra naturkatastrofeordningen i ett område, kan avgiften på forsikringspremien økes. Ved tre hendelser dobles avgiften til 24 prosent av forsikringspremien, mens fire hendelser gir en økning til 36 prosent. At avgiften økes til dels betydelig for områder som er utsatt for gjentatte skader fra naturkatastrofer, gjør at ordningen i praksis ikke er fullt ut solidarisk, men har en delvis risikobasert premiestruktur.

Siden 1995 har en fast andel av innbetalingene i den franske ordningen gått til et fond, «Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs» (FPRNM), kalt Barnier-fondet etter daværende miljøvernminister Michel Barnier. Fondet finansierer skadeforebyggende tiltak, kartlegging av risiko og ekspropriering av særlig utsatte eiendommer. Barnier-fondet bidrar til finansiering av opptil 50 prosent av kostnadene ved sikringstiltak i områder dekket av lokale planer for forebygging av naturskader. I perioden 2013 til 2018 har 60 prosent av fondets midler gått til forebygging av flom, men også tiltak mot andre naturfarer som jordskred har blitt finansiert (Minstère de la Transition Écologie, 2022). Midlene kan gå til lokale myndigheter, så vel som privatpersoner og bedrifter.

11.3.2.6 Naturfareforums forslag om endringer i naturskadeforsikringsordningen

Partene i Naturfareforum har anbefalt at det, som et supplement til de eksisterende statlige bevilgninger til forebygging av naturskade, vurderes å innføre et fond etter modell av det franske Barnier-fondet i Norge (NVE, 2021d). Forslaget går ut på å øke premiesatsen i naturskadeforsikringsordningen noe fra dagens sats på 0,065 promille av forsikringssummen. Naturfareforum viser til at en økning på 0,025 promille vil utgjøre omtrent 500 mill. kroner årlig, som kan gå til ulike forebyggingstiltak.

11.3.3 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

11.3.3.1 NVEs bistandsordninger for sikring av eksisterende bebyggelse

NVE har ikke fått øremerkede midler til ulike typer naturfare, noe som utvalget mener er fornuftig da dette ikke bør være en politisk, men en rent faglig prioritering. Utvalget har ikke vurdert om NVEs prioritering av sikring mot kvikkleireskred versus sikring mot andre naturfarer er riktig. Dette er heller ikke en eksplisitt del av utvalgets mandat. Utvalget har ikke mottatt informasjon som tilsier at prioritering av sikringsressurser til de ulike naturfarene ikke er basert på godt faglig skjønn.

Utvalget mener at NVEs praksis med å gjøre en skjønnsvurdering av sikkerhetsnivået for hvert enkelt sikringstiltak er fornuftig. Dersom alle sikringstiltakene for eksisterende bebyggelse skulle sikre i samsvar med kravene i byggteknisk forskrift for ny bebyggelse, ville dette innebære enda større kostnader og ført til at det ville tatt enda lenger tid før flere fikk hevet sikkerhet. NVEs praksis innebærer at sikringsmidlene rekker lenger og gjør at flere får hevet sikkerheten sin raskere.

Når det gjelder NVEs geografiske fordeling av midler til kvikkleiresikring (se figur 11.5) mener utvalget det er grunn til å stille spørsmål ved NVEs prioriteringer. Trøndelag har mottatt om lag 65 prosent av midlene avsatt til kvikkleiresikring mellom 2011 og 2021, mens for eksempel Viken har mottatt om lag 7 prosent. Både Trøndelag og Østlandsområdet har mye kvikkleire. Dette kommer også tydelig fram av tabell 11.1, der Viken og Trøndelag er fylkene med flest hus utsatt for naturlig utløste kvikkleireskred. Det er mange faktorer som ligger til grunn for NVEs prioriteringer av sin sikringsinnsats, som blant annet behov for oppfølging av ekstremhendelser, hvilke søknader som kommer inn og tilgjengelig kapasitet og kompetanse internt og eksternt i for eksempel kommuner og entreprenørbransjen.

Utvalget mener likevel at NVEs prioriteringer har potensial for å i større grad samsvare med behovene innen kvikkleiresikring. Nye muligheter for å overvåke erosjon (se kapittel 13) vil kunne bidra til at NVE i større grad kan prioritere de mest kritiske områdene mot kvikkleireskred. Dette kan også bidra til å unngå utilsiktede og uheldige geografiske skjevfordelinger.

Etter hva utvalget kjenner til, utføres den vesentligste delen av dagens sikring av eksisterende bebyggelse av staten ved NVE. Utvalget har vurdert om dette bør gjenspeiles i lovgivningen.

Selv om staten gjennom ordningene bistår økonomisk, har imidlertid ikke staten ansvar for å sikre eksisterende bebyggelse. De statlige ordningene er derfor ikke rettighetsordninger som gir kommuner eller enkeltpersoner krav på sikring. Utvalget mener dette bør videreføres. Å lovfeste et ansvar for staten uten å samtidig gi enkeltpersoner rettigheter til sikring vil etter utvalgets vurdering kunne skape en forventning fra innbyggerne om at det ligger noe mer i statens ansvar. Det er heller ikke vanlig at denne type statlige bistandsordninger lovfestes.

Etter utvalgets oppfatning bør det derimot lovfestes at staten har ansvar for å iverksette sikringstiltak der det er nødvendig for å avverge overhengende fare for menneskeliv eller skader på større verdier umiddelbart før, under eller rett etter en flom- eller skredhendelse. En slik lovfesting vil videreføre ansvaret staten allerede i dag tar for å iverksette krise- og hastetiltak. Etter utvalgets oppfatning vil ikke en slik lovfesting skape uklare grenser mot grunneiers ansvar. Grunneier har fortsatt ansvar, men lovforslaget vil synliggjøre at det offentlige i særlige tilfeller må gripe inn, der det av sterke samfunnsmessige grunner er behov for dette. Statens ansvar må i disse tilfeller ses opp mot de plikter som er lagt til Sivilforsvaret etter sivilbeskyttelsesloven.

Når det gjelder ansvaret for staten ved NVE til å informere kommunen om avdekket skredfare vises det til kapittel 11.4.4.5 om overvåking.

11.3.3.2 Økt bevilgningsbehov og nye finansieringsmekanismer

Utvalget påpeker at med dagens finansieringsnivå er det mange samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak som ikke blir prioritert. Dette er svært uheldig. De samlede direkte og indirekte kostnadene ved at disse tiltakene ikke gjennomføres, bæres til syvende og sist av befolkningen. Utvalget mener det er behov for økte bevilgninger knyttet til sikringstiltak for eksisterende bebyggelse mot kvikkleireskred. Utvalget har ikke informasjon som tilsier at NVEs prioriteringer knyttet til å sikre mot kvikkleireskred har vært for lave sammenlignet med sikring mot andre naturfarer. Utvalget vil derfor anbefale en generell økning i bevilgningene til naturfare, snarere enn en øremerking til kvikkleire.

NVEs bevilgninger til ordinære sikringstiltak mot flom- og skredskader har i flere år vært på om lag 200 mill. kroner, men er i 2022 på nesten 300 mill. kroner (se figur 11.3). Det totale sikringsbehovet for eksisterende bebyggelse er, som redegjort for i kapittel 11.3.1.2, anslått til å ligge mellom 50 og 120 mrd. kroner, med 85 mrd. kroner som midtverdi (NVE, 2021a). Det er ikke gjort samfunnsøkonomiske vurderinger av hvert enkelt sikringstiltak. Det kan derfor ikke antas at nytten i form av unngåtte naturskader er høyere enn kostnadene i alle tilfeller. Dersom en legger til grunn et konservativt anslag hvor bare halvparten av disse sikringstiltakene er samfunnsøkonomisk lønnsomme (totalt 42,5 mrd. kroner), vil det med dagens bevilgningsnivå likevel ta over 140 år å møte sikringsbehovet. Selv om tallene er usikre, er dagens bevilgningsnivå uakseptabelt lavt. Utvalget mener sikringsbehovet bør dekkes senest innen de neste 30 årene, noe som på bakgrunn av disse grove anslagene tilsier at bevilgningene til NVEs sikringsbistand bør økes til 1,5 mrd. kroner årlig. De mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltakene bør prioriteres først. Anslag på sikringsbehov vil bli bedre etter hvert som kunnskapsgrunnlaget styrkes og metodikken utvikles, og bevilgningsnivået må justeres deretter. Kostnadene ved sikringstiltakene påvirkes av flere faktorer, deriblant valg av sikkerhetsnivå og teknologisk utvikling. Det kan av flere grunner være hensiktsmessig at det skjer en gradvis opptrapping av bevilgningene de første tre-fire årene.

Utvalget vil påpeke at det har vært kjent lenge at det finnes mange samfunnsøkonomisk lønnsomme sikringstiltak som ikke blir finansiert, uten at det har resultert i økte bevilgninger. På bakgrunn av det, kan det være aktuelt å utrede alternative finansieringsmekanismer. En slik mekanisme som har blitt lansert er forebyggingsfond, finansiert gjennom forsikringspremier, etter modell fra det franske Barnier-fondet. Et slikt fond har som fordel at det sikrer en jevn finansiering av sikringstiltak. Et slikt fond reiser en rekke praktiske og prinsipielle problemstillinger. Norsk forvaltning bruker i svært begrenset grad denne typen fondskonstruksjoner, og utviklingen har stort sett vært at fond omgjøres til ordinære tilskuddsordninger. Finansiering av et fond gjennom en tilleggspremie på forsikring kan anses som en form for beskatning, og det er et vanlig prinsipp at beskatning skal forankres i Stortingets årlige budsjettvedtak. Det må også blant annet avklares hvordan fondet skal organiseres og administreres. Utvalget tar ikke stilling til om argumentene for et slikt fond veier opp for argumentene mot, men mener dette bør vurderes.

Utvalget vil påpeke at det for ordinære forsikringer ikke er uvanlig at forsikringsselskaper gir veiledning, insentiver eller stiller krav om tiltak som reduserer risikoen. Naturskadeforsikringens innretning gjør at forsikringsselskapene har begrensede muligheter til slike aktiviteter i dag. Utvalget mener det er ønskelig å finne måter å innrette naturskadeforsikringen slik at risikoreduserende aktiviteter fremmes.

Utvalget mener dagens praksis ved at NVE krever en større distriktsandel når sikring av eksisterende bebyggelse legger til rette for ny bosetning, økte muligheter for samfunnsutvikling og lignende er rimelig. Kommuner bør også bruke de muligheter lovverket gir til å kreve innbetaling fra framtidige tiltakshavere som nyter godt av at et område er sikret.

11.3.3.3 Organisering av ordningene

Utvalget mener organiseringen av NVEs bistandsordninger i hovedsak bør videreføres som i dag. Det er hensiktsmessig at ordningene administreres av NVE, da det sikrer nødvendig kompetanse. Utvalget mener det vil være lite hensiktsmessig å overføre ansvaret til andre organer, som kommunene eller fylkeskommunene.

Utvalget mener tilskuddsordningene for sikringstiltak er viktige for å stimulere til at kommuner eller private tar på seg ansvaret for utredning, planlegging og gjennomføring av sikringstiltak. Behovet for flom- og skredforebygging varierer mye mellom ulike kommuner og deler av landet, noe som tilsier at prioritering av statlige midler bør skje gjennom NVE og at tilskudd til kommuner for eksempel ikke bør innlemmes i kommunenes rammetilskudd.

Etter utvalgets vurdering bør regelverket til NVEs tilskuddsordninger forankres i forskrift, noe som også er forespeilet i Prop. 1 S (2021–2022). En forskrift om NVEs tilskuddsordninger vil synliggjøre to av ordningene som staten har for å øke sikkerheten for eksisterende bebyggelse mot naturfarer, gi økt forutsigbarhet for rammebetingelsene knyttet til sikringstiltak, og tydeliggjøre vilkårene for å få tilskudd. Utvalget mener ikke at en slik forskriftsfesting skal gi enkeltpersoner eller kommuner rettskrav på tilskudd, eller at det skal endre ansvarsforholdene.

Utvalget har merket seg at både Klimatilpasningsutvalget, Overvannsutvalget og Klimarisikoutvalget påpeker at dagens innretning av naturskadeforsikringsordningen ikke gir insentiver til forebygging, og peker blant annet på den solidariske premien som noe som bør vurderes. Norge skiller seg fra andre land i å ha en naturskadeforsikringspremie som er lik for alle. Land som baserer seg på privat forsikring har risikobaserte premier. Frankrike, som har en solidarisk naturskadeforsikring, har også etter hvert innført høyere premier i områder som er spesielt utsatt for naturfare. En eventuell omlegging vekk fra en solidarisk forsikringsordning vil gjelde flere naturfarer enn kun kvikkleire. Utvalget anser det som utenfor sitt mandat å konkludere om å endre den solidariske innretningen av naturskadeforsikringsordningen er ønskelig, men har betraktninger om hvilken betydning en slik eventuell omlegging kan ha for kvikkleire spesifikt.

Kartleggingen av kvikkleire er ikke per dags dato tilstrekkelig til å identifisere alle områder med fare (se kapittel 6 for nærmere omtale av kartleggingsarbeidet). Derfor vil risikobaserte premier for kvikkleirefare i hovedsak måtte skille mellom områder over marin grense; i løsmasser eller på fjellgrunn hvor det ikke er noen kvikkleirerisiko, og områder under marin grense og med mulighet for marin leire; der det kan være kvikkleirerisiko. En slik differensiering vil gi et visst insentiv til å bosette seg i områder med lavere risiko, men det vil være en såpass grov inndeling og beskjeden størrelse på insentivene at det etter utvalgets vurdering vil ha begrenset betydning for samfunnets samlede risiko. Om lag 4 mill. personer bor under marin grense, om lag 2,8 mill. bor i områder med mulighet for marin leire, og 110 000 bor i kartlagte kvikkleiresoner (se kapittel 3). Sikringstiltak mot kvikkleireskred har i tillegg ofte en kostnad og kompleksitet som gjør det lite trolig at insentiver i en forsikringsordning med risikobaserte premier vil føre til at huseiere selv bygger sikringstiltak i egen regi i særlig grad.

11.4 Ansvar for sikringstiltak for eksisterende bebyggelse

11.4.1 Beskrivelse av dagens ansvarsregler

Som det er redegjort for i kapittel 11.3.1 iverksetter staten ved NVE krise- eller hastetiltak som sikrer området dersom det kan konstateres overhengende fare umiddelbart før, under og rett etter en flom- eller skredhendelse. Dersom det ikke foreligger en slik overhengende fare, kan kommune eller grunneier søke NVE om bistand eller tilskudd til å gjennomføre sikring. I de tilfeller der det hverken foreligger overhengende fare eller NVE har mulighet til å prioritere sikring gjennom sine bistandsordninger, har det blitt stilt spørsmål om, og eventuelt i hvilken grad, kommunen plikter å gjennomføre tiltak for å sikre eksisterende bebyggelse.

Naturskadeloven § 20 regulerer kommunens ansvar for sikring mot naturskader. Bestemmelsens første ledd lyder:

«Kommunen plikter å treffe forholdsregler mot naturskader slik som bestemt i plan- og bygningsloven §§ 11-8 tredje ledd bokstav a og § 28-1, samt ved nødvendige sikringstiltak.»

Hvordan bestemmelsen er ment å forstås er omtalt i Ot.prp. nr. 12 (1993–1994) hvor myndighet knyttet til sikringstiltak ble foreslått overført fra det tidligere fondsstyret til kommunene, og hvor det i merknaden til bestemmelsen er vist til at:

«Formuleringen «nødvendige sikringstiltak» innebærer at kommunen plikter å vurdere om sikringstiltak er nødvendige for å unngå naturskader, og å iverksette slike tiltak».

Kommunens plikter må ses opp mot at det i utgangspunktet er grunneiers ansvar å iverksette og bekoste nødvendige sikringstiltak på egen grunn. Grunneiers ansvar for sikring av egen grunn ble også påpekt i Ot.prp. nr. 12 (1993–1994) side 19 hvor det under beskrivelse av dagjeldende ansvarsfordeling ble uttalt:

«Det praktiske og økonomiske ansvar for gjennomføring av sikringstiltak mot naturskade påhviler eieren av den eiendom som skal sikres, eller vedkommende kommune, dersom det er et større område som skal sikres».

Utgangspunktet om eiers ansvar synes ikke ha blitt endret ved forslagene som ble fremmet i proposisjonen, noe som også understøttes av Høyesteretts avgjørelse i HR-2011-184-A hvor Høyesterett påpeker at:

«Ansvaret for å sikre eiendommen påhviler i utgangspunktet grunneieren, men det kan gis begrenset tilskudd til sikring, jf. forskrift om sikring mot naturskader § 3 gitt i medhold av naturskadeloven § 20»

Grunneieres ansvar for å sikre egen eiendom er ikke fulgt opp med en lovfestet plikt til å sikre, noe som antakelig blant annet kommer av at det ikke finnes lovfestede sikkerhetskrav mot skred for eksisterende bebyggelse slik det gjør for ny bebyggelse i byggteknisk forskrift (TEK17). Avkortingsreglene i naturskadeforsikringsloven § 1 viser likevel at grunneier har en viss aktivitetsplikt med hensyn til å forebygge.

Det følger av sivilbeskyttelsesloven § 24 at eier og bruker av fast eiendom kan pålegges å sette i verk egenbeskyttelsestiltak for eiendommen. I forarbeidene til bestemmelsen er det som aktuelle sikringstiltak nevnt flomsikring, brannsikring, sikring av vinduer og løse gjenstander mv. Det er i loven gitt hjemmel til at Justis- og beredskapsdepartementet kan gi nærmere bestemmelser om egenbeskyttelsestiltak i forskrift, men slik forskrift er ikke gitt. Det er sivilforsvarets myndigheter og tilsynsmyndigheten (DSB) som er gitt kompetanse til å gi pålegg om egensikringstiltak, jf. sivilbeskyttelsesloven § 34. DSB er ikke kjent med at slike pålegg er gitt.

At grunneier har ansvar for å sikre egen eiendom utelukker ikke at kommunen samtidig kan ha plikt til å gjennomføre sikringstiltak. Det er imidlertid uklart hvordan regelverket skal tolkes når det gjelder omfanget av kommunens sikringsplikt, det vil si om kommunen i det konkrete tilfellet har plikt til å gjennomføre sikringstiltak der det er behov for dette. Høyesterett har ikke uttalt seg om spørsmålet. Det har derimot Eidsivating lagmannsrett som i avgjørelse (LE-2011-190892) har uttalt:

«Når det konstateres rasfare etter at en eiendom er bebygd vil det være grunneiers ansvar å iverksette og bekoste nødvendige sikringstiltak. Kommunen har ikke noe ansvar etter naturskadeloven for å gjennomføre slike tiltak. Naturskadeloven er ingen rettighetslov i den forstand at den gir rettssubjekter rettskrav på kontantytelser eller tilskudd til sikringstiltak fra kommunen. Dersom kommunen velger å gjennomføre sikringstiltak, kan kommunen etter naturskadeloven § 24 kreve refundert fra berørte grunneiere den verdiøkning tiltaket har tilført deres eiendommer. Kommunen kan også nedlegge bruksforbud inntil grunneier har gjennomført nødvendige sikringstiltak»

Lagmannsretten slår i dommen fast at kommunen etter naturskadeloven ikke har ansvar, og følgelig heller ingen plikt, til å gjennomføre sikringstiltak uten å begrunne dette nærmere. Dette kan oppfattes å stå i kontrast til merknaden til naturskadeloven § 20 i Ot.prp. nr. 12 (1993–1994) som viser til at kommunen plikter å vurdere om sikringstiltak er nødvendig, og å iverksette slike tiltak. I den aktuelle proposisjonen hvor myndighet for sikringstiltak ble overført til kommunene framgår det imidlertid at det ansvaret som kommunene ble gitt, tilsvarte den myndighet som tidligere var tillagt fondsstyret eller departementet. I proposisjonen framgår det at fondsstyrets ansvar var begrenset, jf. uttalelsen:

«Naturskadefondet har til oppgave å fremme sikring mot naturskade, og det er dermed tillagt fondsstyret et visst ansvar for å ta initiativ til å forebygge naturskade»

I Ot.prp. nr. 9 (2008–2009) hvor det statlige ansvaret for skredforebygging ble foreslått lagt til NVE ble det påpekt at forslaget ikke endret kommunens ansvar med hensyn til sikring mot naturskader. Det ble blant annet uttalt:

«Utfordringene ved bl.a. skredfare vil i noen tilfelle være for store til at kommunene klarer å håndtere dem alene. Ifølge undersøkelser gjennomført av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Fylkesmennene har kommunene behov for statlig bistand både i form av kompetanse om skred og ressurser til kartlegging, overvåking og sikring.

Det er forutsatt i forarbeidene til naturskadeloven at det skal ytes statlige tilskudd til sikring mot naturskader. Statens naturskadefond har med hjemmel i naturskadeloven § 1 gjennom årene fordelt de bevilgede midlene til ulike sikringstiltak. […] Den nye organiseringen av ansvaret for statens forvaltningsoppgaver innen skredforebygging innebærer at Statens naturskadefonds oppgave med å fremme sikring mot naturskade, og å yte tilskudd til sikringstiltak, blir foreslått overført til Norges vassdrags- og energidirektorat under Olje- og energidepartementet.»

Spørsmålet om hvor langt sikringsplikten til kommunen går, ble omtalt i Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred hvor det ble uttalt:

«Naturskadeloven § 20 første ledd lyder: «Kommunen plikter å treffe forholdsregler mot naturskader slik som bestemt i plan- og bygningsloven §§ 11-8 tredje ledd bokstav a og 28-1, samt ved nødvendige sikringstiltak.» Bestemmelsens ordlyd er knapp og henviser i stor grad til kommunens plikter etter plan- og bygningsloven. Formuleringen «samt ved nødvendige sikringstiltak» indikerer at kommunen har et ansvar også på eksisterende bebyggelse. Hvor langt dette ansvaret går, er imidlertid uklart. Forarbeidene gir begrenset grunnlag for tolking av bestemmelsen, men det er neppe grunnlag for å slutte at kommunen skal ha en juridisk plikt til å gjennomføre sikringstiltak for egen regning i alle tilfeller der flom- eller skredfare blir avdekket. Det ville innebære en urimelig stor økonomisk byrde for mange kommuner. Etter sivilbeskyttelsesloven har kommunen en generell beredskapsplikt, men loven pålegger ikke kommunen plikt til å iverksette tiltak av forebyggende karakter. Av forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 femte ledd, følger at kommunen skal stimulere relevante aktører til å iverksette forebyggende og skadebegrensende tiltak. Dette understøtter at det ikke har vært lovgivers intensjon at kommunen skal ha en generell juridisk plikt til å gjennomføre sikringstiltak. Dette kan imidlertid følge av sektorregelverk.»

Som en del av oppfølgingen av stortingsmeldingen vurderte Olje- og energidepartementet i samråd med NVE ulike presiseringer i lovverket. Olje- og energidepartementet mener det ikke er funnet gode alternativer til hvordan ansvaret kan reguleres bedre enn i dagens lov, og det er ikke sendt noe lovendringsforslag på høring.

11.4.2 Utvalgets vurderinger av behovet for å tydeliggjøre ansvaret for sikring av eksisterende bebyggelse

Etter utvalgets oppfatning er ikke dagens regelverk tydelig nok når det gjelder hvilken plikt grunneier og kommune har til å iverksette sikringstiltak for eksisterende bebyggelse. Uklarheten kan resultere i at selv der det er konstatert reell fare for skred kan aktørene sitte på gjerdet og vente på at andre, enten grunneier, kommunen eller staten ved NVE sikrer. Utvalget mener derfor det er behov for å klargjøre i loven både hvem som har ansvar, hvilken plikt man har til å handle, og om det i handlingsplikten også ligger en konkret plikt til å gjennomføre sikringstiltak.

Det er etter utvalgets vurdering ikke naturlig at kvikkleireskred reguleres på annen måte enn andre naturskader som omfattes av naturskadeloven. Forslagene nedenfor vil derfor omfatte både skred, storm, flom, stormflo, jordskjelv og vulkanutbrudd, jf. naturskadeloven § 20 første ledd andre punktum som henviser til naturskadeerstatningsloven § 4.

Ved lovendring i 2014 ble flere bestemmelser i naturskadeloven opphevet, og lovens første bestemmelse begynner derfor med § 20. Etter utvalgets vurdering er dette lite hensiktsmessig og framstår uryddig. Forslag til nye bestemmelser knyttet til sikring mot naturskade foreslås derfor innført i en helt ny lov.

11.4.3 Utvalgets vurderinger av grunneiers ansvar og plikter

11.4.3.1 Lovfesting av grunneiers ansvar

Utvalget mener grunneiers ansvar for å sikre egen eiendom fortsatt bør gjelde og at ansvaret bør lovfestes.

Lovfestingen er ikke ment å endre innholdet i hva som ligger i grunneiers ansvar sammenlignet med hva som i dag følger av ulovfestet rett, men vil tydeliggjøre at det i utgangspunktet er grunneier som har ansvar, selv om også kommunen har enkelte plikter knyttet til å tilrettelegge for sikring.

11.4.3.2 Vurdering av om det bør innføres en plikt for grunneier til å sikre

Utvalget har vurdert om det også bør innføres en lovfestet sikringsplikt for grunneier. Å lovfeste en plikt til å sikre vil gi grunneiers ansvar et tydelig innhold, i tillegg til at det vil kunne bidra til at naturskade forebygges i større grad enn i dag.

Utvalget har i den forbindelse vurdert tre ulike alternativer;

• 1. innføre en generell lovfestet sikringsplikt for grunneier

• 2. innføre en begrenset lovfestet sikringsplikt for grunneier

• 3. videreføre dagens ordning hvor man ikke lovregulerer noen plikt for grunneier til å sikre (nullalternativet)

Å innføre en generell lovfestet sikringsplikt for grunneier kan i utgangpunktet anses naturlig tatt i betraktning at grunneier har et generelt ansvar for å sikre egen eiendom. Som det påpekes i Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred stilles det ikke konkrete sikkerhetskrav til eksisterende bebyggelse, noe som antageligvis er årsaken til at grunneier ikke har en lovfestet plikt til å sikre. Etter utvalgets vurdering er det heller ikke vegen å gå å stille sikkerhetskrav til eksisterende bebyggelse slik det gjøres for nybygg, da grunneier må kunne forholde seg til tillatelsen som er gitt. Etter utvalgets vurdering vil en generell lovfestet sikringsplikt dessuten kunne medføre at grunneiere selv iverksetter utilstrekkelig utredede og prosjekterte sikringstiltak som i verste fall kan utløse skred, eller som ut fra en faglig vurdering enten er unødvendige, av uriktig type eller i uriktig omfang. Utvalget mener derfor det ikke bør innføres en generell lovfestet sikringsplikt for grunneiere.

Som alternativ to har utvalget vurdert om det bør innføres en begrenset lovfestet sikringsplikt for de tilfeller der det er konstatert, enten gjennom statlig, kommunal eller andre aktørers kartlegging/utredning at det foreligger en reell fare for naturskade hvor enten menneskeliv kan gå tapt eller hvor naturskaden kan innebære store økonomiske følger. Plikten til å sikre vil på den måten kun være en sikkerhetsmekanisme for de tilfeller der grunneier ikke kan tillates å ta risikoen som ligger i å se an utviklingen før tiltak iverksettes. Ved å legge en slik plikt til grunneier vil man også kunne bidra til at sikring gjennomføres raskt der situasjonen tilsier det.

Kvikkleireskred er engangshendelser som er vanskelig å beregne sannsynlighet for at vil skje. Ulike grunneiere vil ha ulike forutsetninger for å kunne vurdere om situasjonen er så alvorlig at en eventuell plikt til å sikre inntrer. I kravet om at faren må være konstatert ligger derfor at plikten eventuelt først inntrer der det er dokumentert reell fare.

Som det framgår nedenfor mener utvalget det er kommunen, og ikke grunneier, som bør innhente en faglig vurdering av sikringsbehovet for naturskade. Dette fordi kommunen som oftest er nærmest til å vurdere behovet for å innhente en slik vurdering, og vil også kunne ha bedre forutsetninger enn grunneier til å angi hvilke faglige vurderinger som bør innhentes og omfanget av disse. Kommunen vil i tillegg ha fordel av å kunne se sikringsbehovet utover den konkrete eiendommen, noe man ikke kan forvente at grunneier vil gjøre. Kommunen kan eksempelvis ha mottatt flere bekymringsmeldinger, eller sitte på annen informasjon, som det kan være relevant å ta i betraktning når sikringsbehovet skal vurderes. Kommunen vil derfor være involvert i saken på det tidspunktet hvor grunneier eventuelt får en plikt til å sikre. I henhold til utvalgets forslag vil kommunen også ha mulighet til å pålegge grunneier å sikre eiendommen, se kapittel 11.4.4.4. Etter utvalgets vurdering tilsier dette at det ikke er behov for å innføre en begrenset lovfestet plikt for grunneier til å sikre der det foreligger en konstatert fare for skred.

Utvalget mener på bakgrunn av dette at det ikke bør lovfestes noen alminnelig plikt for grunneier til å sikre, og anbefaler derfor nullalternativet.

Det skal likevel gjennomføres sikringstiltak. Det antas at størstedelen av sikringstiltakene for eksisterende bebyggelse fortsatt vil dekkes gjennom NVEs bistandsordninger. Med dagens bevilgningsnivå vil det ta svært lang tid før man vil imøtekomme det nasjonale sikringsbehovet, se kapittel 11.3.1.2. Som det framgår av kapittel 11.3.3.2 mener utvalget derfor at bevilgningene til NVEs bistandsordninger bør økes betraktelig. Dersom bevilgningsnivået ikke økes, vil behovet for å sikre ytterligere måtte løses for eksempel ved at enten kommunene eller grunneiere i større grad enn i dag iverksetter sikringstiltak. Utvalget har fått opplyst at sivilbeskyttelsesloven § 24 som gir sivilforsvarets myndigheter og DSB hjemmel til å pålegge grunneier egenbeskyttelsestiltak i praksis har vært lite brukt. Utvalget forventer at innføring av en utredningsplikt for kommunen (kapittel 11.4.4.2) vil kunne skape større forutberegnelighet med hensyn til å kartlegge hvilke typer sikringstiltak som vil være aktuelle og hvem som vil kunne dele på kostnaden. Som det framgår av kapittel 11.4.4.5 foreslår utvalget at det også settes et tak for hvor mye som kan kreves refundert. Dette vil igjen kunne gi et bedre grunnlag for kommunen til enten å pålegge grunneier å sikre (kapittel 11.4.4.4) eller å gjennomføre sikringstiltaket selv med mulighet til å få utgiftene refundert i etterkant av de som har nytte av tiltakene.

11.4.3.3 Innføring av plikt for grunneier til å varsle kommunen

Selv om utvalget mener grunneier ikke bør ha en lovfestet plikt til å sikre mot naturskade, mener utvalget mye taler for at det bør innføres en plikt for grunneier til å varsle kommunen dersom grunneier er kjent med forhold på eiendommen som tilsier at det er fare for naturskade med risiko for tap av liv, skade på helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur på egen eller andres eiendom. Med dette vil alle grunneiere få en sterkere oppfordring til å følge med på og å varsle om forhold ved eiendommen sin. Kommunen kan dermed få bedre oversikt over faren for naturskade i kommunen enn ved dagens ordning, der det rettslig sett er opp til grunneier å vurdere om risiko skal varsles eller ikke.

En varslingsplikt vil måtte rette seg mot alle grunneiere, uavhengig av størrelsen på eiendommen og uavhengig av hvilke forutsetninger de har for å vurdere faren for naturskade. Utvalget ser at det vil kunne være vanskelig for grunneier å vurdere både faren for naturskade på egen eiendom og hvilken betydning eventuell naturskade vil kunne få for andre eiendommer. Det vil også kunne være vanskelig å bevise at grunneier var kjent med forhold som tilsa at det var fare for naturskade. Brudd på plikten til å varsle vil heller ikke nødvendigvis få store konsekvenser for grunneier. Videre kan forslaget knyttet til håndtering og oppfølging av bekymringsmeldinger i kapittel 5.8.3 tilsi at behovet for å innføre en egen varslingsplikt for grunneier reduseres, da gode rutiner og veiledninger om hvordan det kan varsles vil senke terskelen for å varsle, også for grunneiere. Dette kan tilsi at det ikke bør innføres en varslingsplikt for grunneier.

Siden grunneiere risikerer å måtte dekke hele eller deler av kostnaden ved en eventuell sikring, kan det likevel ikke utelukkes at enkelte grunneiere heller vil ønske å ta risikoen ved se utviklingen an, enn å varsle og med det sette i gang en prosess om sikringsbehov. For å unngå dette mener derfor utvalget at grunneier bør ilegges et særskilt ansvar til å følge opp forhold på egen eiendom gjennom en varslingsplikt. En varslingsplikt vil bevisstgjøre grunneieren det ansvar vedkommende har og styrke oppfordringen til å videreformidle informasjon vedkommende besitter, og med det gi kommunen mulighet til å vurdere sikringsbehovet.

Hvilke typer hendelser som skal til for at varslingsplikten inntrer, forutsettes klargjort i veiledning/rutiner, og plikten må ses opp mot kommunens informasjonsplikt. Det er viktig at terskelen for varslingsplikten gjøres kjent for grunneiere slik at ikke grunneiere varsler om forhold som kommunen enten er kjent med gjennom andre kanaler, eller som det ikke er nødvendig å varsle om. For kvikkleireskred mener utvalget at varslingsplikten bør begrenses til lett synlige endringer i terrenget, eksempelvis større utglidninger i vassdrag, større endringer i elve-/bekkeløp eller ved klare/synlige mangler ved eksisterende sikringstiltak. Det kan derimot ikke forventes at grunneiere gjør nærmere undersøkelser for å avdekke eksempelvis erosjon i vassdrag. Det påpekes likevel at dersom grunneier er kjent med at det har vært omfattende erosjon, omfattes også dette av varslingsplikten.

Utvalget understreker at grunneier ikke blir fritatt for ansvaret for å sikre egen grunn ved å varsle kommunen, men vil med en varslingsplikt bidra til at også kommunen kan vurdere behovet for sikringstiltak. Brudd på plikten til å varsle bør etter utvalgets vurdering verken gi grunnlag for strafferettslige reaksjoner eller reaksjoner fra kommunens side, da dette vil forutsette at kommunen bruker ressurser til å dokumentere at grunneier var kjent med forholdet. Brudd på plikten til å varsle kan derimot være et moment i senere erstatnings- eller forsikringssak mot grunneier.

Utvalget legger til grunn at en plikt for grunneier til å informere kommunen vil medføre flere henvendelser til kommunen enn i dag. Informasjonen fra grunneier bør håndteres på samme måte som bekymringsmeldinger ellers. Som det framgår av kapittel 5.8.3 foreslår utvalget at det utarbeides felles rutiner eller retningslinjer for registrering og oppfølging av bekymringsmeldinger i form av digitale, kartbaserte verktøy som kommunene skal benytte. I tillegg foreslår utvalget at det også etableres en nasjonal database for observasjoner og bekymringsmeldinger knyttet til terrengendringer, se mer om dette i kapittel 13.9.

11.4.4 Utvalgets vurderinger av kommunenes ansvar og plikter

11.4.4.1 Kommunens plikt til å sikre eksisterende bebyggelse

Utvalget mener det bør tydeliggjøres i loven hva som ligger i kommunenes plikt til å sikre eksisterende bebyggelse.

Som det framgår ovenfor mener utvalget det fortsatt bør være grunneier som har ansvar for å sikre egen eiendom. Grunneiere kan ha ulike forutsetninger for å kunne avdekke fare for naturskade og å følge opp eget ansvar for sikring. Dette tilsier at det er behov for at kommunene har enkelte plikter for å legge til rette for at det iverksettes tiltak der dette er nødvendig for å forhindre naturskade.

Utvalget har vurdert om det bør legges opp til en tydelig plikt for kommunen til å gjennomføre sikringstiltak for å beskytte eksisterende bebyggelse.

Som det er vist til i kapittel 11.3.1.3 er sikringsbehovet for alle typer naturskader anslått å ligge mellom 50 og 120 mrd. kroner, mens sikringsbehovet for bebyggelse som er utsatt for kvikkleireskred anslagsvis ligger mellom 7 og 22 mrd. kroner. En plikt for kommunene til å gjennomføre sikringstiltak kan derfor åpenbart ikke omfatte enhver fare for naturskade, men må eventuelt knyttes til en viss fare. Siden det ikke kan beregnes sannsynlighet for at kvikkleireskred skjer, må nødvendigvis en slik vurdering være skjønnsmessig. Dette vil igjen kunne skape uklare grenser både oppad mot de kriterier som gir grunnlag for sikring gjennom den statlige bistanden og nedad mot hva som bør ligge innenfor grunneieres ansvar og risiko. Videre er det vanskelig å etablere en felles praksis mellom ulike kommuner.

Etter det utvalget er kjent med, gjennomfører dessuten kommunene i svært liten grad egenfinansierte sikringstiltak for eksisterende bebyggelse. Dette kommer også fram i Riksrevisjonens hovedanalyserapport Undersøkelse av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring (2022) hvor det vises til følgende i forbindelse med redegjørelse av NVEs forslag til endring av naturskadeloven:

«NVE opplyser i intervju at et viktig innspill var at det måtte tydeliggjøres hvem som hadde ansvaret for å iverksette sikringstiltak. At det er uklart hvem som har ansvaret for sikringstiltak, fører ifølge NVE til at kommunene i liten grad tar initiativ til å søke midler for sikring av eksisterende bebyggelse. NVE påpekte samtidig i sin gjennomgang at svært få sikringstiltak for eksisterende bebyggelse ble gjennomført uten økonomisk bistand fra staten ved NVE.»

Dette kan tilsi at det bør legges til rette for at kommunene bidrar til sikring i større grad enn i dag. Når utvalget likevel ikke har valgt å foreslå en plikt til kommunene om å gjennomføre sikringstiltak er dette grunnet både i behovet for å ha tydelige regler og for i større grad å innrette kommunenes plikter til å avdekke risiko for fare gjennom en utredningsplikt, framfor å finansiere sikringstiltak. Utvalgets forslag innebærer følgelig ikke at det legges færre plikter på kommunen sammenlignet med i dag.

Det kan ikke utelukkes at enkelte kommuner har tolket regelverket dithen at de har plikt til å gjennomføre sikringstiltak, og at de med utvalgets forslag vil forebygge mindre enn de gjør i dag. Etter utvalgets oppfatning kan imidlertid den uklarheten som ligger i dagens regelverk også ha ført til at partene har pekt på hverandre og at sikringstiltak ikke er blitt iverksatt der de burde ha vært gjennomført. Utvalget mener det er avgjørende å få den type uklarhet av vegen for at det faktisk skal gjennomføres flere sikringstiltak. Etter utvalgets vurdering kan dette best gjøres ved å tydeliggjøre at kommunen ikke har plikt til å gjennomføre sikringstiltak.

Utvalget presiserer at selv om kommunen ikke har plikt til å gjennomføre sikringstiltak, har kommunen fortsatt rett til å kunne iverksette slike tiltak. At kommunen velger å gjennomføre tiltak for å sikre eksisterende bebyggelse er heller ikke til hinder for at kommunen i etterkant kan kreve sikringsutgiftene refundert fra grunneiere som har nytte av tiltaket.

11.4.4.2 Kommunenes plikt til å utrede

Kommunene må forutsettes å ha godt innblikk i naturskaderisikoen innenfor egne kommunegrenser. Det må forutsettes at kommunen kobler eksempelvis varsler opp mot kartlegging gjort av både statlige aktører og utbyggere. Mange områder er ikke detaljkartlagt, og for å avdekke reell fare for naturskade kreves det ofte nærmere undersøkelser. Utvalget mener derfor at kommunene bør ha et større ansvar for å avdekke fare for naturskade enn det de har i dag.

Utvalget foreslår i kapittel 7.2.1 at kommunenes ansvar for å følge opp med mer detaljert kartlegging bør få et tydeligere innhold der helhetlig ROS indikerer høy risiko knyttet til eksisterende bebyggelse. Utvalget mener kommunene også bør følge opp på tilsvarende måte der de på annet vis er gjort kjent med forhold som indikerer høy risiko, for eksempel gjennom håndtering av enkeltsaker eller gjennom observasjoner eller bekymringsmeldinger fra grunneiere eller andre. Etter utvalgets vurdering bør en slik kartlegging skje gjennom en utredning hvor flere forhold vurderes. Kommunenes plikt til å påse at faren for naturskade utredes bør være lovfestet og ha et klart innhold. Som det framgår av kapittel 8.14.6 må NVE styrkes for å gi kommunene ytterligere faglig bistand enn de gjør i dag. I kommunens utredningsplikt ligger ikke nødvendigvis at kommunen selv må gjennomføre utredningen, men at dette eventuelt kan gjennomføres av andre aktører med tilstrekkelig kompetanse.

Kommunen må forutsettes å være godt kjent med arbeid som skjer på statlig side innenfor deres kommune. Det gjelder NVEs arbeid med faresonekartlegging og videre utredning av faren knyttet til disse sonene. Kommunen er også nærmest til å holde oversikt over relevant aktivitet i kommunene både med hensyn til utbygging, tiltak i landbruket, bekymringsmeldinger, hendelser og utredninger som gjøres i den forbindelse.

Utredningsplikten må blant annet ses i sammenheng med utvalgets forslag om at det bør etableres veiledning og rutiner for kommunenes oppfølging av bekymringsmeldinger. Kommunene mottar mange bekymringsmeldinger og det er åpenbart at ikke enhver melding bør medføre en plikt for kommunen til å utrede forholdet nærmere. Kommunen må i det enkelte tilfelle avgjøre hva som skal til for å oppfylle utredningsplikten.

Etter utvalgets vurdering bør det under kommunens utredningsplikt først tas stilling til:

• Om det er reell fare for naturskade.

• Hvor stor faren er.

I vurderingen av om det foreligger fare for naturskade er det for kvikkleireskred naturlig å ta utgangspunktet i prosessen som det er lagt opp til i kvikkleireveilederen. Det må følgelig først avklares om området ligger innenfor en allerede kartlagt faresone, alternativt må aktsomhetskart legges til grunn og forholdet vurderes ut fra terrengkriterier. Dersom det basert på faresonekart eller aktsomhetskart og terrengkriterier kan konkluderes med at det ikke foreligger en reell fare, trenger ikke kommunen å utrede forholdet videre. Dersom det derimot foreligger fare for kvikkleireskred, må det utredes hvor stor faren er. I denne vurderingen må det blant annet foretas stabilitetsvurderinger av aktuelle skråninger, vurdering av erosjon og lignende. Kommunen bør som en del av sin utredningsplikt undersøke rapporter fra tidligere grunnundersøkelser som ligger i NADAG eller kommunens arkiv. Kommunen vil i enkelte tilfeller også måtte få utført grunnundersøkelser som del av utredningsplikten.

Basert på utredningen må følgende vurderes:

• Konsekvensen av naturskaden, blant annet om det er fare for liv, helse eller skade på materielle verdier.

• Om området i stedet for å sikres kan overvåkes.

Overvåking vil typisk være relevant der risikoen er moderat, og man mener det på det aktuelle tidspunkt ikke er nødvendig eller mulig å gjennomføre sikringstiltak. Se nærmere om metoder for bedre kartlegging samt overvåking og varsling i kapittel 13. Dersom det ikke er aktuelt med overvåking må følgende forhold utredes videre:

• Hvilke sikringstiltak som er aktuelle.

• Sikringstiltakets kostnader.

• Hvilke muligheter grunneier eller kommune har for å få sikringstiltaket finansiert gjennom NVEs bistandsordninger.

• I hvilken grad andre grunneiere kan sies å ha nytte av tiltaket og dermed gi grunnlag for å kreve refusjon med hjemmel i ny naturskadesikringslov § 8.

Som listen over viser, vil omfanget av kommunens utredningsplikt variere ut fra om det foreligger reell fare for naturskade, om det er grunnlag for kun å overvåke området eller om det er behov for å iverksette sikringstiltak.

Behovet for å iverksette sikringstiltak, kostnadsvurderingen og om andre grunneiere kan få nytte av tiltaket, bør baseres på en konkret faglig vurdering i det enkelte tilfellet. Dette blant annet for å skape legitimitet for avgjørelsen om å sikre og for å unngå senere tvister om grunnlaget for å få utgiftene refundert.

Usikkerhet knyttet til behovet for sikring og hvor kostnadskrevende sikringstiltaket vil være, kan være en av flere årsaker til at mange grunneiere velger å se utviklingen an i stedet for å gå inn i en prosess med å iverksette sikringstiltak. Ved at utredningsplikten ikke bare går på å vurdere reell fare for naturskade, men også hvilke sikringstiltak som er aktuelle, kostnaden til sikringstiltaket og muligheten til å få sikringstiltaket delfinansiert av staten eller å få utgiftene refundert fra andre grunneiere, vil grunneier få et bedre grunnlag til å vurdere om vedkommende vil gjennomføre sikringstiltak også uten et eventuelt pålegg fra kommunen.

Dersom det er grunnlag for å utrede, bør kommunen iverksette utredningen innen rimelig tid. I dette ligger at kommunen ikke må iverksette utredning umiddelbart. Hvor lenge kommunen kan avvente utredning vil blant annet avhenge av hvor sterk indikasjon på fare det er. Dersom kommunen for eksempel om kort tid vil iverksette planprosesser hvor det uansett er aktuelt å utrede området, kan det være rimelig å avvente utredningen til denne prosessen igangsettes. Dersom dette viser seg å ta lengre tid enn forventet, kan det tilsi at man bør foreta en foreløpig vurdering av faren for naturskade, og på bakgrunn av denne vurdere om det er forsvarlig å avvente utredningen til senere planprosesser.

Dersom faren for naturskade går over flere kommunegrenser, utredningsbehovet viser seg å være særlig stort eller det er andre forhold som gjør det krevende for kommunen å utrede, kan det være aktuelt at NVE gjennomfører utredningen. NVE vil ikke ha en plikt til å gjennomføre utredningen og dette må derfor vurderes konkret opp mot andre søknader rettet til NVEs bistandsordning.

Etter utvalgets vurdering bør det videre vurderes om kommunenes utgifter til å utrede og sikre et område også skal kunne dekkes av framtidige utbyggere, tilsvarende plan- og bygningslovens kapittel 18, se kapittel 8.8.

Kommunens utredning kan gi grunnlag for å oppdatere helhetlig ROS og ROS-analyser som gjøres i forbindelse med det kommunale planarbeidet. Kommunens utredninger skal også meldes inn til NADAG, se utvalgets vurdering i kapittel 6.8.

Dersom utredningsplikten fra kommunens side ikke oppfylles, vil dette etter omstendighetene kunne gi grunnlag for å holde kommunen erstatningsrettslig ansvarlig.

11.4.4.3 Kommunens informasjonsplikt

Utvalget mener kommunen bør ha en lovfestet plikt til å informere den enkelte grunneier der utredningen viser at det foreligger et overvåking- eller sikringsbehov. Dette for at grunneier, som er ansvarlig for å sikre egen eiendom, skal gjøres oppmerksom på behovet og at vedkommende må være forsiktig med å utføre tiltak på eiendommen som kan øke faren for naturskade. Omfanget av informasjonsplikten bør samsvare med omfanget av utredningsplikten. I informasjonsplikten ligger derfor ikke bare å informere om faren, men også om hvem som vil kunne bli berørt, muligheten til å overvåke framfor å sikre, hvilke sikringstiltak som eventuelt er aktuelle, hva sikringstiltak vil kunne koste og mulighetene for å få sikringstiltaket delfinansiert eller utgiftene refundert. Kommunen skal bistå grunneier med å søke NVEs bistandsordninger når dette er aktuelt.

I tillegg til å informere grunneier mener utvalget at kommunen også bør ha en plikt til å melde fra til NVE om utredning som er gjort, i tråd med forslaget om at det bør innføres en innmeldingsplikt for grunnundersøkelser og naturfareutredninger (se kapittel 6). Dette vil blant annet styrke NVEs mulighet til å prioritere tiltak der behovet er størst.

Der kommunen ikke finner grunn til å utrede faren nærmere, eller utredningen viser at det ikke foreligger særlig risiko for naturskade, vil det være opp til kommunen å vurdere om og eventuelt hvordan informasjon skal videreformidles til grunneiere og øvrige innbyggere i området. Utvalget bemerker at også informasjon om at det ikke foreligger særlig risiko for naturskade er viktig for kommunens innbyggere.

11.4.4.4 Kommunens adgang til å pålegge grunneier å sikre

Etter det utvalget er kjent med pålegges grunneier sjelden eller aldri å iverksette egenbeskyttelsestiltak etter sivilbeskyttelsesloven § 24. Kompetanse til å gi pålegg etter denne bestemmelsen er lagt til sivilforsvarets myndigheter og tilsynsmyndigheten (DSB).

Etter utvalgets vurdering er det behov for en hjemmel i ny naturskadesikringslov som gir kommunen mulighet til å pålegge grunneier å iverksette sikringstiltak. Som hovedregel bør det fortsatt være opp til grunneier selv å vurdere behovet for å sikre egen eiendom, og kommunens adgang til å pålegge grunneier å sikre, bør derfor avgrenses nærmere i forskrift. Etter utvalgets oppfatning bør pålegg om sikring kun gjelde relativt standardiserte sikringstiltak.

Utvalget ser at en hjemmel for kommunen til å kunne pålegge grunneiere å sikre egen eiendom etter ny naturskadesikringslov, vil kunne skape uklare grenser opp mot pålegg om egenbeskyttelsestiltak som sivilforsvarets myndigheter eller tilsynsmyndigheten (DSB) kan gi etter sivilbeskyttelsesloven § 24. Siden påleggshjemmelen i sivilbeskyttelsesloven i praksis ikke er brukt, mener utvalget dette ikke bør være til hinder for å innføre en hjemmel for at også kommunen skal kunne gi slikt pålegg.

11.4.4.5 Kommunens plikt til å overvåke for kvikkleirefare

Dersom det ikke foreligger en umiddelbar fare for kvikkleireskred, NVE ikke har mulighet til å prioritere sikring av det aktuelle området, og grunneier heller ikke iverksetter sikringstiltak, kan det likevel være behov for å overvåke området.

Utvalget har vurdert om det enten er kommunen eller staten ved NVE som bør overvåke området i slike tilfeller. Selv om de teknologiske verktøyene for overvåking blir stadig bedre, kan nærhetshensyn tilsi at det er kommunen som bør ha plikt til å overvåke. Omfang av og type overvåking vil bero på hvor stor faren for kvikkleireskred er og hva som er årsaken til faren. I enkelte tilfeller kan overvåking av mindre områder eller enkeltskråninger skje ved jevnlig oppfølging av høydedata dersom det samles inn nye data eller ved årlig befaring i felt. Dette er en type overvåking som også kommunen vil kunne være i stand til å gjennomføre. I andre tilfeller vil overvåkingen kreve en viss kompetanse, for eksempel ved behov for poretrykksmåling og deformasjonsmåling. Overvåkingen vil også kunne kreve spesielt utstyr for eksempel bruk av drone (foto/laserskanning) som det ikke kan forutsettes at kommunen har tilgang til. I disse tilfeller må eventuelt kommunen ta kontakt med NVE om bistand til å overvåke det aktuelle området. Utvalget påpeker at NVEs bistand i slike tilfeller vil komme i tillegg til det nasjonale overvåkingssystemet som utvalget foreslår i kapittel 13. Et eventuelt overvåkingsansvar vil ikke redusere grunneiers ansvar for selv å følge opp behovet for framtidig sikringstiltak dersom grunneier oppdager endringer i terrenget.

Kommunens plikt til å utrede fare for naturskade og å informere grunneier og NVE om avdekket fare innebærer ingen uttømmende liste over hvilke plikter kommunen har til å sikre eksisterende bebyggelse. Det kan være vanskelig å overskue alle tiltak som kan være nødvendig og som det er rimelig at kommunen tar ansvar for i det konkrete tilfellet. Eksempelvis må det anses å ligge innenfor kommunens plikt å initiere samarbeid mellom grunneiere dersom et slikt samarbeid er nødvendig for å kunne iverksette sikring, uten at det er nødvendig at plikten lovfestes. Utvalget foreslår derfor å videreføre kommunenes generelle plikt til å treffe forholdsregler mot naturskade, tilsvarende dagens ordlyd i naturskadeloven § 20. En eventuell plikt for kommunen til å overvåke et spesifikt område vil følgelig omfattes av den generelle plikten og er derfor etter utvalgets vurdering ikke nødvendig å lovregulere særskilt.

11.4.4.6 Endring i reglene for å få sikringsutgiftene refundert

Dersom kommunen gjennomfører sikringstiltak kan de i dag kreve utgiftene til tiltaket refundert av de som eier eller fester eiendom innenfor området sikringstiltaket har virkning for, men da begrenset til den samlede verdiøkningen tiltaket har medført for grunn og bygninger, jf. naturskadeloven § 24. På tilsvarende måte kan også eier eller fester av eiendom som er truet av naturskade gjennomføre sikringstiltak og kreve utgiftene til tiltaket refundert fra andre eiere eller festere dersom sikringstiltaket er utført etter godkjennelse av kommunen.

Utvalget foreslår å videreføre adgangen til å kreve utgifter til sikring refundert. Utvalget mener reglene for refusjon bør ligge tettere opp mot hvordan refusjonsreglene er regulert i vannressursloven § 31. Med dette vil det ikke lenger stilles krav om at refusjonsplikten begrenses til den verdiøkning tiltaket har medført. Utvalget ser at en begrensning opp mot verdiøkningen avgrenser ansvaret, noe som både framstår rimelig og gir en viss forutberegnelighet for de som må bidra. Etter utvalgets vurdering framstår det likevel unødvendig krevende å måtte fastsette en verdiøkning som følge av tiltaket. Utvalget foreslår derfor heller å sette en beløpsmessig øvre grense for hvor mye grunneiere må betale. Et slikt tak kan eksempelvis settes som en beløpsmessig grense knyttet til folketrygdens grunnbeløp, en prosentvis andel av eiendommens tekniske eller markedsmessige verdi, eller som en andel av sikringstiltakets kostnad.

Kostnaden ved et sikringstiltak kan bli svært høy. Etter utvalgets vurdering bør derfor grensen ikke knyttes til en andel av sikringstiltakets kostnad. En beløpsmessig grense knyttet til folketrygdens grunnbeløp vil kunne gi en klar grense for hva vedkommende må betale, men vil samtidig ikke kunne justeres i tråd med grunneierens økonomiske bæreevne. Utvalget mener derfor grensen bør knyttes til bygningens verdi, og da knyttet til den tekniske verdien for å unngå urimelige forskjeller mellom kommuner og mellom grunneiere avhengig av om eiendomsprisene er lave eller høye i området. Utvalget mener det også bør vurderes om det i tillegg skal gis en mulighet for kommunen til i enkelttilfeller å fastsette at kostnaden skal gå utover bygningens tekniske verdi, eksempelvis der den aktuelle bygningen brukes til næringsvirksomhet.

Videre vil utvalget anbefale at det vurderes nærmere om grunneier burde kunne få refusjonskrav for et sikringstiltak for eksisterende bebyggelse dekket av naturskadeforsikring, på lik linje med inntrådt skade.

Utvalget har også vurdert om det bør stilles krav om at forholdet må ha vært utredet i samsvar med kommunens utredningsplikt for at utgiftene skal kunne bli refundert, men har falt ned på at dette ikke er nødvendig dersom sikringsbehovet er tilstrekkelig dokumentert på annet vis. For grunneiere som på eget initiativ iverksetter sikringstiltak kreves det imidlertid fortsatt at det foreligger en godkjennelse fra kommunen for å få utgiftene refundert. Dette for å sikre legitimitet bak sikringsbehovet. Kommunene vil ved en slik godkjennelse ha mulighet til å stille krav til fagkompetanse med hensyn til planlegging og utførelse, sikre at det tas tilstrekkelig miljøhensyn og lignende. Ved en slik godkjennelse bør kommunen redegjøre for hvilke andre grunneiere og festere som vil ha nytte av tiltaket.

Utvalget mener forslaget om å justere reglene for refusjon, herunder også en beløpsmessig øvre grense for hvor mye grunneiere må betale vil sikre at det blir enklere, for både kommunene og grunneiere, å få refundert utgifter til sikringstiltak. Dette vil kunne bidra til at flere sikringstiltak blir iverksatt.

11.5 Drift og vedlikehold av sikringstiltak

11.5.1 Statusbeskrivelse

De fleste fysiske sikringstiltak kan miste sin funksjon over tid. Dette kan skje naturlig for eksempel ved endrede erosjonsforhold eller utglidninger, eller på grunn av menneskelig påvirkning. Manglende vedlikehold kan bidra til å øke faren for kvikkleireskred. Det er derfor behov for at sikringstiltak vedlikeholdes.

Ansvaret for å vedlikeholde sikringstiltak er i dag avhengig av om sikringstiltaket er en forutsetning for byggetillatelse, om sikringstiltaket er rettet mot eksisterende bebyggelse og ble etablert med bistand fra NVE, eller om det ble etablert uten slik bistand fra NVE. Det er også gitt særlige regler for tiltak i vassdrag.

I Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred, er det blant annet omtalt følgende om tilsyn og vedlikehold av sikringstiltak:

«Olje- og energidepartementet vil framover legge til grunn at de som har nytte av tiltakene og blir stående som eiere av dem, også skal ha vedlikeholdsansvaret. Det er de som har nytte av tiltaket som også bør ha ansvaret for at funksjonen av anleggene ivaretas over tid gjennom vedlikehold. Dette følger også av at grunneiere har primæransvaret for å sikre egen eiendom, se kapittel 8.2. Det er ikke rimelig at staten skal ha ansvaret for lokale tiltak som ligger i privat eie. Kommunen skal følge opp eiernes ansvar gjennom tilsyn. Der kommunen står som eier av anlegget, vil de også få vedlikeholdsansvaret. Dersom det er behov for større vedlikeholdsarbeider, kan det søkes om bistand fra NVE til dette, på tilsvarende måte som for nyanlegg.»

Olje- og energidepartementet oppsummerte oppfølgingsbehovet på følgende vis i stortingsmeldingen:

«Ettersom Olje- og energidepartementet fikk forvaltningsansvar for sikring mot alle typer skred fra 2009, har departementet fått overført ansvaret for bestemmelsene om sikring (kapittel 3 i nåværende lov). Departementet vil komme tilbake til en helhetlig gjennomgang av ansvaret for sikring med utgangspunkt i disse bestemmelsene. Målet med en slik gjennomgang skal blant annet være å tydeliggjøre kommunenes ansvar for sikring, sikre tilsyn og vedlikehold av sikringstiltak som er en forutsetning for byggetillatelse, vurdere fordeling av kostnader ved kartlegging og formalisere kommunenes ansvar for tilsyn av sikringstiltak.»

11.5.1.1 Vedlikehold av sikringstiltak som var en forutsetning for byggetillatelse

Ansvar for vedlikehold av sikringstiltak som var en forutsetning for byggetillatelse, påhviler eieren av tiltaket. Plan- og bygningsloven gir likevel ikke hjemmel til å pålegge tiltakshaver eller framtidige eiere å utføre tilsyn og vedlikehold av tiltakene. Heller ikke annet regelverk gir hjemmel til dette.

11.5.1.2 Sikringstiltak gjennomført etter bistand fra NVE

Ansvar for vedlikehold av sikringstiltak iverksatt gjennom NVEs bistandsordninger er heller ikke særskilt lov- eller forskriftsregulert, men gjeldende praksis er at kommunen, før tiltaket settes i gang, må avklare hvem som skal ha ansvaret for framtidig vedlikehold av anlegget. Kommunen kan velge mellom to alternativer1:

• 1. Kommunen tar ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold av anlegget. Dette ansvaret medfører at kommunen må utføre og dekke kostnader til nødvendig forvaltning, drift, vedlikehold og eventuell skjøtsel av anlegget.

• 2. Kommunen har inngått avtale med anleggets eiere, eller de som har nytte av tiltaket, om at de tar ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold av anlegget. Dette ansvaret innebærer at eierne/nyttehaverne må utføre og dekke kostnader til nødvendig forvaltning, drift og vedlikehold av anlegget. Kommunen skal påse at ansvaret blir tinglyst på eiendommen når anlegget er ferdig og kopi av dette skal sendes NVE.

Formuleringene i kommunens forpliktelse overfor NVE har variert opp gjennom historien. Det kan i kommunevedtaket for sikringsanlegg ha blitt bestemt at driftsplikten faller på eier av anlegg. Kommunen forplikter seg da til å gjøre eierne oppmerksomme på dette, samt å føre tilsyn med vedlikeholdet av sikringstiltaket. Det kan også finnes flere sikringstiltak bygget med statlig bistand der ansvaret for drift og vedlikehold ikke er avklart. Ved behov for vedlikehold av større omfang kan det søkes om bistand eller tilskudd fra NVE.

Hvem som anses som eier av sikringstiltakene varierer avhengig av type tiltak og nytten grunneier(ne) har av tiltaket. Flere sikringsanlegg er til nytte for mange grunneiere, for eksempel ved sikring mot kvikkleireskred i tettbygde strøk. I forbindelse med NVEs oppfølging av Meld. St. 15 (2011–2012) mente NVE at det i slike tilfeller bør vurderes om kommunen bør være eier av selve tiltaket.

Når NVE gjennom bistandsordningene bidrar til å etablere sikringstiltak er kommunen gitt oppgaven med å føre tilsyn med anlegget gjennom Forskrift om kommunalt tilsyn med anlegg for sikring mot flom, erosjon og skred og anlegg for å bedre vassdragsmiljøet av 17. juni 2005.

Forskriften skal sikre at det blir ført tilsyn med sikringstiltaket, og gi grunnlag for å vurdere behovet for vedlikehold og utbedringer av anleggene. Forskriften gjelder kun anlegg som NVE har gitt økonomisk bidrag til å bygge, og som kommunen har gjort forpliktende vedtak om å føre tilsyn med. NVE har etter forskriftens § 5 myndighet til å kontrollere at tilsynet gjennomføres i overensstemmelse med forskriften.

Ifølge NVE er det begrenset i hvilken grad kommunene følger opp sin tilsynsplikt. NVE opplyser også at det er begrenset kapasitet i NVE, både til å følge opp om kommunen gjennomfører tilsyn og til å følge opp de kommunene som gjennomfører tilsyn, for eksempel i form av befaring av område ved skade. Det er derfor fare for at vedlikeholdsbehov ikke avdekkes i tide. Dersom grunneier eller kommune oppdager skade på anlegg mottar likevel NVE som regel bekymringsmelding, uavhengig av tilsynsordningen.

11.5.1.3 Sikringstiltak gjennomført uten bistand fra NVE

For sikringstiltak som NVE ikke har gitt bistand til og som verken omfattes av forskrift om kommunalt tilsyn eller vedlikeholdsplikt etter vannressursloven § 37, finnes det i dag ikke noe nærmere krav til drift og vedlikehold. I likhet med sikringstiltak som er gjennomført som forutsetning for byggetillatelse ligger vedlikeholdsansvaret i disse tilfellene på eierne av sikringstiltaket.

11.5.1.4 Sikringstiltak i vassdrag

Sikringstiltak i vassdrag vil kunne omfatte både sikringstiltakene som iverksettes som en forutsetning for byggetillatelse, etter bistand fra NVE og uten bistand fra NVE. Tiltak i vassdrag gjøres ikke nødvendigvis med sikring som hovedformål, men kan likevel øke sikkerheten. Bekkelukkinger gjennomføres for eksempel også for å forenkle jordbruket, og manglende drift og vedlikehold av disse kan føre til vann på avveie, erosjon og stabilitetsproblemer. Ansvaret for vedlikehold av sikringstiltak som berører vassdrag påhviler den ansvarlige, som normalt vil være eier av sikringstiltaket, jf. vannressursloven § 37. For sikringstiltak som er bygget i forbindelse med en byggetillatelse for å oppfylle kravet til sikker byggegrunn vil det naturlig være grunneier. For større sikringstiltak som er oppfylt for å sikre flere eiendommer kan flere anses ansvarlig for at vedlikeholdsplikten etter vannressursloven blir oppfylt. Se mer om tiltak i vassdrag i kapittel 10.2.3.

11.5.2 Utvalgets vurderinger knyttet til ansvar for vedlikehold

Utvalget mener ansvar for vedlikehold av sikringstiltak bør klargjøres og formaliseres i større grad enn i dag. Det bør være velfungerende systemer for å sikre at funksjonen til sikringstiltak ivaretas over tid, uavhengig av hvem som finansierte tiltaket i utgangspunktet. I innspill til utvalget er det vist til at det kun i svært få tilfeller er klart hvor det økonomiske ansvaret for å ivareta sikringstiltakets funksjon ligger. Dette gjelder mange typer sikringstiltak og ikke bare sikringstiltak som skal forhindre kvikkleireskred.

Utvalget mener ansvaret for vedlikehold av sikringstiltak som hovedregel bør ligge til eier eller bruker av den eller de faste eiendommene som drar nytte av tiltaket, heretter omtalt som «deltaker i sikringstiltak». Dette er også i tråd med omtale i Meld. St. 15 (2011–2012). Utvalget mener ansvaret bør lovfestes, og gjelde uavhengig av hvem som har gjennomført og finansiert tiltaket. Kommunen vil kunne være deltaker i sikringstiltaket i egenskap av å være grunneier. Utvalget mener det i loven også bør åpnes for at kommunen kan påta seg hele eller deler av vedlikeholdsansvaret selv om de i utgangspunktet ikke regnes som deltaker, for eksempel der tiltaket øker sikkerheten i større områder.

Utvalget mener at det også er behov for å styrke tilsynet med vedlikehold av sikringstiltak. Kommunen bør få en lovfestet plikt til å føre tilsyn med deltagers vedlikehold. Dette bør gjelde ethvert sikringstiltak og ikke som i dag hvor tilsynet kun retter seg mot sikringstiltak hvor NVE har gitt statlig bistand til etablering av tiltaket, og kommunen har gjort forpliktende vedtak om å føre tilsyn.

Som påpekt i Meld. St. 15 (2011–2012) ble det påpekt at eierskifter kan gi utfordringer knyttet til oppfølging av vedlikeholdsansvaret for sikringstiltak. Det er viktig at kunnskap om ansvar for sikringstiltak videreformidles til nye eiere. Utvalget mener derfor at det også bør innføres en lovfestet adgang til at de rettigheter og plikter deltaker av sikringstiltak har, kan tinglyses som en heftelse på de eiendommene som drar nytte av sikringstiltaket i samsvar med reglene i tinglysingsloven. Dersom sikringstiltaket ligger på en annen eiendom enn det har nytte for, bør heftelsen også tinglyses på eiendommen sikringstiltaket ligger på.

11.5.3 Utvalgets vurderinger av innholdet i vedlikeholdsplikten

Det er viktig å sørge for at sikringstiltak vedlikeholdes og gjennom det holdes i slik stand at det gir tilsvarende sikkerhetsnivå som da sikringstiltaket ble oppført. Hva som nærmere ligger i vedlikeholdsplikten må vurderes konkret, og vil blant annet bero på hva slags tiltak det er.

I innspill til utvalget er det blant annet foreslått innføring av krav om dokumentasjon for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) som del av prosjekteringen av sikringstiltak, for å ivareta hva som bør gjøres og hvor ofte. Utvalget mener denne type dokumentasjonskrav bør vurderes innført. Det bør også vurderes om det skal etableres en type klassifisering av sikringstiltak for på den måten å tydeliggjøre og systematisere hva som forventes i oppfølgningen.

For de tilfellene der kommunen gjennom tilsyn avdekker at eier eller deltager i sikringstiltaket ikke utfører nødvendig vedlikehold, mener utvalget det bør lovfestes at kommunen kan sørge for at vedlikehold gjennomføres dersom det er nødvendig for å avverge fare. Kommunen bør kunne bestemme ved enkeltvedtak at utgiftene til slikt vedlikehold skal dekkes av deltager(e) i sikringstiltaket. Vedtaket bør være tvangsgrunnlag for utlegg. Det er naturlig å legge til grunn at vedlikeholdsplikten bortfaller når det ikke lenger er behov for å beskytte den eller de aktuelle faste eiendommer mot naturskade, eller det ikke lenger foreligger fare for naturskade.

11.5.4 Utvalgets vurderinger av behovet for samlet oversikt over sikringstiltak

Det finnes ikke en samlet oversikt over alle sikringstiltakene i Norge. Mange sikringstiltak bygget av private eller kommuner er kun dokumentert i den enkelte byggesak.

Utvalget mener det er behov en slik samlet oversikt over sikringstiltak. Utvalget støtter derfor anbefalingen fra FOSS-analysen om å utvide NVEs database for eksisterende sikringstiltak til en felles nasjonal database som også omfatter sikringstiltak etablert i regi av andre enn NVE, som kommuner, fylkeskommuner, private utbyggere eller andre statlige etater som Statens vegvesen og Bane NOR (NVE, 2021a). En nasjonal database for sikringstiltak vil være et viktig verktøy, både for vurdering av risiko og for å legge til rette for vedlikehold og tilsyn.

Utvalget ser at det vil være krevende å skaffe oversikt over alle sikringstiltak som allerede er bygget av private som forutsetning for byggetillatelse. Manglende kunnskap om omfanget av problemet bør ikke brukes som argument for å unnlate å snarest klargjøre ansvar for tilsyn og vedlikehold for sikringstiltak som er eller var en forutsetning for byggetillatelse. Utvalget ser imidlertid at kommunene potensielt ikke har ressurser til å kartlegge alle eksisterende sikringstiltak, men vil være avhengig av at også innbyggerne selv melder disse inn i en nasjonal database for sikringstiltak.