NOU 2023: 17

Nå er det alvor— Rustet for en usikker fremtid

Til innholdsfortegnelse

Del 4
Sentrale beredskapsområder

7 Sammensatte trusler

7.1 Risikoen for sammensatte trusler øker

Den økende stormaktsrivaliseringen har medført at stater i større grad søker å påvirke andre stater gjennom å bruke hele bredden av tilgjengelige virkemidler under terskelen for væpnet konflikt. Denne påvirkningen skjer gjennom en kombinasjon av hard og myk makt og i grenselandet mellom disse.1 Det er bred enighet i Nato og EU om at fenomenet utgjør en sikkerhetspolitisk risiko.2 Etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestenes3 (EOS-tjenestenes) trussel- og risikovurderinger peker på at flere stater, særlig Russland og Kina, anvender et bredt spekter av ulike virkemidler som direkte og indirekte utfordrer de nasjonale sikkerhetsinteressene våre.4

Den forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen gjør at Norges sikkerhet blir utfordret på nye måter. Koordinert bruk av alle statens virkemidler, inkludert de militære, for å oppnå strategiske målsettinger i konkurranse, konfrontasjon og konflikt faller inn under definisjonen av sammensatte trusler.

7.2 Regjeringens definisjon av sammensatte trusler

Kommisjonen legger regjeringens definisjon av sammensatte trusler til grunn. I Meld. St. 9 (2022-2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet og Meld. St. 10 (2021–2022) Prioriterte endringer, status og tiltak i forsvarssektoren defineres sammensatte trusler som en betegnelse på strategier for konkurranse og konfrontasjon under terskelen for direkte væpnet konflikt som kan kombinere diplomatiske, informasjonsmessige, militære, økonomiske og finansielle, etterretningsmessige og juridiske virkemidler for å nå strategiske målsettinger. Virkemiddelbruken er gjerne distribuert bredt, langsiktig i sin tilnærming og kombinerer åpne, fordekte og skjulte metoder.

Figur 7.1 Sammensatte trusler innebærer bruk av et bredt spekter av virkemidler og må møtes med tverrsektorielt samarbeid.

Figur 7.1 Sammensatte trusler innebærer bruk av et bredt spekter av virkemidler og må møtes med tverrsektorielt samarbeid.

Sammensatte trusler har til hensikt å skape dilemmaer på tvers av sektorielle ansvarsområder, utnytte motpartens sårbarheter og egne muligheter i samspillet mellom sivile og militære aktører og slik bidra til å viske ut skillet mellom fred og væpnet konflikt.5 Formålet er å skape splid og destabilisering. Sammensatte trusler kan innebære aktivitet som i utgangspunktet er lovlig og en del av normalbildet. Denne virkemiddelbruken kan være rettet mot konkrete aktiviteter eller situasjoner eller være innrettet mer langsiktig for å skape tvil, undergrave tillit og ved dette svekke de liberale, demokratiske verdiene våre. Dette gjør at sammensatte trusler utfordrer samfunnets evne til tidlig varsling, omforent situasjonsforståelse og effektiv og samordnet håndtering. Eksempler på sammensatte trusler er påvirkning, for eksempel gjennom falske nyheter og desinformasjon på sosiale medier, digitale angrep, statlig styrt migrasjon, oppkjøp av teknologibedrifter og kritisk infrastruktur, etterretning og sabotasje. Sammensatte trusler kan være ment å ramme offentlig forvaltning, kritisk infrastruktur, næringslivet, befolkningen og samfunnet ellers.

Sammensatte trusler blir beskrevet som et gjenstridig problem og utfordrer på tvers av sektorer, nivåer og ansvarsområder. Dette betyr at det er nødvendig med bidrag fra mange aktører for å skape en omforent situasjonsforståelse og for å motvirke effektene av de sammensatte truslene. Beste praksis fra utlandet peker på betydningen av en helhetlig samfunnstilnærming til problemstillingen.6 Det innebærer at arbeidet mot sammensatte trusler bør involvere myndigheter på lokalt, regionalt og sentralt nivå, inkludert departementer og direktorater, næringsliv, deler av befolkningen, allierte og partnere.

7.3 Arbeid for å styrke motstandsdyktigheten mot sammensatte trusler

Myndighetene har iverksatt en rekke tiltak for å styrke evnen til å motstå sammensatte trusler. Den tilspissede sikkerhetspolitiske situasjonen har gjort at stadig flere virksomheter underlegges sikkerhetsloven. Det er også bevilget betydelige midler for å øke beredskapen både på militær og sivil side, medregnet midler til digital sikkerhet og til å styrke både politiet og Politiets sikkerhetstjeneste (PST). I kjølvannet av at salget av det norskregistrerte selskapet Bergen Engines AS i 2021 ble stanset med hjemmel i sikkerhetsloven, er også arbeidet med sikkerhetstruende økonomisk aktivitet blitt intensivert. Det er etablert et nasjonalt kontaktpunkt for screeningssaker, og sikkerhetslovens bestemmelser om eierskapskontroll er under revidering.

Disse tiltakene er hovedsakelig innrettet for strategisk og nasjonalt nivå og som reaksjoner på konkrete hendelser og trusler. De konkrete tiltakene som er satt i gang har også skjedd innenfor eksisterende rammer og ansvarsfordelinger mellom sektorer, departementer og virksomheter.

Samtidig er det en rekke utfordringer og sårbarheter knyttet til arbeidet med sammensatte trusler. Disse omtales nærmere under.

7.3.1 Situasjonsforståelse – en sentral utfordring

Sentrale elementer som understøtter evnen til situasjonsforståelsen er horisontal og vertikal rapportering, rolleforståelse, evne og vilje til å dele informasjon og bruk av teknologi. Siden 2018 har behovet for en omforent situasjonsforståelse vært pekt på som det sentrale tiltaket for å bedre håndteringen av sammensatte trusler.7 Kommisjonen har fått opplyst at det på sentralt nivå i 2022 ble igangsatt et arbeid for å styrke nasjonal situasjonsforståelse og samordning i arbeidet mot sammensatte trusler. Parallelt med dette arbeidet har EOS-tjenestenes samarbeid blitt videreutviklet. Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS) ble etablert i 2022 for å styrke evnen til å håndtere sammensatte trusler, og for å forsterke samarbeidet mellom PST, det øvrige politiet, Etterretningstjenesten (E-tjenesten) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Senteret informerer regelmessig departementsfellesskapet om trussel- og sårbarhetsbildet knyttet til sammensatte trusler.

NESS har utviklet seg etter modellen til Felles cyberkoordineringssenter (FCKS) der representanter fra de tre EOS-tjenestene og Kripos sitter samlokalisert for å gi samordnede trussel- og sårbarhetsvurderinger til myndighetene. Etter det kommisjonen erfarer mangler det fremdeles en innretning der sikkerhetspolitisk risiko knyttet til de nasjonale sikkerhetsinteressene våre blir helhetlig vurdert.

7.3.2 Nødvendig med mer tverrsektoriell innsats og samordning

Arbeidet mot sammensatte trusler handler både om å oppdage, avdekke og forstå truslene, men også om å ha oversikt over verdier som kan være utsatt for sammensatte trusler, og som derfor må sikres. Å forstå normalsituasjonen er avgjørende for å kunne identifisere avvik, og slik kjennskap er størst i de ulike sektorene.8 Utover EOS-tjenestene er det flere virksomheter og fagmiljøer i ulike sektorer som kan gi verdifulle bidrag til å skape en tverrsektoriell situasjonsforståelse ved å ha oversikt over verdier og risiko innenfor eget ansvarsområde.

Se også kommisjonens anbefaling om å styrke den nasjonale situasjonsforståelsen i kapittel 5.

På sivil side har Justis- og beredskapsdepartementet en generell samordningsrolle for samfunnssikkerhet og beredskap. Denne rollen understøttes av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), mens statsforvalteren har en samordningsrolle på regionalt nivå og kommunen på lokalt nivå. Hensikten er blant annet å sikre at tverrsektorielle problemstillinger blir ivaretatt. Som det fremgår i kapittel 5 er samfunnets viktigste funksjoner og tjenester utpekt i rammeverkene for henholdsvis kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner. DSB og NSM har viktige oppgaver tilknyttet disse to rammeverkene og følgelig også når det gjelder arbeidet knyttet til sammensatte trusler, i tillegg til E-tjenesten, PST og Politidirektoratet (POD), som følger med på selve trusselen. På forsvarssiden er Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) en relevant aktør, i kraft av å ha ansvar for forebyggende sikkerhet i Forsvaret.

Evnen og viljen til å dele informasjon er mangelfull

Å involvere relevante aktører, ha gjensidig tillit og en vilje og evne til å dele informasjon er viktige forutsetninger for å skaffe til veie en omforent situasjonsforståelse som gjør oss i stand til å etablere en nødvendig motstandsdyktighet mot sammensatte trusler. Sentrale forutsetninger er infrastruktur (graderte plattformer), kompetanse, prosedyrer, rapporteringsrutiner og kultur.

Kommisjonen erfarer at mangel på tilgang på graderte plattformer, sikkerhetsgodkjente lokaler og sikkerhetsklarerte personer hindrer utveksling av gradert informasjon. Som en følge av den sikkerhetspolitiske situasjonen har behovet for tilgang til graderte systemer økt. Samtidig er det mange beredskapsaktører som har behov for informasjon, men som det ikke er praktisk eller hensiktsmessig å sikkerhetsklarere eller tildele graderte kommunikasjonsløsninger. Dette gjelder i stor grad for næringslivet. Kommisjonen har fått flere innspill om at myndighetene må bli bedre på å nedgradere etterretning, for eksempel til unntatt offentlighet, slik at informasjon i større grad kan deles innenfor gjeldende regelverk og med de tekniske løsningene som finnes. Flere har pekt på at terskelen for å dele informasjon er for høy.

Kompetanse er også en begrensende faktor for informasjonsdeling. Manglende forståelse av sammensatte trusler og risikoen disse kan medføre, kan føre til at underliggende virksomheter ikke har gode nok forutsetninger for å vurdere hva de skal rapportere om og til hvem rapporteringen skal gå. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) fremhever viktigheten av at ulike sektorer og virksomheter har kunnskap om trusler, hvilken hensikt disse kan ha, og hvilke effekter de som står bak truslene sannsynligvis er ute etter å skape. Det er derfor behov for økt sikkerhetspolitisk forståelse på tvers av sektorer og nivåer.9 Myndigheter med rapporteringsansvar kan for eksempel ha behov for føringer og veiledning om hva de skal se etter, hvilke samfunnsområder som er spesielt utsatte og hva terskelen for rapportering skal være. Forutsetningen for effektiv rapportering synes å være best i det digitale domenet, hvor det er enklere å identifisere avvik, mens rapporteringen kan være mer mangelfull og komplisert i de kognitive og fysiske domenene.

Kommisjonen har også mottatt innspill om at trusler og risiko må deles mer proaktivt og i større grad tilpasses behovene til de ulike myndighetene, hos næringslivet og hos befolkningen. Kommisjonen har fått flere innspill om at dagens sektorvise tilnærming til informasjonsdeling kan være utfordrende i tidskritiske situasjoner. Distribusjon av varsler og trusselinformasjon går gjerne via flere departementer før det når ytre etater og private virksomheter, noe som skaper forsinkelser. Som avbøtende tiltak er det blant annet pekt på at at det bør vurderes å opprette avtalte distribusjonslister, hvor for eksempel EOS-tjenestene eller Justis- og beredskapsdepartementet kan varsle direkte til virksomheter på tvers av sektorer. Kommisjonen har også fått innspill om at de allerede etablerte samordningsmekanismene og prosedyrene for rapportering bør videreutvikles for å kunne brukes mer effektivt også i arbeidet mot sammensatte trusler. For eksempel kan DSBs samvirkekonferanser, beredskapsmøter med statsforvalterne og andre etablerte møtefora benyttes i større grad for horisontal og vertikal deling av risiko- og trusselinformasjon og til kompetanseheving, se nærmere omtale av fag- og samordningskanal i kapittel 5.

For å kunne analysere situasjonen og etablere en helhetlig situasjonsforståelse er sentrale myndigheter avhengige av å fortløpende motta relevant informasjon fra en rekke offentlige og private aktører på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Likeledes er aktørene på regionalt og lokalt nivå avhengige av å få tilgang til informasjon om den helhetlige situasjonsforståelsen fra sentrale myndigheter for å kunne identifisere og håndtere sikkerhetstruende virksomhet.

Kommisjonen erfarer at det er behov for at ulike rapporteringskanaler i større grad ses i sammenheng, og at det tydeliggjøres hvordan ulike rapporteringskanaler skal brukes i arbeidet mot sammensatte trusler. Dette inkluderer samspillet mellom rapportering på fag- og samordningskanal og annen rapportering som går direkte til EOS-tjenestene og politiet. For eksempel skal rapportering av sikkerhetstruende hendelser normalt gå til NSM, men denne bestemmelsen i sikkerhetsloven gjelder kun virksomheter som er underlagt loven. Ved mistanke om straffbare handlinger mot rikets sikkerhet skal PST varsles. Den primære varslingskanalen for mistenkelige hendelser er til politiet. Det er viktig at aktører er kjent med de ulike rapporteringskanalene. Gitt ansvarsprinsippet og at ikke alle hendelser som er del av sammensatt virkemiddelbruk kan forstås som sikkerhetstruende eller ulovlige, må de forskjellige fagmiljøene samarbeide for å få et helhetlig situasjonsbilde og sikre en samordnet krisehåndtering.

7.3.3 Teknologi muliggjør bedre situasjonsforståelse

Ny teknologi gir nye og bedre muligheter til å etablere en tverrsektorielt helhetlig situasjonsforståelse, både knyttet til detektering, rapportering, sammenstilling og informasjonsdeling.

Flere av disse prosessene kan automatisere gjennom bruk av kunstig intelligens. Det krever både juridisk og teknologisk tilpassing, men også en omfattende kulturendring i viljen til å gi hverandre tilgang til data og informasjon. Anvendelse av teknologi for å muliggjøre en bedre nasjonal situasjonsforståelse er nærmere omtalt i kapittel 5.

7.3.4 Beredskapsprinsippene i møte med sammensatte trusler

Kommisjonen har mottatt flere innspill om at sammensatte trusler kan utfordre praktiseringen av de fire beredskapsprinsippene, ansvarsprinsippet, likhetsprinsippet, nærhetsprinsippet og samvirkeprinsippet, som er beskrevet i kapittel 4. I all hovedsak er det stor oppslutning om de fire beredskapsprinsippene. Flere peker samtidig på at det er behov for mer veiledning om prinsippenes praktiske anvendelse i ulike typer hendelser, og mange fremhever at sammensatte trusler er et område hvor det er særlige veiledningsbehov.

I innspill til kommisjonen fremgår det at det er særlig behov for veiledning knyttet til samvirkeprinsippet. Samvirkeprinsippet ble innført senere enn de tre andre prinsippene.10 Prinsippet, som lenge har vært et bærende element i den offentlig organiserte redningstjenesten, rommer en handlekraft i en beredskapssituasjon hvor det er avgjørende å bruke de ressursene som er egnede og tilgjengelige. Samvirkeprinsippet skal understøtte tverrsektoriell samhandling og bidrar til å forankre samarbeidet mellom offentlig, privat og frivillig sektor.

Flere av innspillene til kommisjonen peker på at det er nødvendig med veiledning som betoner hvilke situasjoner samvirkeprinsippet bør gå foran ansvarsprinsippet, og at dette forutsetter at den enkelte virksomheten selv ser nytten av å samvirke med andre. For eksempel at den enkelte virksomheten ser sin aktivitet i en større sammenheng, og er bevisst hvordan samvirke med andre aktører kan bidra til å forsterke andres måloppnåelse.

Særskilte hensyn kan også gjøre seg gjeldende for praktiseringen av likhets- og nærhetsprinsippet i håndteringen av sammensatte trusler. Sammensatte trusler kan materialisere seg i konkrete hendelser på lokalt nivå, enten i en kommune eller virksomhet, men ha nasjonale sikkerhetspolitiske konsekvenser. Nærhetsprinsippet innebærer at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå organisatorisk og geografisk, men det kan for visse type hendelser, som sammensatte trusler, bety sentralt myndighetsnivå, da krisehåndteringen kan kreve beslutninger som må tas på sentralt nivå. Tilsvarende er likhetsprinsippet et utgangspunkt, som må avveies mot behovene som oppstår.11

7.4 Håndtering av sammensatte trusler på regionalt og lokalt nivå

For å kunne motvirke sammensatte trusler er det viktig at aktører på regionalt og lokalt nivå har kunnskap om hvilke verdier som kan være utsatt for sammensatte trusler og hvordan de kan materialisere seg i konkrete aktiviteter. Konkrete aktiviteter kan være dataangrep, spionasje, innsidere, oppkjøp, påvirkning gjennom mediene eller lobbyvirksomhet. Verdier kan være datasystemer, virksomhetskritisk informasjon, strøm, bygg og anlegg eller kompetanse. Evnen sentrale myndigheter har til å formidle strategisk forståelse av trusler, verdier og sårbarheter (situasjonsforståelse) til omsettelige størrelser for aktører på regionalt og lokalt nivå, har stor betydning for risikovurderingene som gjennomføres på regionalt og lokalt nivå. I tillegg er det viktig med praktiske råd for håndtering av hvordan sårbarhetene kan reduseres. Dette bidrar til å sette virksomhetene i stand til å omsette vurderinger og råd fra sentrale myndigheter til retningslinjer og praksis i egen virksomhet. Dette inkluderer å kunne se hendelser i en større sikkerhetspolitisk kontekst. En tydelig forståelse av hva slags handlinger man står overfor, er en forutsetning for å identifisere mottiltak og deretter identifisere ulike aktørers rolle. FFI fremhever også på viktigheten av presis begrepsbruk. Det vil bidra til mer klarhet dersom for eksempel cyberoperasjoner blir benevnt som cyberoperasjoner og sabotasje, i stedet for med vage ord som hybridangrep eller liknende uttrykk.12

7.5 Påvirkning i informasjonsmiljøet og desinformasjon

Påvirkningsoperasjoner er en integrert del av krigføring. Strategisk kommunikasjon, informasjonsoperasjoner og psykologiske operasjoner er alle etablerte begreper i både Norge og Nato. Russiske myndigheter har et eget begrep, informasjonskonfrontasjon, som er en helhetlig tilnærming til nettverks- og påvirkningsoperasjoner. Informasjonskonfrontasjon omfatter også å fremstille historien i tråd med Kremls narrativ.13 Nato har nylig begynt å bruke uttrykket kognitiv krigføring der menneskesinnet har blitt et angrepsmål og en essensiell del av krigføring.14

Feilinformasjon og desinformasjon er ment å undergrave beslutningstaking og redusere tillit på alle nivåer: mellom individer, i samfunnet og mellom land. Kunstig intelligens gjør at generering og spredning av feil- og desinformasjon, blant annet på sosiale medier, kan foregå i både større volum og på måter som er mer sofistikerte enn før. Påvirkning gjennom des- og feilinformasjon i informasjonsdomenet er den delen av sammensatte trusler som treffer bredest.15 Liberale demokratier har åpne og ofte langvarige beslutningsprosesser for å legge til rette for bred forankring, involvering og påvirkning. Muligheten til å påvirke utfallet av beslutninger, enten direkte eller gjennom valgte representanter, er grunnleggende for demokratiet. Denne åpenheten kan samtidig bli utnyttet av statlige aktører som kan ha interesse av å påvirke beslutningsprosesser i en spesiell retning.

7.5.1 EOS-tjenestene har over tid advart mot påvirkningsoperasjoner

EOS-tjenestenes trussel- og risikovurderinger har over tid fremhevet økt aktivitet knyttet til påvirkningsoperasjoner, og i det følgende fremheves noen av disse vurderingene. I følge E-tjenesten gjennomfører fremmede stater påvirkningsaktivitet for å:

endre det offentlige ordskiftet, holdninger, beslutninger eller utfall i andre stater eller multilaterale organisasjoner. Påvirkningsaktivitet går utenpå legitim diplomatisk virksomhet og meningsutveksling, og kan skje åpent så vel som fordekt. Russland og Kina har over tid vist vilje og evne til innblanding i politiske prosesser i vestlige land.16

Med krigen i Ukraina er det sannsynlig at Russland vil fortsette å øke omfanget av sine påvirkningsoperasjoner mot land i Vesten, Norge inkludert.17 I 2022 understreket E-tjenesten hvordan ekstreme ikke-statlige aktører aktivt utnyttet pandemien til å fremme agendaene sine. Det gjorde de gjennom å svekke tillit, skape tvil og forvirring, og de ville rette angrep mot befolkningsgrupper hvor tilliten allerede var under press. Aktørene ville søke å forsterke eksisterende konflikter i samfunnet og få oss til å ha mindre tillit til hverandre, til mediene og myndighetene. Slik ønsker de å svekke demokratiet fra innsiden.18

NSM påpeker at

[v]irksomheter, myndigheter og privatpersoner blir stadig utsatt for informasjonsinnhenting og påvirkningsoperasjoner fra fremmede etterretningstjenester. Det åpne samfunnet vi nyter godt av, utnyttes av trusselaktører. De benytter en rekke virkemidler for å påvirke norske beslutningsprosesser og våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Blant annet er det godt kjent at Russland utnytter eksisterende skillelinjer i samfunnet for å polarisere befolkningen.19
[…] [b]ruken av virkemidler som truer nasjonale sikkerhetsinteresser utspiller seg også på sosiale medier. Sosiale medier er en gunstig arena for trusselaktører og andre som ønsker å påvirke oss gjennom desinformasjon og falske nyheter.20

PST fremhever at

flere av de fremmede etterretningstjenestene som opererer i Norge, har som oppgave å påvirke politiske beslutninger og norsk meningsdannelse. PST har så langt ikke sett omfattende påvirknings- eller desinformasjonskampanjer mot politiske prosesser i Norge. Vi må likevel være forberedt på at fremmede etterretningstjenester, især russiske og kinesiske, vil forsøke å påvirke beslutningstakere og den norske befolkningen i 2023.21

7.5.2 Ytringsfriheten blir utfordret av desinformasjon

Også Ytringsfrihetskommisjonen har pekt på utfordringen med at des- og feilinformasjon kan svekke tilliten:

[k]ommisjonen mener omfanget av desinformasjon som er avdekket i flere land, gir grunn til bekymring og økt aktsomhet også i Norge. Samtidig er det viktig å huske på at Norge relativt sett er godt rustet. Sammenlignet med mange andre land er ikke polariseringen veldig stor, mediesystemet er robust, mediene nyter tillit, og den kritiske medieforståelsen står sterkt. Dette er noen av faktorene som studier viser at har stor betydning for hvor utsatt land er for desinformasjon.22

Ytringsfrihetskommisjonen påpeker videre «at den demokratiske beredskapen må bygges gjennom tiltak som kan styrke folks kritiske sans, mediekunnskap og den opplyste offentlige samtalen». Kommisjonen viser til at dette primært bør skje gjennom å videreutvikle ytringsfrihetens infrastruktur i Norge, og at særlig utdannings- og mediesystemene er viktige.23

7.5.3 Andre land og organisasjoner tar konkrete grep mot utilbørlig påvirkning og desinformasjon

Flere land har de senere årene skjerpet innsatsen mot sammensatte trusler. FFI har gjort en studie av andre lands arbeid mot sammensatte trusler.24 Beste praksis fra andre land har pekt på betydningen av styrket bevissthet og kunnskap om trussel-, verdi-, og sårbarhetsdimensjonene. Dette inkluderer tydeliggjøring av roller og ansvar blant sentrale aktører og vektlegging av styrket samhandling.

Det finnes en rekke internasjonale samarbeidsinitiativer for å håndtere utfordringen med desinformasjon og informasjonspåvirkning der også Norge deltar. Ett slikt initiativ er det europeiske hybridsenteret i Finland, se boks 7.1. Videre har Nato økt oppmerksomhet om desinformasjon i rammen av alliansens arbeid med motstandsdyktighet. EU har også en rekke initiativer for å motvirke desinformasjon. EU-forordningen Digital Services Act25 er et verktøy for å sikre åpenhet om og innsyn i de globale plattformenes spredning av og arbeid mot des- og feilinformasjon. Rettsakten er ansett som EØS-relevant.

Boks 7.1 The European Centre of Excellence for Countering Hybrid Threats (Hybrid CoE)

Hybrid CoE ble etablert i 2017 i Helsingfors, Finland og er en selvstendig, nettverksbasert internasjonal organisasjon som arbeider med å motvirke sammensatte trusler. Organisasjonen består av 33 medlemsland, Norge inkludert, og samarbeider tett med både EU og Nato.

Formålet med senteret er å styrke deltakerstatenes og EUs og Natos sikkerhet ved å tilby ekspertise og opplæring i å motvirke sammensatte trusler. Dette gjøres gjennom blant annet å dele beste praksis, gi anbefalinger og teste nye ideer og tilnærminger. Sentret bygger også den operative kapasiteten til deltakerstatene ved å gi opplæring og organisering av praktiske øvelser.

Norge er tilknyttet dette senteret som gir en mulighet for å samarbeide med allierte og nære partnere for å bedre kunne forstå og håndtere sammensatte trusler.

Kilde: Hybrid CoE (2023).

Storbritannia har opprettet en egen enhet, Counter Disinformation Unit, på departementsnivå (Department for Digital, Culture, Media and Sport), for å respondere på akutte informasjonshendelser. Enheten samordner tverrdepartementale overvåkings- og analysekapasiteter for å forstå omfanget, skalaen på og rekkevidden av desinformasjon og samarbeider bredt med andre aktører. Dette inkluderer samarbeid med store sosiale medieplattformer for å muliggjøre rask fjerning av desinformasjon. Storbritannia har også utarbeidet et verktøy, RESIST, for å motvirke desinformasjon, og som er åpent tilgjengelig med både virksomheter og befolkning som målgrupper.

Sverige har opprettet Myndigheten för psykologiskt försvar, som både har en forebyggende rolle for å styrke befolkningens motstandsdyktighet mot utilbørlig informasjonspåvirkning og en operativ rolle i å identifisere og motvirke pågående forsøk på slik påvirkning, se boks 7.2.

Boks 7.2 Myndigheten för psykologiskt försvar

Psykologisk forsvar er en gammel svensk totalforsvarspilar. Lik andre deler av totalforsvaret i Sverige ble også det psykologiske forsvaret gradvis bygget ned etter den kalde krigen. En erkjennelse av at sammensatte trusler utgjør en stadig større utfordring, var bakteppet for at Sverige i 2022 gjenopprettet Myndigheten för psykologiskt försvar. Myndigheten har som mandat å overvåke potensielle desinformasjonskampanjer. Det er bare utenlandske aktører som vurderes. Dette betyr at vurderinger av den frie meningsdannelsen og uavhengige pressen ikke faller under etatens ansvar. Myndigheten arbeider tett med de hemmelige tjenestene, men har i motsetning til disse et uttalt mandat til å uttale seg offentlig om de påvirkningskampanjene de avdekker.

Myndigheten utarbeider ukentlige rapporter til regjeringen om informasjonspåvirkning som kan ha betydning for Sveriges sikkerhet. På denne måten får myndighetene kvalifiserte vurderinger om tilstanden i informasjonsdomenet. I tilfelle krig eller fare for krig, skal myndigheten også kunne støtte regjeringen gjennom å foreslå tiltak innenfor virksomhetsområdet sitt.

Myndigheten för psykologiskt försvar har to spor, et forebyggende og et operativt. Den forebyggende virksomheten handler om å bidra til å styrke befolkningens motstandsdyktighet gjennom informasjon på nett og i sosiale medier. De skal spre kunnskap, undervise og bidra til befolkningens og berørte aktørers beredskap når det gjelder psykologisk forsvar. Myndigheten har også et nasjonalt ansvar for forskning, øvelse og utdanning på området. I tillegg har myndigheten et utstrakt internasjonalt samarbeid blant annet gjennom utsending av nasjonale eksperter til Nato Strategic Communications Centre of Excellence, European External Action Service (EEAS) East StratCom Task Force, EEAS Western Balkans StratCom Task Force og omfattende bilateralt samarbeid med særlig USA og Storbritannia.

Den operative virksomheten skal sørge for å identifisere utilbørlig desinformasjon, for deretter å vurdere skadepotensialet for svenske interesser, hvor hendelsene blir klassifisert etter ulike alvorlighetsgrader. Prosessen innebærer også å utarbeide operative responstiltak for å motvirke aktiviteten eller komme med korrigerende informasjon.

7.5.4 Den norske beredskapen mot desinformasjon er fragmentert

I Norge er ansvaret for å forebygge og håndtere desinformasjon fragmentert og delt på flere aktører. PST har en sentral rolle i arbeidet med å håndtere ulovlig informasjonspåvirkning. Stortinget har vedtatt endringer i politiloven og politiregisterloven som gir PST lov til å lagre åpent tilgjengelig informasjon som grunnlag for analyser og etterretningsvurderinger, inkludert påvirkningsoperasjoner.26 DSB er ansvarlig for å legge til rette for systemer for robust, helhetlig og koordinert kommunikasjon mellom myndighetene og til befolkningen under kriser. DSB har også ansvar for å styrke den generelle motstandsdyktigheten i befolkningen for å stå imot kriser, blant annet gjennom egenberedskapskampanjen, se kapittel 8. Medietilsynet skal bidra til å oppfylle samfunnsmålene om ytringsfrihet, rettstrygghet og et levende demokrati der de skal legge til rette for et sterkt meningsmangfold og kritisk medieforståelse i befolkningen. I tillegg er det en rekke miljøer i forsvarssektoren som følger med på, analyserer og forsker på påvirkningsoperasjoner. I Norge er det bare den ideelle organisasjonen Faktisk.no som utfører faktasjekk av samfunnsdebatten og det offentlige ordskiftet, og som følger med på mediebildet for å oppdage desinformasjon.

7.6 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Utfordringene fra sammensatte trusler treffer bredt i samfunnet. Det største handlingsrommet Norge har som et liberalt demokrati er ifølge FFI å styrke motstandsdyktigheten i demokratiet vårt og å lukke sårbarheter i kritiske samfunnsfunksjoner og i befolkningen.27 De kritiske samfunnsfunksjonene og sikkerhetslovens grunnleggende nasjonale funksjoner danner et sentralt utgangspunkt for den sårbarhetsavbøtende tilnærmingen til å bygge motstandsdyktighet mot sammensatte trusler.

Komplekse problemer, som sammensatte trusler er, kan bare løses gjennom tydelig lederskap og forankring. I arbeidet med sammensatte trusler mener kommisjonen at de etablerte samordningsmekanismene på lokalt, regionalt og sentralt nivå må tydeliggjøres og styrkes. Sentrale elementer er å tydeliggjøre ansvar, myndighet og roller, særlig til aktører og mekanismer som bidrar til samordning mellom sektorer og forvaltningsnivåer. Dette kan bidra til økt kunnskap og bevissthet i flere sektorer. Videre må både viljen og evnen til å dele informasjon bli bedre. Dette, sammmen styrket samordning med en tydeliggjøring av roller, ansvar og myndighet til aktører som har en samordningsrolle, er sentrale forutsetninger for å kunne håndtere gjenstridige problemer som sammensatte trusler.

I kapittel 5 anbefaler kommisjonen flere endringer som skal bidra til å styrke beredskapsstrukturen. I tillegg anbefaler kommisjonen at det utarbeides en nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi. Et slikt tiltak vil være relevant for å motvirke sammensatte trusler på en helhetlig måte.

7.6.1 Strategisk funksjon for å styrke regjeringens situasjonsforståelse

Sammensatte trusler krever at det deles informasjon på tvers av sektorer. Det krever også at man evner å se enkelthendelser innenfor ulike sektorer i sammenheng.

Det er positivt at samarbeidet mellom EOS-tjenestene og politiet ser ut til å ta sin form gjennom etableringen av NESS. Kommisjonen mener likevel at det er behov for ytterligere tiltak, og anbefaler derfor at det etableres en strategisk funksjon på departementsnivå for å styrke regjeringens situasjonsforståelse. Arbeidsmåten og funksjonen til NESS vurderes å være et godt utgangspunkt for å etablere et mer permanent samarbeidsforhold mellom EOS-tjenestene og andre relevante virksomheter som kan gi samlede råd til den strategiske funksjonen på departementsnivået, og derigjennom etablere en situasjonsforståelse når det gjelder sammensatte trusler.

Kommisjonen mener at NESS bør videreutvikles slik at både DSB og FSA inngår som faste medlemmer på lik linje med de tre EOS-tjenestene, og at NESS sitt mandat utvides til også å se på risiko og tverrsektorielle konsekvenser i tillegg til trussel og sårbarhet. På denne måten vil NESS kunne sammenstille helhetlige risikovurderinger og distribuere disse til sentralt og regionalt nivå som beslutningsgrunnlag.

Nasjonale løsninger som tør å utfordre de eksisterende rammene og ansvarsfordelingen mellom sektorer og virksomheter, og da spesielt hos EOS-tjenestene og andre aktører som kan bidra til å forstå, motvirke og forsvare de nasjonale sikkerhetsinteressene våre, er nødvendige.

Teknologisk utvikling må utnyttes i arbeidet med å etablere situasjonsforståelse. Kommisjonen mener disse mulighetene bør tas i bruk i størst mulig grad.

7.6.2 Tilgangen på graderte plattformer må forbedres

Å håndtere kompliserte utfordringer og gjenstridige problemer handler om å forstå det lille i det store og det store i det lille. Informasjon må deles på tvers av nivåer og sektorer. Dybdekunnskap må kombineres med helhet. Nisje må kombineres med bredde. Kommisjonen mener at utfordringen med manglende informasjonsdeling må tas tak i for å etablere en omforent situasjonsforståelse. Tilgangen på graderte plattformer for å motta og dele informasjon må forbedres, og det bør utpekes en myndighet på sivil side som får et overordnet ansvar for behovsvurdering på sivil side.

Kommisjonen mener at en utrulling av graderte plattformer må baseres på en nasjonal behovskartlegging som også ivaretar behovet for sivil-sivil-gradert kommunikasjon. Kommisjonen mener at alle aktører i totalforsvaret med et tjenstlig behov for enten å dele eller motta gradert informasjon bør ha graderte plattformer.

Videre må trussel- og risikoinformasjon graderes på et tilstrekkelig lavt nivå slik at den kan distribueres til dem som har behov for den, inkludert regionalt og lokalt nivå og beredskapsaktører i næringslivet. Skjermingshensyn må i større grad vektes mot behovet beslutningstakere har for rettidig formidling og felles situasjonsforståelse. Jo høyere gradert informasjonen er, desto mer sannsynlig er det at den ikke når dem som skal gjennomføre praktiske tiltak i tråd med informasjonen. Prosedyrene for skjerming, distribusjon og deling av informasjon må også forbedres slik at det skapes en sterk kultur for å dele informasjon, slik at relevante aktører blir satt i stand til å utøve sine roller, sitt ansvar og sin myndighet. En hensiktsmessig måte å dele og skjerme informasjon på vil styrke felles situasjonsforståelse og effektiv samhandling.

Kommisjonen mener også at rapportering via fag- og samordningskanaler bør brukes for å bidra til en felles situasjonsforståelse og å bygge et situasjonsbilde på sentralt nivå. Kanalene kan i større grad også benyttes til å dele informasjon nedover i forvaltningen. En viktig forutsetning i denne sammenheng er at også næringslivet blir inkludert i informasjonsdelingen gjennom denne kanalen på de ulike nivåene. En slik løsning forsterker også behovet for at DSB inngår som et fast medlem av NESS, da de er det nasjonale «navet» i samordningskanalen.

7.6.3 Økt motstandsdyktighet mot påvirkning

Norge er et relativt motstandsdyktig samfunn mot påvirkningsoperasjoner. Sentrale faktorer er at vi er et egalitært, demokratisk samfunn med stor åpenhet, høy tillit, gode sosiale ordninger og en godt utdannet befolkning. Endringene i risikobildet krever samtidig økt aktsomhet og et forsterket og mer systematisk arbeid for å styrke og bevare befolkningens motstandsdyktighet mot påvirkningsoperasjoner. Samlet sett er det ikke noen tverrsektoriell innsats eller beredskap i Norge for å gjøre samfunnet og befolkningen mer robuste mot utilbørlig informasjonspåvirkning.

Kommisjonen mener det er behov for å etablere en nasjonal funksjon med et helhetlig ansvar for å forstå og motvirke trusselen fra informasjonsoperasjoner med fokus på å styrke befolkningens motstandsdyktighet mot desinformasjon. Kommisjonen understreker at denne funksjonen ikke må begrense seg til nasjonale aktører og perspektiver, men også favne regionale og lokale utfordringer knyttet til desinformasjon og påvirkningsforsøk.

Kommisjonen har ikke tatt stilling til hvor ansvaret for en slik funksjon bør plasseres. Men utilbørlig påvirkning i informasjonsdomenet har sitt utspring i statlige aktører og en nasjonal evne bør derfor være plassert på sentralt nivå. Kommisjonen mener også at den ikke bør legges til de tradisjonelle EOS-tjenestene. Dette kan være med på å motvirke mistenkeliggjøring og en oppfatning om at det foregår overvåking. Samtidig bør oppmerksomheten være rettet mot å arbeide for en åpenhet overfor hele samfunnet og befolkningen. Dette underkjenner ikke at EOS-tjenestene også vil spille en viktig rolle i den nasjonale evnen og operative håndteringen av påvirkningsoperasjoner, men da som én av flere bidragsytere. Ulike land har valgt forskjellige løsninger. Storbritannia har valgt å legge en slik funksjon til den sektoren som har ansvaret for mediene, mens Sverige har opprettet en egen tverrsektoriell myndighet som svarer direkte til regjeringen og som er plassert under forsvarsdepartementet sammen med alle andre sivile myndigheter med en rolle i totalforsvaret.

Nye lover som forbyr eller sensurerer usanne ytringer er ikke en ønsket utvikling, da det står i direkte motstrid til åpenhet og ytringsfrihet. Det må derimot bygges en sterk demokratisk beredskap og motstandsdyktighet mot desinformasjon og påvirkningsoperasjoner. Studier som Ytringsfrihetskommisjonen har vist til, viser at et mangfold av medier med høy bruk og høy tillit er avgjørende for å motvirke skadevirkningene av feil- og desinformasjon. Totalberedskapskommisjonen er enig med Ytringsfrihetskommisjonen i at god allmennutdanning, kunnskap om teknologi, demokrati, ytringsfrihet og medier, kontinuerlig trening i kildekritikk og å bygge og vedlikeholde et åpent, inkluderende, stabilt og trygt demokratisk samfunn er viktige mekanismer for å redusere effekten av des- og feilinformasjon.

7.6.4 Praktiseringen av beredskapsprinsippene må videreutvikles

Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap må ha et tverrsektorielt perspektiv, og til dette er felles prinsipper som danner en felles ramme og tilnærming til arbeidet, viktige verktøy. Kommisjonen har vurdert behovet for å redefinere beredskapsprinsippene eller introdusere flere prinsipper etter modell fra Danmark som har et fleksibilitetsprinsipp og et handlingsprinsipp. Kommisjonen mener at de fire beredskapsprinsippene er en grunnleggende forutsetning for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, og er noe som må beholdes og videreutvikles.

Kommisjonen mener at det er behov for å etablere et tydeligere felles utgangspunkt for hvordan beredskapsprinsippene skal anvendes. I møtet med sammensatte trusler vil det være nødvendig å finne en riktig balanse mellom samvirke- og ansvarsprinsippet. Utfordringen er ikke prinsippene i seg selv, men praktiseringen av dem, og da spesielt samvirkeprinsippet. Samvirkeprinsippet kan fremstå som lite forpliktende og det forutsetter at den enkelte virksomhet selv ser nytten av å samvirke med andre. Et vellykket samvirke forutsetter tett samarbeid om planlegging, øving, læring og utvikling av samarbeidsarenaer og teknologiske løsninger. Det er også viktig med gode relasjoner og innsikt i og respekt for andres oppgaver og ansvar. Samvirket i den offentlig organiserte redningstjenesten er et eksempel til etterfølgelse også innenfor andre beredskapsområder og i håndteringen av sammensatte trusler. I den offentlig organiserte redningstjenesten er det et delt ansvar, men noen har et større ansvar for å legge til rette for godt samvirke, nemlig Hovedredningssentralen (HRS) og de lokale redningssentralene (LRS). Også innen håndteringen av sammensatte trusler vil det være behov for at en aktør har et særlig ansvar for å legge til rette for et godt samvirke mellom aktørene. Her er det naturlig å se hen til NESS som har utviklet seg til å bli den sentrale koordineringsfunksjonen i arbeidet med å håndtere sammensatte trusler.

Kommisjonen anbefaler at det utarbeides veiledninger som utdyper formål og bakgrunn for prinsippene, og som gir kunnskap om forutsetninger for godt samvirke i ulike situasjoner. I veiledningen er det viktig at nytteverdien av at prinsippene følges i ulike situasjoner, kommer tydelig frem. Det er grunnleggende at det utvikles en tilstrekkelig forståelse for formålet med prinsippene, slik at ulike aktører får et best mulig grunnlag for å tolke og tilpasse prinsippene det konkrete beredskapsarbeidet.

7.6.5 Å sikre verdier bør være i fokus på regionalt og lokalt nivå

Sentrale myndigheter må formidle strategisk forståelse av trusler, verdier og sårbarheter (situasjonsforståelse) til omsettelige størrelser for regionalt og lokalt nivå, da dette er en forutsetning for god risikovurdering i virksomhetene.

Regionalt og lokalt nivå må, med bakgrunn i formidlingen fra sentralt nivå, ha en risikobasert tilnærming til hvordan de sikrer verdiene sine. For å kunne motvirke sammensatte trusler er det viktig at aktører på regionalt og lokalt nivå har kunnskap om hvilke verdier de selv rår over som kan være utsatt for sammensatte trusler, hvordan sammensatte trusler kan materialisere seg i konkrete aktiviteter, og hva de kan gjøre for å redusere sannsynligheten for at handlingen får konsekvens for virksomhetens verdier.

Kommisjonen anbefaler:

  • å videreutvikle Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS) gjennom at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) blir faste medlemmer og at senteret sitt mandat utvides til også å se på risiko og tverrsektorielle konsekvenser

  • å forbedre tilgangen på graderte plattformer for å motta og dele informasjon for totalforsvarsaktører

  • at trussel- og risikoinformasjon må graderes på et tilstrekkelig lavt nivå slik at den kan distribueres til de som har behov for den

  • å etablere en nasjonal funksjon for monitorering og analyse av forsøk på påvirkningsoperasjoner mot norske interesser

  • å utarbeide en nasjonal veileder som utdyper formål og bakgrunn for beredskapsprinsippene

8 Befolkningens egenberedskap og motstandsdyktighet

8.1 Innledning

En av statens viktigste oppgaver er å sørge for innbyggernes sikkerhet og trygghet. Myndighetene må samtidig balansere det offentliges ansvar og ansvaret til den enkelte borger. Hvor skjæringspunktet går avhenger av mange faktorer, for eksempel helsetilstanden til en person eller krisen samfunnet står i.

Samfunnets motstandsdyktighet skapes av flere. En helhetlig tilnærming til beredskap er derfor nødvendig. Dette kapitlet retter oppmerksomheten mot befolkningen og behandler befolkningens egenberedskap, kulturelle og språklige hensyn og psykososial oppfølging i kriser. Et samfunn som tar vare på innbyggerne sine bidrar til samfunnskontrakten og til å bevare og skape tillit. Den beredskapsmessige betydningen av tillit er nærmere omtalt i kapittel 4.

8.2 Egenberedskap og en mer motstandsdyktig befolkning

De siste årene har myndighetene lagt vekt på å sikre motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner. Å være opptatt av det offentliges ansvar for å opprettholde viktige tjenester er nødvendig. Samtidig vil beredskapen mangle en viktig pilar hvis det ikke tas hensyn til at det kan inntreffe hendelser som gjør at befolkningen ikke får tjenestene de forventer eller som gjør at befolkningen må søke beskyttelse. I slike situasjoner vil den enkelte måtte ta ansvar for seg og sine.

Egenberedskap handler om hva den enkelte og husholdningene kan gjøre for å forberede seg på uønskede hendelser. Det kan dreie seg om å ha lagre av matvarer og alternative varmekilder, men også om at de som er bosatt i nærheten av industriområder har kunnskap om at de må lukke dører og vinduer og stenge ventilasjonen ved kjemikalieulykker. I krig vil egenberedskapen i tillegg dreie seg om hva den enkelte kan gjøre for å beskytte seg selv ved væpnet angrep – vi snakker da om egenbeskyttelse.28

Egenberedskap må ta høyde for personlige behov. For eksempel blir stadig flere avhengige av medisinsk-teknisk utstyr og medisiner, som vil kunne gjøre dem sårbare ved forsyningssvikt.

Myndighetenes arbeid med egenberedskap har to formål. For det første handler det om å få befolkningen til å forstå at hverdagen ikke vil forløpe som normalt ved en krise, og at mange ting som tas for gitt ikke vil fungere. For det andre handler det om at den enkelte må forberede seg på å kunne ta vare på seg selv og sine nærmeste i kortere eller lengre tid. Nød- og beredskapsaktørene kan da prioritere hjelp til sårbare grupper, som eldre og pleietrengende.

8.2.1 Rådene om egenberedskap har endret seg over tid

I flere tiår vektla myndighetene ansvaret befolkningen hadde for å beskytte seg selv mot fare. Dette skjedde blant annet gjennom at daværende Direktorat for sivilt beredskap regelmessig ga ut brosjyrer om egenberedskap. Brosjyrene inneholdt råd om hvilke varer husholdningene burde lagre, og hvordan man tilberedte mat. I tillegg inneholdt brosjyrene informasjon om hvilke beskyttelsestiltak, for eksempel bygging av dekningsrom, man kunne iverksette i eget hjem ved fare for væpnede angrep.

Det endrede trussel- og risikobildet i 1990-årene og bortfallet av krigstrusselen gjorde at myndighetene og befolkningen anså at behovet for egenberedskap var mindre enn før. Kunnskapen om egenberedskap, og faktisk egenberedskap i befolkningen, har derfor falt sammenliknet med tidligere år. Her spiller det også inn at de som opplevde krigsårene og de første etterkrigsårene med knapphet på varer og rasjonering, er i ferd med å bli borte. Denne generasjonen hadde et annet forhold til verdien av egenberedskap enn dagens generasjoner, som i liten grad har opplevd knapphetssituasjoner. Urbaniseringen av samfunnet har trolig også bidratt til det samme. Undersøkelser tilbake til 2000-tallet viste for eksempel at eldre hadde et større lager av mat og andre basisvarer enn yngre. Tilsvarende hadde husholdningene i Finnmark og Troms relativt store lagre av mat og andre basisvarer sammenliknet med resten av landet. De som var bosatt i distriktene, hadde større lagre enn de som var bosatt i byene.29

Figur 8.1 Egenberedskapskampanjen fra 2018.

Figur 8.1 Egenberedskapskampanjen fra 2018.

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Et annet forhold som spiller inn er at færre enn før gjennomfører førstegangstjeneste, noe som gjør at færre unge får praktisk kunnskap som er relevant for å bygge egenberedskap i befolkningen. Et tredje forhold er at viktige tjenester over tid ble mer robuste, og at lengre bortfall derfor ble sjeldnere. Den stabile elektrisitetsforsyningen er trolig en viktig grunn til at mange i dag ikke har alternative varmekilder.

De siste årenes ekstremværhendelser, med lengre bortfall av kraftforsyning og ekomtjenester, har bidratt til økt oppmerksomhet og bevissthet om at egenberedskap kan være viktig. En viktig forutsetning er likevel at egenberedskapstiltak virker sammen med øvrige tiltak fra myndighetene. Et eksempel er at myndighetene i 2016 gjeninnførte kravet om at nye småhus som bygges, altså eneboliger og rekkehus, som hovedregel skal ha pipe.30 Dette kravet handler først og fremst om sikker energiforsyning, og begrunnelsen for å gjeninnføre kravet var erfaringene med alvorlige strømbrudd forårsaket av et stadig mer krevende og uforutsigbart klima. Myndighetene mente derfor at det var behov for en alternativ varmekilde. For husstandene vil egenberedskapen bestå i å installere ildsted og ha tilstrekkelig med ved.

8.2.2 Kommunikasjon om egenberedskap

Ved fare for eller ved uønskede hendelser kan god informasjon til befolkningen være avgjørende for å beskytte liv og helse. Kommunikasjon med befolkningen om trussel- og risikobildet omfatter:

  • risikokommunikasjon – hvordan myndighetene informerer og kommuniserer om risiko befolkningen står overfor

  • varsling – at befolkningen så langt det lar seg gjøre blir varslet om en faresituasjon31

  • krisekommunikasjon – hvordan myndighetene informerer og kommuniserer om hvordan en krise utvikler seg, og hvilke tiltak som kan begrense konsekvensene av krisen. Varsling er en form for krisekommunikasjon.

I praksis vil risikokommunikasjon og krisekommunikasjon kunne gli over i hverandre, og det er ikke uvanlig at risiko og kriseråd blir kommunisert samtidig.32

Arbeidet med å styrke og opprettholde egenberedskapen i befolkningen forutsetter at myndighetene har en strategi for hvordan de skal kommunisere med befolkningen. Videre er det avgjørende at det settes av tilstrekkelige ressurser til å formidle relevante, tydelige og enhetlige budskap. Rådene myndighetene gir bør også fremstå koordinerte overfor mottakerne, slik at det ikke oppstår usikkerhet om rådene som gis.

Tidligere hadde Norge et nasjonalt nettsted for samordnet risiko- og kriseinformasjon, som ble driftet av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Nettstedet, Kriseinfo.no, ble avviklet i 2020. Sentrale offentlige virksomheter har i dag sin egen kombinasjon av kommunikasjonskanaler. Det samme gjelder for regjeringen som har nettstedet regjeringen.no og en rekke andre digitale plattformer i sosiale medier som benyttes i det daglige og under kriser. I 2023 ble Nødvarsel etablert. Nødvarsel på mobil skal brukes til å varsle befolkningen om akutte og alvorlige hendelser som truer liv og helse, se kapittel 11.

Egenberedskapskampanjen

Høsten 2018 lanserte DSB, i samarbeid med Oslo kommune, kampanjen Du er en del av Norges beredskap. Hovedbudskapet var at alle burde tenke gjennom hvilke hendelser og ulykker som kan skje, og planlegge for å kunne ta vare på seg selv og dem rundt seg i minst tre døgn ved bortfall av kritisk infrastruktur. Rådene ble forankret hos departementer, direktorater, statsforvaltere, kommuner og organisasjoner. Kampanjen besto av mange ulike tiltak, blant annet en brosjyre i posten til alle landets husstander. Brosjyren er senere oversatt til en rekke språk. Siden 2019 er Egenberedskapsuka gjennomført årlig (med unntak av i 2020) i uke 44. Her er kommuner, statsforvaltere og sivilforsvarsdistrikter invitert til et samarbeid om informasjon og aktiviteter i lokalsamfunnene. Samtidig er det gjennomført nasjonale informasjonskampanjer.33

En årlig befolkningsundersøkelse om husholdningenes bevissthet og atferd knyttet til egenberedskap viser relativt stabile resultater fra år til år og at det er enkelte mønstre som går igjen. Blant annet at eldre er mer forberedt enn yngre, og de som bor på mindre steder er mer forberedt enn de som bor i de største byene. Undersøkelser gjennomført i forbindelse med kampanjen viser at andelen som kjenner til myndighetenes råd har økt fra 65 prosent før kampanjen i 2019 til 87 prosent etter kampanjen i 2022. I befolkningsundersøkelsen som ble gjennomført i 2022 svarer 28 prosent at de har styrket egenberedskapen sin de siste to årene, og 42 prosent at de planlegger å gjøre det. 21 prosent oppgir at de verken har styrket eller planlegger å styrke beredskapen sin, mens 8 prosent ikke er sikre.34

Å gjennomføre informasjonsrettede tiltak mot befolkningen forutsetter at myndighetene arbeider kunnskapsbasert. Den årlige befolkningsundersøkelsen hvor spørsmål om egenberedskap inngår, gjennomføres slik at det kan fanges opp om myndighetene når frem til befolkningen med rådene sine.

8.2.3 Tilpasning til regionale forhold og målgrupper

Kommunikasjon rundt risiko og egenberedskap vil trolig fungere best dersom budskapet fra myndighetene tilpasses lokale forhold. Slike råd bør være tuftet på felles planforutsetninger.

I kraft av oversikten statsforvalterne og kommuner skal ha om regional og lokal sårbarhet, vil de være sentrale premissleverandører for hvilken type informasjon som er relevant i sitt område, utover den informasjonen som sentrale myndigheter gir. Alle landets kommuner og øvrige myndigheter kan benytte seg av materialet som er utarbeidet av DSB, og tilpasse dette til lokale forhold. DSB har gitt ut råd til kommuner som ønsker å gjennomføre kampanjen.35

En forutsetning for å kunne nå ut til befolkningen er at myndighetene publiserer budskap på ulike språk (og dermed rettet mot ulike målgrupper). Språk- og kulturkompetanse og kunnskap om målgruppene er viktig for kunne nå disse, og omtales nærmere i punktet om kulturelle og språklige hensyn.

8.2.4 Sveriges arbeid med egenberedskap

Alle de nordiske landene gir råd til befolkningen om egenberedskap. Omfanget av, frekvensen på og innholdet i rådene som gis, varierer imidlertid. I det følgende omtales den svenske tilnærmingen.

I Sverige har myndighetene i større grad enn i Norge rettet egenberedskapskampanjen mot det øvre krisespektret og psykologisk forsvar. Sverige har også benyttet illustrasjoner og bilder som gir assosiasjoner til krig. Den norske brosjyren som tidligere er sendt ut til alle landets husstander inneholder for eksempel ordet krig bare én gang. Uttrykk som væpnet angrep og konflikt benyttes ikke.

I Sverige er det også en tydeligere kobling mellom planforutsetningene for forsyningsberedskapen og råd om egenberedskap. I et komitédirektiv fra det svenske justisdepartementet fastslås at et væpnet angrep på Sverige ikke kan utelukkes.36 Forsyningsberedskapen skal bidra til at Sverige skal kunne opprettholde nødvendig forsyninger under fredstidskriser, ved økt beredskap og i krig. Utgangspunktet er at Sverige i minst tre måneder skal kunne håndtere en sikkerhetspolitisk krise i Europa og i Sveriges nærområder som fører til alvorlige forstyrrelser i samfunnets funksjonalitet og krigshandlinger i deler av perioden. Under tre måneder forutsettes det at handelen med utlandet har begrensninger, men at Sverige ikke er helt avsperret. Den delen av befolkningen som ikke har et umiddelbart behov for hjelp, og som har forutsetninger og ressurser til å klare seg selv, bør kunne ta ansvar for å klare seg selv i en ukes tid og bistå hverandre i den utstrekning det er mulig.37

8.3 Befolkningens egenberedskap mot desinformasjon og utilbørlig påvirkning

I kapittel 7 om sammensatte trusler peker kommisjonen på at påvirkning i informasjonsmiljøet og desinformasjon er en sentral utfordring for den nasjonale sikkerheten vår. Dette arbeidet har også et element av egenberedskap i seg. Egenberedskap handler ikke bare om å ha et lager av nødvendigheter for å klare seg alene i en begrenset periode, men også om en mental eller psykologisk robusthet og årvåkenhet for å kunne motstå krevende situasjoner og forsøk på å bli påvirket av feil- og desinformasjon.

Falske nyheter, feilinformasjon og utilbørlig påvirkning er en utfordring for våre demokratiske verdier. Å utnytte splittelser i befolkningen eller forsøke å undergrave tilliten mellom borgere og myndigheter gjennom å spre feil- og desinformasjon er en trend som er økende. Norge er et relativt motstandsdyktig samfunn mot påvirkningsoperasjoner fordi vi er et egalitært, demokratisk samfunn, med stor åpenhet, høy tillit, gode sosiale ordninger, en godt utdannet befolkning og et mangfold av redaktørstyrte medier. Samtidig ser vi tegn på økende misnøye og splittelser i befolkningen som på sikt har et potensial for å bli utnyttet gjennom utilbørlig informasjonspåvirkning. Vi ser også en utvikling der de redaktørstyrte mediene taper terreng til globale teknologiselskaper, sosiale medieplattformer, algoritmer og alternative medier. Sosiale mediaplattformer vinner stadig mer av folks oppmerksomhet og tid, og da får de også sterkere kontroll over vår felles offentlighet.

Kunnskap om kildekritikk og kritisk tekning er et viktig bidrag i å bygge motstandsdyktighet og egenberedskap mot feil- og desinformasjon. Her gjøres det allerede mye gjennom blant annet Medietilsynet, Utdanningsdirektoratet, Mediebedriftenes landsforening og faktisk.no, se boks 8.1.

Boks 8.1 Opplæring i kritisk tenkning

Kritisk tenkning står sentralt i opplæringslovens formålsparagraf, og er et viktig prinsipp i læreplanverkets overordnede del som gir retning for grunnopplæringen i skolen. Medietilsynet har sammen med Utdanningsdirektoratet, Datatilsynet og faktisk.no utarbeidet undervisningsopplegg om blant annet kildekritikk, falske nyheter og «deepfakes» som kan jobbes med under det tverrfaglige temaet demokrati og medborgerskap og knyttes til kompetansemål i samfunnsfag og norsk. Medietilsynet har også utarbeidet et undervisningsopplegg for eldre, ettersom undersøkelser viser at denne aldersgruppen er mer sårbare enn andre når det gjelder desinformasjon og falske nyheter.

Faktisk.no har også en egen skoleavdeling kalt Tenk, som utvikler undervisningsopplegg om kritisk mediebruk og kildebevissthet. Undervisningsoppleggene legger til rette for elevaktivitet og refleksjon, og legges ut digitalt, åpent og tilgjengelig for alle

Datatilsynet og Utdanningsdirektoratet står bak nettressursen dubestemmer.no, der særlig elever og lærere kan lære om personvern og digital dømmekraft. Målet med opplegget er å gi økt bevissthet, refleksjon og kunnskap om personvern og de valgene barn og unge i alderen 9–18 år gjør gjennom bruk av digitale medier. Kildekritikk er et sentralt element i opplegget.

Kilde: Medietilsynet (2021a), Medietilsynet (2021b), Dubestemmer.no (2023) og Faktisk.no (2023).

8.4 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Trussel- og risikobildet tilsier at kunnskap i befolkningen om egenberedskap er viktig, og at myndighetene regelmessig bør gi råd til befolkningen om dette. Informasjon og anbefalinger fra myndighetene bør i utgangspunktet være hendelsesuavhengige. Likevel bør rådene som gis, tydeligere enn i dag vise til at bakteppet omfatter forsyningskriser og krig. Rådene fra myndighetene bør derfor utvides og spisses med informasjon rettet mot det øvre krisespektret. En slik tilnærming må avveies mot behovet for ikke å skape unødig bekymring i befolkningen. Myndighetenes råd om egenberedskap må også utvides til å omhandle hva den enkelte kan gjøre for å identifisere feil- og desinformasjon. Råd om egenberedskap bygger på myndighetenes samlede vurderinger av risikobildet. For å sikre at rådene også blir oppfattet som nasjonale og tverrsektorielle, bør rådene utgis av regjeringen.

Ett fortrinn med de nåværende rådene og de årlige kampanjene er at de har et tydelig budskap, at anbefalte tiltak er overkommelige, og at rådene oppleves som relevante. Ved å legge listen for høyt kan det oppstå et gap mellom det myndighetene ønsker å oppnå, og iverksatte tiltak i befolkningen. Det vil derfor være hensiktsmessig at myndighetene sørger for relevant og rettidig informasjon til befolkningen ved å kommunisere et budskap som er tilpasset trussel- og risikovurderinger.

Under en hendelse må kommunikasjonen fra myndighetenes side være samordnet. Tilsvarende bør gjelde råd som gis med sikte på å oppnå en krise- og krigsberedskap i befolkningen.

Forberedelser til og samordning av tiltak må gjøres av myndighetene forut for kriser. Befolkningen i Norge må altså informeres om hvordan de skal forholde seg og beskytte seg i ulike scenarioer, for eksempel knyttet til et trusselbilde med bruk av sammensatte virkemidler, radioaktivt nedfall, biologiske og kjemiske våpen osv. Ved en væpnet konflikt var sivile og militære myndigheter tidligere dimensjonert for en lengre varslingstid. Lange varslingstider kan ikke lenger forutsettes. Dette har betydning når man planlegger kommunikasjonstiltak overfor befolkningen. Med relevant forhåndskunnskap, tilstrekkelig varslingstid og riktig varsling og informasjon vil man øke egenberedskapen, medregnet egenbeskyttelsen, i befolkningen.

Kunnskap om kildekritikk og kritisk tekning er et viktig bidrag i å bygge motstandsdyktighet og egenberedskap mot feil- og desinformasjon. Kommisjonen mener derfor at rammevilkårene for å opprettholde et mangfold av redaktørstyrte medier må sikres. Arbeidet med kunnskapsformidling om kildekritikk og kritisk tenkning må også videreføres og utvides.

Kommisjonen anbefaler:

  • å forsterke rådene om egenberedskap både når det gjelder antall dager befolkningen bør kunne klare seg selv ved forsyningssvikt, og hvilke scenarioer det må tas høyde for

  • å utvide myndighetenes råd om egenberedskap til å omhandle hva den enkelte kan gjøre for å identifisere feil- og desinformasjon

  • at råd om egenberedskap utgis av regjeringen

  • å sikre rammevilkårene fra myndighetene for å opprettholde et mangfold av redaktørstyrte medier

8.5 Kulturelle og språklige hensyn

Koronapandemien viste at det er nødvendig å være bedre forberedt på målrettede tiltak for å kunne ivareta beredskapen for hele befolkningen. Nedenfor behandles viktige hensyn som kommisjonen mener må ligge til grunn for beredskapsarbeidet.

8.5.1 Den samiske befolkningen

Samene er Norges urbefolkning. Samenes rett til å bruke samiske språk i møte med myndighetene er beskyttet i både Grunnloven og sameloven. Samisk befolkning har rett til å bruke samiske språk overfor myndighetene i kommuner som inngår i forvaltningsområdet for samiske språk. Dette betyr at staten må sørge for at de som jobber med den samiske befolkningen, for eksempel i helsetjenesten og i politiet, har kompetanse om samiske forhold. Informasjon til personer som er rammet av en uønsket hendelse skal være tilpasset deres kultur- og språkbakgrunn. I beredskapssituasjoner vil behovet for å uttrykke seg på eget språk kunne være spesielt viktig.

Språk- og kulturkompetanse bidrar til å øke tilliten mellom beredskapsaktørene og den samiske befolkningen. Det er samtidig en kritisk mangel på kompetanse i samiske språk i statlige og regionale myndigheter, også i de samiske språkforvaltningskommunene.38 Det er også lavere tillit til offentlige tjenester hos den samiske befolkningen enn hos majoritetsbefolkningen. Samer i minoritetsområder opplever i større grad enn den øvrige befolkningen å ikke bli møtt med forståelse og kunnskap hos de offentlige tjenestene. Dette gjør at den samiske befolkningen kan møte utfordringer i nødsituasjoner.

I tillegg til språkkunnskap er det nødvendig med kunnskap om samisk kultur. En studie har påpekt at manglende kompetanse om samisk kultur kan føre til utilsiktede begrensninger i møte med den samiske befolkningen ved at frykt for å krenke kan legge begrensninger på informasjonsutvekslingen. I sin tur kan dette skape en opplevelse hos den samiske befolkningen av å ikke bli møtt med nødvendig forståelse.39

Under koronapandemien tok det lang tid før informasjon ble gjort tilgjengelig på samiske språk, noe Samisk parlamentarisk råd peker på som en stor svikt i beredskapen og et brudd på samenes rett til et helsetilbud på eget språk.40

En helhetlig satsing på å rekruttere samiskspråklig personell, og tilbud om opplæring i samiske språk for studenter og fagpersonell, er nødvendig for å dekke fremtidige behov i samfunnet. På helsesiden har det siden høsten 2017 pågått et stort utviklingsarbeid for å utvikle nasjonale retningslinjer innen helse- og sosialfag, og som et ledd i dette arbeidet ble det i 2020 bestemt at det skulle utvikles en retningslinje for samisk sykepleierutdanning. Dette er et eksempel på hvordan krav om kjennskap til samisk språk- og kulturkompetanse kan inngå i læreplaner til beredskapsaktører hvor slik kompetanse er særlig viktig.

Den kritiske mangelen på samisk språk- og kulturkompetanse er belyst i flere utredninger og rapporter. Kommisjonen erfarer at det jobbes med å bedre situasjonen, blant annet i helsetjenesten og i politiet. Som følge av mangelen på kompetanse i samiske språk og samisk kultur i de samiske språkforvaltningskommunene har etableringer av ulike typer nasjonale og regionale kapasiteter blitt etablert.

Helse Nord RHF har et særskilt ansvar for den samiske befolkningen. For å ivareta samiske pasienters behov for en tilpasset helsetjeneste er det under Finnmarkssykehuset HF etablert samiske helseinstitusjoner, som fungerer som særskilte ressursenheter med et samiskspråklig og -kulturelt helsetilbud til samiske pasienter. Helse Nord har også utarbeidet strategidokumentet Spesialisthelsetjenester til den samiske befolkningen, sammen med blant annet Sametinget. I strategien fremgår det at det er behov for et kompetanseløft for å sikre at samiske pasienter får et tilfredsstillende tilbud. Blant tiltakene er å utvikle samisk tolketjeneste til et nasjonalt tilbud på nord-, sør- og lulesamisk og å opprette regionale og nasjonale samiske fag- og brukernettverk. Tolketjenesten skal være koblet til den akuttmedisinske kommunikasjonssentralen (AMK – som svarer på det medisinske nødnummeret 113) for å sikre språk- og kulturkompetanse i akuttkjeden. Det er også utarbeidet en rapport med tiltaksplaner for alle regionale helseforetak, som skal sikre kompetansen om samiske språk og samisk kultur.41

NOU 2016: 18 HjertespråketForslag til lovverk, tiltak og ordninger for samiske språk gikk gjennom lovverk, tiltak og ordninger for sør-, lule- og nordsamisk språk i Norge, for å vurdere behov for ytterligere tiltak for å sikre funksjonelle og likeverdige offentlige tjenester på samisk. Utvalget foreslo blant annet at tre politidistrikter burde få særskilte forpliktelser når det gjelder samiske språk og samisk kulturkompetanse, henholdsvis Finnmark, Nordland og Trøndelag politidistrikt. Kommisjonen erfarer at det arbeides med opprettelsen av et samisk barnehus i Finnmark politidistrikt, og at Politidirektoratet arbeider med å opprette en kompetansegruppe for å styrke politiets forutsetninger for å imøtekomme kravene til samisk språk- og kulturkompetanse i politiet.

Politidirektoratet la i juli 2022 frem Mangfold, dialog og tillit: Handlingsplan for politiets arbeid (2022–2025). I handlingsplanen er det særlig lagt vekt på tiltak som retter seg mot ulike minoriteter og mot urbefolkningen.

8.5.2 Innvandrerbefolkningen

Koronapandemien avdekket et behov for kartlegging og nettverksbygging i innvandrermiljøer og organisasjoner for å sikre en mer effektiv dialog i informasjonsarbeidet – før og under kriser. Samarbeid og involvering av tros- og livssynsorganisasjoner og ressurspersoner var viktig for å kunne nå ut til ulike deler av innvandrerbefolkningen.

Rapporten fra ekspertgruppen som vurderte situasjonen for innvandrerbefolkningen under koronapandemien, fant at svake språkferdigheter, sosioøkonomiske faktorer og lavere sysselsetting bidro til å øke sårbarheten i enkelte deler av innvandrerbefolkningen. Samtidig medførte manglende kunnskap om innvandrerbefolkningen, som kunnskap om deres livssituasjon og bruk av helsetjenester, til en svakere beredskap fra myndighetenes side.42

Koronakommisjonen fant at myndighetenes informasjon bare i varierende grad nådde frem til innvandrerbefolkningen.43 Én av Koronakommisjonens anbefalinger var at

myndighetsaktører på alle nivåer utvikler planer for krisehåndtering i et flerkulturelt og mangfoldig samfunn. Fordi slik krisehåndtering innebærer en rekke dilemmaer, er solid kunnskap og godt samarbeid med minoritetenes organisasjoner viktige forutsetninger.

DSB og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) vurderte utfordringer og avbøtende tiltak for å nå innvandrerbefolkningen i en krisesituasjon.44 Sentrale suksesskriterier som ble fremhevet var

  • at mangfoldsperspektiv må inkluderes i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet

  • at krisekommunikasjon må være helhetlig og koordinert

  • at det er behov for brukertilpasset og tilgjengelig informasjon til ulike målgrupper i flere kanaler

  • at det er behov for godt samarbeid mellom frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter i og mellom kriser

8.6 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Ved alle kriser er det nødvendig å gjennomføre særskilte informasjonstiltak rettet mot grupper med språklige eller kulturelle barrierer. Erfaringer fra koronapandemien var at viktige tiltak var dialog med representanter for de aktuelle målgruppene om informasjonsbehov, oversettelse av informasjonsmateriell til aktuelle språk, og bruk av visuell kommunikasjon.

Kommisjonen mener at det kontinuerlig må arbeides med å sikre at nødvendige språklige og kulturelle hensyn ivaretas i beredskapsarbeidet. Kommisjonen mener at planverket til offentlige beredskapsaktører i de samiske språkforvaltningskommunene må forankres i det samiske samfunnet. I tilfeller der beredskapsaktører ikke besitter kultur- og språkkompetanse, er det avgjørende med formalisert og rask tilgang til bistand fra språk- og kulturtolk. Videre bør beredskapsaktører som samvirker tett, som nødetatene og frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner, bistå hverandre ved behov og sikre at kultur- og språkkompetansen som beredskapsaktørene besitter, kommer til best mulig anvendelse.

Kommisjonen mener at alle offentlige tjenestetilbydere i forvaltningskommunene må gjennomføre formaliserte kompetansekartlegginger for å få oversikt over hvem som har kompetanse på samiske språk og samisk kultur, og som kan trekkes på ved behov. Kommisjonen mener videre at det må tilrettelegges for at det utarbeides en bedre oversikt over samiske språkbrukere, som kan anvendes i beredskapssituasjoner ved for eksempel befolkningsvarsling og målrettet krisekommunikasjon. Kommisjonen mener at det må tilrettelegges for at nødvarsel på mobil kan bli tilbudt på samiske språk.

Kommisjonen vil også fremheve betydningen av et godt tolketilbud. Bruk av tolker og oversettere har også et viktig sikkerhetsaspekt. Bruk av ukvalifisert tolk eller tolk med andre hensikter vil utfordre kvaliteten på tolkeoppdraget, men vil også kunne utfordre sikkerheten ved blant annet feilinformasjon. Kommisjonen mener den nye tolkeloven er et viktig tiltak som vil fungere som et risikoreduserende tiltak på lang sikt.

Kommisjonen anbefaler:

  • å sikre at nødvendige språklige og kulturelle hensyn tas slik at myndighetene når ut til hele befolkningen med relevant og nødvendig informasjon, tjenester og råd i en krise

  • at offentlige tjenestetilbydere i forvalningskommunene må gjennomføre kompetansekartlegginger for å få oversikt over hvem som har kompetanse om samiske språk og samisk kultur, og som kan trekkes på ved behov

  • at det tilbys nødvarsel på mobil på samiske språk

8.7 Arbeidet med beredskap må ta hensyn til alle grupper

Ved siden av språklige og kulturelle hensyn, viser erfaringer fra koronapandemien viktigheten av at beredskapsplanverk når ut til alle grupper, også spesielt utsatte grupper. Koronapandemien synliggjorde betydningen av avbøtende tiltak for særlig utsatte grupper. Helsedirektoratet hadde særlig oppmerksomhet rettet mot sårbare grupper for å skjerme disse mot konsekvenser av krisehåndteringstiltak.45 Det var behov for helhetlige planer som ble utviklet tverrsektorielt. Følgende sårbare grupper ble identifisert i dette arbeidet:

  • barn og unge

  • personer med alvorlige kroniske lidelser og funksjonshemminger

  • barn som tas hånd om av barnevernet

  • personer med rus og avhengighet

  • eldre og pleietrengende

  • særlig ressurssvake familier

  • studenter

8.7.1 Barn og unge i kriser

Det er viktig å verne om barn og unge i kriser. Barn og unge kan gjennom langvarige kriser gå glipp av læring og utvikling gjennom år som skal vies til nettopp dette. Dette må det tas høyde for i beredskapsplanleggingen. Koronakommisjonen konkluderte med at smitteverntiltakene rammet barn og unge hardt, og at myndighetene ikke i tilstrekkelig grad klarte å skjerme barn og unge i tråd med egen målsetting. Videre viste kommisjonen til at beredskapsplanene bør ta for seg situasjonen til barn og unge ved ulike typer kriser og identifisere mulige avbøtende tiltak.46

Barneombudet har i innspill til Totalberedskapskommisjonen pekt på viktigheten av at ordninger innen ulike beredskapsområder har et barneperspektiv for å ivareta de 20 prosentene av befolkningen som er under utvikling og dermed har særskilte behov. Barneombudet understreker nødvendigheten av å inkludere fagpersoner med kunnskap om barns utvikling og rettigheter når krisen vil ramme barn. Barneombudet peker på behovet for at tjenestene med mandat om å ivareta tjenestetilbudet til befolkningen på lengre sikt, skole, barnehage, helse, NAV og barnevern, er representert i beredskapsarbeidet for å kunne si noe om hvordan tjenestetilbudet vil bli påvirket av en krise.

8.7.2 Universell utforming i beredskapsarbeidet

Artikkel 11 i FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne pålegger staten å «treffe alle nødvendige tiltak for å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne beskyttelse og sikkerhet i risikosituasjoner, herunder væpnet konflikt, humanitære nødssituasjoner og naturkatastrofer». Universell utforming handler om hvordan vi utformer samfunnet rundt oss for å øke menneskenes mulighet for samfunnsdeltakelse.

Beredskapen må innrettes for alle. Dette innebærer blant annet å utnytte mulighetene som ligger i nye teknologiske løsninger. Ett eksempel er innføringen av nødvarsel på mobil i 2023, som sørger for å kringkaste viktige meldinger til mobiltelefoner. Dette gir bedre beredskap og større trygghet for personer med nedsatt hørsel. Tjenesten Nød-SMS gir døve, hørselshemmede eller talehemmede mulighet til å kontakte nødnumrene 110, 112 og 113 direkte via SMS.47

8.8 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Kommisjonen mener at fagpersoner med kunnskap om barns utvikling og rettigheter må involveres når krisen vil ramme barn og unge. Det er i tillegg behov for at aktører som har ansvaret for å ivareta tjenestetilbudet til befolkningen på lengre sikt, som skole, barnehage, helse, NAV og barnevern, er representert i det forebyggende beredskapsarbeidet for å kunne si noe om hvordan tjenestetilbudet vil bli påvirket av en krise.

Kommisjonen vil understreke viktigheten av at hensynet til universell utforming er en del av vurderingene i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Det må sikres nødvendig involvering av fagpersoner og organisasjoner med relevant kunnskap. Kommisjonen vil også understreke viktigheten av at alle særskilte befolkningsbehov er med i vurderingene når beredskapen og planverk utvikles videre.

Kommisjonen anbefaler:

  • å sikre at fagpersoner med kunnskap om barns utvikling og rettigheter er representert i det forebyggende beredskapsarbeidet, og involveres når krisen vil ramme barn og unge

  • å integrere hensynet til universell utforming på en hensiktsmessig måte i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap

8.9 Psykososial oppfølging i og etter kriser

Utfordringsbildet innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, fra klimaendringene og ekstremvær til terror og andre villede hendelser, helsekriser, sikkerhetspolitiske utfordringer, migrasjon, digitale sikkerhetsutfordringer og konsekvenser av sammensatte trusler er krevende. Situasjonen blir stadig mer kompleks og de ulike utfordringene skaper også effekter som utfordrer vår beredskap, og gir økt behov for kompetanse og ordninger for psykososial beredskap.

Hendelser og katastrofer både i Norge og som rammer nordmenn i utlandet kan føre til behov for psykososial oppfølging, både i og etter kriser. Eksempler på større akutte hendelser fra de senere årene er flodbølgekatastrofen i Sør-Asia i 2004, terrorangrepene 22. juli 2011, skredulykken i Longyearbyen 2015 og kvikkleireskredet på Gjerdrum i 2020. I tillegg kommer langvarige kriser, slik som koronapandemien og store ankomster av asylsøkere som i 2015 og nå fordrevne fra Ukraina.

Det er viktig å ta hensyn til behovet for psykososial oppfølging i arbeidet med å planlegge og å gjennomføre øvelser lokalt, regionalt og nasjonalt. Hvordan mennesker ivaretas i kriser – både i akuttfasen og over tid – er en viktig del av beredskapen.

Store hendelser og katastrofer gir store menneskelige lidelser og materielle skader, og utfordrer det vanlige hjelpe- og behandlingsapparatet. Alvorlige, traumatiske hendelser som rammer enkeltmennesker eller familier, kan også innebære store personlige katastrofer for dem som rammes.48

Psykososiale tiltak er en betegnelse på

målrettede tiltak som settes inn etter potensielt traumatiserende hendelser for å bistå enkeltpersoner og/eller grupper, eller der lokalsamfunnet er berørt. […] Hensikten er å bidra til å normalisere livssituasjonen, mobilisere nettverk og forebygge og redusere psykiske, rusrelaterte, somatiske og sosiale problemer.49

Hendelsene varierer i omfang og alvorlighetsgrad og kan medføre stor belastning på direkte berørte, inkludert overlevende, etterlatte og deres familier, innsatspersonell og samfunnet for øvrig.

I denne delen av kapitlet behandles psykososial oppfølging i og etter kriser. Psykososiale konsekvenser av beredskapstiltak er også noe myndighetene må vurdere før iverksettelse av tiltak. Dette ble for eksempel påpekt under pandemien, da myndighetene ble kritisert for å ikke i tilstrekkelig grad utrede og ta hensyn til konsekvensene for blant annet barn og unge ved innføringen av ulike smitteverntiltak, som stenging av skoler og barnehager.

Figur 8.2 Psykososial respons og beredskap. Sentrale elementer og sammenhenger i arbeidet med psykososial beredskap og psykososial respons i kriser.

Figur 8.2 Psykososial respons og beredskap. Sentrale elementer og sammenhenger i arbeidet med psykososial beredskap og psykososial respons i kriser.

Kilde: Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress.

8.9.1 Potensielle skader etter kriser og katastrofer

Kunnskapen vi har om helsekonsekvenser etter katastrofer og kriser underbygger behovet for å iverksette psykososiale tiltak og implementering av dem i beredskapsplaner. Utover skader, varierer reaksjoner på traumer hos barn, ungdom og voksne fra forbigående stressreaksjoner, inkludert psykologiske og somatiske symptomer og atferdsendringer, til en rekke langvarige psykiske og fysiske helseproblemer og funksjonsnedsettelser. Posttraumatisk stresslidelse (PTSD), angst, depresjon og andre langvarige psykiske helseproblemer rapporteres særlig hyppig (25-50 prosent) blant overlevende og etterlatte.50

Uavhengig av traumetype, har man i gjentatte studier funnet at risiko for at helseproblemer som vedvarer utover den akutte fasen er særlig knyttet til eksponeringsgrad (grad og varighet av trussel mot liv og helse), vitneopplevelse (skade, død og ødeleggelser) og tap av familie og venner. Sterke akutte stressreaksjoner under traumet og umiddelbart etter hendelsen kan også føre til langvarige helseproblemer. Forhold forut for, eller uavhengig av, selve hendelsen (for eksempel kjønn, alder, funksjonshemming, sosioøkonomisk status, innvandrerbakgrunn, tidligere psykiske helseproblemer og traumeerfaringer) er også forbundet med økt sårbarhet for helseplager etter katastrofer og kriser. Tilleggsbelastninger og traumer i etterkant av hendelsene kan forverre situasjonen (for eksempel tap, splittelse av familie, ødelagt hjem, skole, arbeidsplass eller lokalsamfunn). Motsatt er motstandsdyktighet etter traumer knyttet til i hvilken grad direkte rammede, familier og lokalsamfunn klarer å tilpasse seg situasjonen og gjenopprette funksjon, følelse av trygghet og tilhørighet.51

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har i sitt innspill til kommisjonen pekt på at det er god samfunnsøkonomi å sørge for evidensbaserte psykososiale tiltak som er godt integrert i beredskapen. Helse- og samfunnsøkonomiske analyser av kostnader knyttet til katastrofer og kriser tyder på at de økonomiske kostnadene av slike traumatiske hendelser er omfattende. Eksempelvis overgår de estimerte kostnadene av PTSD kostnadene til utredning og behandling av flere store somatiske sykdomsgrupper, selv i et fredelig land som Norge. Man har også nylig vurdert kostnadseffektiviteten av behandlingsmodellen for proaktiv oppfølging som ble iverksatt etter bombingene i London i 2005 og 2017. Den konkluderer med at til tross for at modellen var 1,5 ganger dyrere enn ordinært tilbud, viste den seg å være kostnadseffektiv fordi den ga vesentlig bedring av posttraumatiske helseplager.

8.9.2 Det offentliges ansvar for psykososial oppfølging i kriser

Utgangspunktet er at det er kommunenes ansvar å gi psykososial oppfølging i forbindelse med kriser. Ansvaret er lovpålagt, og følger av helse- og omsorgstjenesteloven. Kommunene kan likevel selv avgjøre hvordan det psykososiale tjenestetilbudet skal organiseres.

Kommunene har det primære ansvaret for psykososial oppfølging ved kriser, ulykker og katastrofer av ethvert omfang. I tråd med ansvarsprinsippet vil den som har det alminnelige ansvaret for en tjeneste også ha ansvaret for beredskapsplanlegging og for å kunne ivareta ansvaret også til befolkningen i krise og ved krig. Ved større hendelser kan behovet være større enn tilgangen på ressurser. Kommunene er, etter helse- og omsorgstjenesteloven og helseberedskapsloven, pålagt å ha en beredskapsplan. Kommunene skal også yte bistand til andre kommuner ved ulykker og andre akutte situasjoner dersom forholdene tilsier det, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-3 annet ledd. Statsforvalteren skal veilede kommunene i beredskapsarbeidet, og vil være et bindeledd mellom kommuner og mellom kommunene og statlige myndigheter.

Helsedirektoratet har i veilederen Mestring, samhørighet og håp – veileder for psykososiale tiltak ved kriser, ulykker og katastrofer beskrevet både det rettslige rammeverket og beste praksis for psykososial oppfølging. Her er også spesialisthelsetjenestens og de regionale helseforetakenes ansvar beskrevet.

Mange kommuner har etablert psykososiale kriseteam. Slike team vil kunne bidra til å oppfylle kommunens ansvar for psykososial oppfølging når det inntreffer en krise. Som det fremgår av veilederen varierer størrelsen og fagkompetansen i de psykososiale kriseteamene mellom kommunene, og det rekrutteres fra ulike faggrupper som sykepleiere, helsesykepleiere, leger, psykologer, sosionomer, barnevernsarbeidere, lærere, politi, prester og andre. Også andre relevante tjenester og personer som ikke har et ansettelsesforhold til kommunen kan inngå i teamene.52

Ved hendelser av mindre omfang, for eksempel alvorlige bilulykker og selvmord, vil kun deler av teamet aktiveres. Ved større hendelser vil gjerne hele teamet aktiveres som en del av kommunens håndtering. Helsedirektoratet anbefaler at kommunene har en egen plan for psykososial oppfølging, som blant annet bør omtale rollen til det psykososiale kriseteamet og forholdet mellom dette teamet og de ordinære tjenestenes ansvar ved kriser. Det fremgår også at det kan være hensiktsmessig med interkommunale kriseteam ved kriser som rammer flere kommuner, og at nabokommuner kan utarbeide samarbeidsavtaler for bistand til psykososial oppfølging. Ved større hendelser anbefales det at lederen for det psykososiale teamet er representert i den kommunale kriseledelsen.53

Det kan være behov for å søke råd og veiledning fra regionalt og nasjonalt nivå, slik som Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS), NKVTS og Senter for krisepsykologi (SfK). Råd kan gis om blant annet kompetanseutvikling, opplæring, evalueringer, ivaretakelse av kriseteamets medlemmer og av frivillige og kommunikasjon og mediehåndtering. Ved større hendelser oppstår det særskilte behov, og veilederen beskriver blant annet opprettelse av pårørendetelefon og etablering av Evakuerte- og pårørendesenter (EPS). Opprettelse av slike er politiets ansvar, men kan også etableres av kommunen. Det gis i tillegg særskilte råd om oppfølging av barn og ungdom og asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente.54

Kommunen har i en krise som hovedregel ikke myndighet til å rekvirere ressurser utover egen organisasjon. Ressurser kan imidlertid tilføres på bakgrunn av samarbeidsavtaler, for eksempel med andre kommuner, eller det kan anmodes om bistand. Det er lovpålagt med samarbeidsavtaler mellom kommunene og helseforetakene for å sikre enighet om oppgavefordeling og for å avklare grenseflater. Avtalene må blant annet omfatte omforente beredskapsplaner og planer for den akuttmedisinske kjeden, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 6-2 første ledd nr. 11.

8.9.3 Andre viktige psykososiale støtteressurser

Ved siden av ressursene som nevnt ovenfor, er frivillige organisasjoner og trossamfunn viktige støtteressurser i den psykososiale beredskapen.

Tros- og livssynssamfunn er godt organiserte fellesskap som kan bidra fleksibelt ved kriser.55 Tros- og livssynssamfunn har en stor mobiliseringsevne av frivillige, og har lokaler til rådighet som kommer lokalsamfunn til nytte ved kriser. Flere tros- og livssamfunn har mengdetrening i å gi medmenneskelig støtte og omsorg i kriser gjennom både lovpålagte oppgaver som begravelser og dødsbud, og ikke lovpålagte oppgaver som sorggrupper og sjelesorg. I visse trosretninger er det en konsentrasjon av bestemte innvandrergrupper, som gjør tros- og livssynssamfunn til viktige kommunikasjonskanaler for å nå frem til grupper som ellers kan være vanskelige å nå.

Den norske kirke er formelt innlemmet i samarbeidet med politiet om bidrag til den offentlig organiserte redningstjenesten, for å gi omsorg og krisestøtte til de rammede. Den norske kirke fungerer også som bindeledd mellom den offentlig organiserte redningstjenesten og andre tros- og livssynsamfunn, og har ansvar for å ha kunnskap om aktuelle hensyn ved hendelser knyttet til personer med annen tro- og livssynstilknytning.56 Representanter for andre trossamfunn kontaktes ved behov.

Flere frivillige organisasjoner har kompetanse og trening innen psykososial støtte, og det finnes flere avtaler mellom helsemyndighetene og frivillige organisasjoner om assistanse til løsningen av lovpålagte oppgaver, inkludert psykososiale støttetjenester. Ett eksempel er Røde Kors, som har avtale med Helsedirektoratet om å tilrettelegge for opprettelse og drift av nye støttegrupper for overlevende og pårørende ved katastrofer. Formålet er å sikre rask etablering av støttegrupper ved kriser der kompetansen og erfaring fra tidligere støttegrupper blir videreført. Helsedirektoratet har også en rammeavtale om støttetjenester med Norske Kvinners Sanitetsforening som kommunene kan anvende som grunnlag for samarbeid med lokalforeningene.57

Helsedirektoratets veileder anbefaler at samarbeidet med frivillige aktører beskrives i kommunenes beredskapsplan og i planen for psykososial oppfølging. Det anbefales videre at kommunene inngår intensjonsavtaler med de frivillige organisasjonene og at det gjennomføres felles øvelser.58

Sivilforsvaret har også en viktig rolle som støtteressurs i den psykososiale beredskapen, og bidrar med etablering og drift av mottakssentret for evakuerte, pårørende eller skadde. Se nærmere omtale av Sivilforsvaret i kapittel 11.

8.9.4 Behov for styrking av psykososial beredskap

Behovet for psykososial beredskap gjenspeiler utviklingen i trussel- og risikobildet. Kompetansemiljøer innen psykososial oppfølging har både i forbindelse med koronapandemien og krigen i Ukraina opplevd økt etterspørsel etter bistand, både fra helsemyndigheter, kommuner, bedrifter, mediene og befolkningen. Kommisjonen har fått flere innspill om at psykososial oppfølging bør prioriteres høyere enn i dag, og at selv om mye fungerer godt er det behov for en bedre organisering og tilgjengeliggjøring av psykososiale ressurser.

NKVTS viser til at funn fra internasjonale studier etter katastrofer tyder på at rundt en av tre overlevende opplever langvarige udekkede hjelpebehov knyttet til psykiske eller somatiske helseplager. NKVTS mener at psykososial oppfølging må prioriteres høyere og at psykososiale tiltak må sikres gjennom lovverket og implementeres i nasjonale og lokale beredskapsplaner. Dette begrunnes blant annet med at høye nivåer av udekkede hjelpebehov blant direkte berørte er en stor helseutfordring, og at det derfor er behov for en kraftig forsterket innsats for å sikre rammede likeverdig tilgang til nødvendige helse- og omsorgstjenester ved fremtidige kriser. De viser blant annet til at erfaringene fra terrorangrepene 22. juli 2011 viser at hjelpen som ble gitt i norske kommuner til de direkte berørte var for tilfeldig og ikke i tråd med anbefalingene. Det var geografiske forskjeller i tilbudet og tilfredsheten med oppfølgingen etter terrorangrepet på Utøya har variert mye mellom kommunene. Etter det første året opplevde mange helsetilbudet som fragmentert, vanskelig tilgjengelig eller mangelfullt. NKVTS mener det er særlig bekymringsfullt at 20–30 prosent av de direkte berørte etter terrorangrepet på Utøya hadde udekkede behov for helsehjelp 8 til 9 år etter hendelsen. Samlet sett tyder dette på manglende systematisk oppfølging av rammede over tid, og betydelige vansker knyttet til tilgang til effektive hjelpetjenester.

Ved større kriser vil både kompetanse- og kapasitetsbehovene innen psykososial støtte raskt kunne overgå den enkelte kommunes kapasitet. Ett eksempel er kvikkleireskredet i Gjerdrum kommune i 2020. En viktig erfaring fra denne hendelsen var at det i etterkant var et stort behov for psykososial oppfølging av etterlatte og berørte. Kommunen opprettet da et psykososialt ressurssenter. Kommunen fikk bistand fra NKVTS, RVTS, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP), og Distriktspsykiatrisk senter (DPS).

Kommisjonen har fått flere innspill om at det er behov for bedre forsterkningsordninger som kan avlaste kommuner med psykososial kompetanse og kapasitet ved større hendelser. Basert på erfaringene fra håndteringen av kvikkleireskredet mener Gjerdrum kommune at det bør opprettes en nasjonal beredskapsgruppe. Kommunen trekker paralleller til beredskapsteam med helsepersonell Norge sender til andre land, for eksempel i forbindelse med naturkatastrofer. Ifølge Gjerdrum kommune er det behov for både rådgivning og veiledning, men også flere hender til å utføre alle oppgavene. Også NKVTS mener at det er behov for forsterkningsordninger som kan avlaste kommuner med psykososial kompetanse og kapasitet ved større hendelser. Et forslag om å etablere en forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering behandles nærmere i kapittel 5. NKVTS mener videre at det er behov for at kommunene kan få rask tilgang til ekstraordinære ressurser som kan sikre finansiering av psykososiale tiltak ved kriser.

Behovet for å utvide og videreutvikle et formalisert samarbeid mellom kommunene, helsemyndighetene og andre støtteressurser som kan bidra med psykososial støtte, er fremhevet i flere av innspillene til kommisjonen. Klinikk for krisepsykologi59 etterlyser nasjonale og regionale ressursgrupper som både kommuner, helsemyndigheter og tjenesteapparatet kan henvende seg til når kriser inntreffer. Klinikken peker også på behovet for et bedre system for erfaringslæring, og etterlyser en nasjonal gruppe med erfaring fra å organisere og gjennomføre den umiddelbare oppfølgingen etter større hendelser. Det fremholdes at en slik organisering kan legge grunnlag for erfaringsbasert og høykvalifisert bistand til mindre kommuner som rammes av større hendelser for første gang. Slik erfaringslæring vil også gi grunnlag for fagutvikling. NKVTS viser til at det er satset betydelige midler på å opprette kunnskaps- og kompetansesentre som har oppdatert kunnskap om psykososiale tiltak og erfaringer med større hendelser de seneste årene, og mener at disse sentrene (NKVTS og RVTS) bør få tydeligere roller og ansvar i beredskapsplaner og at de inkluderes i øvelser. NKVTS mener videre at det er behov for å legge bedre til rette for forskning i akutte kriser og katastrofer. De viser til at det i dag er krevende å komme raskt i gang med dokumentasjon og innhenting av kunnskap ved hendelser som skjer uten forvarsel. Det skyldes at det er krevende å få raske godkjenninger av forskningsprotokoller, og at det ikke finnes en finansieringsordning for forskning etter akutte kriser. NKVTS anbefaler at helseforskningsloven tilpasses til forskning på akutte kriser, og at det opprettes et nasjonalt forskningsfond for slik forskning.

Kirkerådet etterlyser også en tydeligere organisering av den psykososiale beredskapen nasjonalt og lokalt. I sitt innspill til kommisjonen pekes det på behovet for å legge til rette for flere formelle og uformelle kontaktpunkter med forpliktende mandat lokalt og nasjonalt, slik fylkesberedskapsrådet er et eksempel på regionalt nivå. Kirkerådet vurderer at flere organiserte samhandlingsarenaer vil bidra til å styrke gjensidig kunnskap, kjennskap, tillit og handlingskraft, og at arenaene bidrar til å skape nettverk innen pårørende og omsorg som holdes ved like mellom hendelser.

Både Kirkerådet og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) trekker frem at tros- og livssynssektoren må inn i beredskapsarbeidet, også i planlegging og i øvelser. Det pekes blant annet på et behov for at pårørendehåndtering er tema i øvelser innenfor krise og beredskap, og at det må øves på samhandlingen tilknyttet opprettelse og drift av evakuerte- og pårørendesentre (EPS-sentre).

Kirkerådet fremhever også at et krigsscenario ikke er del av Den norske kirkes beredskapsplaner. I innspillet til kommisjonen pekes det på et behov for å beskrive en kirkelig beredskap knyttet til krig og oppfølging av flyktninger. Kommisjonen er ikke kjent med at andre støtteressurser innen psykososial beredskap har planer for et krigsscenario. Endelig peker Kirkerådet på at taushetsplikten i helsepersonelloven kan være utfordrende i praksis i forbindelse med kirkelig personell sin innsats i lokale psykososiale kriseteam. Ifølge Kirkerådet er det behov for å vurdere om noe kan gjøres for å lette samarbeidet.

8.10 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Kommisjonen vurderer at det er et tydelig behov for å i større grad integrere psykososial helse og oppfølging i beredskapsplanverk og kompetanseutvikling. Det er videre behov for å sikre at varslings- og informasjonssystemer også tar hensyn til psykologiske aspekter og at ressursdisponeringen er tilfredsstillende både lokalt, regionalt og nasjonalt. Kommisjonen vil peke på at forskning viser at det kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt å sikre god psykososial oppfølging.

Kommisjonen har ikke identifisert mangler ved det overordnede rettslige rammeverket for psykososial oppfølging i kriser. Det synes å være tilfredsstillende lovregulert hvem som har ansvaret. I tillegg er det fra sentralt hold gitt veiledning for organiseringen av den psykososiale oppfølgingen i kommunene. Kommisjonen har imidlertid merket seg at kommunene står relativt fritt i hvordan de organiserer psykososiale tiltak, og at det for eksempel etter terrorangrepet på Utøya var store geografiske variasjoner i hjelpen som ble gitt. Hjelpen var heller ikke i tråd med anbefalingene. På denne bakgrunn mener kommisjonen at Helsedirektoratet bør vurdere å utarbeide en nasjonal faglig retningslinje for psykososial oppfølging i og etter kriser. Behovet for å eventuelt sette i verk andre tiltak som sikrer at slik oppfølging blir implementert og at det gis et likere tilbud over hele landet, må også vurderes. Kommisjonen viser til at en nasjonal faglig retningslinje vil kunne sikre dette i større grad enn dagens veileder.60

Kommunene har et lovpålagt ansvar for å gi psykososial oppfølging i forbindelse med kriser. De er også pålagt å ha en beredskapsplan. Videre er kommunene pålagt å yte bistand til hverandre. Det vil imidlertid ikke være mulig for kommunene å dimensjonere den psykososiale beredskapen for kriser med svært mange berørte. Dette erfarte Gjerdrum kommune i forbindelse med kvikkleireskredet i 2020. Kommisjonen vurderer at det er behov for tiltak som kan gi økt bistand til kommunenes psykososiale oppfølging i forbindelse med større kriser. Slik bistand kan komme både fra profesjonelle og frivillige. Kommisjonen mener at etablering av en forsterkningsordning for kommunal krisehåndtering, som er nærmere behandlet i kapittel 5, vil være avgjørende også for å styrke kommunenes tilgang på psykososial kompetanse og kapasitet ved større hendelser som utfordrer kommunenes egen kapasitet eller kompetanse.

Kommisjonen mener det er viktig at det legges godt til rette for forskning på psykososiale konsekvenser og effekten av psykososiale tiltak når det inntreffer en større krise. Det er sentralt at slik forskning kan komme raskt i gang etter at krisen har inntruffet, og at den kan holde på lenge nok til også å kunne se på langtidseffekter. Det er derfor behov for at det legges til rette for slik forskning, både i lovverk og gjennom finansieringsordninger. Det vises for øvrig til kapittel 28.

Kommisjonen mener at de frivillige organisasjonene utgjør et nyttig og viktig supplement til de profesjonelle ressursene kommunene besitter. Kommisjonen viser til at selv om det er samarbeid mellom kommunene og de frivillige organisasjonene i dag, bør det vurderes om det er rom for å både øke omfanget av dette samarbeidet og å inkludere organisasjonene i planlegging og øvelser. I denne sammenheng kan det også være behov for å se nærmere på regelverket om taushetsplikt. Kommisjonen bemerker imidlertid at taushetsplikt om helsemessige forhold ivaretar viktige hensyn, slik som befolkningens tillit til helsemyndighetene. Spørsmålet om hvilke opplysninger som eventuelt kan deles med frivillige organisasjoner og trossamfunn, bør derfor vurderes nærmere.

Når det gjelder opprettelse av et digitalt katastroferegister, vises det til omtale i kapittel 22. Kommisjonen mener at opprettelsen av et slikt register, som gir relevante aktører informasjon om hvem som er berørt av en større hendelse, er et nødvendig og viktig bidrag for å styrke den psykososiale oppfølgingen i og etter kriser. Samtidig understrekes det at det også er behov for å sikre psykososial oppfølging ved mindre hendelser, for eksempel av publikum eller yrkessjåfører som bistår i forbindelse med alvorlige hendelser som trafikkulykker.

Kommisjonen viser videre til at planer for et krigsscenario bør inngå i myndighetenes planverk i større grad enn i dag, og at dette også bør inkludere psykososial oppfølging.

Kommisjonen anbefaler:

  • å integrere psykososial oppfølging bedre i beredskapsplanverk og øvelser. Det bør vurderes hvordan nasjonale og regionale kunnskaps- og kompetansesentre og frivillige organisasjoner og tros- og livssynssamfunn bør inkluderes i dette arbeidet.

  • å vurdere å utvikle en nasjonal faglig retningslinje for psykososial oppfølging i og etter kriser

  • å legge til rette for at det raskt kan igangsettes forskning på effekten av psykososiale tiltak når det inntreffer en større krise

9 Beredskap i nordområdene

9.1 Innledning

Utfordringsbildet i nord skiller seg ut sammenliknet med andre deler av landet. Været er dårligere og farligere og klimaendringene merkes raskere og tydeligere i polare strøk. I tillegg er avstandene lengre og befolkningen bor mer spredt, med en krevende demografisk utvikling flere steder som preges av aldring, sentralisering og fraflytting. Dette gjør at det ofte er langt til nærmeste hjelpende nabo. Et annet særtrekk med nordområdene er naboskapet med Russland og den sikkerhetspolitiske betydningen som regionen har. Nordområdene er et begrep som i dette kapitlet også anvendes om Svalbard.61

Kommisjonen legger til grunn at det å opprettholde befolkningen på Svalbard, i Nord-Norge og i Finnmark spesielt, er et sikkerhetspolitisk anliggende. Dette betyr at offentlige arbeidsplasser, sengeplasser på sykehusene og flyruter, har nasjonal betydning. Med dette som utgangspunkt blir beredskap i nordområdene drøftet helhetlig i dette kapitlet, med naboforholdet til Russland og den sikkerhetspolitiske betydningen av nordområdene som et sentralt bakteppe.

9.2 Styrket beredskap i nord er av særlig stor betydning

Den demografiske utviklingen, de lange avstandene og områdets sikkerhetspolitiske betydning, gjør nordområdene sårbare ved utforutsette hendelser, og bidrar til at enkelte beredskapsutfordringer er tydeligere og mer presserende i denne regionen sammenliknet med resten av landet. Disse faktorene gjennomgås nærmere nedenfor.

9.2.1 Demografiske forhold

Befolkningsgrunnlaget er en viktig faktor for beredskapen, og stabil bosetting i nordområdene er fremhevet som viktig av så vel distriktspolitiske som av sikkerhetspolitiske grunner.

Troms og Finnmark er det tynnest befolkede området i landet, med litt over tre innbyggere per kvadratkilometer. Bosetningen er i stor grad konsentrert til byer og tettsteder langs kysten. Flest bor i regionsenteret Tromsø. Andre tettbygde steder er byene Harstad, Alta og Hammerfest.

I perioden fra 4. kvartal 2002 til 4. kvartal 2022 økte befolkningen i Troms og Finnmark fra omtrent 227 000 til omtrent 242 000.62 I Troms og Finnmark er det forventet en marginal befolkningsvekst frem mot 2050 på 3 prosent, som er nest lavest i landet etter Nordland.63

For de mindre kommunene er det flere som har hatt en betydelig befolkningsnedgang. For eksempel har Nordkapp og Båtsfjord hatt en befolkningsnedgang de siste 20 årene på henholdsvis 16 og 13 prosent.64 Det er en trend at befolkningen i de mest sentrale områdene øker, mens det i mindre sentrale områder er befolkningsnedgang.

Aldring preger også regionen. I følge SSBs befolkningsfremskriving vil den samlede andelen i arbeidsfør alder synke i Troms og Finnmark i perioden mot 2035. Antall personer 65 år og eldre er ventet å passere antallet personer under 20 år i Troms og Finnmark etter 2026.65 Aldringen i Troms og Finnmark har kommet lenger enn de fleste andre steder i landet. Selv i et scenario med høy nettoinnvandring nasjonalt, vil hovedtrekkene i disse prognosene for Troms og Finnmark bestå.

Mange av de samme trendene gjelder også i Sverige og Finland, men her forventes en liten befolkningsnedgang i de nordlige fylkene. Andelen i arbeidsfør alder synker også. Befolkningen i nordområdene i Norge, Sverige og Finland vil altså eldes. Om disse estimatene slår til vil det i 2035 være 30 000 færre i arbeidsfør alder i de nordligste fylkene i Norge, Sverige og Finland enn det var i 2021.66

Utover den sikkerhetspolitiske betydningen av å opprettholde bosetting i Nord-Norge, har den demografiske utviklingen også følger for grunnberedskapen. Aldringen og nedgangen i befolkningen flere steder i regionen skaper utfordringer knyttet til samfunnets robusthet, attraktivitet og evne til utvikling og fornying av lokalsamfunn. Kommisjonen erfarer at den demografiske utviklingen på denne måten også kan utfordre de mindre kommunenes forutsetninger for å kunne ivareta sine beredskapsplikter. Se nærmere omtale av kommunenes beredskapsansvar i kapittel 5.

For næringslivet kan en svakere demografisk utvikling føre til utfordringer knyttet til arbeidskraft og kompetansetilgang, inkludert et mer ensartet næringsliv og avhengighet til hjørnesteinsbedrifter. En konsekvens av befolkningsutviklingen er at virksomheter, offentlige som private, er avhengig av pendlere for å fylle arbeidskraftbehovene. Kommisjonen har fått flere innspill om at pendling til nøkkelstillinger i for eksempel helsevesenet, Forsvaret, offentlig forvaltning og forskningsinstitusjoner, i for liten grad bidrar til å bygge og sikre gode, stabile, trygge lokalsamfunn i utkant- og distriktskommuner i Nord-Norge.

Befolkningssammensetningen er også en egen faktor. Urbefolkningen er sterkt representert i de nordlige områdene av landet. Samiske lokalsamfunn er ofte små og ligger langt unna tettbygde strøk, med lange avstander til blant annet nødetatene. Mange har samisk som førstespråk i Nord-Norge, og i en krisesituasjon hvor det er behov for å kommunisere med nødetatene er det en beredskapsutfordring dersom kommunikasjonen ikke kan gjøres på eget språk. Det er en kritisk mangel på kompetanse i samiske språk i statlige og regionale myndigheter, også i de samiske språkforvaltningskommunene. Se nærmere vurdering av språklige og kulturelle hensyn i beredskapsarbeidet i kapittel 8.

9.2.2 Klimaendringer

Utslagene av klimaendringene skjer raskere i nordområdene enn i resten av landet. Mer ekstremvær i allerede svært værutsatte områder krever mer av beredskapen, og innebærer en generell fare for forverring av flere typer uønskede hendelser. I nordområdene vil klimaendringene og issmeltingen i Arktis også føre til endringer i betingelsene for både næringsaktivitet og aktivitetsmønstre ved at det gir nye muligheter for turisme, transport og utnyttelse av naturressurser.

Over Nordøstpassasjen, sjøveien mellom Atlanterhavet og Stillehavet på den nordlige halvkule, har skipstrafikken det siste tiåret økt gradvis ettersom sjøveien i perioder av året har blitt isfri som følge av klimaendringene. Nordøstpassasjen reduserer transportdistansen mellom Europa og Asia med 30–50 prosent og seilingstiden med 14–20 dager sammenliknet med den sørlige ruten og Suez-kanalen.67 Det er samtidig stor usikkerhet knyttet til transitten gjennom nordøstpassasjen. Begrensende faktorer er isforhold og krevende vær som gjør at ferdselen i stor grad vil måtte skje i kystnære strøk, i tillegg til krav om eskorte av russiske isbrytere.68

9.2.3 Transport og forsyningssikkerhet

De nordligste delene av Norge er endepunktet i de nasjonale forsyningslinjene. Nord-Norge er en landsdel med betydelige utfordringer når det kommer til fremkommelighet og regularitet.

Uvær, skred og skredfare fører til stengte veier i regionen hvert år. Troms og Finnmark har skredutsatte strekninger på store deler av veinettet og flere værutsatte fjelloverganger. Troms og Finnmark bindes sammen av E6 med tilførselsveier. Mange kommunesentre i fylket er uten omkjøringsmuligheter på vei. Når fjellovergangen Kvænangsfjellet er stengt, er den nasjonale veiaksen i fylket brutt.69

Veinettet som forbinder de tre landene i nordområdene, og spesielt forbindelsene mellom Norge og Finland, er viktige som alternative transportruter når det nasjonale veinettet ikke kan benyttes. Omkjøring via Finland er vanlig. Under koronapandemien viste dette seg å være en utfordring blant annet knyttet til test- og karanteplikt. Selv om disse utfordringene ble løst, illustrerer det hvor avhengig landsdelen er av transportinfrastrukturen i Finland og Sverige.

Lokalt er infrastrukturen viktig for frakt av gods, medisiner, helsetjenester og akuttberedskap. Store avstander gjør også at regionen er svært avhengig av flytransport. Det gjelder både for reiser ut av landsdelen, men også internt i regionen. Luftfarten knytter i stor grad sammen nettverket av helseinstitusjoner og benyttes både til ordinær og akutt ambulansetransport. I tillegg kommer en betydelig andel personer som benytter rutegående fly for å komme til sykehus og andre helseinstitusjoner. Når været er dårlig og veiene og flyplassene stenger, stopper transporten både av personell og forsyninger. Forsyningsmessige utfordringer kommer for eksempel til syne ved bortfall av kritisk infrastruktur som kraft, transport og ekom, I november 2018 opplevde innbyggerne i Lebesby, Gamvik, Berlevåg, Båtsfjord og Vardøregionen et stort ekomutfall. I de berørte kommunene hadde befolkningen begrensede muligheter for å komme i kontakt med nødetatene, og nødetatenes evne til samhandling og koordinering av eventuelle operasjoner var begrenset. Lufthavnene i Vardø, Båtsfjord og Berlevåg ble stengt. Utfallet på Kystradioen i Kjøllefjord, Mehamn, Båtsfjord og Vardø var alvorlig for sikkerheten til sjøtrafikken i det berørte området.70 Kapittel 15 har nærmere omtale av blant annet ekominfrastrukturen i Finnmark.

9.2.4 Sikkerhetspolitisk betydning og nærheten til Russland

Nordområdene har stor sikkerhetspolitisk betydning og Norge deler en 198 kilometer lang grense med Russland, som har plassert et av sine viktigste områder for kjernevåpen i Norges nærområder på Kolahalvøya.

Spenningen mellom Russland og Vesten øker betydningen av Russlands kjernevåpen og det strategiske basekomplekset på Kolahalvøya.71 Russlands angrep på Ukraina har også knyttet Russland og Kina tettere sammen, og Kina har over tid vist økt interesse for Arktis.

Finnmark og Svalbard ligger innenfor den såkalte bastionen, det russiske militære sikringsområdet som skal beskytte den russiske kjernevåpenkapasitet i regionen, se figur 9.1.

Figur 9.1 Bastionen og bastionforsvaret.

Figur 9.1 Bastionen og bastionforsvaret.

Kilde: Forsvarsdepartementet (2015).

I en mer tilspisset sikkerhetspolitisk situasjon kan Russland utvide sitt bastionforsvar i nordlige deler av norsk territorium, Barentshavet og Norskehavet.72 Dette er også en del av utfordringsbildet som er spesielt for denne regionen, og som også har betydning for vurderinger knyttet til blant annet forsyningsberedskap. Dette kan føre til forstyrrelser i forsyningslinjene nordover og innad i landsdelen, noe som igjen kan føre til mangel på viktige varer og tjenester.

Overfor kommisjonen har det blitt påpekt hvor viktig det er å sikre forsyninger av kritiske varer som understøtter kritiske samfunnsfunksjoner til disse områdene, og at forsyningsberedskapen tar hensyn til det spesielle utfordringsbildet i nordområdene. Utfordringene for forsyningssikkerheten når det gjelder transport, matforsyning, energiforsyning og elektronisk kommunikasjon er nærmere omtalt i egne kapitler.

Den militære aktiviteten i nordområdene har økt over tid. Dette gjelder både på russisk og alliert side. Russland har det siste tiåret bygget ut og modernisert sin militære styrke i nord, og utfører øvingsaktivitet i nordområdene. Blant annet foregikk en omfattende skyteøvelse i Barentshavet like nord og øst for Finnmarkskysten i oktober 2022. Russisk aktivitet har på sin side ført til økt interesse fra Norges allierte for å være mer tilstede i nordområdene. Store øvelser som Trident Juncture 2018 og Cold Response i 2022 er eksempler på at Norge øver sammen med allierte. Norges nærområder blir viktigere for Russland som følge av svensk og finsk medlemskap i Nato, og at Norges geopolitiske betydning øker.73

Som følge av den sikkerhetspolitiske utviklingen er det bred politisk enighet om at Forsvaret må styrkes i årene fremover. Regjeringen har besluttet at Norge vil bruke minst 2 prosent av Norges bruttonasjonalprodukt på forsvar innen 2026 og at det vil bli utarbeidet en konkret plan for hvordan det skal gjøres.74 Forsvarskommisjonen har anbefalt et bredt forsvarsforlik for Norge og en kraftig styrking av forsvarsbudsjettet.75 En styrking av Forsvaret vil gi økt aktivitet og tilstedeværelse i nord. Dette vil kreve mer av sivil side, og omtales nærmere nedenfor.

Det forhøyede spenningsnivået mellom Vesten og Russland øker behovet for tilstedeværelse av norske og allierte kapabiliteter i nord, inkludert evnen til alliert mottak i Nord-Norge.

Eksisterende og forventet fremtidig behov for operasjoner vil stille store krav til logistisk understøttelse i Nord-Norge, både i en nasjonal og alliert kontekst. Kommisjonen har fått innspill fra både lokale og regionale myndigheter i Troms og Finnmark om at den sikkerhetspolitiske utviklingen gjør at arbeidet med totalforsvaret må intensiveres på alle nivå.

Med finsk og etter hvert svensk medlemskap i Nato vil blant annet områder som Ofoten i Nordland, Storfjord i Troms og Tana i Finnmark få større betydning også i en totalforsvarssammenheng. Ofoten er et knutepunkt for sivil og militær logistikk i Nord-Norge og et viktig forsyningsområde for militære avdelinger i hele området fra Evenes og Ramsund via Bjerkvik til indre Troms. Ofoten er også et viktig mottaksområde for allierte forsterkningsstyrker. Den 43 kilometer lange Ofotbanen er landets tyngst trafikkerte jernbanestrekning, og knytter sammen det norske og svenske jernbanenettet i nordområdene.76 Ofotbanen er slik en viktig transportåre i sikkerhetspolitisk krise og krig. Også veistrekningen som går fra Ofotfjorden og inn i Sverige er viktig for både sivil og militær beredskap. Andre viktige transportårer i nordområdene er veiene fra Storfjord i Troms over finskegrensen og strekningen fra Tana i Finnmark til Utsjok i Finland.

24. februar 2022 – et tidsskille for samarbeidet over grensen

I forholdet mellom Norge og Russland går det et tidsskille mellom før og etter 24. februar 2022, selv om det var en gradvis negativ utvikling fra 2014. Forholdet til Russland er varig svekket og utfordringene i Finnmark knyttet til naboen i øst vil vedvare i lang tid. Dette har stor betydning for det bilaterale samarbeidet og næringslivsforholdene i våre nordlige områder. Samarbeidet mellom kommunene med nærhet til Russland og russiske styresmakter og den russiske befolkningen har vært en villet politikk fra skiftende regjeringer. Etter 24. februar 2022 har samarbeidet blitt redusert til et minimum, noe som skaper usikkerhet for blant annet disse kommunene. Usikkerheten er blant annet knyttet til grunnlaget for, og fremtiden til, 30 års urfolksamarbeid, folk-til-folk-samarbeid, familie- og slektsforhold over grensene, idretts- og kulturutveksling, offisielle besøk og vennskapskommunesamarbeid.

Boks 9.1 Den nær-arktiske staten Kina

Kina har interesser i arktiske områder, inkludert norske områder. Ifølge Etterretningstjenestens (E-tjenesten) trusselvurdering fra 2023 forventes Kina «å bli en stadig viktigere samarbeidspartner for Russland i Arktis».

Det kinesiske rederiet China Ocean Shipping Company (COSCO), er et statseid rederi som opererer rundt 400 containerskip og 150 andre skipstyper. I perioden 2016 til 2020 var COSCOs fraktvolum, regnet i bruttotonnasje, tredje størst blant rederiene som opererte i Nordøstpassasjen. I 2020 foretok COSCO elleve tur-retur fraktreiser over passasjen. I kraft av størrelsen sin er COSCO et viktig rederi også i konteksten av det globale kinesiske infrastrukturinitiativet Belt and Road Initiative (BRI). Initiativet ble startet opp i 2013, og ambisjonen er å bygge en moderne silkevei på land og sjø mellom Kina og Asia og til Europa og Afrika. Blant annet som følge av disse forholdene regner Kina seg som en nær-arktisk stat, og landet har siden 2013 hatt observatørstatus i Arktisk råd.

Nato omtaler i sitt strategiske konsept fra 2022 Kina som en sikkerhetsutfordring, og påpeker at Kina forsøker å kontrollere teknologi, industri, kritisk infrastruktur, viktige materialer og forsyningskjeder. Politiets sikkerhetstjeneste forventer i sin åpne trusselvurdering for 2023 «at Kina vil fortsette å prioritere sin langsiktige posisjonering i nordområdene, blant annet for fremtidig ressursutvinning. Kina vil også forsøke å kjøpe virksomheter eller etablere virksomhet på strategisk plasserte eiendommer i nordområdene.»

Kilde: Etterretningstjenesten (2023), COSCOS (2023), Northern Sea Route Information Office (2021), Politiets sikkerhetstjeneste (2023), Nato (2022a), European Bank for Reconstruction and Development (2023) og Arctic Council (2023).

En stor del av næringslivet i Finnmark, og i Kirkenes spesielt, er for eksempel rettet mot russisk maritim sektor. De vestlige sanksjonene mot Russland har direkte følger for næringslivet og befolkningen, noe som har blitt reist som en bekymring overfor kommisjonen. Sanksjonsregimet mot Russland har negative konsekvenser for folk og næringsliv i Øst-Finnmark. All samfunnsaktivitet i området må tilpasse seg en endret sikkerhetspolitisk situasjon, som kan vare lenge.

Russlands krigføring i Ukraina og medfølgende sanksjoner mot Russland og Belarus skapte usikkerhet i næringslivet som er særskilt rettet mot disse markedene. Enkelte bedrifter, særlig i Øst-Finnmark, ble hardt rammet av krigen og sanksjonene. For å komme næringslivet i møte, innførte myndighetene støttetiltak. Det er blant annet bevilget 50 millioner kroner til Troms og Finnmark fylkeskommune. Midlene skal legge til rette for økt aktivitet, sysselsetting og verdiskaping og utvikling av næringslivet i regionen.77

Øst-Finnmarkrådet, et samarbeidsorgan for ni østlige finnmarkskommuner, mener at det er behov for å forsterke den økonomiske tiltakssonen i Øst-Finnmark etter krigsutbruddet i Ukraina.78 Et bakteppe er også konkursen og avvikling av gruvedriften i AS Sydvaranger i 2015, som medførte fraflytting og negativ påvirkning på økonomien. Dette er et behov som rådet også har understreket overfor kommisjonen.

Andre risikofaktorer ved nærheten til Russland

Nærheten til Russland innebærer også andre risikofaktorer. Den sikkerhetspolitiske situasjonen kan medføre risiko for statlig styrt migrasjon og annen sammensatt virkemiddelbruk. En aktualisert bekymring i Finnmark etter Russlands angrep på Ukraina er om det vil oppstå en ny flyktningstrøm fra Russland til Norge. Det kom rundt 5 500 asylsøkere over grensen på Storskog høsten 2015. En tilbakemelding som flere myndigheter har gitt til kommisjonen er at den geografiske plasseringen og den sikkerhetspolitiske situasjonen gjør at det er spesielt viktig med tilstedeværelse av sivile myndigheter i Nord-Norge.

Et annet forhold knytter seg til risiko for nukleære hendelser. Fra grensen til Russland er det kort vei til større ansamlinger av brukt kjernebrensel og radioaktivt avfall. Ved Andrejevbukta på Kolahalvøya, bare fem mil fra Finnmark blir store mengder brukt kjernebrensel og radioaktivt avfall håndtert og lagret. Det brukte brenselet utgjør en fare for forurensing til landmiljø og marine økologiske systemer.79 Norge har hatt et bilateralt atomsikkerhetssamarbeid med Russland som blant annet har bidratt til sikring av det radioaktive materialet ved Andrejevbukta. Første utskipingen av brukt kjernebrensel ble gjort i 2017. I 2022 hadde om lag 50 prosent av brenselet blitt fjernet. På grunn av Russlands angrep mot Ukraina ble all finansiering av prosjekter i Russland stilt i bero, og russisk side har satt samarbeidet på pause. Det er samtidig enighet om at dialogen kan fortsette på områder som reguleres av andre avtaler, inkludert varsling ved atomhendelser.80 Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) har i innspill til kommisjonen pekt på at det er en generell utfordring at den sikkerhetspolitiske endringen kan sette det internasjonale samarbeidet for atomsikkerhet og ikke-spredning av kjernevåpen i fare i deler av verden.

9.3 Konsekvenser og forutsetninger for beredskapsarbeidet i Nord-Norge

Utviklingstrekkene knyttet til klimaendringer, det grønne skiftet og den sikkerhetspolitiske utviklingen, gjør at Nord-Norge er et område i endring. Dette får effekter for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

9.3.1 Næringslivet

Selv om Troms og Finnmark har spesielle utfordringer, har regionen også en rekke egenskaper som gir et godt utgangspunkt for å videreutvikle og styrke beredskapen. Næringslivet i Nord-Norge er eksportrettet, og i 2021 ble det eksportert varer og tjenester for 67,7 milliarder kroner.81 Regionen har et variert næringsliv. Havbruks- og fiskerinæring, energinæring, bergverk, reindrift, jordbruk, turisme og handel og service, er alle viktige næringer i fylket.82 Sjømat og energi er to næringer som har spesielt stor verdi i den eksportrettede nordnorske industrien. Videre har det vært en kraftig økning i sjømateksporten. Sjømat- og energinæringens kapasiteter innen logistikk er betydelige og av beredskapsmessig stor betydning for hele landet. Se nærmere omtale av næringslivets rolle i beredskapen i kapittel 12.

I viktige næringer er det mangel på arbeidskraft, ikke mangel på arbeidsplasser. Dette er forklaringen på den relativt høye innvandrerandelen som finnes i enkelte nordnorske kommuner. Utenlandsk arbeidskraft er også viktig for offentlige tjenester, for eksempel helse- og omsorgstjenester.

Landsdelen er rik på naturressurser og har potensial for økt verdiskapning og vekst i antall arbeidsplasser innenfor blå-grønne næringer. Klimaendringene og det grønne skiftet vil kunne ha betydning for næringsvirksomheten i regionen, hvor blant annet fossil energi, oppdrett og fiskeri, er viktige næringer.83 I et beredskapsperspektiv vil overgangen til energibærere som hydrogen, ammoniakk, batterier til bruk i fartøy og utbygging av anlegg og infrastruktur, endre risikobildet. Dette kan skape utfordringer i håndteringen av ulykker med fartøy med nye energibærere, eller anlegg for de nye energibærerne og annen grønn industri på land. I et 10–20 års perspektiv er det også ventet at issmelting vil føre til økt ressurstilgang, som vil kunne bety mer aktivitet lenger nord knyttet til blant annet fiske, turisme og mineralleting og skipsfart.

Forsvarets økte tilstedeværelse i regionen gir også muligheter for næringslivet og lokalsamfunnene. Samarbeidet Forsvaret har med Narvik havn har for eksempel medført investeringer i havneinfrastrukturen, noe som vil kunne styrke også næringsvirksomheten i våre naboland. Narvik med Ofotbanen og en isfri havn som etter hvert vil kunne ta imot flere nye typer store fartøy, vil kunne bidra til vekst og verdiskapning over landegrensene. Gjennom prosjektet Leverandørutvikling Forsvaret har Troms og Finnmark fylkeskommune de siste to årene jobbet aktivt med å øke kompetansen blant regionens små og mellomstore bedrifter slik at flere av disse bedriftene får forutsetninger for å bli en del av Forsvarets leverandørportefølje. Se også nærmere omtale av totalforsvaret i kapittel 10, kapittel 11 om sivile beskyttelsestiltak, kapittel 18 om transport og kapittel 25 om sivil-militær helseberedskap.

9.3.2 Beredskapssamarbeid i nord

Store havområder, spredte ressurser og lange avstander medfører at nærmeste beredskaps- og redningsressurs i nordområdene kan være lokalisert i et annet land. Av denne grunn er det viktig med et godt samarbeid for å utnytte de samlede ressursene i regionen best mulig. Norske redningsressurser har for eksempel i deler av Nordland kortere reisevei til områder på svensk side enn det svenske redningsressurser har. Det er etablert intensjonsavtaler om samarbeid på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet mellom Norge, Sverige og Finland. Betydningen av det nordiske beredskapssamarbeidet i nord er løftet frem av flere i kommisjonens informasjonsinnhenting. Det vises også til grenseredningsrådene for fylkene langs grensen hvor sentrale beredskapsaktører deltar, inkludert statsforvaltere og nødetater. I tillegg inngår andre samarbeidsavtaler på ulike områder. Internasjonalt og nordisk samarbeid er nærmere omtalt i kapittel 6.

Internasjonalt samarbeid om søk og redning i nordområdene

Arktisk råd er det eneste samarbeidsorganet på regjeringsnivå mellom de åtte arktiske landene Canada, Danmark, Finland, Island, Norge, Russland, Sverige og USA.84 Avtalen om søk og redning i Arktis var den første juridisk bindende avtalen som ble fremforhandlet innenfor rammene av Arktisk råd, og trådte i kraft i 2013. Gjennom avtalen er det etablert et forpliktende samarbeid om redningstjeneste i Arktis. Arktis er delt inn i ansvarsregioner for søk og redning, og det er også etablert nasjonale kontaktpunkter for utveksling av informasjon og gjensidig bistand og assistanse. Som følge av Russlands invasjon av Ukraina ble all offisiell møtevirksomhet i Arktisk råd satt på pause.85

Hovedredningssentralens avdeling i Nord-Norge (HRS NN) er det operative kontaktpunktet for Norge. Justis- og beredskapsdepartementet er, i henhold til avtalen, «kompetent myndighet». HRS NN deltar i ekspertgruppen for oppfølging av avtalen under Arktisk råds arbeidsgruppe Emergency Prevention, Preparedness and Response (EPPR). Helse Nord RHF er også representert for å sikre helseberedskapsperspektivet og for å styrke den helhetlige tilnærmingen til ivaretakelse av mennesker i nød i Arktis, både ved søk og redning og helsehjelp. Norge er også part i en bilateral sjøredningsavtale med Russland. Det operative samarbeidet knyttet til søk og redning er unntatt sanksjonene mot Russland.86

Spesielle utfordringer skaper beredskapsmessig nytenkning

Beredskapsaktørene i regionen jobber systematisk for å håndtere regionens spesielle utfordringer knyttet til geografi og demografi. I flere av innspillene til kommisjonen pekes det på at beredskapen må tilpasses lokale forhold. I nordområdene gjelder dette også tilpasninger til andre særegne forhold. Ut ifra dette utfordringsbildet kan det utvikles erfaringer som kan komme til nytte i beredskapsarbeidet andre steder. Ulike prøveprosjekter (pilotprosjekter) fra regionen er nevnt i flere av kapitlene i denne utredningen:

  • Pilotprosjektet Totalforsvars-ROS i Målselv kommune som hadde som formål å inkludere sikkerhetspolitisk krise i kommunens beredskapsarbeid og gi kunnskap om kommunens forutsetninger for drift ved mobilisering av totalforsvaret (kapittel 10).

  • Pilotprosjekt i Porsanger kommune der det kommunale beredskapsrådet slås sammen med det lokale politirådet motivert ut ifra erfaringer med at det i stor grad er de samme personene som deltar i de ulike ordningene, og at de ser synergier knyttet til beredskapsplanleggingen og ved en krisehåndtering (kapittel 5).

  • Piloter på helseberedskapsområdet for Blodberedskap i Finnmark og sivilt-militært helsesamarbeid gjennom styrkedisponering av helsefaglig personell fra spesialisthelsetjenesten til Forsvaret (kapittel 25).

9.3.3 Søk og redning

I Nord-Norge er det færre redningsressurser sammenlignet med i Sør-Norge. Redningskapasiteten varierer betydelig i takt med tilgjengeligheten til Forsvarets ressurser. Dette gjelder særlig ved hendelser langt til havs hvor Kystvakten er en unik ressurs, både til søk og i funksjonen som stedlig koordinator for hovedredningssentralene.

I mindre lokalsamfunn kan det ofte være slik at én person kan bekle flere sentrale beredskapsroller. En ambulansesjåfør kan samtidig være aktiv i både Røde Kors og i Sivilforsvaret. Dette kan medføre samtidighetskonflikter ved større hendelser. Likevel har organisasjonene også vist til at det først og fremst oppfattes som positivt at frivillige har med seg kompetanse fra arbeidslivet inn i frivilligheten. Det er også blitt påpekt at forutsetningene for frivillig innsats er annerledes i Nord-Norge, både på inntektssiden, med små lokalsamfunn og mindre grunnlag for å samle inn midler til innkjøp av utstyr, og på kostnadssiden med lange avstander til både kurs og rednings- og hjelpeinnsats. Se også nærmere omtale av den offentlig organiserte redningstjenesten og frivilligheten betydning for i beredskapsarbeidet i henholdsvis kapittel 22 og 23.

Figur 9.2 Geografisk ansvarsområde for den offentlig organiserte redningstjenesten.

Figur 9.2 Geografisk ansvarsområde for den offentlig organiserte redningstjenesten.

Kilde: Hovedredningssentralen.

9.4 Beredskap på Svalbard

Svalbards geografiske plassering i kombinasjon med dets store areal, arktiske klima og sårbare natur gir spesielle utfordringer knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap. Beredskapsarbeidet reiser også spesielle problemstillinger knyttet til denne øygruppen, relatert til den særskilte rettslige statusen til øygruppen og den geografiske plasseringen, som blant annet betyr lang avstand til fastlandet.

Svalbardpolitikken er preget av langsiktighet, kontinuitet og forutsigbarhet. De overordnede målene for svalbardpolitikken er:

  • en konsekvent og fast håndhevelse av suvereniteten

  • korrekt overholdelse av Svalbardtraktaten og kontroll med at traktaten blir etterlevd

  • bevaring av ro og stabilitet i området

  • bevaring av områdets særegne villmarksnatur

  • opprettholdelse av norske samfunn på øygruppen87

Målene for svalbardpolitikken skal støtte opp under at utviklingen i nordområdene skjer på en fredelig måte. De viktigste virkemidlene for gjennomføring av politikken er lovgivning, økonomiske virkemidler og ulike former for nasjonalt eierskap. Dimensjoneringen av beredskapen på Svalbard vurderes fortløpende, og det legges til grunn at håndteringen av større og samtidige hendelser vil kreve bistand fra fastlandet. Alle departementene har en rolle i utformingen og gjennomføringen av svalbardpolitikken, og Justis- og beredskapsdepartementet har et særlig ansvar for å koordinere og samordne polarsaker i statsforvaltningen. Et viktig virkemiddel er Det interdepartementale polarutvalget (Polarutvalget), som er et rådgivende organ for regjeringen.88

Norsk suverenitet over Svalbard er ubestridt, og innebærer en eksklusiv rett til å utøve myndighet og vedta og håndheve lover og regler. Ingen andre land kan derfor utøve myndighet på Svalbard. Svalbardtraktaten innebærer likevel visse begrensninger knyttet til krav om likebehandling av andre traktatparters borgere og selskaper, innkreving av skatter og avgifter og militære forhold. Når det gjelder det siste, så innebærer det begrensinger knyttet til opprettelse av flåtebaser, anlegging av befestninger og bruk av Svalbard i krigsøyemed. Norske myndigheter har ført en restriktiv praksis når det gjelder norsk militær virksomhet på Svalbard. Det er likevel slik at forsvarstiltak og andre defensive militære tiltak er tillatt.

Svalbard er ikke omfattet av EØS-avtalen og Schengensamarbeidet. Norsk lovgivning ligger til grunn for myndighetsutøvelse på Svalbard. Utgangspunktet er at det rettslige rammeverket for Svalbard skal være mest mulig likt fastlandet. Ny lovgivning gis som hovedregel anvendelse for Svalbard, med mindre særlige forhold taler mot det, eller det er behov for unntak eller tilpasninger. Det følger av Svalbardloven at lovgivning om privatrett, strafferett og rettspleie gjelder om ikke annet er fastsatt, mens det for offentligrettslige regler må bestemmes særskilt om lovgivningen skal gjelde for Svalbard.

Riksrevisjonen pekte i sin forvaltningsrevisjon av Svalbard i 2007 på at enkelte områder syntes underregulert.89 Det ble blant annet vist til utviklingen i Longyearbyen, med et komplekst næringsliv og et økende antall utenlandske statsborgere, og det ble stilt spørsmål om dette tilsa et behov for å gjøre flere lover gjeldende. I etterkant er flere norske lover gjort gjeldende for Svalbard, og regjeringen vurderer spørsmålet fortløpende.90 Det har også vært en utvikling ved gjennomføring av lovgivning på Svalbard som har medført at de fagmyndigheter som har det aktuelle ansvaret på fastlandet, også får dette på Svalbard, fremfor at sysselmesteren får oppgaven og ansvaret.

9.4.1 Organisering, roller og ansvar i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet på Svalbard

Sysselmesteren på øygruppen er regjeringens øverste representant på Svalbard, og har rollen både som politimester og statsforvalter. Sysselmesteren er sentral både når det gjelder planlegging og forebygging av uønskede hendelser og krisehåndtering.

I kraft av rollen som statsforvalter, har sysselmesteren det koordinerende ansvar for samfunnssikkerheten på Svalbard, i tråd med instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering. I tråd med instruksen er det etablert et beredskapsråd på Svalbard som ledes av Sysselmesteren, tilsvarende som hos statsforvalterne på fastlandet. Rådet skal bidra til et felles risiko- og sårbarhetsbilde og en felles plattform for planlegging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet på Svalbard, og være forberedt på å bistå Sysselmesteren ved krisehåndtering.91

Sysselmesteren har også rollen som politimester på Svalbard, og leder den lokale redningssentralen (LRS). Redningsledelsen består i tillegg av representanter fra Longyearbyen lokalstyre, Longyearbyen brann og redning, Telenor Svalbard, Longyearbyen sykehus, Store Norske Spitsbergen Kullkompani AS, Avinor/Svalbard lufthavn, Sysselmesterens helikopteroperatør SAR, Lufttransport og Longyearbyen Røde Kors Hjelpekorps.

Sysselmesteren skal gi råd, veilede og være pådriver for et målrettet og systematisk arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på Svalbard. I dette arbeidet skal Sysselmesteren blant annet ta initiativ til øvelser og evalueringer for å sikre læring og utvikling. Sysselmesteren fører også tilsyn med Longyearbyen lokalstyres oppfyllelse av plikter etter forskrift om sivilbeskyttelsesloven på Svalbard.

Longyearbyen lokalstyre

Longyearbyen lokalstyre har oppgaver som er tilnærmet lik det en kommune har på fastlandet. Longyearbyen lokalstyre er også delvis underlagt sivilbeskyttelsesloven, som innebærer at de på tilsvarende måte som kommuner på fastlandet har en generell beredskapsplikt. Lokalstyret leverer blant annet brann- og redningsstjeneste, brannforebyggende arbeid, varslingstjeneste og drift av ambulansetjeneste.

Andre aktører

Longyearbyen sykehus er en hovedaktør i helseberedskapen på Svalbard. Sykehuset er en del av Universitetssykehuset i Nord-Norge (UNN), og er et beredskapssykehus med døgnkontinuerlig akuttberedskap. Helsetjenesten på Svalbard må være forberedt på å håndtere store deler av den innledende fasen i en krise. Samtidig er ikke Longyearbyen sykehus utrustet til å håndtere større hendelser alene. Et viktig element i beredskapen er derfor god kommunikasjon med UNN Tromsø og transport til fastlandet. Det akuttmedisinske tilbudet på Svalbard består av medisinsk nødmeldetjenester, akutthjelp, ambulansetjeneste, bemanning med anestesilege på Sysselmesterens redningshelikopter fra Longyearbyen sykehus, og flyambulanse til fastlandet ved behov. Luftambulansetjenesten HF har lagret medisinsk-teknisk utstyr på Svalbard. Som en del av den sivile beredskapen til EU er det etablert et ambulansefly i Tromsø som kan bidra i beredskapen på Svalbard. Ved større ulykker kan Helsedirektoratets avtaler om forsterkningsressurser fra Forsvaret, sivil luftfart og andre land løses ut med tanke på transport av utstyr og personell fra fastlandet og evakuering av pasienter fra Longyearbyen.

I tillegg er Svalbard kirke innlemmet i redningstjenesten, og har lokaler som kan fungere som pårørendesenter.

9.4.2 Utfordringsbildet

I Sysselmesterens risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) for 2022–2026 er følgende hendelser beskrevet: atomhendelser, akutt forurensing, ulykker til sjøs, skred, flom, overvann og regn på snø, sterk vind (storm/orkan) og cyberangrep. Andre aktuelle hendelser som er identifisert er forsyningssikkerhet, brann i bosetningene, smittsomme sykdommer, luftfartsulykker og jordskjelv.92

Klimaendringene beskrives som den største beredskapsmessige utfordringen på Svalbard, både på kort og lang sikt. Klimarelaterte trusler treffer alle sektorer. Utfordringene med å tilpasse seg et klima i endring er mange. Som en følge av klimaendringene har deler av Longyearbyen blitt flyttet. Mer ustabile grunnforhold har resultert i skader på bygninger og ulike typer infrastruktur. Det pågår et kontinuerlig arbeid for å tilpasse samfunnet mot hyppigere hendelser med kraftigere nedbør, tining av permafrost, flere og større flommer, økt erosjon og skred. Dette krever spesielt god overvåking av naturfarer, kontinuerlig vedlikehold av infrastruktur og god beredskap hos en rekke aktører.

Når det gjelder forsyningssikkerhet, så er dette en utfordring for eksempel når det gjelder energiforsyning, vann og elektronisk kommunikasjon. Svalbard ligger langt fra fastlandet, og har ikke en nabokommune å be om bistand fra slik tilfellet er på fastlandet. I tillegg kan blant annet værforholdene medføre ekstra utfordringer. Infrastrukturen for blant annet strøm, varme, vann og avløp beskrives som sårbar, med mangelfull redundans. Elektrisitet og fjernvarme til Longyearbyen leveres av et kullfyrt kraftvarmeanlegg. Det planlegges for overgang til fornybar energi, med batteripark som reserveløsning. Sysselmesteren har overfor kommisjonen opplyst om at de er i gang med et større arbeid for å kartlegge forsyningssikkerheten for hele øygruppen, som vil være klar i løpet av 2023.

Befolkningen på Svalbard har økt de siste ti årene. I første halvår 2022 var det 2 905 personer bosatt på Svalbard, 2 504 av disse i Longyearbyen og Ny-Ålesund.93 Av de bosatte i Longyearbyen og Ny-Ålesund var 35 prosent utenlandske statsborgere. Dette er på nivå med de senere årene, men sett over tid har andelen ikke-norske fastboende på Svalbard vært økende. Den økende andelen ikke-norske fastboende er en utfordring med tanke på målsettingen om opprettholdelse av norske samfunn på øygruppen og betydningen av norsk tilstedeværelse for håndhevelse av suvereniteten. I tillegg er personellutskiftningen (turnover) på Svalbard høy. I offentlig sektor er den på mellom 12 og 20 prosent årlig.

Beredskapsutfordringer i havområdene

Skipstrafikken i farvannene rundt Svalbard har økt de siste årene. I 2019 besøkte 39 000 cruisepassasjerer Svalbard. Det ligger an til høy aktivitet også fremover. Både Sysselmesteren og Kystvakten forventer at interessen i markedet for å tilby turer i større deler av året, stadig lengre nord og stadig lenger unna Longyearbyen, vil øke.94 Selv om sannsynlighetsreduserende tiltak for ulykker i cruisetrafikken iverksettes, endrer ikke det avstanden til eller kapasiteten til aktuelle redningsressurser.95

I de senere årene har klimaendringene ført til nye seilbare områder, noe som har medført at operasjonsområdet for søk og redning har blitt større. Det er en utfordring for beredskapen at enkelte skip seiler i isfylte farvann som Polarsyssel, skipet Sysselmesteren bruker til redningsoppdrag, ikke kan seile i. Videre er det ulike begrensninger knyttet til infrastruktur, kommunikasjon, kapasiteter og ressurser på Svalbard. Den lokale beredskapen er ikke dimensjonert for å håndtere større eller samtidig hendelser over tid.

De største cruiseskipene som besøker Svalbard har kapasitet til over 4 000 passasjerer. Øvelse AMRO i 2021 viste at under optimale forhold kan en i beste fall evakuere én person i minuttet med helikopter fra et cruiseskip til en landbasert leir, forutsatt at avstanden til havaristen ikke er over 20 nautiske mil. Øvelsen viste også at Longyearbyen sykehus kun har kapasitet til å håndtere to intensivpasienter. Skadde må derfor hovedsakelig evakueres til fastlandet. En alvorlig hendelse med et cruisefartøy kan dermed være svært utfordrende å håndtere, selv med relativt få personer om bord.96

Både økningen i cruisetrafikken og i turisme generelt, er en utfordring også for helsetilbudet på Svalbard.

9.4.3 Innspill til kommisjonen om Svalbard

Kommisjonen har fått flere innspill både om hva som fungerer godt med beredskapen på Svalbard, og hvordan beredskapen kan forbedres.

Det er viktig å trekke frem at flere av innspillene kommisjonen har mottatt fremhever ulike styrker ved beredskapen på Svalbard. På Svalbard er det, sammenliknet med fastlandet, en annen demografi, og et større fokus på beredskap. Det er også flere aktører som peker på at det er et godt samarbeid mellom offentlige, private og frivillige beredskapsaktører. Blant annet vises det til at håndteringen av koronapandemien og krigen i Ukraina har vist at samarbeidet med aktører på lokalt og regionalt nivå fungerer meget godt. Beredskapsrådet for Svalbard beskrives som en velfungerende arena for samordning, gjensidige orienteringer og felles situasjonsforståelse på tvers av aktører.

Flere aktører trekker frem forsyningssikkerhet som en utfordring, noe som er nærmere beskrevet over. Kommisjonen har fått innspill om at det er behov for klarere føringer til virksomheter og leverandører på Svalbard om hva de er forventet å levere, under hvilke forhold, og hvilke prioriteringer som vil gjelde i en krisesituasjon.

Det trekkes også frem manglende retningslinjer for håndtering av ulykker med cruiseskip, som blant annet gir føringer om hvor mange pasienter helsevesenet må være forberedt på å håndtere. Tilsvarende gjelder for øvrig håndtering i helsesektoren, inkludert CBRNE-hendelser. Andre utfordringer for helsesiden er at dagens ordinære ambulansefly har operative begrensinger blant annet knyttet til vekt og rekkevidde. I tillegg vil værutfordringer gjøre at man ikke alltid kan stole på at ambulansefly kommer til eller fra fastlandet. Det pekes også på behov for å opprettholde daglige ruteflyforbindelser til og fra Tromsø. Dette er viktig både for de som er bosatt på Svalbard, men også for Longyearbyen sykehus når det gjelder transport av personell og pasienter og for å få sendt prøver og legemidler til og fra UNN. Samtidig er det ut fra rene kommersielle hensyn mer aktuelt med flyvninger til og fra Oslo, blant annet på grunn av turisme.

Et annet forhold som gjelder særskilt for Svalbard er at flere samfunnsfunksjoner og regelverk ikke er gjort gjeldende på Svalbard. For eksempel har ikke Sysselmesteren en helseavdeling med helsefaglig kompetanse slik som statsforvalterne på fastlandet har. Tilsvarende yter ikke Longyearbyen lokalstyre helse- og omsorgstjenester slik som en fastlandskommune. Dette har blant annet medført at man under koronapandemien måtte improvisere og finne praktiske løsninger innenfor en rekke problemstillinger, som i utgangspunktet ikke var tillagt noens ansvar og rolle.

9.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

I nasjonal sammenheng mener kommisjonen at beredskapssituasjonen i nordområdene er bekymringsfull. Demografiske utfordringer, klimaendringer og sikkerhetspolitiske endringer, setter beredskapsarbeidet i Nord-Norge og Svalbard på prøve. Vekst, utvikling og beredskap i nordområdene handler om nasjonal sikkerhet og suverenitet.

9.5.1 Behov for styrket beredskap i nord

For å ivareta norske interesser i nordområdene er det avgjørende å opprettholde bosetting i vår nordligste landsdel. Befolkningsgrunnlaget er en avgjørende faktor for beredskapen, og stabil bosetting i nordområdene er fremhevet som viktig av så vel distriktspolitiske som av sikkerhetspolitiske grunner.

Med tanke på de særskilte beredskapsutfordringene i Nord-Norge og den sikkerhetspolitiske betydningen av området, vil kommisjonen understreke viktigheten av at ulike sektormyndigheter planlegger ut ifra en helhetlig forståelse av utfordringene i regionen. Et eksempel er sektorvise beslutningsprosesser om lokalisering av statlig tjenesteproduksjon, og statlige anskaffelser som innrettes på måter som gjør det vanskelig for lokalt næringsliv å vinne kontrakter.

Kommisjonen mener at sterke lokalsamfunn i nord må prioriteres, ikke minst ut fra sikkerhetspolitiske og beredskapsmessige hensyn. Kommisjonen mener at den enkelte sektor, og særlig Forsvaret som vil øke sitt avtrykk i landsdelen fremover, har et særskilt ansvar for å utvikle en politikk som får ansatte til å bosette seg der de jobber. Dette må skje gjennom en samordnet nordområdepolitikk.

Et virkemiddel for et mer strukturert regionalt samarbeid er utarbeidelse av felles strategier og prioriteringer for å sikre bevissthet og felles ansvar for viktige beredskapshensyn i hver enkelt region og kommune. Kommisjonen mener dette bør ses i sammenheng med en tydeligere retning og struktur for beredskapsarbeidet bredt.

Nasjonal tiltakssone i Troms og Finnmark

Kommisjonen mener at utviklingen i utfordringsbildet tilsier at det er behov for en nasjonal og helhetlig innsats for beredskapen i Troms og Finnmark og i nordområdene generelt. Økt økonomisk aktivitet skaper grunnlag for mer stabil bosetting og vekst. Tilrettelegging for næringsutvikling og statlige arbeidsplasser er derfor viktig. Sivile ressurser i regionen har også betydning for totalforsvaret. Dette gjelder også for helseberedskapen.

Kommisjonen mener derfor at det er behov for en nasjonal tiltakssone i Finnmark og Nord-Troms. En slik tiltakssone må inkludere en økonomisk tiltakspakke som kan legge til rette for å styrke offentlig sektor, infrastruktur, forskning, utdanning og næringslivet i regionen. Kommisjonen mener at det er nødvendig med en satsing på tvers av sektorer for å stimulere til aktivitet, og for å styrke beredskapen i området. Økt økonomisk aktivitet gir grunnlag for mer stabil bosetting og vekst.

Øst-Finnmark har den største utfordringen i nasjonal sammenheng ettersom det er her grensen mot Russland ligger. Vekst, utvikling og beredskap i Øst-Finnmark er ikke isolerte finnmarksforhold, men omhandler nasjonal sikkerhet og suverenitet. En viktig faktor er det russiske bastionforsvaret og konsekvensene hvis Russland velger å øke kontrollen innenfor bastionen. En nasjonal tiltakssone må derfor ta utgangspunkt i Natos syv grunnleggende forventninger til samfunnssikkerhet og samfunnets motstandsdyktighet. Disse forventningene er nærmere omtalt i kapittel 10 om totalforsvaret. Det er derfor viktig at staten investerer i Øst-Finnmark. Samfunnssikkerhets- og statssikkerhetshensyn gjør seg begge gjeldende, og må bli tatt hensyn til innenfor en nasjonal ramme.

Kommisjonen har merket seg at mange ulike aktører etterlyser dimensjonerende scenarioer for beredskapen. Problemstillingen gjelder generelt og er noe kommisjonen behandler flere steder i rapporten, spesielt knyttet til felles planforutsetninger og forsyningssikkerhet i kapittel 13. Den sikkerhetspolitiske betydningen av nordområdene og de lange avstandene gjør det spesielt viktig at det utarbeides felles planforutsetninger.

Kommisjonen vil fremheve helseberedskap som et område som krever spesiell oppmerksomhet i nordområdene, både som følge av regionens avhengighet av flytransport, og regionens sikkerhetspolitiske betydning. I kapittel 25 om helseberedskap fremheves den beredskapsmessige betydningen av transport av både personell og pasienter. Forutsetningene for dette er ulikt for ulike regioner i Norge. Dette skyldes både at geografisk avstand mellom helsetjenester er ulik, at transportsystemet er ulikt, i tillegg til at avhengigheten til utenlandske vikarer, så vel som av pendlere som ikke er bofaste, er ulik mellom helseregioner. Dette kan skape en sårbarhet dersom innreiserestriksjoner, værforhold, eller andre faktorer gjør at planlagt reservekapasitet ikke kan komme til anvendelse. Flere av disse sårbarhetsfaktorene gjør seg spesielt gjeldende i Nord-Norge. Dette viste seg blant annet under koronapandemien, da det ble vanskelig å rekruttere midlertidig helsepersonell fra Finland, Sverige og andre land.

Når det gjelder den sikkerhetspolitiske betydningen, vises det til at Norge kun har én samlet helsetjeneste. Forsvarets økte aktivitet og avtrykk i regionen, sammenholdt med den sikkerhetspolitiske utviklingen, kan også få konsekvenser for det sivile helsetjenestetilbudet. Utfordringer knyttet til underdimensjoneringen av den sivil-militære helseberedskapen omtales også nærmere i kapittel 25.

9.5.2 Kommisjonens vurdering av beredskapen på Svalbard

Kommisjonen vil først peke på Svalbards særskilte stilling, som blant annet følger av Svalbardtraktaten. Som beskrevet ovenfor setter traktaten noen begrensninger på norsk myndighetsutøvelse på øygruppen. Samtidig er det kun Norge som kan utøve myndighet på Svalbard.

Kommisjonen vil understreke betydningen av norsk tilstedeværelse på Svalbard. Dette er en forutsetning for utøvelse av suvereniteten. Å opprettholde norsk tilstedeværelse på Svalbard er viktig i et sikkerhetspolitisk perspektiv, men også av beredskapshensyn, inkludert å sørge for et rekrutteringsgrunnlag for å opprettholde et godt tjenestetilbud innen blant annet helsetjenesten, den offentlig organiserte redningstjenesten og frivilligheten. I denne sammenheng er det bekymringsverdig at andelen norske borgere på Svalbard har vært synkende. Kommisjonen mener derfor det er viktig å iverksette tiltak for å bevare og øke andelen av norske statsborgere på Svalbard. Et virkemiddel for å oppnå dette er å bevare eksisterende arbeidsplasser og skape nye gjennom å legge til rette for nye former for næringsvirksomhet på Svalbard.

Opprettholdelse av daglige flyruter til og fra Tromsø kan også være et tiltak for å bidra til at flere ønsker å bli boende eller flytte til Svalbard. I tillegg vil et godt flytilbud til Tromsø være viktig av beredskapshensyn, blant annet for helsetilbudet.

Kommisjonen har merket seg at flere aktører peker på problemstillinger knyttet til økt cruisetrafikk i havområdene rundt Svalbard, og hvilken betydning dette blant annet skal ha for dimensjoneringen av beredskapen. Kommisjonen legger til grunn at denne tematikken følges opp i forbindelse med oppfølgingen av utredningen fra Cruiseutvalget fra 2022.97 Kommisjonen går derfor ikke nærmere inn på dette utover å peke på at økningen i cruisetrafikken er en problemstilling som må håndteres.

Kommisjonen har merket seg at en gjennomgående tilbakemelding er at mange ulike aktører etterlyser dimensjonerende scenarioer for beredskapen på Svalbard. Forsyningssikkerhet er en sentral problemstilling for kommisjonen. Svalbard har sårbarheter knyttet til avhengighetene av kullkraftverket for energiforsyning,98 sjøfiberkabelen for ekom, og mangel på alternativ vannkilde. Etter kommisjonens vurdering vil det være sentralt for beredskapen på Svalbard at det iverksettes tiltak for økt redundans, se også nærmere omtale av forsyningssikkerhet i kapittel 13.

På Svalbard er ikke den lokale beredskapen dimensjonert for å håndtere større hendelser uten bistand fra fastlandet. Kommisjonen understreker derfor viktigheten av det jevnlig avholdes øvelser som involverer både beredskapsaktører på Svalbard og de ressursene på fastlandet som skal bistå Svalbard i en krisesituasjon. Betydningen av øvelser i beredskapsarbeid er nærmere omtalt i kapittel 29.

Kommisjonen anbefaler:

  • at det må etableres en nasjonal tiltakssone for beredskap i Troms og Finnmark med utgangspunkt i Natos grunnleggende forventninger til robusthet i kritiske samfunnsfunksjoner

  • at nasjonal sikkerhet og forsvarsevne må inngå i vurderingsgrunnlaget når sykehusstruktur og helseberedskap i Troms og Finnmark vurderes

  • å gjennomføre tiltak for å sikre økt robusthet og redundans på Svalbard innen ulike områder som elektronisk kommunikasjon, vannforsyning og energikilder

  • at det utarbeides klare føringer for hvilke dimensjonerende scenarioer beredskapen i nordområdene, inkludert Svalbard, skal kunne håndtere

10 Totalforsvaret

10.1 Innledning

Totalforsvaret er det mest omfattende og sektorovergripende beredskapskonseptet vi har for å mobilisere sivile og militære ressurser for gjensidig støtte til og samarbeid om forsvar av landet eller for å håndtere fredstidskriser. Totalforsvaret som konsept er et produkt av erfaringene fra andre verdenskrig og har store likheter med totalforsvaret i Finland og Sverige.

Totalforsvaret kan forstås som «en fellesbetegnelse for det militære forsvaret og den sivile beredskapen i Norge. Begrepet omfatter gjensidig støtte og samarbeid mellom sivil og militær side for å forebygge, planlegge for, og håndtere kriser i fred, sikkerhetspolitiske kriser, væpnet konflikt og krig».99 Totalforsvarskonseptet «omfatter støtteordninger, samhandlingsmekanismer og samordningsfora som reguleres gjennom lover, forskrifter, kongelige resolusjoner, instrukser og relevante avtaler innen totalforsvaret i militær og sivil sektor».100 Som eksempler kan nevnes Nasjonalt beredskapssystem (NBS), beredskapsloven, rekvisisjonsloven, og krisehåndterings- og samarbeidsorganer som Kriserådet, Regjeringens sikkerhetsutvalg og lederdepartementsordningen.101

I dette kapitlet drøftes styrker og svakheter ved det norske totalforsvaret. Med utgangspunkt i totalforsvarsprogrammet 2016–2020 vektlegges arbeidet med å styrke totalforsvaret i møtet med et sammensatt risiko- og sårbarhetsbilde og et stadig dypere sikkerhetspolitisk alvor. I dette ligger også en vektlegging av den sikkerhetspolitiske dimensjonen av totalforsvaret, som gjelder beredskap for å kunne håndtere trusler mot den nasjonale sikkerheten vår. I kapitlet fremheves også den nordiske dimensjonen og mulighetene som ligger i et tettere nordisk totalforsvarssamarbeid.

10.2 Totalforsvaret før og nå

Totalforsvaret som et norsk konsept ble til basert på erfaringene fra andre verdenskrig og erkjennelsen av at hele samfunnet måtte mobiliseres for å håndtere en total krig.102 Vektleggingen av den sivile beredskapen som en integrert del av forsvarsberedskapen ble særlig synlig i anbefalingene fra Forsvarskommisjonen av 1946 og prioriteringer i forsvarsbudsjettene i etterkrigsårene, der blant annet et psykologisk forsvar, et sivilt forsvar og økonomisk forsvarsberedskap ble vektlagt som sentrale bestanddeler i et totalt forsvar.103

Under den kalde krigen var totalforsvaret en «samlebetegnelse på den norske forsvarsordningen […] hvilende på to søyler – militært forsvar og sivil beredskap».104 Formålet var vern av Norges territorium, selvstendighet og nasjonale verdier og vern av sivilbefolkningen.105 Totalforsvaret som konsept har siden endret seg i takt med et endret trusselbilde, internasjonale forventninger og endringer i den norske beredskapsorganiseringen.

Boks 10.1 Hvis det skulle bli krig – Totalforsvarsbrosjyre fra 1957

Beredskapsnemnda for Statens informasjonstjeneste i krig ga i april 1957 ut en brosjyre til alle landets husstander med tittelen Hvis det skulle bli krig - Veiledning for befolkningen. Brosjyrens innledning levnet ingen tvil om hva som står på spill, og hva som kreves av befolkningen:

«Krig i våre dager er total. Den er ikke lenger bare de væpnete styrkers sak. Den rammer hele folket. Derfor må hver og en av oss gjøre sin innsats for å berge folk og land gjennom krisen, og hver enkelt av oss må vite hva vi kan og bør gjøre for å verne eget og andres liv og helse, og for å holde samfunnslivet oppe».

I brosjyren ble det forklart hvordan fienden kan forsøke å bryte ned befolkningens forsvarsvilje, for eksempel ved rykter om at kongen og regjeringen har flyktet, at våre allierte vil la oss i stikken, eller at fremmøteområder for soldatene våre er besatt av fienden. Også konkrete egenberedskapsråd ble gitt.

I tillegg viste brosjyren hvordan totalforsvaret var organisert, hva de militære myndighetenes oppgave var, og hva alle burde vite om Sivilforsvaret. Natos rolle og organisering ble beskrevet, og det samme gjaldt krigens folkerett og Genèvekonvensjonene av 1949.

Kilde: Beredskapsnemnda for Statens informasjonstjeneste i krig (1957).

Etter den kalde krigen ble forsvarsbudsjettene i Norge og de fleste andre vestlige landene redusert. Den sikkerhetspolitiske spenningen i Europa var lav, og oppmerksomheten ble rettet mot konflikter utenfor Europa. Forsvaret endret karakter og innretning, fra mobiliseringsforsvar og total krig til terskelforsvar og internasjonal innsats. Allerede i 1991, samme år som oppløsningen av Sovjetunionen fant sted, ble det endret på Natos strategiske konsept, og det ble åpnet for engasjement utenfor Nato-landenes territorium. Nato-landene og Norge satset tungt på internasjonale operasjoner av ulik karakter. Som en følge ble også innretningen av totalforsvaret endret og flere tidligere mekanismer avviklet. Et totalt forsvar for total krig ble ikke lenger ansett som nødvendig.

Figur 10.1 Totalforsvarsbrosjyren Hvis det skulle bli krig - Veiledning for befolkningen.

Figur 10.1 Totalforsvarsbrosjyren Hvis det skulle bli krig - Veiledning for befolkningen.

Kilde: Beredskapsnemnda for Statens informasjonstjeneste i krig (1957).

Endringene hadde konsekvenser for planleggingen av sivile støtte til Forsvaret, innretningen av den sivile beredskapen og avhengighetene mellom Forsvaret og det sivile samfunnet. Infrastruktur og kapasiteter som Forsvaret tidligere forvaltet ble avviklet og det var et politisk ønske om bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser og at Forsvaret i større grad skulle basere seg på sivile og kommersielle tjenester. I dag avspeiles dette særlig innenfor sanitet- og transportressurser, der Forsvaret i dag er helt avhengig av næringslivet og offentlige aktører.

10.3 Modernisering av totalforsvaret

I løpet av det siste tiåret har totalforsvarskonseptet blitt modernisert, blant annet som følge av et dypere sikkerhetspolitisk alvor i nærområdene våre, men også fordi andre former for samfunnsrisiko har fått økt oppmerksomhet og skapt behov for styrket beredskapsarbeid.106 Nye former for samarbeid mellom Forsvaret og sivile myndigheter og private aktører er etablert, blant annet på bakgrunn av Forsvarets økende avhengighet av næringslivet og sivile myndigheter.107

Der det gamle totalforsvaret var etablert for å understøtte militærmakten i total krig og beskytte sivilbefolkningen, har totalforsvaret i dag et mer flersidig formål.

Å understøtte militærmakten i sikkerhetspolitisk krise, konflikt og krig er fremdeles ambisjonsdrivende og handler om å omstille samfunnet til innsats i krig. Totalforsvaret bidrar imidlertid til å øke beredskaps- og krisehåndteringsevnen også for sivil side. Forsvarets bistand til politiet gjennom bistandsinstruksen er ett slikt område. I 2021 ble det i forsvarsloven også tatt inn en bestemmelse om bistand fra Forsvaret for å ivareta samfunnssikkerhet.

På direktoratsnivå har Sentralt totalforsvarsforum (STF) de siste årene vært en viktig arena i totalforsvarskonseptet. Forumet er en møteplass for gjensidig orientering, samordning og overordnet koordinering av aktuelle totalforsvarsrelaterte problemstillinger og spørsmål knyttet til sivilt-militært samarbeid og samfunnssikkerhet. For nærmere vurdering av STF vises det til kapittel 5. I tillegg er totalforsvarsøvelser og andre møtearenaer sentrale for videreutviklingen av totalforsvaret som konsept.

Totalforsvarsprogrammet i Norge

I 2016 etablerte regjeringen totalforsvarsprogrammet, med fire års varighet. Programmet ble ledet av Justis- og beredskapsdepartementet og involverte flere andre berørte departementer. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) fikk i oppdrag, i samarbeid med Forsvarets operative hovedkvarter (FOH), å koordinere og samordne med andre etater, direktorater, private og frivillige aktører. Målsettingen var å tilrettelegge for en helhetlig videreutvikling av totalforsvaret, med vekt på sivil støtte til Forsvaret, i tillegg til å styrke motstandsdyktigheten i kritiske samfunnsfunksjoner ved å følge opp Natos grunnleggende forventninger.108

Etter avslutningen av totalforsvarsprogrammet er arbeidet med totalforsvarssaker på departementsnivå videreført i en interdepartemental kontaktgruppe. På etatsnivå benyttes STF, Etatsforum for totalforsvaret og øvelsesvirksomhet som arenaer for å videreføre arbeidet selv om programmet som sådan er avsluttet.

10.4 Natos forventninger til sivil beredskap i medlemslandene

Utviklingen av det norske totalforsvaret de siste årene er nært forbundet med strategiske initiativer som Nato har tatt. Nato har særlig lagt vekt på motstandsdyktighet. I det strategiske konseptet til alliansen beskrives motstandsdyktighet som evne til å «øke vår kapasitet til å forberede oss på, motstå, reagere på og raskt komme oss etter strategiske sjokk og forstyrrelser, og sikre kontinuiteten i alliansens aktiviteter».109

Vektleggingen av motstandsdyktighet kan trekkes tilbake til 2016. På møtet for stats- og regjeringssjefer i Warszawa dette året ble det vedtatt en strategi i fire trinn for å styrke den sivile beredskapen i medlemslandene. De fire trinnene er:

  1. syv forventninger til robusthet i kritiske samfunnsfunksjoner

  2. forpliktelse til å iverksette forventningene

  3. nasjonal iverksetting av forventningene

  4. evaluering av fremdriften i det enkelte land med å iverksette forventningene

Strategiens første trinn, syv forventninger til robusthet i kritiske samfunnsfunksjoner, er:110

  • kontinuitet i nasjonale styringssystemer og kritiske offentlige tjenester

  • robust kraftforsyning

  • evne til å håndtere ukontrollert forflytning av mennesker

  • robust mat- og vannforsyning

  • evne til å håndtere masseskadesituasjoner

  • robuste sivile kommunikasjonssystemer

  • robuste transportsystemer

Nato har konkretisert særskilte mål for hver av de syv forventningene, og utarbeidet retningslinjer og evalueringskriterier til målene. Et viktig aspekt er at retningslinjene uttrykker tydelige forventninger til alle Natos medlemsland, men at hvert land selv kan gjøre tilpasninger ut fra nasjonale forutsetninger.111

Motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner har blitt viktigere for Nato siden de syv grunnleggende forventninger til medlemslandene ble vedtatt i 2016. Under toppmøtet i 2021 ble Nato 2030-agendaen, som er alliansens langsiktige utviklingsprogram, lagt frem. Nato vedtok under møtet også en mer integrert og koordinert tilnærming til medlemslandenes motstandsdyktighet. I tråd med Nato-traktatens artikkel 3 ble det understreket at hvert enkelt Nato-medlem har ansvar for å oppfylle målene som er satt når det gjelder motstandsdyktighet med egne nasjonale mål og implementeringsplaner.112

På det ekstraordinære Nato-toppmøtet i mars 2022, i forbindelse med krigen i Ukraina, vedtok alliansen en erklæring som ytterligere fremhever betydningen av sivil beredskap.113 Krigen i Ukraina har også ført til et forsterket samarbeid mellom EU og Nato innen motstandsdyktighet, se kapittel 6. På Nato-toppmøtet i Madrid i mai 2022 vedtok alliansen et nytt strategisk konsept. I både konseptet og i slutterklæringen fra toppmøtet ble samfunnets motstandsdyktighet spesielt trukket frem. I det strategiske konseptet heter det at alliansen vil «jobbe for å identifisere og avbøte strategiske sårbarheter og avhengigheter, herunder med hensyn til kritisk infrastruktur, forsyningskjeder og helsesystemer».114 I tillegg nevnes energisikkerhet, sivil beredskap, kontinuitet i regjeringsorganer og grunnleggende funksjoner, viktige tjenester til befolkningen og sivil støtte til de væpnede styrkene.

Boks 10.2 Næringslivets kapasiteter i totalforsvaret

Infrastruktur og funksjoner som tidligere var på offentlige hender, er i dag i større grad eid og driftet av næringslivet. At myndighetene er avhengig av næringslivets ressurser er gjennomgående for alle Nato-landene. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) viser til at for å understøtte allierte forsterkningsstyrker (vertslandsstøtte) baserer Nato seg på at rundt 90 prosent av militær transport for store militære operasjoner leveres av sivile ressurser chartret eller rekvirert fra kommersielle aktører, og at over 70 prosent av satellittkommunikasjonen som brukes til forsvarsformål, leveres av private aktører. Omkring 90 prosent av den transatlantiske internettrafikken, inkludert militær kommunikasjon, bæres av undersjøiske fiberoptiske kabler som er en del av sivil elektronisk kommunikasjonsinfrastruktur, og i gjennomsnitt kommer rundt 75 prosent av vertsnasjonsstøtten til Nato-operasjoner fra lokale, kommersielle tjenester.

FFI viser til at «Forsvarets avhengighet av sivil understøttelse har økt i takt med nedbygging av støttestruktur og -funksjoner og større grad av strategisk samarbeid samt privatisering og effektivisering i samfunnet generelt». Økt bruk av sivile leverandører innenfor rammene av totalforsvaret kan i enkelte situasjoner medføre folkerettslige utfordringer, særlig i samarbeidet mellom Forsvaret og private aktører. Kommisjonen viser her til at regjeringen skal legge frem en utredning for Stortinget om bruk av ikke-militært ansatte og forhold knyttet til krigens folkerett og ikke-militært personell som legitime militære mål. Næringslivets rolle i beredskapen er nærmere vurdert i kapittel 12.

Kilde: Sellevåg m.fl. (2022) og anmodningsvedtak nr. 133, 1. desember 2020.

I 2022 opprettet Nato en ny komité, Resilience Committee, som erstattet den tidligere sivile beredskapskomiteen, Civil Emergency Planning Committee.115 Den nye komiteen fikk ansvar for å følge opp Natos strategier knyttet til samfunnets motstandsdyktighet og ble samtidig gitt en høyere komitéstatus i alliansen.

Nato 2030-agendaen og det strategiske konseptet fra 2022 tydeliggjør dermed hvilken forpliktelse som ligger i Nato-traktatens artikkel 3 om at medlemslandene gjennom «stadig og virksom selvhjelp og gjensidig støtte [vil] opprettholde og utvikle sin individuelle og felles evne til å motstå væpnet angrep».

Det er viktig å understreke at Natos arbeid innen motstandsdyktighet tar utgangspunkt i det helhetlige utfordringsbildet, «all-hazards approach», som inkluderer både naturfare og tilsiktede handlinger. Det er samtidig sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt som er den dimensjonerende faktoren. Artikkel 3 i traktaten handler til syvende og sist om å sikre at alliansen evner å stå imot et væpnet angrep. Natos tilnærming til motstandsdyktighet er derfor basert på ideen om at hvis medlemslandene individuelt og kollektivt er i stand til å motstå væpnet angrep, er medlemslandene individuelt og kollektivt også i stand til å motstå andre kriser.

10.5 Natos forsvarsplanleggingsproses

Natos forsvarsplanleggingsprosess skal sørge for at alliansen er i stand til å utvikle og levere kapabiliteter som kreves i ulike typer oppdrag, og at byrdene fordeles på en rettferdig måte mellom medlemslandene. For hvert land settes det mål som beskriver hvor mye det forventes at landet skal kunne stille av ulike militære kapasiteter, og hvor raskt. Målene oppdateres hvert fjerde år, og statusen for hvert land vurderes gjennom en undersøkelse, Defence Planning Capability Survey (DPCS) annethvert år.116 Undersøkelsen består hovedsakelig av spørsmål om militære kapasiteter. Fra og med 2017 inneholder undersøkelsen i tillegg spørsmål om sivil beredskap og Natos grunnleggende forventninger til motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner.

Hovedansvarlige departement i henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen er ansvarlige for å svare ut spørsmål knyttet til hver enkelt av forventningene fra Nato. De har også involvert egne etater i dette arbeidet.

Kunnskapen Nato får gjennom undersøkelsen danner grunnlag for utarbeidelse av en statusrapport som inneholder egne landkapitler. Natos konklusjon har i flere omganger vært at Norge har en robust tilnærming til sivil beredskap og at implementeringen av Natos syv grunnleggende forventninger har god fremdrift. Det er etter det kommisjonen erfarer likevel påpekt forbedringspotensial enkelte steder, blant annet når det gjelder håndtering av ukontrollert masseforflyting av mennesker og masseskade. Det vises for øvrig til omtale av arbeidet med sivile beskyttelsestiltak i kapittel 11 og helseberedskap i kapittel 25.

10.6 Vertslandsstøttekonseptet

Som Nato-medlem er Norge forpliktet til å legge til rette for allierte operasjoner på norsk jord og i norsk territorialfarvann, såkalt vertslandsstøtte. Det norske vertslandsstøttekonseptet er en integrert del av totalforsvaret. Vertslandsstøttekonseptet på sentralt nivå117 ble utarbeidet av FOH i samarbeid med øvrige totalforsvarsaktører på både militær og sivil side som en forberedelse til øvelsen Trident Juncture i 2018. Vertslandsstøtte er «en forutsetning for rask alliert forsterkning ved krise, konflikt og krig, samt bidrar til å opprettholde de allierte styrkenes stridsevne under militære operasjoner».118

Gjeldende konsept er fra 2022. Vertslandsstøtte er der definert som «sivil og militær støtte gitt i fred, krise, væpnet konflikt og krig av en vertsnasjon til allierte styrker og organisasjoner som er lokalisert på, opererer i eller er på vei gjennom norsk territorium».119 Vertslandsstøtten skal skape en ressursmessig forutsetning for å gjennomføre trening og operasjoner, og den baserer seg på militære, både norske og allierte styrker og sivile og private ressurser.

Vertslandsstøttekonseptet tar utgangspunkt i de fire beredskapsprinsippene om ansvar, nærhet, likhet og samvirke. Anvendelsen av prinsippene synliggjør imidlertid forskjeller i hvordan militær og sivile side opererer med tanke på ledelse, samhandling og koordinering. Ansvarsprinsippet er her spesielt viktig fordi det er ulike styrings- og ledelsessystemer på henholdsvis sivil og militær side. Sivile aktører i totalforsvaret står normalt ikke i noe kommandoforhold som gjør at Forsvaret kan pålegge dem spesifikke oppgaver og gjøremål. Dette medfører at totalforsvarssamarbeidet lener seg tungt på ansvarsprinsippet: Den aktøren som normalt har ansvaret for en oppgave har også ansvaret i krise og krig.120

For å sikre samvirke er det opprettet en rekke koordinerende mekanismer som blant annet STF. I tillegg utveksles liaisoner mellom aktørene, og i henhold til konseptet styres vertslandsstøtteoperasjoner gjennom såkalte ledelsesprodukter. I disse ledelsesproduktene beskrives «blant annet roller, ansvar og myndighet, samt de konkrete oppdrag som er tildelt».121 Sivilt beredskapssystem (SBS), sektorregelverk og samarbeidsavtaler mellom etater og Forsvaret bidrar også til å utvikle samarbeidet og vertslandsstøttekonseptet. Ved fare for og i væpnet konflikt vil i tillegg beredskaps- og rekvisisjonslovgivningen være sentrale totalforsvarsmekanismer som opprettholder sivil støtte til Forsvaret.

10.7 Planverk og øvelser

Utvikling av planverk, som vertlandsstøttekonseptet, og testing av planverket gjennom øvelser, er sentrale elementer i arbeidet med totalforsvaret. Gjennom øvelser testes og videreutvikles planer, systemer, funksjoner, prosedyrer og kompetanse. I tillegg påvises effekter av gjennomførte tiltak og endringer, som igjen nedfelles i nye eller reviderte planer.

10.7.1 Nasjonalt beredskapssystem

Norge har et felles sivilt-militært planverk gjennom NBS, som består av Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF) og SBS. Begge er bygget opp etter samme struktur som Natos krisehåndteringssystem, NATO Crisis Response System (NCRS), men tilpasset nasjonale forhold og behov. SBS og BFF består av prosedyrebeskrivelser, handlinger og tiltak som kan iverksettes på ulike statlige myndighetsnivåer. Et av hovedformålene er strategisk styring av krisehåndteringen. Tiltakene kan nyttes situasjonsavhengig for å oppnå en tilpasset opptrapping av beredskapen. Virkeområdet for systemet er sektorovergripende kriser i fredstid forårsaket av alvorlige tilsiktede hendelser eller trusler om slike, og kriser med sikkerhetspolitisk dimensjon og væpnet konflikt eller trusler om slike.122

Kommisjonen har fått innspill om at en erfaring fra øvelser de siste årene er at det er behov for å øve NBS mer spesifikt og på alle myndighetsnivåer, for blant annet å teste ut beslutningsprosedyrer fra Nato-beslutninger til departementsnivå og videre ut til iverksetting på kommunalt- og aktørnivå. Dette gjøres etter det kommisjonen erfarer ikke i dag. Etter det kommisjonen har fått opplyst, er det behov for å forsterke både det tverrsektorielle planarbeidet på sivil side for å sikre samordnet sivil-militær planlegging og ressursutnyttelse ved overgangen fra fred til sikkerhetspolitisk krise og krig, medregnet at mekanismene beskrevet i NBS er koordinert og oppdatert nasjonalt, regionalt og lokalt.

10.7.2 Ressurser og virkemidler i planleggingen av objektsikring

Nøkkelpunkter nomineres normalt som en konsekvens av et planverk gjør at et objekt får en viktig rolle for gjennomføring av operasjoner.123 Riksrevisjonen påpekte i 2017 at Forsvaret ikke i tilstrekkelig omfang hadde rådført seg med DSB og statsforvalterne i nomineringen av sivile nøkkelobjekter.124 For eksempel hadde bare en tredjedel av statsforvalterne blitt rådspurt av Forsvaret ved utpeking av nøkkelobjektene. Det fremgikk av rapporten at dette kan føre til at sivile objekter som er nødvendige for forsvarsevnen, ikke blir pekt ut som nøkkelobjekter. En av anbefalingene var å sikre felles forståelse av objektsikringsinstruksen mellom departementene.125

I etterkant av Riksrevisjonens gjennomgang ble det satt i gang et arbeid med å revidere instruksen som gjelder for objektsikring. Ny instruks forelå i 2019.126 Det fremgår av objektsikringsinstruksen at politiet og Forsvaret i arbeidet sitt med objektsikring i nødvendig grad skal rådføre seg og samarbeide med hverandre og andre relevante myndigheter på tilsvarende nivå. Det fremgår videre av instruksen at Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), DSB med Sivilforsvaret, statsforvalterne og andre myndigheter med ansvar for kritisk infrastruktur og samfunnssikkerhet kan være aktuelle samarbeidspartnere.

Forsvaret utarbeidet også nye prosedyrer for å nominere nøkkelpunkter og skjermingsverdige objekter som skulle sikre at statsforvalterne benyttes som rådgivere ved heimevernsdistriktenes nominering av nøkkelobjekter.127 Heimevernsdistriktene og statsforvalterne kan i dette arbeidet også støtte seg på beredskapsaktørene som inngår i fylkesberedskapsrådene. Flere statsforvaltere har overfor kommisjonen pekt på at de i liten grad involveres i nomineringen av nøkkelobjekter. Flere fremhever videre at kjennskapen de har til fylket og rollen de har som samordner, tilsier at de bør ha en mer fremtredende rolle.

Oversikter over nøkkelobjekter vil også være et grunnlag for planlegging av sivile beskyttelsestiltak. Nøkkelobjektene er å anse som lovlige mål i krig og vil være et plangrunnlag for hvor det er størst behov for å planlegge for varsling, evakuering og beskyttelse av sivilbefolkningen. Se nærmere omtale av sivile beskyttelsestiltak i kapittel 11.

10.7.3 Overordnede læringspunkter fra øvelser

De siste årene har det vært gjennomført en rekke sivil-militære øvelser for å øve totalforsvaret. Kommisjonen erfarer at et gjentakende læringspunkt etter øvelsene er at totalforsvarsaktørene ikke har synliggjort godt nok for hverandre hvilke ressurser de har regnet inn i egne planer. Totalforsvarsaktørene må i større grad tydeliggjøre hvilke forventninger de har til hverandre. Dette gjelder spesielt Forsvaret, som omtales mer utførlig nedenfor. Øvelser er nærmere vurdert i kapittel 29.

På sivil side er det satt av vesentlig mindre ressurser til å planlegge, gjennomføre og evaluere øvelser enn det som er tilfelle for Forsvaret. For sivile myndigheter er øvelser noe som gjøres i tillegg til ordinært beredskapsarbeid, mens for Forsvaret kan øvelser ses på som en kjernevirksomhet. Dette innebærer også at sivil deltakelse i øvelser avhenger av budsjettet og prioriteringene i den enkelte sektoren og virksomheten, noe som gjør at det kan være store forskjeller i hvordan sivile etater prioriterer deltakelse i sivil-militære øvelser. Kommisjonen erfarer at det også er en utfordring at planlegging og ressurssetting av øvelser ikke er tilstrekkelig koordinert på tvers av sektordepartementene inn i budsjettprosesser og styrende dokumenter.

10.8 Regionalt og lokalt totalforsvar

For at totalforsvaret skal fungere som et totalt forsvar, må det fungere på alle nivåer. En beslutning som fattes på sentralt nivå skal i mange tilfeller iverksettes lokalt, og beslutningskjeden må være like sterk gjennom alle leddene.

Mye av videreutviklingen av totalforsvaret gjøres i fagmiljøene på sentralt nivå, både i sektor og på tvers av sektorer. Dette henger sammen med det tydelige nasjonale avtrykket arbeidet med å forberede seg på sikkerhetspolitisk krise og krig har, blant annet når det gjelder hjemmelsgrunnlag, nasjonale prosedyrer og nasjonalt planverk. Et effektivt totalforsvar forutsetter imidlertid også at regionalt og lokalt nivå involveres i, og tar eierskap til, disse prosessene.

Totalforsvarsprogrammet bidro til en styrket oppmerksomhet om regionalt og lokalt nivå i totalforsvaret, og flere tiltak ble iverksatt. Blant tiltakene var for eksempel en konkretisering av kommunenes ansvar og oppgaver i sikkerhetspolitisk krise og krig, spesielt med tanke på beskyttelse av sivilbefolkningen. Et annet tiltak var å etablere en kjernegruppe for regionalt og lokalt totalforsvar i regi av DSB.128

Kommisjonen erfarer at de siste årenes satsning på totalforsvaret har gitt en nødvendig oppmerksomhet mot det regionale og lokale nivået. Dette har bidratt til å sikre at også statsforvaltere og kommuner får informasjon om og mulighet til å sette i verk arbeid som følge av arbeidet som skjer på sentralt nivå. Satsingen har også bidratt til kompetanseheving om totalforsvaret lokalt og regionalt.

10.8.1 Det regionale nivået

Det regionale nivået på sivil side i totalforsvaret utgjøres av en rekke ulike aktører, for eksempel statsforvalterne, fylkeskommunene, helseforetak og distriktsenhetene i Sivilforsvaret. Gitt statsforvalterens sentrale rolle på regionalt nivå, ses det her nærmere på embetets rolle i totalforsvaret.

Statsforvalteren

Utgangspunktet for statsforvalterens regionale samordningsansvar innen samfunnssikkerhet og beredskap ligger fast også i totalforsvarsperspektivet.129 Samtidig vil både utfordringer og tiltak kunne være av en helt annen karakter i sikkerhetspolitisk krise og krig enn i andre typer kriser ved at det vil være behov for betydelig støtte fra det sivile samfunn til Forsvaret. Statsforvalterens arbeid på dette området må derfor innrettes etter de til enhver tid gjeldende lover, forskrifter, planverk og øvrige føringer. Det regionale nivået er avgjørende for å ivareta vertlandsstøtte, og statsforvalterne er viktige for å ta hånd om samordningen regionalt. Nato vektlegger at det enkelte medlemsland, for å sikre kontinuitet i nasjonale styringssystemer i kriser, har identifisert kritiske funksjoner og delegert myndighet, inkludert til regionale og lokale myndigheter.

Sivil støtte til Forsvaret må forberedes og planlegges i fredstid. I instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering, og i andre styringsdokumenter, er det en forventning om at statsforvalteren skal samordne den fylkesvise planleggingen innen totalforsvaret. Det er også forventet at de skal ha på plass et underliggende planverk knyttet til beredskapstiltakene i SBS. Under den kalde krigen hadde statsforvalterne et omfattende arbeid med å koordinere og kontrollere et gradert beredskapsplanverk på tvers av etater og sektorer i fylkene. I dag følger ansvaret for å utarbeide og kontrollere det regionale beredskapslanverket ansvarsprinsippet, og innen flere sektorer mangler det forpliktelser til å delta i statsforvalterens arbeid med å samordne underliggende planverk regionalt. Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen gjør det også nødvendig å ta opp igjen totalforsvarsoppgaver som er tillagt kommunene.

Sikkerhetspolitisk krise i fylkes-ROS

Analyser av risiko og sårbarhet (ROS-analyser) er viktige for å avdekke forbedringsområder og uavklarte forventninger til det sivil-militære samarbeidet. Slike analyser vil også kunne danne utgangspunkt for beredskapsanalyser og beredskapsplanlegging. Beredskapsanalyser kan blant annet si noe om hvilken beredskap som må på plass for å kunne støtte Forsvaret. Resultatet av slike analyser kan legges til grunn for sivile og militære planer der det er relevant. For å styrke totalforsvarsarbeidet regionalt har statsforvalterne fått i oppdrag å inkludere en analyse av sikkerhetspolitisk krise i fylkes-ROS.130

DSB har utarbeidet et grunnlag som kan bidra til at embetene oppfyller oppdraget. Grunnlaget tar utgangspunkt i overordnede nasjonale planleggingsgrunnlag som krisescenarioer, oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner og et scenario brukt i de siste årenes Nato-øvelser. DSB har opplyst til kommisjonen at per første halvår 2023 har de fleste embetene gjennomført en slik ROS-analyse.

10.8.2 Det lokale nivået

Kommunene må ha beredskap for å kunne håndtere oppgavene sine i totalforsvaret og i hele krisespektret. En erkjennelse som mange har delt med kommisjonen, er at det gjenstår en del arbeid før kommunene har de nødvendige forutsetningene for å kunne være et sterkt ledd i totalforsvaret. Ulike kommuner har ulikt ansvar og roller innen totalforsvaret, avhengig av geografi og for eksempel lokalisering av militære anlegg.

Kommisjonen har fått innspill om at kommunenes bevissthet og kunnskap om hvilken rolle de spiller i totalforsvaret, er varierende. Tydeligere mandater etterlyses, og det pekes på behov for felles planforutsetninger som kan danne utgangspunkt for planleggingen lokalt. Flere påpeker også at kommunene ikke er kjent med tiltakene i SBS, og hva som forventes av kommunen i et krigsscenario. Kommisjonen viser for øvrig til omtale av kommunenes ansvar for sivile beskyttelsestiltak i kapittel 11.

Totalforsvars-ROS

Kommunenes helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser danner grunnlag for kommunenes beredskapsarbeid. Analyser av uønskede hendelser i en sikkerhetspolitisk kontekst inngår ikke som et eksplisitt minimumskrav som forskrift om kommunal beredskapsplikt stiller til risiko- og sårbarhetsanalysen. Dette gjelder også for andre analyser innen kommunenes tjenesteområder. I veilederen til kommunenes arbeid med helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse anbefales det å analysere uønskede hendelser i en sikkerhetspolitisk kontekst.131 Etter det kommisjonen erfarer, har kommunene i liten grad inkludert sikkerhetspolitiske problemstillinger i analysene sine eller planlagt for å håndtere en situasjon med sikkerhetspolitisk krise og krig. Enkelte statsforvaltere har imidlertid tatt initiativ for å understøtte kommunenes arbeid med totalforsvarsoppgaver. Kommisjonen har fått opplyst at statsforvalteren i Trøndelag i 2019 tildelte kommunene Ørland, Trondheim og Stjørdal skjønnsmidler slik at de kunne gjennomføre en gradert risiko- og sårbarhetsanalyse. Det foreligger også en egen ugradert hovedrapport fra denne analysen. Analysen hadde vekt på totalforsvarsrelaterte problemstillinger. Kommisjonen erfarer at de tre kommunene er blant de første i Norge til å gjennomføre en egen gradert analyse med hensikt på å få oversikt over utfordringer og løsninger i grensesnittet mellom aktører som inngår i totalforsvarskonseptet.

Kommisjonen er også gjort kjent med pilotprosjektet Totalforsvars-ROS i Målselv kommune, som hadde som formål å inkludere sikkerhetspolitisk krise i kommunens beredskapsarbeid og gi kunnskap om kommunens forutsetninger for drift ved mobilisering av totalforsvaret.

Analysene gir kommunene et grunnlag for å vurdere forutsetningene de har for å opprettholde sin tjenesteproduksjon i en sikkerhetspolitisk kontekst. Når flere fylker etter hvert har vurdert sikkerhetspolitisk krise i fylkes-ROS, vil også flere kommuner lettere kunne gjøre dette.

Gradert informasjon

Totalforsvarsarbeidet generelt, og Norges håndtering av krigen i Ukraina spesielt, med til dels stor grad av utveksling av gradert informasjon, har synliggjort behovet for tilstrekkelig evne til å dele gradert informasjon på lokalt, regionalt og sentralt nivå og mellom næringslivet og myndighetene.

Figur 10.2 Sivil-militær øvelse.

Figur 10.2 Sivil-militær øvelse.

Foto: Forsvaret.

Flere innspill til kommisjonen peker på at det er vanskelig å få til et godt samarbeid mellom viktige aktører når de ikke har sikkerhetsklarert personell og tilgang til graderte løsninger. Dette gjelder særlig for kommunene og næringslivsaktører. Kommisjonen erfarer også at informasjonen ofte kommer i graderte informasjonspakker hvor bare en liten del av informasjonen faktisk er skjermingsverdig. For sjelden avgraderes ikke-skjermingsverdig informasjon fra disse graderte informasjonspakkene.

Offentlig sektor er i sin helhet underlagt sikkerhetsloven. Kommunene er lovpålagt å vurdere de ulike virksomhetene sine opp mot krav i sikkerhetsloven knyttet til skjermingsverdig informasjon, informasjonssystem, objekter og infrastruktur osv. Kravet om forsvarlig sikkerhetsnivå gjør at dette må vurderes jevnlig og i tråd med endringer i trussel- og risikobildet. Etter det kommisjonen erfarer, gjenstår mye arbeid i kommunene før de har fått på plass nødvendige rutiner og verktøy for å ivareta kravene i sikkerhetsloven.

10.9 Forsvarets støtte til samfunnssikkerheten

Den gjensidige støtten totalforsvarskonseptet legger opp til, innebærer også at Forsvaret på nærmere angitte vilkår kan bistå det sivile samfunnet og arbeidet med samfunnssikkerhet. Som utgangspunkt skal alle Forsvarets tilgjengelige ressurser kunne bistå i sivil krisehåndtering, men ikke på en måte som går utover den militære beredskapen, se boks 10.2.

Forsvaret bistår sivilsamfunnet løpende innen en rekke områder. Spesielt viktig er den offentlig organiserte redningstjenesten, som er organisert etter samvirkeprinsippet. Forsvaret er en integrert del av tjenesten, både operativt og som en del av redningsledelsen nasjonalt ved Hovedredningssentralen (HRS) og regionalt i de ulike politidistriktene. Forsvaret stiller til rådighet alt av tilgjengelige og egnede ressurser i den offentlig organiserte redningstjenesten for å redde liv i akutte situasjoner. HRS har det operative ansvaret, mens FOH har oversikt over de militære ressursene som er tilgjengelige for søk- og redningsaksjoner. Redningshelikoptrene driftes av Forsvaret, men er finansiert og faglig ledet av Justis- og beredskapsdepartementet. Redningshelikoptertjenesten, som i operasjoner er ledet av HRS, har en rolle både i søk og redning og som en ressurs ved politiets og Forsvarets innsats, for eksempel i forbindelse med kontraterroroperasjoner.132

De fleste hendelsene hvor Forsvaret er engasjert for å støtte sivil side, er søk- og redningsaksjoner, med Kystvakten og redningshelikoptrene som viktige ressurser. Et annet område er håndtering av naturfare som flom og skogbrann. Luftforsvarets kapasiteter kan være velegnet til skogbrann, men kommisjonen erfarer at Forsvaret ikke øver nok på skogbrann til å være en tilstrekkelig kompetent kapasitet ved behov.

Forsvaret bistår sivilsamfunnet også innen andre områder, for eksempel med støtte til politiet gjennom bistandsinstruksen, som er forankret i politiloven. I tillegg til bistandsoppdragene som reguleres av bistandsinstruksen mellom politiet og Forsvaret, har Forsvaret noen permanente oppgaver hvor det inngår politimyndighet. Kystvakten er gitt politimyndighet på flere områder for å håndheve lovgivning på sjøen, og Garnisonen i Sør-Varanger bistår politimesteren i Finnmark med å overvåke grensen mellom Norge og Russland.133

Boks 10.3 Forsvarets bidrag til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

I Prop. 14 S (2020–2021) Evne til forsvar – vilje til beredskap. Langtidsplan for forsvarssektoren beskrives Forsvarets bidrag til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og sentrale samfunnsoppgaver:

Forsvaret bidrar konkret til samfunnssikkerheten på en rekke områder basert på totalforsvarskonseptet […] Forsvaret skal, som en del av totalforsvarsordningen, kunne støtte det sivile samfunn i forbindelse med forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering knyttet til terrorangrep og annen alvorlig kriminalitet, ulykker, naturkatastrofer og omfattende hendelser som for eksempel pandemier. Forsvarets bidrag til samfunnssikkerhet gir bedre evne til å ivareta norsk statssikkerhet. Et fungerende sivilsamfunn og en robust samfunnssikkerhet er et grunnlag for et fungerende militært forsvar. […]
Alle Forsvarets tilgjengelige ressurser skal kunne bistå i sivil krisehåndtering, avhengig av situasjonen og sivile myndigheters behov. Forsvarets spesialstyrker og Forsvarets helikopterkapasitet har dedikerte oppdrag og beredskap som innebærer at sivile myndigheters behov for bistand er delvis bestemmende for organisering, utrustning, bemanning og trening av disse kapasitetene. Det gjelder også i noen grad for Heimevernet.
Forsvarets bistand skjer etter anmodning og er normalt aktuelt når de sivile myndigheter, som har primæransvaret for å ivareta samfunnssikkerheten, ikke har tilstrekkelige ressurser til å håndtere situasjonen. Likevel skal Forsvaret først og fremst prioritere sine militære primæroppgaver. Militære kapasiteter bør ikke bli bundet til sivil beredskap på en måte som går utover den militære beredskapen.
Støtte til det sivile samfunn tas med i vurderingen av innretningen og dimensjoneringen av enkelte kapasiteter i Forsvaret. Dette er relevant blant annet ved utforming av dedikerte oppdrag, beredskapspålegg, lokalisering, krav til opplæring, øving og trening, samt evne til samvirke med aktører utenfor Forsvaret. I tillegg til bistand til samfunnssikkerhet etter anmodning fra sivile myndigheter, ivaretar Forsvaret på flere områder også løpende bidrag til sentrale samfunnsoppgaver som en vesentlig del av sin portefølje. Disse oppgavene påvirker enhetenes innretning og aktivitet. Eksempler på dette er Kystvakten, Grensevakten, HM Kongens Garde og Etterretningstjenesten. På disse områdene bidrar Forsvaret daglig med betydelig støtte til det sivile samfunn.

Kilde: Prop. 14 S (2020–2021).

Det foregår også et utstrakt samarbeid mellom Forsvaret og sivile myndigheter i en løpende krisehåndtering. Under koronapandemien ble Heimevernet blant annet benyttet til vaktoppdrag ved grensen, som er en oppgave som normalt utføres av sivile myndigheter.

I forbindelse med pandemien ble det vedtatt en midlertidig forskrift, med hjemmel i smittevernloven, som regulerte Forsvarets bistand til sivile aktører med ansvar for samfunnssikkerhet, hvor DSB og FOH fikk ansvar for å koordinere på henholdsvis sivil og militær side. Fra 1. juli 2021 er det inntatt en bestemmelse i forsvarsloven § 60a om bistand fra Forsvaret for å ivareta samfunnssikkerhet. Det følger av bestemmelsen at Forsvaret etter anmodning kan bistå offentlige myndigheter og andre beredskapsaktører med ansvar for samfunnssikkerhet, kritiske samfunnsfunksjoner eller kritisk infrastruktur på nærmere angitte vilkår. En generell forskrift som regulerer hvordan både offentlige og private aktører skal fremme bistandsanmodninger til Forsvaret, er under utarbeidelse av Forsvarsdepartementet. I påvente av at en forskrift trer i kraft har Justis- og beredskapsdepartementet, i samråd med Forsvarsdepartementet, utarbeidet et midlertidig rundskriv om Forsvarets bistand til offentlige myndigheter og andre beredskapsaktører.134

Forsvaret har, etter langtidsplanen for forsvarssektoren, ni oppgaver. De syv første oppgavene er dimensjonerende, som vil si at det er disse oppgavene Forsvaret innrettes mot. Oppgaven med å støtte internasjonalt militært samarbeid, og den siste oppgaven, «bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver,» er ikke dimensjonerende. Bakgrunnen for dette er at Forsvaret «først og fremst [skal] prioritere sine militære primæroppgaver. Militære kapasiteter bør ikke bli bundet til sivil beredskap på en måte som går utover den militære beredskapen».135

Overfor kommisjonen har det blitt reist spørsmål om også denne siste oppgaven bør være dimensjonerende for Forsvaret for å sikre en bedre og mer effektiv bruk av samfunnets samlede beredskapsressurser.

10.10 Totalforsvar og sivilt-militært samarbeid i Sverige og Finland

Totalforsvarskonseptene i Norge, Finland og Sverige har mange likheter. Felles for de nordiske landene er blant annet forståelsen av at det militære forsvaret alene er utilstrekkelig i de verst tenkelige sikkerhetspolitiske krisene og krig. Avhengigheten av et fungerende totalforsvar er absolutt.

I denne delen drøftes viktige særegenheter ved det svenske og det finske totalforsvaret som kan ha relevans for Norge.

10.10.1 Totalforsvaret i Sverige

På samme måte som i Norge ble det svenske totalforsvaret og Försvarsmakten bygget ned etter den kalde krigens slutt. Ikke før i 2014, med Russlands folkerettsstridige annektering av Krym og det østlige Ukraina, endret dette seg. Siden da har Sverige satt i gang betydelige endringer i hele beredskapsstrukturen, se nærmere omtale i boks 10.4.

Boks 10.4 Sveriges strukturreform for sivil beredskap

I 2022 trådte en ny strukturreform i kraft i Sverige. Reformen innebar en tydeligere struktur for ansvar, ledelse og samordning av den sivile delen av det svenske totalforsvaret. Formålet med reformen var blant annet en generell kraftsamling rundt arbeidet med beredskap, å styrke motstandskraften i de viktigste samfunnsfunksjonene, styrke samvirket med næringslivet, forbedre geografiske innsatser og 60 av Sveriges 343 statlige myndigheter fikk status som beredskapsmyndigheter. I tillegg ble Myndigheten för psykologiskt försvar (MPF) og Nationellt cybersäkerhetscenter (CFCS) etablert. Det er etablert ti beredskapssektorer med korresponderende sektoransvarlige etater innen områder som blant annet elektronisk kommunikasjon, energiforsyning, helse og omsorg, finansielle tjenester og transport.

Reformen inkluderer også en ny inndeling i seks geografiske områder for sivilt forsvar. Det svenske begrepet «civilt försvar» gjelder samfunnets innsats som helhet, og må ikke forveksles med det norske Sivilforsvaret. Formålet med den nye inndelingen er å øke muligheten for mer målrettet samarbeid i de geografiske områdene. I tillegg er det etablert et tverrsektorielt næringslivsråd for totalforsvar og kriseberedskap som skal være et rådgivende forum på strategisk nivå, der staten og næringslivet kan utveksle informasjon om saker som har betydning. Reformen inkluderer også en økt satsing på nasjonal samordning av forsyningsberedskapen.

Utover strukturreformen arbeider svenske myndigheter med å styrke arbeidet med det svenske sivile forsvaret. Arbeidet er omfattende og vil kreve mye ressurser i årene fremover. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har anslått at det vil koste 27 milliarder svenske kroner årlig i perioden 2026-2030 å bygge et tilstrekkelig sterkt sivilt forsvar.

Kilde: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2022a), SOU 2021:25 og Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2022b).

Det svenske totalforsvaret hviler på to søyler, sivil og militær beredskap. I Sverige benyttes betegnelsen «försvar» om begge disse søylene. Det svenske begrepet «civilt försvar» må derfor ikke forveksles med det norske Sivilforsvaret. «Civilt försvar» er den sivile beredskapen i det svenske totalforsvaret. Den svenske regjeringen har også opprettet en egen ministerpost for «civilt försvar» i Forsvarsdepartementet.136

Försvarsmaktens samarbeid med næringslivet

Försvarsmakten skiller mellom direkte og indirekte avhengigheter av sivilsamfunnet og spesielt næringslivet. Med direkte avhengigheter menes sivile produkter og tjenester som er nødvendige for å opprettholde drift og beredskap i Försvarsmakten, blant annet transport- og vedlikeholdstjenester, helse- og medisinsk beredskap, drivstoff og matforsyninger. Med indirekte avhengigheter menes at sivilsamfunnet i størst mulig grad fungerer og opprettholdes i hele krisespektret. Håndteringen av denne typen avhengigheter er også en sentral del av det norske totalforsvarskonseptet. Sverige har tidligere også hatt en rekke utvalgte industriaktører tettere på Försvarsmakten, såkalte «krigsviktiga företag». I forbindelse med revitaliseringen av det svenske totalforsvaret og strukturreformen i Sveriges kriseberedskap, har spørsmålet om re-etablering av krigsforetaksmodellen blitt aktualisert på nytt.

Kommisjonen erfarer at praktiseringen av EUs anskaffelsesregelverk når det gjelder forsyningssikkerhet og tjenesteproduksjon for Försvarsmakten, også er gjenstand for diskusjoner i Sverige. Se nærmere omtale av disse spørsmålene i kapittel 12.

Figur 10.3 Forsvarets avhengighet av næringslivet og totalforsvaret.

Figur 10.3 Forsvarets avhengighet av næringslivet og totalforsvaret.

Kilde: Fra kommisjonens møte med Försvarsmaktens Totalförsvarsavdelning 20. september 2022.

Sverige har opprettet et næringslivsråd for totalforsvar og kriseberedskap. Forumet er på sentralt nivå og skal bidra til gjensidig utveksling av informasjon og råd om saker som er av felles betydning for næringslivet, arbeidstakerorganisasjonene og staten vedrørende totalforsvar og kriseberedskap. Den svenske ministeren for civilt försvar er leder for rådet. Andre medlemmer er forsvarsministeren, energi- og næringsministeren, landbruks- og infrastrukturministeren, sjefen for Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), forsvarssjefen og ulike bransjeorganisasjoner og arbeidstakerorganisasjoner av betydning for totalforsvaret og kriseberedskapen.137

Figur 10.3, som er utviklet av den svenske Försvarsmakten, illustrerer hvor avhengig det militæret forsvaret er av næringslivet og totalforsvaret.

Försvarsmaktens samarbeid med frivillig sektor

I det svenske totalforsvaret er samarbeidet mellom det svenske forsvaret og frivillig sektor institusjonalisert. I Sverige kalles dette frivillig forsvarsvirksomhet og er foreningsaktivitet som fremmer totalforsvar, inkludert forsvarsinformasjon, rekruttering og opplæring av frivillige til oppgaver innen totalforsvaret.

Organisasjonene som driver slik virksomhet, kalles frivillige forsvarsorganisasjoner (FFO). Det finnes til sammen 18 slike organisasjoner i Sverige, og medlemstallet er om lag 370 000. Försvarsmakten har avtaler med 13 av disse organisasjonene. Det gjennomføres opplæringskurs i regi av FFO-ene, med 12 000 deltakere årlig, og 5 000–7 000 ungdommer deltar hvert år på ulike aktiviteter.138

10.10.2 Totalforsvaret i Finland

Finland beholdt og videreutviklet det omfattende beredskaps- og forsyningssikkerhetssystemet sitt etter at den kalde krigen tok slutt.

I Finland er samarbeidet mellom næringslivet og myndighetene formalisert gjennom det nasjonale sikkerhetsrådet. Her deltar både myndigheter og næringslivet. Rådet kan sammenliknes med STF, og møtes noen ganger i året.

Den finske forsvarsmakten har etablert strategiske partnerskap med forskjellige industriaktører for beredskap i fred, krise og krig. De viktigste aktørene leverer logistikk-, vedlikeholds- og teknologitjenester på ikke-tidsbegrensede partnerskapskontrakter. Disse strategiske partnerne minner om Sveriges tidligere «krigsviktiga företag». I tillegg har den finske forsvarsmakten en serie andre samarbeidsavtaler med finsk næringsliv. Langsiktighet og nasjonalt eierskap er viktige prinsipper. Den finske forsyningsberedskapssentralen, National Emergency Supply Agency (NESA), understøtter det finske forsvaret. Se nærmere omtale av NESA i kapittel 12.

10.11 Totalforsvaret i en ny epoke

I et historisk perspektiv kan totalforsvaret i Norge forstås gjennom tre epoker. Den første epoken var den kalde krigen, hvor totalforsvaret var et konsept innrettet for total krig. I mellomperioden etter den kalde krigen, den andre epoken, ble oppmerksomheten både på sivil og på militær side rettet mot andre beredskapsoppgaver, og totalforsvaret ble nedprioritert som beredskapskonsept. I den tredje epoken, etter Russlands annektering av Krym og det østlige Ukraina i 2014, ble totalforsvarskonseptet modernisert som et felles satsingsområde for samarbeid mellom sivile og militære myndigheter.

Den aller viktigste utfordringen, og selve premissgiveren for totalforsvarsarbeidet, er den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa og i nærområdene våre. Etter en periode i dyp fred går vi inn i en tid som er mer uforutsigbar, og hvor Norge kan komme til å møte mer komplekse sikkerhetspolitiske utfordringer enn tidligere.

En fjerde epoke i totalforsvaret er i ferd med å innledes, etter Russlands fullskala militære invasjon av Ukraina, den vestlige verdens samlede respons på Russlands aggresjon og svensk og finsk medlemskap i Nato.

Nedenfor drøfter kommisjonen de viktigste utfordringene for totalforsvaret i den fjerde epoken som nå innledes, hvor den konseptuelle rammen er omlegging til krigsinnsats.

10.11.1 Vektlegging av motstandsdyktighet og det helhetlige utfordringsbildet

Krigen i Ukraina viser hvordan et krigsscenario kan utspille seg. Norske myndigheter vil måtte prioritere landets samlede ressurser for å ivareta vår nasjonale sikkerhet og beskytte sivilbefolkningen. På samme tid vil kritisk infrastruktur kunne bli rammet, og kapasiteten på sykehusene vil kunne bli presset til langt utover bæreevnen. Forsyninger av mat, vann og drivstoff vil måtte bli rettet mot de områdene hvor det militære behovet er størst. Oppgaven i «bakre områder», i den grad noe slikt vil finnes, vil være å støtte krigsinnsatsen med så mye ressurser som mulig og samtidig motstå krigens påvirkning med så lite ressursbruk som mulig.

Erfaringene fra Ukraina viser at krigen ikke foregår i et absolutt avgrenset geografisk område. Begrepet krigsskueplass139 er slik mer av historisk interesse. Erfaringene fra Ukraina viser også at begrepet utmattelseskrig ikke tilhører historien, men er høyst relevant også i dag.

Å sørge for utholdenhet i kritiske samfunnsfunksjoner er viktig i totalforsvarsarbeidet. I sivile kriser er det nødvendig at Forsvaret evner å bistå med kapasitetene sine og at det er etablert effektive styringsmekanismer og kommunikasjonsløsninger, slik at Forsvarets kapasiteter kan gjøre en forskjell. Samtidig må Forsvaret være forberedt og raskt kunne reagere hvis statssikkerheten trues, og de sivile funksjonene må ha reaksjonsevne og utholdenhet til å støtte den militære innsatsen samtidig som de ivaretar primæroppgavene sine. I Sverige har MSB, i samarbeid med det Utrikespolititiska institutet, gjennomført fire ekspertseminarer om Ukraina-krigen og et avsluttende høynivåforum. Siktemålet har vært å dra relevante lærdommer fra krigen i Ukraina for innretningen av det svenske totalforsvaret. Tematikken har blant annet vært offentlig-privat samarbeid, informasjons- og cybersikkerhet, redningstjeneste og sivile beskyttelsestiltak.140

10.11.2 Beredskapslovverk

Krigens perspektiv er innlemmet i lovverket som ble utviklet etter andre verdenskrig, for eksempel beredskapsloven av 1950 og rekvisisjonsloven av 1951. Etter dette lovverket gis myndighetene anledning til å iverksette nødvendige tiltak hvis nasjonens eksistens er truet.

Etter at det sikkerhetspolitiske alvoret har blitt dypere det siste tiåret, har dette lovverket igjen blitt aktualisert. Kommisjonen merker seg at Forsvaret har revitalisert rekvisisjonsinstituttet og utviklet et digitalisert system for militære rekvisisjoner. Kommisjonen erfarer at det moderniserte rekvisisjonssystemet fortsatt utvikles. Selv om rekvisisjoner først og fremst er et virkemiddel når alle andre beredskapskapasiteter er iverksatt og i bruk, viser Forsvarets modernisering av instituttet likevel at vi har et 70 år gammelt hjemmelsgrunnlag for de mest alvorlige krisescenarioene som er anvendbart i våre dager. For omtale av beredskapslovgivningen vises det til kapittel 31.

10.11.3 Forsvarets behov for sivil støtte

I sikkerhetspolitisk krise, konflikt og krig vil Forsvarets evne til å løse oppdragene sine avhenge av betydelige sivile beredskapsressurser. Dette gjelder innen såkalte klasseforsyninger som mat, vann og drivstoff, innen tjenester som vedlikehold og transportkapasitet på vei, bane, sjø og luft og innen infrastruktur, inkludert havne- og basestruktur.

Forsvaret av Norge avhenger av alliert forsterkning og av totalforsvaret. Størrelsen på alliert forsterkning fremgår av det militære planverket og avhenger av scenarioet, blant annet med basis i scenarioklassene som er utarbeidet av FFI.

På forsyningssikkerhetsområdet er den generelle planforutsetningen i henhold til Nato-standarder 30 dager med forsyninger. Den største planmessige utfordringen er at det dimensjonerende behovet er scenarioavhengig. Hvordan en sikkerhetspolitisk krise, konflikt eller krig eventuelt utspiller seg, har betydning for Forsvarets reelle behov. Forsvaret skal i verste fall kunne håndtere et betydelig større oppdrag enn under øvelse Trident Juncture i 2018, som var den største militærøvelsen på norsk jord etter den kalde krigen.

Figur 10.4 Oversikt hvordan ulike typer logistikkressurser er fordelt i Norge.

Figur 10.4 Oversikt hvordan ulike typer logistikkressurser er fordelt i Norge.

Infrastruktur er andelen av areal på kai- og havneområde, flyplassområde, ekspedisjon og terminaler, transportkapasitet er andelen av kjørelengde på store lastebiler, vedlikeholdskapasitet er andelen av omsetning av motorvognvedlikeholds- og reparasjonsbedrifter, og matvarelager er andelen av arealene på matvarelager i regionen.

Kilde: Forsvarets logistikkorganisasjon sin oversikt over hvordan ulike typer logistikkressurser er fordelt i Norge. Se Sellevåg m.fl. (2022).

FFI peker på at Forsvarets støttebehov er en funksjon av scenario og Forsvarets operative evne, og at «dagens forsvarsstruktur har kritisk manglende evne» på noen områder, og at «det ikke er – eller vil bli – balanse mellom [Forsvarets] oppgaver og struktur».141

Etter scenarioklassene befinner Forsvarets behov seg geografisk sett hovedsakelig i Nord-Norge.142 Samtidig er hoveddelen av ressursene, både klasseforsyninger, infrastruktur og tjenester, lokalisert i Sør-Norge, se figur 10.4. Forsvaret har et større fotavtrykk i Nord-Norge selv. Likevel har Forsvaret et betydelig behov for sivil støtte. Transportbehovet fra sør til nord for å frakte og forsyne militære styrker er derfor stort, ved siden av behovet for å utnytte tilgjengelig infrastruktur og tjenester i Nord-Norge.

Med svensk og finsk medlemskap i Nato vil enkelte geografiske områder potensielt måtte håndtere et enda større volum av militær aktivitet og allierte forsterkningsstyrker enn det som legges til grunn i dagens planverk. Dette gjelder spesielt Ofoten-regionen, Trøndelag og Oslofjorden (medregnet Göteborg). I tillegg er det særskilte utfordringer for totalforsvaret når det gjelder Finnmark, se nærmere omtale i kapittel 9 om nordområdene.

For å møte behovene for sivil støtte har Forsvaret primært to virkemidler: strategiske partnerskap med industrien og rekvisisjonsinstituttet.

Strategiske partnerskap

Strategiske partnerskap kan forstås som langsiktige kontrakter med beredskapsklausuler inngått med sivile næringslivsaktører for understøttelse i fred, krise, konflikt og krig. Dette er ressurser som ikke er opprettet med et militært beredskapsformål. Den daglige driften er i hovedsak heller ikke å understøtte Forsvaret. Et eksempel på dette er Posten/Bring-systemet som er en logistikkoperatør som stiller ressursene sine i form av kjøretøypark, sjåfører og operasjonssenter tilgjengelige for Forsvaret i hele krisespektret og i trening og øvelser. Gjennom samarbeid mellom Nærings- og fiskeridepartementet og Forsvarsdepartementet skal Forsvarets og alliertes behov for matvareberedskap og drivstoff dekkes.

FFI viser til at denne formen for strategiske partnerskap gir skalerbarhet og påvirker både reaksjonsevne og utholdenhet positivt.143 I tillegg får Forsvaret lavere eller ingen faste kostnader ettersom ressursene, og dermed investeringskostnadene, eies av næringslivsaktørene. Samtidig gir denne strukturen noe høyere variable kostnader. FFI stiller i tillegg spørsmål knyttet til ulike risikoområder. Ett eksempel tar for seg bruk av sivile i krig og folkerettslige begrensninger. Et annet eksempel er hvorvidt det potensielt kan oppstå en lock-in-situasjon hvor Forsvaret blir avhengig av én leverandør. Dette kan øke kostnadene.144 Kommisjonen har også mottatt innspill om at bruk av strategiske partnere kan bety outsourcing av oppgaver som ellers ville vært gjort i Forsvaret, for eksempel vedlikehold.

Et overordnet perspektiv på strategiske partnerskap i forsvarssektoren er at det gir Forsvaret «kapasiteten som kreves for krig, samtidig som det har en kostnad vi kan bære i fredstid», slik daværende forsvarssjef admiral Bruun-Hanssen formulerte det i sin årstale i Oslo Militære Samfund i 2020.145

Rekvisisjon

Rekvisisjonsloven gir militære myndigheter hjemmel til å «rekvirere alt som er nødvendig for krigsmakten og institusjoner som er knyttet til den» når landet er i krig, og i andre situasjoner på nærmere vilkår, jf. lovens § 1. Ved krig har Forsvaret derfor hjemmel til å rekvirere alle samfunnets samlede ressurser for forsvarsformål, men ikke eiendomsrett til fast eiendom.

I Forsvarets rekvisisjonsordning, som for tiden moderniseres og digitaliseres, er omtrent 4 500 sivile kjøretøyer forhåndsrekvirert til bruk av Heimevernet ved behov. I utvelgelsen av kjøretøyene har Forsvaret bedt statsforvalteren om å kvalitetssikre at ikke kjøretøyer som er nødvendige for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner, blir rekvirert av Heimevernet, for eksempel kjøretøyer som tilhører kommunehelsetjenesten. Etter det kommisjonen forstår, arbeider Forsvaret med å utvide ordningen med forhåndsplanlagte rekvisisjoner til nye områder.

Forsvarets behov kommuniseres ikke godt nok til sivil side

De ugraderte og graderte trussel- og risikovurderingene utarbeidet av etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene (EOS-tjenestene) Etterretningstjenesten (E-tjenesten), Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Nasjonale sikkerhetsmyndighet (NSM) og FFI gir en militærstrategisk ramme for Forsvarets behov for støtte fra sivil side. Videre indikerer Forsvarets egne ordninger for støtte konkrete behov, og vertslandsstøttekonseptet gir ytterligere informasjon om hvordan totalforsvaret skal understøtte den militære innsatsen. En hovedutfordring er imidlertid at Forsvarets behov i de mest krevende scenarioene er nærmest altomfattende. Kommisjonen har fått innspill om at Forsvaret i liten grad involverer seg i sivile planprosesser som Nasjonal transportplan, noe som vanskeliggjør en helhetlig ivaretakelse av sivile og militære behov.

Blant de mest kritiske utfordringene er helseberedskapen for norske og allierte styrker og prinsippet om ett helsevesen i Norge, som er drøftet i kapittel 25.

10.11.4 Totalforsvaret i møte med svensk og finsk medlemskap i Nato

Svensk og finsk medlemskap i Nato representerer en stor mulighet for å videreutvikle det norske totalforsvarskonseptet. Det allierte territoriet i Nord-Europa utvides betydelig. Dette vil gi økt evne og troverdighet når det gjelder avskrekking og kollektivt forsvar i vår del av Europa. Samtidig innebærer en utvidelse, med Finlands landegrense på 1 340 km til Russland, at Natos landegrense med Russland mer enn dobles fra i dag.146

Totalberedskapskommisjonen har møtt en rekke aktører som understreker at finsk og svensk Nato-medlemskap vil bidra til å åpne for et mer integrert nordisk samarbeid både på forsvarssiden og når det gjelder sivil beredskap.

Svensk og finsk Nato-medlemskap åpner blant annet for mer informasjonsutveksling, også på graderte plattformer. Aspekter som vil være viktige i utviklingen mot et sterkere nordisk totalforsvarssamarbeid er å harmonisere vertslandsstøttekonsepter, etablere muligheter for gradert kommunikasjon både på militær og sivil side, å utveksle sivile situasjonsbilder ved hendelser og å harmonisere arbeidet med sikkerhetsklareringer.

Med endringene i det globale verdikjede- og forsyningssikkerhetsbildet, og antakelsen om «friendshoring», se kapittel 12, og regionalisering av handelsområder som tidligere har vært globalisert, aktualiseres også forsyningssikkerhet som et satsingsområde for nordisk samarbeid.

Samtidig vil Norge som transittland for allierte forsterkningsstyrker som skal til Sverige og Finland, innebære et større ressurspådrag for det norske totalforsvaret. Når svensk og finsk Nato-medlemskap regnes med, kan ikke lenger det norske Forsvaret og totalforsvaret planlegge bare med den tradisjonelle sør-nord-aksen. Flere vest-øst-akser blir også viktige.

10.12 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Moderniseringen av totalforsvaret de siste årene har bidratt til å styrke norsk beredskap og evne til krisehåndtering. Styrkingen har funnet sted basert på erfaringene beredskapsaktører har gjort seg i forbindelse med håndteringen av flere kriser, som for eksempel koronapandemien og den nåværende sikkerhetspolitiske situasjonen. De sivil-militære øvelsene har også i stor grad bidratt til å videreutvikle totalforsvaret.

I lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen mener kommisjonen at det må tas ytterligere grep for å styrke totalforsvaret. I det videre følger kommisjonens vurderinger knyttet til de sentrale utfordringene for totalforsvaret.

10.12.1 Samfunnets motstandsdyktighet må være førende for videreutviklingen

Natos ambisjoner når det gjelder motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner er i særlig grad førende for videreutviklingen av totalforsvaret. I lys av det må norske myndigheter og totalforsvarsaktører systematisk følge opp Natos forventninger og endringer knyttet til dette arbeidet. Det er også viktig å involvere seg i det fordypede samarbeidet mellom Nato og EU om motstandsdyktighet. Etter at totalforsvarsprogrammet ble avsluttet i 2020, er det grunn til å stille spørsmål om det er tilstrekkelig kraft i den norske oppfølgingen av Natos strategiske initiativer, inkludert rutiner for å følge opp endringer i Natos tilnærming til sivil beredskap.

Kommisjonen er også usikker på om informasjonen som gjøres tilgjengelig gjennom Natos forsvarsplanlegging i tilstrekkelig grad brukes i videreutviklingen av totalforsvaret. Etter at totalforsvarsprogrammet ble avsluttet, og i den forbindelse også statusrapporteringen fra departementene på oppfølgingen av Natos forventninger, er undersøkelsen et av få, om ikke det eneste, verktøyet for systematisk innhenting av informasjon om status for totalforsvaret utover den informasjonen som fremkommer i forbindelse med sivil-militære øvelser. Dette er informasjon som også er verdifull i et samordningsperspektiv. Norske myndigheter bør derfor ha en strategi for hvordan informasjonen som innhentes i forbindelse med Defence Planning Capability Survey, i tillegg til å svare ut Nato, kan brukes for å videreutvikle totalforsvaret.

Nato forventer at hvert enkelt medlemsland tar et tydelig ansvar for å oppfylle målene knyttet til samfunnets motstandsdyktighet med egne nasjonale mål og implementeringsplaner. I lys av dette anbefaler kommisjonen at det etableres nasjonale mål og en handlingsplan for å følge opp Natos forventninger til motstandsdyktighet. En slik plan må ses i sammenheng med forslaget til kommisjonen om en langtidsplan for sivil beredskap, som er nærmere omtalt i kapittel 5.

Mange sektorer og nivåer må spille sammen i totalforsvarsarbeidet, og det medfører et behov for samordning. Når det gjelder ledelse, styring og koordinering i totalforsvaret, mener kommisjonen at DSB må få en tydeligere koordinerende rolle i dette arbeidet. Videre må næringslivet være representert i de viktigste samarbeidsforaene på alle nivåer. Dette er også nærmere omtalt i kapittel 5. Kommisjonen mener videre at det er viktig å trekke lærdom av erfaringene som er gjort i Ukraina. Sentrale læringspunkter fra krigen i Ukraina kan ha overføringsverdi til innretningen av totalforsvaret i Norge. Det bør derfor nedsettes en gruppe med deltakere fra næringslivet og sivile og militære myndigheter som får til oppgave å se nærmere på dette.

Kommisjonen mener at kunnskap om totalforsvaret bør tilflyte hele samfunnet. For å øke kunnskapen hos og bevisstheten til befolkningen mener kommisjonen at myndighetene må utvikle og utgi sammenfattet, strukturert og prioritert offisiell informasjon om totalforsvaret. Kompetansen og bevisstheten om totalforsvaret og betydningen den enkelte har, må økes. Se også nærmere vurdering av behovet for økt beredskapskompetanse i samfunnet i kapittel 28.

10.12.2 Forsvarets behov for understøttelse må avklares

En problemstilling som kommisjonen har søkt å få klarhet i, er Forsvaret og allierte styrkers behov for støtte fra sivile side i krise og krig og konsekvensene dette kan få for kritiske samfunnsfunksjoner og befolkningen.

Kommisjonen mener at sivil side må kunne planlegge med vesentlig større presisjon når det gjelder Forsvarets behov enn hva som er tilfelle i dag. Det krever at Forsvaret gjennom sivilt-militært samarbeid må bli vesentlig tydeligere i behovsbeskrivelsen. Flere av kommisjonens anbefalinger vil være viktige virkemidler for å få til dette. Dette inkluderer anbefalingen om å innføre felles, tverrsektorielle planforutsetninger, etablering av overordnede prinsipper for tverrsektoriell prioritering i kriser og etablering av en langtidsplan for den sivile beredskapen som er koordinert mot langtidsplanen for forsvarssektoren, og hvor begge har et felles oppheng i en nasjonal sikkerhets- og beredskapsstrategi. Alle disse virkemidlene vil bidra til å understøtte dialogen mellom Forsvaret og sivil side om behov i ulike scenarioer.

10.12.3 Nordisk totalforsvarsintegrasjon

Svensk og finsk medlemskap i Nato vil endre betingelsene for det norske totalforsvaret. Kjernen er at tilhørigheten til samme sikkerhetsfellesskap åpner opp for et mer integrert nordisk samarbeid både på forsvarssiden og når det gjelder sivil beredskap. Det er etter kommisjonens vurdering særlig viktig å investere i dette samarbeidet i tiden fremover.

Nordisk totalforsvarssamarbeid er fremover en nødvendighet blant annet fordi Norge kan bli et transittland for allierte forsterkningsstyrker. Da må det samarbeides sivilt-militært over landegrensene. Et slikt sivilt-militært samarbeid kan også styrke hele samfunnssikkerhetsfeltet i de nordiske landene hvis også militære kapasiteter kan benyttes i sivil hendelseshåndtering.

Kommisjonen mener det er nødvendig med en analyse av det norske totalforsvarskonseptet som vurderer mulighetene som oppstår i Norden. Kommisjonen mener det er viktig med tettere nordisk totalforsvarsintegrasjon. Nordisk samarbeid er også omtalt i kapittel 6.

10.12.4 Forsvarets bistand til samfunnssikkerheten

Forsvarets bistand til samfunnssikkerheten er en velutviklet mekanisme for å bruke samfunnets samlede ressurser i beredskap. Samtidig kan trolig Forsvaret bidra mer til samfunnssikkerheten. En langsiktig styrking av Forsvaret, slik Forsvarskommisjonen har foreslått, vil kunne bety økt mulighet for å benytte Forsvarets kapasiteter også for sivil beredskap. Dette forutsetter at sivil side er tilstrekkelig involvert i utviklingen av nye kapasiteter i Forsvaret som potensielt kan egne seg for sivil innsats.

Skillet mellom sivile og militære oppgaver og ansvar må likevel ikke opphøre. På prinsipielt grunnlag vil kommisjonen advare mot det som kan bli en form for militarisering av samfunnet dersom det etter hvert forventes at flere sivile samfunnsoppgaver skal løses av Forsvaret. Beredskapsressursene må formålsrettes, og om det er sivile oppgaver som skal løses, bør utgangspunktet være at ressursene tilflyter de sivile funksjonene. Forsvarets kompetanse, ressurser, utdanning og trening av personell, kapasiteter og kapabiliteter vil uansett først og fremst være rettet mot det militære oppdraget. Kommisjonen mener at det har en egenverdi at skillet mellom militære og sivile oppgaver og ansvar holdes i hevd. Dette er ikke minst viktig for å opprettholde tillit til samfunnsinstitusjonene. Samtidig må det ikke være noen tvil om at Forsvaret skal støtte sivil krisehåndtering ved behov.

Når prioriteringer skal gjøres i og for forsvarssektoren, må sivile hensyn etter kommisjonens syn vurderes. For eksempel bør HRS, gitt Forsvarets særskilte rolle i den offentlig organiserte redningstjenesten, alltid høres i forbindelse med anskaffelse av nye kapasiteter som man vurderer kan være nyttige i beredskap på sivil side. Forsvaret kan selv, for eksempel i Forsvarssjefens fagmilitære råd, tydeligere anbefale investeringer og prioriteringer hvor sivile beredskapshensyn også tas hensyn til. Hvis forsvarssjefen gir tydeligere vurderinger knyttet til sivile beredskapsformål i anbefalingene sine, vil den politiske behandlingen bli gjennomført basert på et bedre informasjonsgrunnlag, noe som vil tilrettelegge for at samfunnets samlede ressurser prioriteres bedre.

10.12.5 Regionalt og lokalt totalforsvarsarbeid må styrkes

En forutsetning for å kunne styrke totalforsvaret er at arbeid knyttet til dette skjer enhetlig på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Den nasjonale retningen må følges på alle nivåer. Kommisjonen vurderer at det gjenstår en god del arbeid før ressurser på regionalt og lokalt nivå har tilstrekkelige forutsetninger for å kunne ta sine roller i totalforsvaret fullt ut.

Kommisjonen mener det er avgjørende at kommunene gis nødvendige virkemidler for å kunne avdekke egen sårbarhet og at statlige myndigheter veileder kommunene. Kommunene må derfor gis forutsetninger for å øke sin egen motstandsdyktighet og kunne bidra inn i totalforsvaret. Det er også behov for å styrke kommunenes beredskapskapasitet. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 5. Kommunene bør gjøres kjent med relevante tiltak i SBS, og hva som forventes av kommunene i et krigsscenario. Gitt dagens sikkerhetspolitiske situasjon er det nødvendig at alle aktører med et identifisert behov får tilgang til graderte systemer for kommunikasjon. Dette inkluderer kommunene, og det må sikres en fylkesvis ordning hvor nøkkelpersoner i kommuner får tilgang til graderte systemer. Se nærmere omtale av deling av sikkerhetsgradert informasjon i kapittel 7.

Det er også ulikheter mellom statsforvalterembetene når det gjelder typen scenario de analyserer og vektlegger i analysene sine av sikkerhetspolitiske problemstillinger. Kommisjonen mener at erfaringsutveksling mellom statsforvalterembetene fremover vil være viktig for å videreutvikle risiko- og sårbarhetsanalysene. Dette kan blant annet gi et godt grunnlag for å vurdere evnen til vertslandsstøtte og i planleggingen av objektsikring. Kommisjonen mener det er viktig å høste erfaringer fra embetene som har involvert kommunene i graderte risikoanalyser, slik at dette også kan bli gjort lokalt.

Kommisjonen har merket seg at enkelte statsforvaltere mener at de ikke i tilstrekkelig grad involveres i arbeidet med å identifisere nøkkelpunkter og objekter. Kommisjonen understreker betydningen av å involvere statsforvalterne i hensiktsmessig grad, slik at intensjonen bak objektsikringsinstruksen oppfylles.

Kommisjonen anbefaler:

  • å styrke det sivil-militære samarbeidet og totalforsvaret i møtet med et sammensatt risiko- og sårbarhetsbilde og et stadig dypere sikkerhetspolitisk alvor

  • å etablere en handlingsplan for å følge opp Natos forventninger til motstandsdyktighet, og som sikrer avklaring av roller og ansvar for at planen implementeres. En slik plan må ses i sammenheng med forslaget til kommisjonen om en langtidsplan for sivil beredskap

  • å videreutvikle regionalt og lokalt totalforsvarsarbeid

  • å etablere og prioritere nordisk totalforsvarssamarbeid

  • at Forsvaret tydeliggjør eget behov for sivil støtte i ulike scenarioer

  • at Forsvarets ressurser er tilgjengelige for sivil krisehåndtering så fremt det ikke går ut over det militære kjerneoppdraget

  • at når Forsvaret anskaffer nytt materiell må man sikre at nytten av ressursen i et samfunnsikkerhetsperspektiv er ivaretatt

  • å nedsette en gruppe med deltakelse fra næringslivet og sivile og militære myndigheter som skal se nærmere på sentrale læringspunkter fra krigen i Ukraina

11 Sivile beskyttelsestiltak

11.1 Innledning

Den norske staten har ansvar for å ivareta befolkningens grunnleggende behov og rettigheter – i fred og i krig.147 I krig har partene i konflikten et ansvar for å beskytte sivilbefolkningen og å ivareta behovene deres i henhold til Genèvekonvensjonene.148 Dette avspeiles i arbeidet med totalforsvaret som et konsept i krig tuftet på to hovedformål, henholdsvis å beskytte Norges territorium, selvstendighet og nasjonale verdier og å beskytte befolkningen.

I folkeretten er det Genèvekonvensjonene og tilleggsprotokoll 1 av 1977 som angir hvilke plikter stater har for å beskytte sivilbefolkningen i krig. I tillegg til tiltak som tar sikte på å beskytte befolkningen, som varsling, evakuering og tilfluktsrom, er også oppgaver som skal sikre at befolkningen overlever beskyttet folkerettslig og beskrevet som sivilforsvarsoppgaver. Boks 11.1 viser sivilforsvarsoppgavene etter Genèvekonvensjonene.

Boks 11.1 Sivilforsvarsoppgaver

Sivilforsvarsoppgaver i henhold til Genèvekonvensjonene er:

  • varsling

  • evakuering

  • administrasjon av tilfluktsrom

  • administrasjon av mørkleggingstiltak

  • redningsaksjoner

  • sanitetstjenester, herunder førstehjelp og religiøs bistand

  • bekjempelse av brann

  • rekognosering og merking av farlige områder

  • dekontaminering og lignende vernetiltak

  • nødinnkvartering og nødforsyninger

  • bistand i nødssituasjoner til å gjenopprette og opprettholde orden i skaderammede områder

  • reparasjon i krisetilfelle av uunnværlige offentlige innretninger

  • nødtiltak for å ta hånd om døde

  • bistand til å bevare gjenstander som er av vesentlig betydning for å overleve

  • supplerende virksomhet som er nødvendig for å gjennomføre noen av oppgavene nevnt ovenfor, herunder, men ikke begrenset til, planlegging og organisering

Kilde: Tilleggsprotokoll 1 til Genèvekonvensjonene.

Sivilforsvarsoppgavene nedfelt i Genèvekonvensjonene fremgår i sivilbeskyttelsesloven, som har som formål å beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikke-militær makt når riket er i krig, når krig truer, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og ved uønskede hendelser i fredstid.

Sivilforsvaret ivaretar i dag en del av oppgavene nevnt i Genèvekonvensjonene. Det er imidlertid underkommunisert at flere aktører har et ansvar for å planlegge og gjennomføre sivilforsvarstiltak. Særlig kommunene har en sentral rolle, men i tillegg vil nødetatenes innsats i krig være del av et helhetlig sivilforsvar.149 Næringsliv omfattet av bestemmelser om industrivern har også oppgaver knyttet til dette.150

11.2 Sivilforsvaret

Sivilforsvaret er en statlig beredskapsressurs som har som primæroppgave å beskytte befolkningen i krig. Etaten er beskyttet etter Genèvekonvensjonene. Sivilforsvaret har et ansvar for varsling, å forestå oppgaver i forbindelse med evakuering og tilfluktsromstjeneste i offentlige tilfluktsrom i krig. Som ledd i å ivareta ansvaret anskaffer, drifter og vedlikeholder Sivilforsvaret offentlige varslingssystemer, utarbeider planer for evakuering og forvalter og fører tilsyn med tilfluktsrom. Sivilforsvaret er i tillegg en forsterkningsressurs som kan gi personell- og materiellstøtte til nød- og beredskapsaktører i hele krisespektret. Virksomheten inngår også i landets atomberedskap.

Figur 11.1 Sivilforsvaret fører tilsyn med tilfluktsrom.

Figur 11.1 Sivilforsvaret fører tilsyn med tilfluktsrom.

Foto: Rogaland sivilforsvarsdistrikt.

Sivilforsvaret er underlagt Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), som skal utpeke en sjef for Sivilforsvaret. Sivilforsvaret skal ha en styrke på rundt 8 000 tjenestepliktige som fordeles i 20 lokale distrikter basert på hvor de bor.151 I tillegg skal det ha seks nasjonale mobile forsterkningsenheter som bidrar med støtte over hele landet. Kravet om 8 000 tjenestepliktige ble besluttet i 2007 og var basert på håndtering av hendelser i perioden 1992–2007.152 Hvert distrikt har sitt kontor, med til sammen 250 fast ansatte. Herfra ledes ressursene i distriktet operativt og administrativt. Alt personell får opplæring på Sivilforsvarets kompetansesenter på Starum.

Sivilforsvaret er en lokal ressurs, men ved større hendelser i områder med begrensede ressurser, vil bistand fra andre sivilforsvarsdistrikter være viktig. Kommisjonen erfarer at denne evnen er i ferd med å videreutvikles, blant annet gjennom at samtlige tjenestepliktige får en felles grunnutdanning i større grad enn før. Dette gir en større breddekompetanse ved siden av etterfølgende fagspesialisering, noe som bidrar til at hver tjenestepliktige får grunnlag til å håndtere et bredt spekter av hendelser. Ifølge Sivilforsvaret bidrar dette til å øke fleksibiliteten, også med hensyn til å flytte på ressurser mellom oppgaver og distrikter.

Sivilforsvaret har ikke stående styrker, noe som innebærer at det ikke kan forventes at alle tjenestepliktige kan møte når de innkalles. Sivilforsvaret har overfor kommisjonen pekt på at antallet tjenestepliktige er for lavt sett opp mot dagens utfordringsbilde. Det pekes også på at antallet i praksis er lavere enn 8 000, blant annet på grunn av fritak fra tjenesteplikt for ansatte i virksomheter som ivaretar kritiske samfunnsfunksjoner. Sivilforsvaret har antydet at en styrke i en størrelsesorden på 12 000 tjenestepliktige i fredstid vil gi en mer robust beredskap.

11.2.1 Sivilforsvaret som forsterkningsressurs

Sivilforsvaret er en forsterkningsressurs for øvrige nød- og beredskapsaktører og kan utgjøre en viktig ressurs ved langvarige og sammenfallende hendelser. Flyktningsituasjonen i 2015, skogbrannsommeren 2018, koronapandemien i 2020–2022, skredet i Gjerdrum i 2020, brannene på Sotra i juni 2021 og ankomstene av fordrevne fra Ukraina er eksempler på hendelser hvor Sivilforsvaret har bistått i håndteringen.

Sivilforsvaret har materiell og kompetanse som er utviklet med utgangspunkt i erfaring fra håndtering av ulike hendelser. Sivilforsvaret bidrar blant annet med infrastruktur som sikrer behov som varme, lys, samband, og har materiellressurser til blant annet brannslokking og lensing.

Ved krig vil det samlede forsterkningsbehovet kunne være betydelig større enn i fredstid. Arbeidet med å videreutvikle totalforsvaret har blant annet avdekket behov for utdeling av kritiske forsyninger som mat og drikkevann. I dette ligger også et behov for å rense drikkevann i kritiske situasjoner og en generell økt kapasitet til å reetablere kritisk infrastruktur for befolkningen. I slike sammenhenger kan Sivilforsvaret ha en viktig rolle.

Sivilforsvaret inngår i landets atomberedskap og ufører rutinemessige målinger av stråling på flere hundre målepunkter over hele landet.153 Ved en atomhendelse vil Sivilforsvaret være en forsterkningsressurs for Kriseutvalget for atomberedskap (KUA). Eksempler på støtte som Sivilforsvaret kan gi er dekontaminering (fjerning av forurensning) av personer utsatt for CBRNE-materiale og radiac-måling (måling av bakrunnsstråling). Det vises for øvrig til omtale av CBRNE-beredskap i kapittel 26. Sivilforsvarets materiell er også relevant for andre hendelser, for eksempel akutte forurensningshendelser.

Gjennom flere år har det vært et etterslep hva gjelder ressurser og utstyr til Sivilforsvaret. Etter det kommisjonen har fått opplyst fra Sivilforsvaret har situasjonen bedret seg det siste året gjennom øremerkede midler. Boks 11.2 viser hvordan de øremerkede midlene i 2022 er benyttet.

Boks 11.2 Øremerkede midler til Sivilforsvaret i 2022

Midlene har blant annet bidratt til:

  • 17 nye innsatsavdelinger

  • utkvittering av kritisk materielletterslep

  • utskiftning av kritisk materiell (blant annet CBRN)

  • anskaffelse av lett innsatsbekledning til alle mannskaper

  • økt trening- og øvingsvirksomhet i distriktene

  • felles CBRN-kurs for alle i Sivilforsvaret (nytt, digitalt kurs som også gjøres tilgjengelig for andre nød- og beredskapsaktører)

  • økt inntak på kurs (desentralisert og ved kompetansesenteret)

  • nasjonalt kompetanseseminar for alle ansatte i Sivilforsvaret

Kilde: Sivilforsvaret

11.2.2 Endringer i ansvaret for sivile beskyttelsestiltak

Det sivile beskyttelseskonseptet ble etablert som følge av erfaringene fra første og andre verdenskrig, den spanske borgerkrigen og den kalde krigen. Tiltakene i konseptet skulle beskytte sivilbefolkningen mot følgene av krigshandlinger, ta høyde for en langvarig krig med bruk av kjernefysiske, biologiske og kjemiske våpen og massiv bombing med konvensjonelle våpen, og dessuten en forsyningsmessig avsperring av landet.

Sivilforsvaret ble etablert som en egen organisasjon i sivilforsvarsloven av 1953. Sivilforsvaret var den gang hovedansvarlig for Norges sivile forsvar. Dette innebar å «planlegge og iverksette tiltak av ikke militær art, som tar sikte på å forebygge skade på sivilfolket ved krigshandlinger eller råde bot på slik skade, og som ikke ved særskilt bestemmelse er lagt til annen myndighet». Sivilforsvaret var tenkt å samle og organisere majoriteten av sivilforsvarsoppgavene i krig. Sivilforsvaret i krig ville være organisert i tjenestegrener for redning, sanitet, rydding, brannvern, ordenstjeneste osv.154 I tillegg ble det opprettet såkalte fjernhjelpsstyrker som ved behov skulle komme befolkningen til unnsetning.

Etter at den kalde krigen tok slutt ble den sivile beredskapen lagt om og flere av oppgavene som var tenkt overført til Sivilforsvaret i krig ble tillagt andre sivile myndigheter. For eksempel ble oppgaver knyttet til reservevannforsyning tatt inn i helseberedskapen og er nå hjemlet i drikkevannsforskriften. Brann- og redningstjeneste, sanitetstjeneste og CBRNE-beskyttelse er tidligere sivilforsvarsoppgaver som var planlagt gjennomført i krig av Sivilforsvaret, men som nå er gitt en annen organisatorisk innramming. På samme tid ble Sivilforsvaret i større grad innrettet som en forsterkningsressurs i fredstidskriser. Sivilforsvaret beholdt imidlertid et ansvar for varsling, evakuering og tilfluktsrom. I 2004 ble Sivilforsvaret underlagt DSB. Oppgaver som lå til henholdsvis statsforvalteren og politimesteren, ble overført til Sivilforsvaret.

Kommunene og andre offentlige myndigheter har ansvar for sivilforsvarsoppgaver. Dette gjelder blant annet plikter i helse- og omsorgstjenesteloven, sosialtjenesteloven, brann- og eksplosjonsvernloven og drikkevannsforskriften. Andre oppgaver vil være bistandsplikt til næringslivet fastsatt i næringsberedskapsloven. I sivilbeskyttelsesloven er kommunene gitt i oppgave å lede en samlet beredskap for oppgaver nevnt i sektorlovgivningen. I tillegg vil blant annet politiet, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet, (DSA) og næringslivet gjennom industrivernet ha oppgaver.

11.2.3 Varsling, evakuering og tilfluktsrom

Hensikten med varsling som beskyttelsestiltak er å få ut viktig informasjon fra myndighetene til befolkningen. Sivilforsvaret har i underkant av 1 250 tyfoner som er plassert ut i større byer og tettsteder, og disse når om lag halvparten av befolkningen. I fred utløses varslene av politiet når det er behov for å få folk til å oppsøke informasjon, for eksempel ved gassutslipp fra industrianlegg, fjellskred eller dambrudd i vannmagasin. Sivilforsvaret har ansvar for varsling i krig, for eksempel ved luftangrep, slik at befolkningen får mulighet til å søke beskyttelse, inkludert oppsøke tilfluktsrom. To ganger i året gjennomfører Sivilforsvaret øvelser der varslingssystemet testes ut.155

I 2023 ble tyfonanleggene supplert av et system for nødvarsel på mobil. Nødvarsel skal brukes til å varsle befolkningen om akutte og alvorlige hendelser som truer liv og helse. Et nødvarsel inneholder informasjon om hva som skjer, og hva den enkelte bør gjøre for å beskytte seg selv. Det er politiet og Sivilforsvaret som avgjør hvilket område som skal varsles, og som sender ut selve varselet.156

Evakuering som beskyttelsestiltak i krig innebærer å flytte befolkningen på grunn av fare i et område og vil skje etter beslutning av politiet eller militære myndigheter. Evakuering kan altså både iverksettes på bakgrunn av hensyn til sivil beskyttelse og av hensyn til militære operasjoner. Evakuering av befolkningen er blant annet hjemlet i sivilbeskyttelsesloven, strålevernloven, politiloven og rekvisisjonsloven, i tillegg til forskrift om krigsutflytting. Ansvar, rolle og myndighet i henholdsvis fred og krig er forskjellig, blant annet ved Sivilforsvarets særlige ansvar i krig.

Boks 11.3 Lovlige mål i krig

Hva som vil være lovlige militære og sivile mål i krig vil i noen grad variere. Militære og sivile mål er objekter som ut fra sin art, plassering, formål eller bruk gir et effektivt bidrag til militære aksjoner, og som det etter de rådende omstendighetene vil by på en avgjort militær fordel å gjennomføre en total eller delvis ødeleggelse, erobring eller nøytralisering av. Det er dette som gjør objektene til lovlige militære mål.

I folkeretten trekkes et skille mellom objekter som er nødvendige for å gjennomføre militære aksjoner og objekter som kun er til støtte for den generelle krigsinnsatsen. Våpenfabrikker, militære havner og kommunikasjonssystemer som brukes til kommando og kontroll vil som regel være lovlige mål fordi de oppfyller vilkårene for å anses som militære objekter.

Et objekt som kun støtter den generelle krigsinnsatsen utgjør som oftest ikke et lovlig mål, enten fordi bidraget ikke kan sies å utgjøre et direkte bidrag til militære aksjoner, eller fordi den militære fordelen ved angrep mot objektet ikke vil være konkret nok. Eksempler på slike objekter er anlegg og fasiliteter knyttet til matproduksjon eller til produksjon og eksport av petroleum.

Nøyaktig hvor grensen mellom lovlige og ikke-lovlige mål går er ikke helt klart. I tillegg er det viktig å være klar over at enkelte land anser økonomiske mål som utgjør et effektivt bidrag til motpartens stridskapasitet, som lovlige mål, selv om de kun gir indirekte støtte og dermed er en form for generell krigsinnsats.

Det er heller ikke mulig å forutsi om en eventuell fiende har full innsikt i norske mål eller deler norsk vurdering av målenes viktighet eller vil følge reglene i krigens folkerett.

Kilde: Forsvaret (2013).

Forskrift om kommunal beredskapsplikt fastsetter at kommuner skal ha evakueringsplaner og en plan for befolkningsvarsling. De fleste kommuner har etter det kommisjonen erfarer, et generisk evakueringsplanverk som blant annet er basert på forventninger om å drifte et evakuerte- og pårørendesenter. Helsedirektoratet og statsforvalteren har utarbeidet egne veiledere for slike sentre.157 Foreløpig har få kommuner vurdert et sikkerhetspolitisk scenario med behov for evakuering, og lagt det til grunn for dimensjonering av evakueringsplanen. Sivilforsvaret har også begrenset med planer for evakuering av sivilbefolkningen rundt lovlige militære mål og i strategisk viktige områder.

Planer for evakuering i krig eller ved krigsliknende forhold har siden tidlig på 1990-tallet i liten grad blitt oppdatert.158 Planverket er for det meste basert på tidligere forhold, som også er avhengig av formelle strukturer som ikke lenger finnes, for eksempel ulike nemnder, prioriteringsmekanismer for bruk av transportinfrastruktur og transportplaner. Etter det kommisjonen erfarer, tar planverket i begrenset grad høyde for øvrige behov som myndighetene må sikre at befolkningen får dekket ved evakuering i krig. Som ledd i å veilede kommuner med å ivareta sitt ansvar knyttet til evakuering arbeides det etter det kommisjonen erfarer med en veileder for evakuering i hele krisespektret.

Tilfluktsrom skal verne befolkningen mot skader som kan oppstå ved væpnede angrep. Det er to hovedkategorier tilfluktsrom i Norge – private og offentlige. I Norge finnes det om lag 600 offentlige tilfluktsrom med rundt 300 000 plasser og om lag 19 000 private tilfluktsrom med rundt 2,2 millioner plasser.159 Samlet innebærer det en dekningsgrad på i overkant av 40 prosent av befolkningen. Det er ulike typer tilfluktsrom, avhengig av når tilfluktsrommet er bygget.

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) pekte i 2016 på at verneevnen var til stede i tilfluktsrommene, men at mange rom hadde mekaniske og fysiske mangler og at det ofte ikke var planlagt for tilfluktsromstjeneste (klargjøring og drift ved en hendelse) i de ulike tilfluktsrommene.160 Situasjonen har etter det kommisjonen erfarer ikke endret seg. Sivilforsvaret har heller ikke kapasitet til å gjennomføre tilsyn med tilfluktsrommene i tilstrekkelig grad.

Overfor kommisjonen har Sivilforsvaret anbefalt at eksisterende tilfluktsrom beholdes slik at de kan benyttes til formålet i løpet av 72 timer. Det pekes på at det videre arbeidet først bør ha som målsetting å sette rommene i stand slik at de kan beskytte mot konvensjonelle våpen, før oppgradering til beskyttelse mot CBRNE-trusler og forlenget oppholdstid iverksettes. Dette for å gi en størst mulig andel av befolkningen en minimumsbeskyttelse. Sivilforsvaret legger vekt på at arbeidet bør prioriteres til strategisk viktige områder, og områder med forhøyet risiko.

Sivilforsvaret utarbeider for tiden et system for egenkontroll hvor eiere gjennomfører kontroll av tilfluktsrom etter en digital veiledning fra Sivilforsvaret, og melder tilstanden inn digitalt til Sivilforsvaret. Dette gjøres for å få bedre oversikt over tilstanden som grunnlag for prioritering av oppgraderinger.

11.3 Utredninger om sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret

Endringene i den sikkerhetspolitiske situasjonen i 1990-årene med redusert krigstrussel og et mer variert trussel- og risikobilde, gjorde at beskyttelseskonseptet ble endret. Tidligere krigsutflyttingsplaner opphørte, og varsling, evakuering og utbygging av tilfluktsrom skulle fremover basere seg på et sonekonsept. Konseptet innebærer at det settes en soneinndeling av området rundt nøkkelmål, og at varsling og beskyttelse av sivilbefolkningen knyttes til disse sonene. I Sør-Norge skulle beskyttelsen av sivile konsentreres til soner omkring militære mål, mens det i Nord-Norge i tillegg ville omfatte beskyttelse knyttet til mulige krigssoner. I 1998 ble det innført en midlertidig stans i utbyggingen av tilfluktsrom, en ordning som fortsatt gjelder.161 Eksisterende tilfluktsrom skulle likevel vedlikeholdes. Som nevnt er dette i liten grad gjort.

Samtidig fikk uønskede hendelser i fredstid en mer fremtredende plass i beredskapen. Dette gjorde at Sivilforsvarets funksjon som forsterkningsressurs for nød- og beredskapsaktørene fikk økt oppmerksomhet og betydning. Sivilforsvarets fredstidsoppgaver ble ytterligere vektlagt i NOU 2013: 5 Når det virkelig gjelder – Effektiv organisering av statlige forsterkningsressurser. Utvalget anbefalte å avvikle Sivilforsvarets oppgaver i krig, med begrunnelsen at forvaltning, tilsyn og kontroll av tilfluktsrom ikke var en naturlig del av et moderne beskyttelseskonsept. Ordningen innebar ifølge utvalget ressursinnsats, forvaltning og byråkrati for å videreføre et beskyttelsestiltak som verken var relevant eller tilpasset samfunnets utfordringer og risikobildet. Utvalget pekte videre på at ressurser burde rettes mot forebygging og håndtering av sårbarhet beskrevet i det nasjonale risikobildet.

Boks 11.4 Sivile beskyttelsestiltak i andre land

Tilfluktsrom som sivilt beskyttelsestiltak er langt på vei avviklet i flere vestlige land som Tyskland, Storbritannia og USA. Andre land som Sveits, Sverige og Finland har stor dekningsgrad av tilfluktsrom. Flere Nato-land har gått bort fra prinsippet om evakuering og valgt en løsning hvor sivilbefolkningen anbefales å bli værende der de bor og bruke kjellere og tilfluktsrom til beskyttelse. Dette baserer seg på en vurdering av at såkalte dekningsrom, «shelter in place», også gir god beskyttelse. I disse rommene kan man i tidskritiske hendelser søke tilflukt i umiddelbar nærhet for å beskytte seg mot farlige stoffer, fallende gjenstander eller trykk.

I november 2022 mottok den svenske regjeringen SOU 2022:57 Ett stärkt skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap. I rapporten gis forslag til et moderne og tilpasset konsept for beskyttelse av sivilbefolkningen ved krigshandlinger i Sverige. I rapporten vises det til at krigen i Ukraina har synliggjort at sivilbefolkningen i større grad enn tidligere antatt vil være et strategisk mål for en fiende. I lys av dette foreslås flere tiltak for å sikre et modernisert sivilbeskyttelseskonsept basert på tilflukts- og dekningsrom, tilfluktsromtjeneste og evakueringsplanverk. Det gis også forslag til tiltak som vil styrke redningstjenestens forutsetninger for å kunne sikre befolkningen i krig. Det foreslås videre å gjeninnføre sivilplikt, med 3 000 sivilpliktige (sivilforsvarspersonell).

Kilde: SOU 2022:57.

11.3.1 Økt vektlegging av krig som dimensjonerende for Sivilforsvaret

I 2016 vurderte FFI det moderne samfunnets behov for sivile beskyttelsestiltak.162 FFI konkluderte med at varsling, evakuering og tilfluktsrom er relevante og nødvendige tiltak for å kunne beskytte sivilbefolkningen i krig. Ifølge FFI finnes det ikke alternativer som kan erstatte tiltakene og gi en tilsvarende beskyttelsesgrad. FFI anbefalte at sonekonseptet ble førende for forvaltningen av tiltakene. Dette gjaldt særlig for tilfluktsrom og varslingskonseptet. Videre anbefalte FFI at utformingen av sonekonseptet ble basert på lokale og regionale risiko- og sårbarhetsanalyser og bosettingsmønster. Når det gjaldt evakuering, anbefalte FFI å utarbeide planverk som dekker planlegging og iverksettelsen av evakueringen som Sivilforsvaret skal forestå, da disse var svært mangelfulle.

En konseptutredning for Sivilforsvaret i 2016 fant at virksomhetens oppgaver innenfor forsterkning, samvirke og internasjonal bistand var relevante og etterspurte.163 Det ble samtidig pekt på at det var usikkerhet knyttet til hvor robust og utholdende Sivilforsvaret var under større, komplekse hendelser av lengre varighet.

På bakgrunn av vurderingene til FFI og konseptutredningen, anbefalte DSB i 2017 at beskyttelsestiltak for sivilbefolkningen ved sikkerhetspolitisk krise og krig fortsatt burde basere seg på sonekonseptet.164 Det ble imidlertid pekt på at deler av Nord-Norge trolig måtte behandles spesielt, siden trusselen mot sivilbefolkningen ble antatt å være større og ha en annen karakter der enn i resten av landet.

Regjeringen konkluderte i Meld. St. 5 (2020–2021) med at de sivile beskyttelsestiltakene samlet sett er mangelfulle og utdaterte, og at tiltakene ikke vil kunne beskytte befolkningen på en tilfredsstillende måte. I lys av dette ble det påpekt et behov for å gjøre tilpasninger som gjør samfunnet bedre rustet til å stå imot dagens og fremtidens trusler.

Krigen i Ukraina har synliggjort at sivilbefolkningen i større grad er et mål for en potensiell fiende og kan komme til å rammes enda hardere enn tidligere antatt. Russlands krigføring viser at enkelte land ser bort fra distinksjonen mellom lovlige og ulovlige mål i krig, som sonekonseptet for sivile beskyttelsestiltak delvis bygger på. På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet har DSB satt i gang et prosjekt for utvikling av sivile beskyttelsestiltak. Prosjektet omfatter evne til å håndtere ukontrollert forflytning av mennesker og å videreutvikle det kommunale planverket for evakuering og å veilede kommuner i strategisk viktige områder for å sikre at de har et oppdatert planverk. I samarbeid med relevante aktører, skal DSB vurdere og foreslå kriterier for trygge oppholdssteder for befolkningen ved evakuering i hele krisespektret. Som del av dette arbeidet skal det særskilt vurderes å videreføre tilfluktsrom med høy beskyttelsesevne i spesielt utsatte områder. Det skal også ses på hvordan eksisterende tilfluktsrom i større grad kan benyttes slik at de holdes i stand og inngår som en del av den nasjonale beredskapen i forbindelse med for eksempel migrasjon, pandemi eller forsyningskrise.165

Kommisjonen erfarer at DSB anbefaler å videreføre tilfluktsrom som beskyttelsestiltak, utarbeide krav til nye dekningsrom og veileder for kommunale evakueringsplaner, og avklare hjemmels- og plangrunnlag for utvikling av evakueringsplanverk for krig.

11.4 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Tidligere mekanismer og infrastruktur for å sikre befolkningen beskyttelse i krig, som planverk for evakuering og tilfluktsromstjeneste, er bygget ned. I tillegg er det usikkerhet om hvilket beskyttelseskonsept Norge skal ha.

Kommisjonen mener de sivile beskyttelsestiltakene må videreutvikles slik at de i størst mulig grad dekker hele krisespektret, uansett utløsende årsak. Det må også være tydelig hvem som har ansvaret for å utføre tiltakene i henholdsvis fred og krig.

For tiden utredes et fremtidig beskyttelseskonsept. Kommisjonen ser behov for å peke på problemstillinger som den mener det er særlig viktig å vurdere i dette arbeidet.

11.4.1 Vurdere Sivilforsvarets oppgaver og organisering

Sivilforsvaret er i dag hovedsakelig dimensjonert for fredtidsoppdraget. Samtidig er det en ambisjon at Sivilforsvaret skal tilbake til kjerneoppgaven, som er å beskytte befolkningen i krig. Etter det kommisjonen erfarer, har Norge et godt utgangspunkt ved at vi har opprettholdt tjenesteplikt og har et kompetansesenter for Sivilforsvaret på Starum. Sivilforsvaret er også til stede i hele landet og bidrar i å håndtere hendelser. Dette er et viktig fundament som det må bygges videre på. Kommisjonen mener samtidig at Sivilforsvaret må finne en balanse mellom forsterkningsrollen og etatens oppdrag når det gjelder sivile beskyttelsestiltak i krig.

Sivilforsvaret er etter det kommisjonen erfarer, tilstrekkelig utrustet til å ivareta rollen som forsterkningsressurs gjennom at etaten rår over tjenestepliktig befal og mannskap med lokalkunnskap og kompetanse til å ivareta ulike oppgaver. Sivilforsvarets materiell fungerer også godt, men med begrensninger når det kommer til volum. Å fylle avdelinger som er lokalisert i områder hvor det er lav bosetting, er også utfordrende. Fritak fra tjeneste for ansatte i virksomheter som ivaretar kritiske samfunnsfunksjoner innebærer at Sivilforsvaret kan bli ytterligere svekket i større kriser.

Kommisjonen mener at Sivilforsvarets kompetanse og kapasiteter bør videreutvikles. Som ledd i en slik styrking bør antallet tjenestepliktige vurderes. Det vises til at Sivilforsvaret mener at en styrke på rundt 12 000 tjenestepliktige i fredstid vil gi en mer robust beredskap. Kommisjonen slutter seg til en ambisjon på 12 000 i fredstid, men det samlede forsterkningsbehovet i krig vil være betydelig større.

Endringer i kritisk infrastruktur, risikoområder og kommunikasjonslinjer siden plasseringen av lokale innsatsavdelinger i sin tid ble bestemt, gjør at kommisjonen også ser et behov for en gjennomgang av styrkeplasseringen som både sikrer lokal tilstedeværelse, rekrutteringsgrunnlag og responstid tilpasset dagens situasjon. Det vises også til behovet for godt samvirke mellom Sivilforsvaret og statsforvalteren, politiet, Heimevernet og kommunene. Sivilforsvarets struktur bør regelmessig vurderes opp mot hvordan øvrige aktører organiserer seg.

11.4.2 Videre satsing på varsling, tilfluktsrom og evakuering

Systemer for varsling, evakuering og tilfluktsrom er avgjørende elementer i et troverdig beskyttelseskonsept. Kommisjonen ser det som en klar styrking at det i tillegg til varsling ved bruk av tyfoner er etablert et system for befolkningsvarsling gjennom nødvarsel på mobil. Det er viktig at nødvarsel blir brukt som forutsatt og at det ikke blir en tjeneste som brukes for ofte og ved mindre alvorlige hendelser. Det vil kunne bidra til at befolkningen tar nødvarsel mindre alvorlig enn forutsatt. Kommisjonen mener derfor det er viktig å følge opp bruk av nødvarsel gjennom at ordningen evalueres etter noen år.

Kommisjonen mener den sikkerhetspolitiske situasjonen tilsier at den infrastrukturen som gjennom årtier er bygget opp for å beskytte befolkningen må settes i stand og videreføres i et modernisert beskyttelseskonsept. Kommisjonen viser her til Sivilforsvarets anbefalinger når det gjelder tilfluktsrom. Systemet for egenkontroll som Sivilforsvaret utarbeider, er et godt tiltak, men Sivilforsvaret må også settes i stand til å følge opp infrastrukturen gjennom risikobaserte tilsyn.

Det eksisterer i dag begrenset med mekanismer og planverk for evakuering i krig – dette gjelder både for kommunene, andre sentrale aktører, og Sivilforsvaret. Kommisjonen har merket seg arbeidet knyttet til evakuering til trygge oppholdssteder og vil understreke at det er viktig at dette arbeidet videreføres.

I lys av de menneskelige kostnadene som evakuering fører med seg, vil oppbygging av beredskap basert på å ikke flytte befolkningen for å verne dem mot krigshandlinger, være et alternativ. Da vil tilfluktsrom og dekningsrom være sentralt. I det videre arbeidet vil det være viktig å balansere ulike hensyn når fremtidig beskyttelseskonsept skal besluttes.

11.4.3 Avklare ansvar for sivile beskyttelsestiltak i krig

I Genèvekonvensjonene er det få føringer for hvordan en stat organiserer det sivile forsvaret. Det må likevel være tydelig hvem som skal ivareta de sivile beskyttelsestiltakene i krig. Noen må også ha ansvar for å koordinere sivilforsvarsoppgavene.

Ansvaret for tre av de fire sivile beskyttelsestiltakene omtalt i sivilbeskyttelsesloven er tillagt Sivilforsvaret i krig, men også innenfor disse tiltakene er det andre myndigheter som bidrar. Et eksempel på dette er kommunenes rolle i planlegging og gjennomføring av evakuering. Ettersom dagens sivile beskyttelseskonsept er fordelt på en rekke virksomheter er det også viktig å styrke deres kapasitet til å ivareta sivile beskyttelsestiltak som de har ansvar for.

For kommisjonen er det uklart om Sivilforsvaret har et overordnet ansvar for bare sine oppgaver eller også øvrige sivilforsvarsoppgaver som i dag ligger til andre myndigheter. Kommisjonen viser for øvrig til at Justis- og beredskapsdepartementet har bedt DSB om å koordinere arbeidet med sivile beskyttelsestiltak på sivil side.166

På denne bakgrunn mener kommisjonen regjeringen må avklare hvilket ansvar Sivilforsvaret har for sivile beskyttelsestiltak og hva som ligger i koordineringsansvaret til DSB. Dette gjelder både for planleggingen av tiltakene og den operative koordineringen i en eventuell krig. Kommisjonen mener ansvar og struktur må bygge på valgte løsninger for koordinering på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Det vises i den forbindelse til kommisjonens gjennomgang av en helhetlig og gjennomgående beredskapsstruktur i kapittel 5.

11.4.4 Gjennomgang av sivilforsvarsoppgavene i norsk lov- og planverk

Gitt organiseringen av sivilforsvarsoppgavene nasjonalt er det uklart for kommisjonen om de forskjellige sivilbeskyttelsesoppgavene i tilstrekkelig grad er regulert i lovverk. Kommisjonen erfarer at de ulike sivilbeskyttelsesoppgavene ikke i tilstrekkelig grad er operasjonalisert i planverk. Det er derfor behov for en nærmere vurdering av om Norge er tilstrekkelig forberedt på å ivareta sivile beskyttelsestiltak i krig, inkludert hvordan forpliktelsene er nærmere regulert i lovverk og hvordan de er tenkt operasjonalisert gjennom planverk.

Kommisjonen mener at et fremtidig sivilt beskyttelseskonsept på en tydelig og avklart måte må inkludere alle tiltak for å beskytte befolkningen i krig. Beskyttelseskonseptet må være tilpasset et fremtidig trusselbilde og befolkningens behov, og organiseringen av utførelsen av sivilforsvarsoppgavene i krig må være koordinert. Planleggingen må også være basert på felles planforutsetninger.

11.4.5 Styrke arbeidet med sivile beskyttelsestiltak i totalforsvaret

Totalforsvaret i krig er tuftet på to formål, henholdsvis å beskytte Norges territorium, selvstendighet og nasjonale verdier og å beskytte befolkningen. Siden 2016 har hovedvekten i videreutviklingen av totalforsvaret vært lagt på å styrke motstandsdyktigheten i kritiske samfunnsfunksjoner og sivil sides evne til å støtte Forsvaret og allierte styrker i krig. Aspekter knyttet til sivil beskyttelse har blitt øvd, inkludert behov for evakuering fra krigsrammede områder, men dette har i begrenset grad inngått som øvelsesmål.

Ifølge FFI er det behov for mer kunnskap om hvordan sivilbefolkningen i Norge skal beskyttes mot krigsforbrytelser og andre former for overgrep i krig.167 Det pekes også på at det er behov for mer kunnskap om hvordan sårbare grupper skal beskyttes og om det er behov for ekstra tiltak som ikke er beskrevet i dag. FFI viser også til at det er behov for mer kunnskap om hva sivilbefolkningen forventer at norske myndigheter skal stille med i krise og krig. Som påpekt er det også mangler både i regelverk og planverk, og arbeidet med sivilforsvarsoppgavene hos ulike myndigheter og i kommunene er ikke tilstrekkelig samordnet.

Justis- og beredskapsdepartementet har bedt DSB om å koordinere arbeidet med utvikling av planverk, etablering av felles situasjonsbilde, øvelser og sivile beskyttelsestiltak på sivil side.168 Kommisjonen mener i lys av dette at det må utarbeides et helhetlig sivilt beskyttelseskonsept og at dette arbeidet må integreres som en del av totalforsvarsarbeidet for øvrig. En slik integrasjon kan blant annet skje gjennom at beskyttelse av befolkningen gis en større plass i risiko- og sårbarhetsanalyser og sivil-militære øvelser, for eksempel i Polaris Gram-øvelsene til Forsvaret som ofte er integrert med Natos øvelser.

Kommisjonen har for øvrig merket seg arbeidet i Sverige når det gjelder fremtidig innretning av sivile beskyttelsestiltak. På bakgrunn av likheter mellom sivilforsvarskonseptene i Norge og Sverige vil det være viktig at norske myndigheter i det videre er i dialog med svenske myndigheter om hensiktsmessige løsninger. Et slikt samarbeid bør skje innenfor rammen av et tettere nordisk samarbeid om totalforsvaret.

Kommisjonen anbefaler:

  • å vurdere om Sivilforsvarets organisering i distrikter og om størrelsen på sivilforsvarsstyrken er tilstrekkelig dimensjonert

  • å evaluere systemet for nødvarsel til befolkningen etter at det har virket noen år

  • å avklare og tydeliggjøre ansvar og oppgaver for sivile beskyttelsestiltak, inkludert hvilket ansvar Sivilforsvaret har for sivile beskyttelsestiltak og hva som ligger i koordineringsansvaret til DSB

  • å vurdere om de sivile beskyttelsestiltakene er tilstrekkelig regulert i lov og operasjonalisert i planverk

  • å utarbeide et helhetlig beskyttelseskonsept som inkluderer alle tiltak for å beskytte og ivareta sivilbefolkningens behov i krig, og at dette arbeidet integreres i totalforsvarsarbeidet gjennom planverk og øvelser

  • å videreføre tilfluktsrom som tiltak i et modernisert beskyttelseskonsept

12 Næringslivets rolle i beredskapen

12.1 Næringslivet som beredskapsaktør og beredskapsressurs

Næringslivet i Norge er mangfoldig, eksportrettet, internasjonalt orientert og konkurransedyktig, og har ressurser til sjøs, i luften, på land og i rom. Slik representerer næringslivet en betydelig beredskapsevne i seg selv og et stort volum av ressurser som kan benyttes for beredskap og krisehåndtering. Omtrent to av tre sysselsatte i Norge jobber i privat sektor og i offentlige eide forretningsforetak, og bare 28 000 av 650 000 registrerte virksomheter er offentlige virksomheter.169 Beredskapen i næringslivet er en viktig del av grunnberedskapen.

Næringslivet består også av virksomheter som understøtter kritiske samfunnsfunksjoner og av virksomheter som kan benyttes for beredskap og krisehåndtering. I et beredskapsperspektiv er det derfor viktig at næringslivet er tilstrekkelig tilknyttet beredskaps- og krisehåndteringssystemene, fra det sentrale nivået til de regionale og lokale nivåene.

12.1.1 To perspektiver på næringslivets rolle i beredskap

Kommisjonen vil innledningsvis fremheve to ulike perspektiver på hvordan næringslivets rolle i beredskap kan forstås. Ett overordnet samfunnsperspektiv, og ett perspektiv hvor myndighetene stiller krav og har behov for å benytte næringslivets kapasiteter til beredskap og krisehåndtering. Kommisjonen tar utgangspunkt i begge perspektivene og drøfter dem gjennomgående i dette kapitlet.

Samfunnsperspektivet: Beredskap i og for næringslivet

I det første perspektivet inngår næringslivet som en integrert bestanddel i et større hele hvor offentlige myndigheter, arbeidslivets organisasjoner og andre offentlige og frivillige aktører også inngår. I dette perspektivet er næringslivet et beredskapssystem i seg selv og for seg selv, og gjerne i tett samarbeid med andre aktører. Det handler om samarbeid og vilje til å løse samfunnsoppgaver uten at det nødvendigvis foreligger myndighetskrav eller forventninger.

Nedenfor benyttes begrepet økosystem for å antyde hvordan konkurranse i markedene, partssamarbeidet i arbeidslivet og offentlig-privat samarbeid på alle nivåer i realiteten fungerer og best kan forstås. Næringslivet er del av et større økosystem av aktører som alle har roller og gjensidige avhengigheter, også innenfor beredskap og krisehåndtering.

I dette perspektivet er næringslivets beredskap og evne til krisehåndtering en funksjon av samfunnsmessig tilhørighet. Myndighetene trenger ikke stille krav om at for eksempel et entreprenørfirma eller en bonde skal stille opp med sin maskinpark ved for eksempel en skredhendelse eller dersom det blir flom i et område. Dette er noe entreprenørfirmaet eller bonden normalt gjør uansett. Sett fra samfunnsperspektivet er det viljen og evnen til beredskap i næringslivet som er interessant, ikke pålegg fra myndighetene. Fra næringslivets side er derfor rammebetingelser som gjør virksomhetene i stand til å ivareta sitt samfunnsansvar også innen beredskap trolig viktigere enn hvilke formelle krav myndighetene stiller. At næringslivet har en egeninteresse for beredskap, hører også med i dette perspektivet. Beredskap i næringslivet er kommersielt nødvendig. Det handler om å opprettholde drift også under kriser.

Myndighetsperspektivet: Avhengighet av næringslivet

I det andre perspektivet er staten og øvrige offentlige myndigheter de styrende organene som setter krav til, og har behov for, næringslivets ressurser for beredskap og krisehåndtering. Næringslivet er ansett som et instrument eller en beredskapsressurs som myndighetene kan benytte i krisehåndtering. I dette perspektivet handler det mye om myndighetenes behov for næringslivets leveranser.

Mens offentlige virksomheter som Hovedredningssentralen, politiet og Forsvaret, hver for seg og ikke minst samlet, kan mønstre betydelige krisehåndteringskapasiteter, er de avhengige av næringslivets kapasitet før, under og etter en krise, for eksempel infrastruktur, forsyninger og vedlikehold. Når næringslivets rolle i beredskap drøftes, skjer det gjerne med utgangspunkt i dette perspektivet, og det er myndighetenes behov for infrastruktur, produkter og tjenester fra næringslivet som er det viktigste anliggendet. Spørsmålet er i hvilken grad næringslivets ressurser er gripbare for myndighetene.

Myndighetene benytter i dette perspektivet ulike virkemidler for å kunne sikre et forsvarlig beredskapsnivå i næringslivet, som i neste omgang kan anvendes i krisehåndtering. Gjennom lov- og regelverk stilles en rekke krav, for eksempel i sikkerhetsloven, og det åpnes for inngripende tiltak, for eksempel i rekvisisjonsinstituttet. Gjennom såkalte pedagogiske virkemidler som informasjonsdeling, for eksempel de åpne trussel- og risikovurderingene til etterretnings- og sikkerhetstjenestene, skapes det bevissthet om beredskapsutfordringer, også i næringslivet. Og ved bruk av økonomiske virkemidler kan myndighetene finansiere beredskap og anskaffe nødvendig beredskapskapasitet i næringslivet.

Fellestrekk ved perspektivene

Det ene perspektivet vektlegger at næringslivet er en beredskapsaktør i seg selv. Næringslivet inngår som del av et samfunnsmaskineri som også, og i fellesskap, bygger beredskap og evne til krisehåndtering. Det andre perspektivet vektlegger at næringslivet er en beredskapsressurs som myndighetene setter krav til og som kan benyttes ved behov.

Det er samtidig flere fellestrekk ved perspektivene. For eksempel er næringslivets egenberedskap og industrivernet fundamenter i begge perspektiv. Det tette samarbeidet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere i det norske næringslivet er også noe perspektivene har til felles. Selv om det tidvis er konflikter, preges disse samarbeidsforholdene av gjensidig respekt og grunnleggende lojalitet til den norske modellen. I samfunnsperspektivet handler det blant annet om at i ytterste konsekvens er det i partenes felles interesse at næringslivet er gode på beredskap. Den felles interessen, sammen med tillit mellom partene, er i seg selv viktig når næringslivets rolle i beredskapen drøftes. I myndighetsperspektivet er tilliten mellom partene i arbeidslivet en grunnleggende forsikring som gjør at myndighetene kan stole på at virksomhetene i næringslivet har den institusjonelle og organisatoriske evnen til å være en ressurs i beredskap og krisehåndtering.

Perspektivet om myndighetenes avhengighet av næringslivets ressurser vies stor plass i dette kapitlet fordi kommisjonen drøfter beredskap i hele krisespektret opp til og med sikkerhetspolitisk krise og krig, hvor hele virkemiddelapparatet i verste fall må tas i bruk.

Samfunnsperspektivet, hvor næringslivet kan anses som et beredskapssystem i og for seg selv, behandles i mindre utstrekning. Samtidig er det viktig å merke seg at dette samfunnsperspektivet spesielt gjør seg gjeldende på virksomhetsnivå og i de aller fleste beredskapssituasjonene, også i de mest krevende scenarioene. Næringslivets egen situasjonsforståelse, evne til å samarbeide og til å finne gode løsninger uten at det foreligger myndighetskrav, er avgjørende for samfunnets samlede evne til å løse krisesituasjoner.

12.2 Overordnede problemstillinger

Vi lever i en tid preget av hyppigere og potensielt mer alvorlige kriser. Det er i dette perspektivet kommisjonen har vurdert næringslivets rolle i beredskapen.

Infrastruktur, lagerbeholdninger og produksjon av varer og tjenester er i stort i privat eierskap. Næringslivet er en viktig del av beredskapen i samfunnet. God beredskap og krisehåndtering vil som oftest være avhengig av næringslivets ressurser.

Samfunnets evne til å håndtere en krise beror blant annet på hvor godt næringslivet er i stand til å bidra med sine ressurser. I praksis er det et spørsmål om i hvor stor grad næringslivets ressurser er integrert i samfunnets samlede beredskap gjennom egenberedskap, planverk, organisasjon og ledelse.

En lang periode etter den kalde krigens slutt med dyp fred og kun avgrensede kriser i våre områder har påvirket beredskapsplanleggingen i Norge. Globalisering, spesialisering og en stadig friere verdenshandel har redusert nasjonale lagerbeholdninger på en rekke varer. Betydelige deler av den underliggende beredskapen i Norge og andre vestlige land har blitt rasjonalisert bort, og akkurat i tide-prinsippet har vært foretrukket foran føre-var-prinsippet. I tillegg til denne rasjonaliseringen, har overgangen fra offentlig til privat eierskap av for eksempel infrastruktur og tjenester siden 1980-tallet ytterligere endret rammebetingelsene for beredskap.

I løpet av de siste årene er det tegn til at disse langsiktige trendene brytes. Forsyningsutfordringene under koronapandemien og i forbindelse med krigen i Ukraina har gjort at flere land ser på internasjonal handel med nye perspektiver, blant annet såkalt «friendshoring», eller regionalisering av internasjonal handel. Dette innebærer at land med verdi- og interessefellesskap i større grad handler med hverandre og i mindre grad handler med tredjeland, se boks 12.1.

Boks 12.1 «Friendshoring»

I en tale til Atlantic Council 13. april 2022, og med henvisning til land som ikke tar avstand fra Russlands krig mot Ukraina, særlig Kina, sa USAs finansminister Janet L. Yellen at det «fremover vil bli stadig vanskeligere å skille mellom økonomiske forhold og bredere nasjonale interesser». Internasjonal handel vil i større grad foregå mellom land som deler grunnleggende verdier og prinsipper, mente Yellen. Hun la derfor opp til en amerikansk handelspolitikk hvor «friendshoring», det vil si lokalisering av forsyningskjeder til vennligsinnede land med lav risiko for politisk ustabilitet, er et hovedelement.

En rapport fra Center for Strategic & International Studies (CSIS) om forsyningssikkerhet innen halvlederindustrien viser til at industrien historisk har prioritert pris og kvalitet på produktene og effektivitet i forsyningskjedene. Som følge av et varig svekket forhold mellom USA og Kina, og krigen i Ukraina, har vestlige myndigheter i praksis satt nye krav til industrien. I tillegg til pris, kvalitet og effektivitet, er det i økende grad en klar forventning om at industrien også prioriterer nasjonale sikkerhetshensyn og etterlevelse av myndighetenes politiske prioriteringer. «Friendshoring» blir dermed en faktor også i næringslivets forretningsstrategier selv uten konkrete handelspolitiske avtaler.

Med henvisning til denne halvlederstudien poengteres det i den britiske søndagsavisen Observer at «friendshoring» i praksis er en form for de-globalisering. Men det kommer ikke uten kostnader, slik studien fra CSIS viser. Det blir hevdet at «friendshoring» gir økt risiko for tilbudssvikt og høyere priser på kort sikt, og lavere vekst på lengre sikt. Dette underbygges også i en rapport fra Verdens handelsorganisasjon, som viser at verdens samlede brutto nasjonalprodukt risikerer en nedgang på fem prosent hvis det oppstår separate handelsblokker – én vestlig blokk og én østlig blokk – i med lite handel på tvers av blokkene.

Kilder: Atlantic Council (2022), Reinsch m.fl. (2022), Kollewe (2022) og World Trade Organization (2022).

Beredskapsmessig er vi i en internasjonal brytningstid. Flere kriser treffer gjerne samtidig. Kommisjonen legger derfor til grunn at Norge må bygge et samfunn som tåler krisehåndtering og krisebelastninger over tid, enten det er krig, naturkatastrofer eller andre tilsiktede og utilsiktede hendelser. Dette nødvendiggjør en nærmere vurdering av næringslivets rolle innenfor samfunnets samlede beredskapsevne.

12.2.1 Næringslivets kapasiteter må være gripbare

Næringslivsaktører bidrar med utholdenhet og kapasitet når det er nødvendig å skalere opp beredskapskapasiteten for å håndtere store hendelser. I et myndighetsperspektiv og i en beredskapssammenheng er det avgjørende for myndighetene at næringslivets kapasiteter er gripbare i krisehåndtering. Med samlebegrepet kapasiteter menes virksomheter, infrastruktur, varer, tjenester og personell. Samfunnets samlede beredskapskapasiteter kan forstås som bredden og dybden i det totale tilfanget av kapasiteter, altså hvilke kapasiteter som kan benyttes for beredskap. Mange beredskapskapasiteter er offentlig eid eller styrt og formålsrettet mot beredskap. Andre kapasiteter kan best forstås gjennom avhengigheter, for eksempel leverandører av kraft og ekom som andre viktige samfunnsfunksjoner og tjenester er avhengige av. Kapasitetene er gripbare dersom de er tilgjengelige for bruk i beredskapsøyemed. Dette betyr at kapasitetene som er identifisert er tilstrekkelig kompetente og at de faktisk kan benyttes i krisehåndteringen.

12.2.2 Næringslivets beredskapskapasiteter

Det norske næringslivet er mangfoldig og spesialisert. Per 2020 var omkring 1,8 millioner personer sysselsatt i privat sektor og offentlig eide foretak som driver virksomhet på forretningsmessig grunnlag, mens omkring 850 000 var sysselsatt i statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning.170 Infrastruktur, for eksempel innen transport, telekommunikasjon, finans, satellittbaserte tjenester og kraftnett, er ofte i privat eierskap, og varer og tjenester produseres og markedsføres i næringslivet. Aktører som Telenor, Telia, de store rederiene, havneforetak og bank- og finansinstitusjoner er derfor viktige i et beredskapsperspektiv.

Det samme gjelder varehandelen, matforedlingsindustrien og norske matprodusenter. Dette er virksomheter som primært understøtter det norske markedet, som importerer varer, men som eksporterer lite eller ingenting. Disse aktørene var for eksempel svært viktige under koronapandemien.

Den eksportrettede industrien, som i hovedsak er havbasert, legger samlet grunnlag for om lag 600 000 arbeidsplasser og utgjør slik viktige beredskapskapasiteter. De viktigste eksportnæringene er olje og gass, maritim og offshore, sjømat, kraftkrevende industri og reiseliv.171 Spesielt lager- og transportkapasiteten i maritim- og offshoreindustrien har betydelige ressurser for beredskap og krisehåndtering, både hva gjelder industrienes egenberedskap og hva gjelder potensialet for å bistå i øvrig krisehåndtering. Egeninteressen disse næringene har i tung beredskap- og krisehåndteringsevne, sammen med strenge myndighetspålagte arbeidsmiljø- og helse-, miljø- og sikkerhetskrav, har gjort at næringene er langt fremme i beredskapsbygging. Helikopterberedskapen i offshorenæringen er for eksempel svært viktig for næringen selv, men den er også svært viktig i et samfunnssikkerhetsperspektiv.

Norge er en stor sjøfartsnasjon, med verdens syvende største handelsflåte. De nærmere 2 000 norskeide fartøyene i handelsflåten utgjør til sammen rundt tre prosent av den globale totalen. Kun Hellas (18 prosent av den globale flåten) og Tyskland (4 prosent) har større handelsflåter enn Norge i Europa. Selv USA (2,6 prosent) har en mindre handelsflåte enn Norge.172 Den norske fiskeflåten består av over 5 600 fartøyer per 2022, og selv om dette er halvering av antallet fartøy på ti år, er den totale motorkraften høyere enn noen gang.173 Både havgående fartøy og kystflåten er viktige beredskapsressurser – for hverandre og for andre formål, i samarbeid med for eksempel den offentlig organiserte redningstjenesten.

Små- og mellomstore bedrifter utgjør viktige deler av samfunnets samlede beredskapsressurser. Ifølge Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) utgjør små og mellomstore bedrifter med opptil 100 ansatte hele 99 prosent av alle bedriftene i Norge. 44 prosent av verdiskapningen fra norske bedrifter kommer fra disse bedriftene, og 47 prosent av antallet ansatte i næringslivet jobber i disse bedriftene.174 De representerer dermed en betydelig beredskapskapasitet. Videre er de store bedriftene svært viktige i beredskapssammenheng, og én prosent av bedriftene står for 66 prosent av verdiskapningen.

Investerings- og innovasjonskraften i næringslivet er i seg selv en beredskapskapasitet. Under koronapandemien var næringslivet raske med å endre produksjonslinjene slik at for eksempel smittevernutstyr ble produsert og distribuert i Norge. Evnen til å utvikle, teste og ta i bruk ny teknologi, for eksempel droner, er også stor i næringslivet. Selv i forsvarssektoren, som tidligere var teknologiledende, er det nå slik at teknologiutviklingen på mange områder «drives av aktører som retter seg mot sivile anvendelser og markeder».175 Teknologiutvikling i det sivile næringslivet er altså en viktig premissgiver for forsvarssektoren og forsvarsindustrien. Ikke minst gjelder dette «[f]remvoksende teknologier som kunstig intelligens, stordata, romteknologi og autonome systemer har alle flerbrukspotensial på tvers av sivil og militær sektor».176

Disse eksemplene illustrerer også et annet poeng, nemlig at samfunnssikkerhet og beredskap er et viktig marked i seg selv. Norsk næringsliv utvikler teknologi og kompetanse som er relevant i beredskapssammenheng. Dette kan gjelde såkalt «dual-use»-teknologi som kan benyttes for både sivile og militære formål, og det kan gjelde produkter og tjenester som støtter opp under samfunnssikkerheten, som vi så under koronapandemien. Forsvar, samfunnssikkerhet og beredskap kan i tillegg være viktige forretningsområder i selskaper som også, eller i hovedsak, driver med andre ting, for eksempel i rederinæringen.

Industrivernet

Industrivern er industriens egen beredskap som raskt kan håndtere branntilløp, personskader og lekkasjer av gass og andre farlige kjemikalier før nødetatene kommer – og sammen med dem når de er på plass. Industrivernet skal også sikre rask normalisering etter en hendelse. Industrivern er et lovpålagt krav om egenbeskyttelse som gjelder for de fleste store og mellomstore industribedrifter.177 Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO) kan fatte særskilte vedtak om industrivernplikt. NSO organiserer og fører tilsyn med egenbeskyttelse ved industrivernpliktige virksomheter. Årlig gjennomføres om lag 250 tilsyn. NSO har også tilsynsansvar for tilfluktsrom som eies av industrivernpliktige virksomheter, og samarbeider med Sivilforsvaret om tilsyn og oppfølging av tilfluktsrom. NSO gjennomfører også tilsyn etter storulykkeforskriften.

Industrivernet består av lokalkjente ansatte som er trent og utstyrt for å håndtere aktuelle hendelser på egen arbeidsplass. Det er over 1 200 virksomheter med industrivern i Norge. Til sammen er over 17 400 personer en del av et industrivern, i om lag 230 av landets kommuner. Det er industrivernpliktige virksomheter i alle landets fylker. Det er krav til at industrivernpliktige virksomheter skal gjennomføre risikovurderinger og kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan skje hos dem. Dette bestemmer hvordan de skal organisere, utstyre og øve sitt industrivern og sine lokale beredskapsressurser.178 I 2022 var industrivernet i aksjon i 1 361 reelle hendelser, og det ble rapportert at 75 prosent av innsatsene hadde konsekvensreduserende betydning.

Dersom noe skjer, skal det varsles i henhold til beredskapsplan og varslingslister både internt, til nødetater og eventuelt til andre berørte, som andre virksomheter i nærheten og kommunen. Ved en hendelse vil industrivernet iverksette innsats for å redde liv og helse, og berge miljø og materielle verdier på egen arbeidsplass.179 Industrivernet skal være forberedt på å møte nødetatene og være kjentmann og lokal rådgiver i det videre arbeidet. Industrivernpliktige virksomheter plikter etter anmodning å yte bistand til annen virksomhet og nød- og beredskapsetatene. Dette kan være både lokale mannskap og utstyr innen førstehjelp, brannvern og miljø- og kjemikalievern.180

Industrivernet har personell med kvalifikasjoner og nødvendig utstyr tilpasset hendelsene som kan ramme virksomheten. Industrivernet kan også bistå i håndteringen av hendelser utenfor eget område. De har for eksempel personell som kan yte bistand ved skogbranner og andre større eller langvarige hendelser. Noen virksomheter har spesialister på kjemikalier og gasser, og rår over materielle ressurser som kjøretøy, båter og lenser. Noen kommuner har inngått slukkeavtaler med industrivernbedrifter, som gjør at de bistår som lokalt brannvesen. Enkelte industrivern har betydelig spesialkompetanse innen spesifikke kjemikalier og vil kunne være en regional og noen tilfeller nasjonal ressurs, for eksempel ved kjemikalieuhell.

I 2022 kartla NSO hvor mange virksomheter som kan måtte avgi noen av sine innsatspersoner til andre ved større hendelser. Ifølge NSO viste resultatene at om lag 20 prosent kan bli utkalt til Heimevernet, mens om lag 10 prosent kan bli utkalt til Sivilforsvaret. Videre var det 16 prosent som hadde personell som er del av lokalt deltidsbrannvesen. Problemstillingen om manglende rammeverk for å identifisere og prioritere kritisk personell er nærmere drøftet i kapittel 13.

Industrivernet er ofte en lite kjent ressurs lokalt. Overfor kommisjonen har NSO gitt innspill om at det er behov for å utvikle lokalt samarbeid og samvirke mellom industrivern og kommuner, og også mellom industrivern og nødetatene. Det er for eksempel ønskelig at offentlige beredskapsenheter informerer industrivernet om deres beredskapsplanverk. Kjennskap til beredskapsplaner, og flere felles øvelser lokalt, er viktig for det lokale samvirket og vil styrke beredskapen. NSO etterlyser også en nasjonal tilnærming til samvirkeøvelser, og fremhever viktigheten av at det også gjennomføres øvelser som involverer bredt nok, og hvor ulike forvaltningsnivåer deltar i øvelsen. En erfaring er at øvelser ofte nedprioriteres, og at en plan for samvirkeøvelser bør være forpliktende for relevante aktører. Kommisjonen vurderer øvelser nærmere i kapittel 29.

12.3 Ulike ordninger for beredskapssamarbeid mellom myndighetene og næringslivet

Næringslivets bredde og mangfold legger føringer for hvordan beredskapssamarbeidet mellom næringsliv og offentlige myndigheter best kan innrettes. Beredskapssamarbeidet mellom næringslivet og myndighetsaktører kan ikke etableres og utvikles i et direkte én-til-én-forhold. Snarere kan samarbeid mellom næringslivet og offentlige myndigheter på alle nivåer forstås mer som et økosystem enn et hierarkisk system.181 Styring og ledelse er fragmentert, ikke enhetlig. Prosessene foregår på tvers av fagområder og enheter, ikke gjennom en vertikal struktur. Og effektene skapes gjennom nettverk, ikke gjennom én sentral enhet. Økosystemets funksjonalitet må derfor tillegges vekt når beredskapssamarbeidet vurderes.

Det er utstrakt beredskapssamarbeid mellom offentlig sektor og næringslivet. Samarbeidet har utviklet seg over tid og har tatt ulike former. Myndighetenes formelle beredskapssamarbeid med næringslivet på nasjonalt nivå foregår i hovedsak i fire spor:

  • regelverksporet

  • partnerskapssporet, gjennom særskilte avtaler hvor næringslivsaktører gjennom kontraktsforpliktelser stiller sine ressurser til disposisjon for beredskap og krisehåndtering

  • samhandlingsarenaer med myndighetsaktører

  • myndighetens informasjonsdeling med næringslivet for å sikre godt grunnlag for bedriftenes egenberedskap

Regelverksporet gir rammeverket for hvordan myndighetene kan sikre forsvarlig beredskap i samfunnet, mens partnerskapsporet utvikles innenfor rammen av beredskapsavtaler og samhandlingsarenaer. Beredskapsavtaler er viktig for gripbarheten og praktisk anvendelse av beredskapskapasitetene i næringslivet, hvor næringslivsaktører gjennom kontraktsforpliktelser stiller sine kapasiteter til disposisjon for beredskap og krisehåndtering.

Samhandlingsarenaer er en betegnelse på møtepunkter mellom næringsliv og myndigheter på lokalt, regionalt og sentralt nivå. På lokalt og regionalt nivå er kommunale beredskapsråd og fylkesberedskapsråd viktige samhandlingsarenaer. På sentralt nivå er beredskapsrådene som er etablert med hjemmel i næringsberedskapsloven en sentral mekanisme, som ved siden av å være et lovmessig virkemiddel, også legger til rette for etablering av samhandlingsarenaer med næringslivet. Næringslivets sikkerhetsråd (NSR) er et eksempel på en aktør som har en viktig rolle i samarbeidet mellom næringslivet og myndigheter. NSR bidrar spesielt til å bygge kunnskap om verdier, trusler og sårbarheter. NSR er en stiftelse underlagt sikkerhetsloven som gjennom sine grunnleggere NHO, Virke, Spekter, Finans Norge, Rederiforbundet og Den Norske Krigsforsikring for Skib kan nå ut til over 50 000 bedrifter med mer enn 1,2 millioner ansatte.182

Disse møtepunktene er også viktige arenaer for informasjonsdeling, som legger grunnlaget for felles situasjonsforståelse og som er avgjørende for effektiv krisehåndtering. Andre former for samhandlingsarenaer er samarbeid om teknologiske løsninger, hvor blant annet BarentsWatch-samarbeidet og arbeidet med et felles ressursregister er et eksempel. Se også omtale i kapittel 22.

Kommisjonen er spesielt opptatt av formalisering, både gjennom etablering av konkrete samarbeidsfora og gjennom avtaler og kontrakter. Gjennom ulike former for formalisering skapes institusjonelle rammer for samarbeid og informasjonsdeling for å løse beredskapsutfordringer som kun kan løses i fellesskap. Formalisering handler slik sett om hvor godt det offentlige har sikret seg tilgang til beredskapsressursene og om hvorvidt virksomhetene har bygget tilstrekkelig evne til å stå i beredskap over tid, i tråd med myndighetenes ambisjoner for beredskapen.

Nedenfor følger en omtale av de ulike ordningene for beredskapssamarbeid mellom myndighetene og næringslivet. Myndighetenes informasjonsdeling med næringslivet behandles ikke særskilt, men som en integrert del av regelverksporet, partnerskapsporet og samhandlingsarenaene.

12.3.1 Regelverkssporet

Lovverket setter rammene for beredskapsarbeidet mellom myndighetene og næringslivet. Kommisjonen har fått innspill til flere sentrale deler av regelverket som regulerer rammene for beredskapssamarbeidet mellom myndighetene og næringslivet. I det følgende fremheves problemstillinger som er blitt løftet til kommisjonen innen anskaffelsesregelverket, sikkerhetsloven, næringsberedskapsloven og rekvisisjonsreglene.

Anskaffelsesregelverket

Det norske og europeiske anskaffelsesregelverket er innrettet mot mest mulig effektiv bruk av samfunnets ressurser. I offentlige anbudskonkurranser er det mulig å hensynta forsyningssikkerhet. Det står eksplisitt nevnt i forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser og følger også av rettspraksis for andre typer anskaffelser. Flere aktører i næringslivet som kommisjonen har hatt kontakt med, har pekt på noen sentrale utfordringer med offentlige anskaffelser til beredskapsformål, blant annet synes det som at offentlig sektor ikke i tilstrekkelig grad vektlegger beredskap i anskaffelsene. Totalberedskapskommisjonen viser for øvrig til at det er oppnevnt et anskaffelsesutvalg som blant annet skal tydeliggjøre muligheten for å stille krav til sikkerhet og beredskap i offentlige anskaffelser for å ivareta beredskapshensyn og nasjonale sikkerhetsinteresser.183 I det videre vil det derfor kun pekes på sentrale utfordringer knyttet til anskaffelsesregelverket.

I EØS-avtalen går offentlig sikkerhet igjen som et legitimt hensyn som kan begrunne unntak fra reglene om de fire friheter (varer, tjenester, arbeidskraft og kapital) i alle de traktatfestede unntaksbestemmelsene i EØS-avtalen. Dette kommer særlig til utrykk i EØS-avtalens artikler 13, 33 og 39. I tillegg finnes det en særskilt bestemmelse som retter seg mot unntak som er knyttet tett til rikets sikkerhet, jf. EØS-avtalen artikkel 123. Etter denne bestemmelsen kan vesentlige sikkerhetsinteresser hjemle unntak i den grad det er nødvendig. Unntaksreglene i EØS-avtalen er likevel snevre og det er kun etter nærmere vurdering og etter særlige bestemmelser at anskaffelser kan unntas de generelle prinsippene.

Utover krav til sikkerhet og beredskap i vanlige anskaffelser har bruk av unntakshjemlene i regelverket blitt problematisert overfor kommisjonen. Det vises til at næringslivets behov for strategisk og operasjonell langsiktighet er viktig for evnen til å levere og at finansiell forutsigbarhet er nødvendig for at næringslivet skal kunne foreta kostbare, men nødvendige investeringer. Anskaffelsesregelverkets hovedregel om kontrakter på maksimalt fire år for rammeavtaler står i veien for både operasjonell langsiktighet og finansiell forutsigbarhet. Å inngå tunge beredskapskontrakter med det offentlige med fireårshorisont er ofte ikke hensiktsmessig. For eksempel uttrykker en næringslivsaktør som leverer tjenester til offentlige beredskapsaktører at «fra leverandørsiden oppleves det som om regelverket for anskaffelse og bruk av beredskapsaktører er for rigid/eller for snevert til fullt ut å kunne utvikle langsiktige og hensiktsmessige beredskapsavtaler.» I forsvars- og sikkerhetsanskaffelser kan det inngås kontrakter på syv år, men også denne tidshorisonten kan være for kort for å forsvare investeringer på kommersielt grunnlag. Tidsbegrensningen er en hovedregel som det kan avvikes fra dersom det foreligger særlige forhold eller omstendigheter. Det er uklart for kommisjonen om det er muligheten til å avvike fra disse varighetsbegrensningene eller praktiseringen av denne muligheten som er den største utfordringen.

En svensk utredning om næringslivets rolle i totalforsvaret fra 2019 peker på at Sverige baserer seg på en restriktiv tolkning av det europeiske konkurranseregelverket.184 Overfor kommisjonen har det blitt trukket frem at Finland ser ut til å praktisere det samme regelverket på en måte som i større grad tar hensyn til nasjonal beredskap. I Finland er forsyningsberedskapssentralen (NESA) sentral i beredskapssystemet, og her samarbeider industriaktører med myndigheter og det finske forsvaret. Se nærmere beskrivelse av NESA i boks 12.2.

Det finske forsvaret har etablert strategiske partnerskap med forskjellige industriaktører for beredskap i fred, krise og krig. De tre viktigste aktørene, Patria, Milog og Insta leverer logistikk-, vedlikeholds- og teknologitjenester. De strategiske avtalene er ikke-tidsbegrensede partnerskapskontrakter, mens leveranseavtalene inngås med varighetsbegrensning. I tillegg har det finske forsvaret flere andre samarbeidsavtaler med finsk næringsliv. Viktige prinsipper for samarbeidet er langsiktighet og nasjonalt eierskap. Verken strategiske partnerskap med det finske forsvaret eller NESA og næringslivets involvering, er etter det kommisjonen forstår i strid med EUs konkurransereglement.

Gjennom Totalberedskapskommisjonens informasjonsinnhenting i Sverige og Finland har det blitt antydet at Norge og Sverige har en mer restriktiv tolkning av anskaffelsesregelverket enn andre europeiske land, medregnet Finland.

Anskaffelser som sikrer lokalt næringsliv og lokal beredskap

En annen utfordring som kommisjonen har blitt gjort oppmerksom på omhandler bruk av små- og mellomstore bedrifter for å styrke lokal og regional beredskap. I kriser kan det være nødvendig å benytte lokal kompetanse gjennom lokalt næringsliv. Men ofte når ikke små- og mellomstore bedrifter opp i nasjonale anbudskonkurranser. Bedriftene er gjerne for små til å kunne håndtere de store volumene for som eksempel Forsvaret krever, eller de klarer ikke å konkurrere på pris med større aktører fra andre steder i Norge og i EU/EØS-landene. Hvis lokale og regionale bedrifter ikke når opp i konkurransene vil de heller ikke være øvd og trent for å håndtere beredskapssituasjoner når det er nødvendig. Og ettersom de ikke har kontrakter med offentlige aktører, er de ikke nødvendigvis gripbare ressurser for myndighetene når krisen inntreffer.

På denne måten kan anskaffelsesregelverket være til hinder for å bygge opp beredskap lokalt og regionalt gjennom små- og mellomstore bedrifter. Samtidig har myndighetene lagt vekt på styrket samarbeid med små- og mellomstore bedrifter, for eksempel i forsvarsindustriell strategi.185

Kommunene har betydelig innkjøpsmakt og kommunenes innkjøpspraksis er derfor et viktig virkemiddel. Gjennom kommunale anskaffelser kan kommunene bygge økt beredskap og beredskapsforståelse i næringslivet og for kommunene selv, ved å legge inn beredskapsbehov i kravspesifikasjonene. I mange kommunale anskaffelser vil ikke beredskap være et relevant kriterium. Men på samme måte som bærekraftige anskaffelser i stadig større grad er et viktig element i offentlige anskaffelsesstrategier, kan også beredskap inngå som et viktig element.

Sikkerhetsloven

Sikkerhetsloven skal bidra til å forebygge, avdekke og motvirke tilsiktede handlinger som direkte eller indirekte kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser.

Kommisjonen har fått flere innspill på at sikkerhetsloven er et moderne, godt og velegnet virkemiddel for sikkerhetsarbeidet nasjonalt. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har påpekt til kommisjonen at implementeringen av sikkerhetsloven er en «forutsetning for at verdiene kan få nødvendig grunnsikring […] og at virksomhetene identifiserer de lovpålagte påbygningstiltak, herunder også at avhengigheter blir identifisert. Dette er også svært viktig for at beredskapsinnsatsen blir prioritert i forhold til den verdivurdering som er gjort.»186

Samtidig har det for virksomhetene økonomiske konsekvenser å bli underlagt sikkerhetsloven. For eksempel har en industriaktør som leverer varer til en statlig beredskapsaktør poengtert til kommisjonen at tiltak for «å øke samfunnssikkerhet og beredskap har en kostnad, og bedriften stiller spørsmål om kompensasjonsordninger for pålagte tiltak dersom bedriften legges under nytt lovverk, for eksempel sikkerhetsloven. Dette vil medføre vesentlige investeringer samt høyere driftskostnader.»

Det er videre grunn til å skille mellom den type virksomhet som beredskapsmessig bidrar gjennom å være underlagt særskilte reguleringer, som sikkerhetsloven, og virksomheter som beredskapsmessig bidrar på andre måter. Det beredskapsmessige utgangspunktet for virksomheter som er underlagt sikkerhetsloven, er myndighetenes behov og krav. Øvrige virksomheters beredskapsarbeid er i større grad uregulert.

Det er viktig at sikkerhetsloven blir forstått i næringsvirksomhetene som underlegges den. Samtidig erfarer kommisjonen at det er mangelfull veiledning og oppfølging av sikkerhetsloven.

Selv om mange bedrifter allerede er eller vil bli underlagt sikkerhetsloven vil flertallet av norske bedrifter ikke bli underlagt loven. Også disse virksomhetene vil imidlertid ha egeninteresse av å beskytte sine verdier. Se blant annet omtale av trusler i det digitale rom i kapittel 20.

Næringsberedskapsloven

Næringsberedskapsloven er et viktig instrument i skjæringspunktet mellom offentlig og privat sektor i beredskap. Loven er næringsnøytral og vektlegger styrket samarbeid mellom myndighetene og næringslivet. Lovens formål er «å avhjelpe forsyningsmessige konsekvenser av kriser ved å styrke tilgangen på varer og tjenester og sørge for nødvendig prioritering og omfordeling av varer og tjenester gjennom samarbeid mellom offentlige myndigheter og næringsdrivende». Loven fastsetter at risiko for tilbudssvikt, etterspørselssjokk eller logistikkbrist kan gi myndighetene rom til å fatte vedtak om særskilte tiltak eller vedtak om forberedelser til særskilte tiltak. Fullmaktene i næringsberedskapsloven betyr at det kan vedtas pålegg som har effekter som rasjonering, leveringsplikt, reservasjon av lagerbeholdninger og liknende. Etter næringsberedskapsloven kan det vedtas pålegg som har effekter som rasjonering, leveringsplikt, reservasjon av lagerbeholdninger og liknende. Slike fullmakter finnes også på andre områder.

Rekvisisjoner

I de verst tenkelige krisene, i krig eller i store, sivile kriser, har myndighetene vide fullmakter til å iverksette inngripende tiltak for å bruke samfunnets samlede ressurser slik situasjonen nødvendiggjør. Rekvisisjonsinstituttet er det klareste eksemplet. Det er rekvisisjonshjemler i for eksempel beredskapsloven, rekvisisjonsloven, helseberedskapsloven og sivilbeskyttelsesloven. Rekvisisjon kan omfatte eiendomsrett eller annen rådighet over fast eiendom, løsøre og rettigheter.

Anvendelsen av rekvisisjonsinstituttet forutsetter ekstraordinære kriser. Rekvisisjonsinstituttet har også begrensninger, for eksempel at rekvisisjoner ikke blir systematisk planlagt, øvd, organisert og ledet. Apparatet som skal til for at rekvisisjonsinstituttet skal fungere i en mer omfattende krise er derfor betydelig. Planlagt rekvirerte ressurser og apparatet rundt må trenes og øves for å sikre at kompetansen er relevant. Forsvaret har modernisert og digitalisert sitt rekvisisjonssystem, og planlegger å organisere og lede det på en annen måte enn tidligere, se også omtale i kapittel 10.

En utfordring med rekvisisjonsinstituttet er sammenhengen mellom øving i fred og bruk i krise. For at myndighetene skal kunne ha sikkerhet for at rekvirerte ressurser er kompetente til oppgaven, er øving og trening i fredstid en viktig faktor. Men hvis myndighetene i fredstid ønsker å øve ressurser som de planlegger å rekvirere i krise, kommer anskaffelsesregelverket til anvendelse. I utgangspunktet må offentlige myndigheter benytte anskaffelsesregelverket for å bruke private ressurser i øvelser. I praksis betyr dette at for eksempel et fartøy som er forhåndsrekvirert for bruk av Forsvaret i krise og krig ikke nødvendigvis får kontrakten med å tilby tjenesten i fredstid i forbindelse med øvelser.

En annen utfordring ved rekvisisjoner handler om erstatning. Overfor kommisjonen er det pekt på at næringsaktører opplever usikkerhet knyttet til det grunnleggende prinsippet om full erstatning ved tvangsmessig rekvisisjon. Dette gjelder blant annet hvordan kostnader som næringslivet pålegges i operativt krisehåndteringsarbeid skal dekkes, inkludert erstatning ved indirekte tap som inntektstap dersom en maskin skulle gå tapt under innsats, tapt arbeidsfortjeneste i ventetiden på ny maskin, og om hvem som skal finansiere investerings- og driftskostnader.

12.3.2 Partnerskapssporet – næringsberedskapsavtaler og strategiske partnerskap

Med partnerskapsspor menes en tilnærming hvor myndighetene inngår langsiktige og tillitsbaserte samarbeidskonstellasjoner med private aktører. Eksempler på dette er trepartssamarbeidet mellom staten, arbeidsgiverorganisasjoner i privat sektor og arbeidstakerorganisasjoner, og strategiske partnerskap mellom industri og etater i forsvarssektoren. Partnerskapssporet er særlig relevant for beredskapssamarbeid hvor det er viktig at samarbeidet er tilstrekkelig langsiktig for å sikre kompetanse, tillit og finansiering. En tidshorisont på fire eller syv år er i enkelte tilfeller ikke hensiktsmessig for kontrakter som innebærer store investeringer. Kortsiktige kontrakter vil også kunne være til hinder for behovet for kontinuerlig samtrening og samvirke. Partnerskapssporet tilrettelegger for at ressursene er tilstrekkelig øvd. Gripbarheten i ressursene, at næringslivets kapasiteter er eksklusivt tilgjengelige ved behov, og at de er øvd for formålet, er sentrale elementer. Dette er særlig viktig i de øvre delene av krisespektret

Kommisjonen har fått flere innspill om viktigheten av partnerskapsavtaler mellom næringsliv og myndigheter. Avtalene bidrar til langsiktighet, som igjen tilrettelegger for at aktørene får øvet og utviklet et godt samarbeid som er mer robust i kriser.

Næringsberedskapsloven er sektornøytral og åpner for at departementer kan etablere næringsberedskapsavtaler og eventuelle næringsberedskapsråd innenfor sine ansvarsområder. Nærings- og fiskeridepartementet, som forvalter loven, har etablert beredskapsordninger for blant annet matforsyning (Rådet for matvareberedskap) og drivstofforsyning (Rådet for drivstoffberedskap) og bygg og anleggsberedskap (Rådet for bygg- og anleggsberedskap). Gjennom næringsberedskapsrådene får Nærings- og fiskeridepartementet råd og utveksler informasjon om aktuelle sikkerhets- og beredskapsspørsmål med aktører i sektorene. Disse samarbeidsorganene bidrar etter det kommisjonen erfarer til at næringene er godt rustet til å håndtere kriser og til at Nærings- og fiskeridepartementet og næringene kan iverksette hensiktsmessige tiltak for å forebygge eller håndtere forsyningsproblemer, se nærmere omtale i kapittel 13.

I forsvarssektoren er det et utstrakt strategisk og operativt beredskapssamarbeid mellom myndighetene og næringslivsaktører. Dette gjelder for eksempel innen teknologi og innen transport-, forsynings- og vedlikeholdstjenester.187 For myndighetene er det et langsiktig mål at den norske forsvarsindustriens «evne til å understøtte Forsvarets eksisterende behov, og til å utvikle innovative løsninger og ny teknologi for fremtidens behov», styrkes.188 Et viktig element i disse avtalene er beredskapsklausuler som forplikter leverandørene til å yte tjenester i hele krisespektret.

I enkelte beredskapsavtaler i forsvarssektoren stilles betingelser som kan være hensiktsmessige å vurdere også i en bredere sammenheng. Åpen bok-prinsippet, hvor anskaffende myndighet har innsyn i bedriftens utgifter og inntekter innenfor kontraktsområdet, er ett eksempel. Dette prinsippet gir myndighetene løpende kostnadskontroll. Hvorvidt åpen bok-prinsippet er nødvendig for beredskapsavtaler må vurderes i hvert enkelt tilfelle.189

To andre bestemmelser som har vært anvendt i forsvarssektoren kan også være hensiktsmessig å vurdere i flere beredskapsavtaler. Enkelte beredskapsavtaler inneholder ikke ordinære «force majeure-klausuler».190 Dette stiller næringsaktører overfor viktige kommersielle avveininger, da det å imøtekomme krav til leveranser under ekstraordinære situasjoner vanskelig lar seg forsvare kommersielt. For myndighetene kan dette imidlertid være spesielt viktig. Det kan også være viktig at bedrifter som myndighetene har beredskapsavtaler med er under nasjonal kontroll, med norsk eierskap, lager og produksjon, og at de er underlagt norsk jurisdiksjon.

I forsvarssektoren er også en bestemmelse som omhandler retten til kontraktsoppsigelse benyttet. I enkelte anskaffelser gjelder denne retten kun anskaffende myndighet. Dette er svært inngripende, men fordi det handler om evne til krisehåndtering, kan det være viktig å ha en slik bestemmelse på plass i tilfeller hvor leverandøren aller helst ikke ønsker å fortsette avtaleforholdet.191

Tabell 12.1 Ulike prinsipper for henholdsvis beredskaps- og driftsanskaffelser

Beredskapsprinsipper ved anskaffelser

Driftsprinsipper

Strategisk

Merkantilt

Beredskapslovene, sikkerhetsloven

Anskaffelsesloven

Nasjonalt eierskap

Internasjonale eiere

Norsk jurisdiksjon

Europeisk/internasjonal jurisdiksjon

Nasjonalt lager og produksjon

Internasjonale lagre og produksjon

Sikkerhetsklarering og leverandørklarering

Ingen spesielle klareringer

Forsvarlig kapitalisering

Standardkrav til kapitalisering

Åpen bok-prinsippet

Pristilbud

Ensidig rett til oppsigelse

Tosidig rett til oppsigelse

Ikke ordinær force majeure-klausul

Ordinær force majeure-klausul

Langsiktighet og prosentpåslag

Kortsiktighet og lavest mulig pris

Integrasjon i nasjonal beredskapsstruktur

Tydelig skille mellom leverandør og kunde

Likhet i hele krisespektret

Ulikhet i krisespektret

De ulike prinsippene kan bistå i vurderingen av offentlige anskaffelser, og i hvert enkelt tilfelle vil ulike prinsipper kunne vektes mot hverandre i henhold til lov- og regelverk.

Når nasjonale beredskapshensyn skal prioriteres gjennom et partnerskapsspor, vil det også kunne være andre prinsipper som må vurderes i anskaffelser enn dem som gjelder for normal drift, se tabell 12.1. Disse prinsippene for beredskapsavtaler kan, hver enkelt alene eller i sum, bidra til langsiktighet og forutsigbarhet for begge avtaleparter. Slike avtaler bygger på denne måten tillit mellom aktørene og vil kunne sikre et tettere samarbeid mellom leverandør og myndighetsorgan. For beredskapsavtaler som skal virke i hele krisespektret, oppnås også likhet og sammenheng helt fra planleggingsstadiet og til selve krisehåndteringen. I bytte mot fleksibilitet, sikres langsiktighet og finansiering for næringslivet. Anskaffende myndighet har sikret seg gripbare ressurser. Med andre ord er slike avtaler mer å regne som partnerskap enn som merkantile ordninger.

12.3.3 Samhandling mellom myndighetene og næringslivet

Samhandlingsarenaer mellom myndigheter og næringslivet for informasjonsdeling er svært viktig. Felles situasjonsforståelse i hele krisespektret danner grunnlaget for god krisehåndtering.

På sentralt nivå er beredskapsrådene som er etablert med hjemmel i næringsberedskapsloven en sentral mekanisme. Næringslivsaktører samhandler også tett med myndighetene i regi av den offentlig organiserte redningstjenesten, og innen ulike sektorområder som energiforsyning og elektronisk kommunikasjon. Næringslivet er imidlertid ikke systematisk representert i sentrale rådsstrukturer, som for eksempel Sentralt totalforsvarsforum, se nærmere omtale i kapittel 5.

Kommisjonen har fått innspill om at dette kan føre til at næringslivet kommer sent i gang med koordinering, informasjonsutveksling og samhandling. Næringslivsaktører har overfor kommisjonen påpekt at de oppfatter at den nasjonale kriseledelsen er uklar med hensyn til roller og ansvarsforhold. Dette gjør det ekstra utfordrende å sette næringslivets beredskapsressurser inn i krisehåndteringen. Hvis det hersker usikkerhet knyttet til hvilket myndighetsapparat som skal mobilisere og styre, har næringslivet en ekstra utfordring med å tilby sine kapasiteter.

Kommisjonen erfarer at liknende problemstillinger gjør seg gjeldende i Sverige. I en svensk utredning om næringslivets rolle i totalforsvaret fra 2019 var en av konklusjonene at de eksisterende fora for samarbeid i Sverige «inte är tillräckliga för en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig».192 Etter at utredningen ble fremlagt har Sverige opprettet et næringslivsråd innenfor totalforsvarsrammen, se boks 10.4 og 12.2.

Spørsmålet om samarbeidsfora handler også om tillit. Kommisjonen legger til grunn at tillit er en forutsetning for god beredskap, og det gjelder også mellom private virksomheter og offentlige myndigheter. Hvis næringslivet inkluderes i sentrale beredskapsfora kan det bidra til styrket tillit mellom offentlige og private aktører.

På regionalt og lokalt nivå er samarbeidsformene mellom offentlige virksomheter og næringslivet mer operativt og preget av kortere avstander. Sammen med offentlige virksomheter og frivillige organisasjoner deltar for eksempel representanter for næringslivet i fylkesberedskapsrådene. Blant de kommunene som har beredskapsråd, er ofte næringslivets interesseorganisasjoner representert på samme måte som i fylkesberedskapsrådene.

Boks 12.2 Offentlig-privat beredskapssamarbeid i Sverige og Finland

Finland – Forsyningsberedskapssentralen

I Finland er forsyningsberedskapssentralen (NESA) sentral i beredskapssystemet. NESA har ansvaret for et forsyningssikkerhetsfond som finansiert gjennom avgifter. NESA bygger og forvalter beredskapslagre og organiserer sektorenes og de forskjellige industrienes forsyningssikkerhetsarbeid gjennom samarbeidsorganer («industripools»). Syv sektorer er utpekt: Mat, energi, transport og logistikk, helse, finans og forsikring, industri og øvrige, som blant annet inneholder digitale industrier og media. Innen disse sektorene er det etablert 25 industripooler, og i disse inngår representanter fra kritiske selskaper i de respektive sektorene, bransjeforeninger, NESA, relevante myndigheter og det finske forsvaret.

I industripoolene arbeides det blant annet med kompetansebygging, øvelser, sektorvis policy-utvikling og internasjonalt samarbeid som skal bidra til helhetlig og strategisk beredskapstenkning på tvers av skillet mellom offentlig og privat virksomhet.

Næringslivets deltakelse i industripoolene er frivillig. Frivilligheten ses på som en styrke ettersom det understreker den felles interessen alle aktører har for god beredskap.

Organisasjonen NESA er sektornøytral og den har mulighet for å ta opp lån for å finansiere lageroppbygging og drift. NESA kjøper og selger beholdninger i markedet. NESA bidrar slik blant annet med finansiering av ammunisjon til det finske forsvaret.

Sverige – Totalförsvarets näringslivsråd

Den svenske utredningen Näringslivets roll inom totalförsvaret foreslo å opprette et nasjonalt næringslivsråd for samarbeid mellom offentlige myndigheter og næringslivet for totalforsvarsformål.

Utredningen foreslo at dette rådet, Totalförsvarets näringslivsråd, skulle ha som formål å gi råd til regjeringen i totalforsvarsspørsmål og være et forum for informasjonsutveksling mellom regjeringen, berørte myndigheter på etatsnivå og næringslivet. Gjennom et slikt råd kan samarbeidet mellom myndigheter og næringslivet forbedres slik at de kritiske behovene i totalforsvaret ved forhøyet beredskap og i ytterste fall krig kan løses. Ifølge forslaget skal rådet spesielt behandle viktige totalforsvarsspørsmål, for eksempel strategier for lagerhold og leveranser av varer og tjenester i beredskap og krisehåndtering.

Totalförsvarets näringslivsråd skal etter forslaget ledes av en statsråd og bestå av representanter for offentlig sektor, selskaper som driver virksomhet av større betydning for totalforsvaret og næringslivsorganisasjoner. Forsvarssjefen, direktøren for Myndigheten för samhällsskydd och beredskap og direktører for andre berørte myndigheter bør etter forslaget også være representert i rådet. I tillegg bør lokale og regionale representanter for kommuner, Landsting og länsstyrelsene delta.

I forslaget er det understreket at sikkerhetsklarering bør være et krav for å delta i rådet. Endelig foreslås at det utvikles et sekretariat i regjeringsadministrasjonen («kansli i Regjeringskansliet») som får i oppgave å planlegge, forberede, samordne og følge opp arbeidet i rådet.

Kilde: SOU 2019:51.

12.4 Ordninger for offentlig-privat beredskapssamarbeid i Sverige og Finland

På overordnet nivå har Norge og Sverige etter den kalde krigen fulgt både et regelverksspor og et partnerskapsspor innen beredskap. Nærings- og fiskeridepartementets tilnærming til næringsberedskap er et eksempel på partnerskapssporet. Finland har i større grad fulgt et partnerskapsspor gjennomgående.

Ordningene for offentlig-private beredskapssamarbeid i Norge, Sverige og Finland, har flere fellestrekk. I disse fellestrekkene fremtrer konturene av en felles nordisk metode eller modell for å innrette beredskapssamarbeid mellom myndigheter og næringslivet.

Spesielt i Finland, men også i noen grad i Norge og Sverige, er beredskapsklausuler viktige i kontraktene mellom næringslivsaktører og forsvarssektoren. Dette betyr at næringslivsaktørene forplikter seg til å levere produkter og tjenester til de militære styrkene i hele krisespektret. Gjennom næringsberedskapsloven og andre lover har også norske myndigheter ulike muligheter til å sikre produksjon og leveranse i hele krisespektret.

I Sverige fantes tidligere såkalte «krigsviktiga företag» (K-företag). Dette var bedrifter som i kraft av sin betydning for beredskap i krise og krig, hadde en særskilt rolle i totalforsvaret. Disse selskapene skulle fortsette sin produksjon eller bytte om til annen produksjon som ble ansett som viktig for krigsinnsatsen. Selskapene var registrert hos fylkeskommunene og hos relevante myndigheter på sentralt nivå. I 1995 var det ca. 11 000 K-bedrifter registrert i Sverige. Svenske myndigheter hadde også avtaler om beredskapslagring av strategiske importvarer med enkelte bedrifter.193 Systemet har noen likheter med hvordan det norske totalforsvaret var organisert under den kalde krigen. Også i Norge fantes produksjonsomleggingsplaner og ulike former for avtaler med enkeltselskaper.

Utvalget som i 2019 undersøkte næringslivets rolle i det svenske totalforsvaret mente at gjeninnføring av systemet med K-företag i Sverige ikke lar seg gjøre, både på grunn av Sveriges EU-medlemskap, men også med tanke på internasjonalisering og privatisering de siste tiårene. Utvalget mente at forsyningssikkerhet ikke kan baseres på selvberging og at EU-markedet er det relevante forsyningsområdet for Sverige.194 Totalberedskapskommisjonen kjenner til at det i Sverige også diskuteres i hvilken grad et system med K-företag kan gjenopprettes, men med en annen og mer moderne innretning tilpasset dagens forutsetninger og behov.

I Finland blir det overfor kommisjonen understreket at samarbeidet med næringslivet skjer på frivillig basis, og at samarbeidet har preg av partnerskap og felles interesser. Som følge av internasjonaliseringen av eierskap også i finsk næringsliv, kan det imidlertid ikke tas for gitt at internasjonale eiere over tid har like sterke interesser for å inngå i et formalisert samarbeid med finske myndigheter som det finske eiere har. Samtidig har også internasjonale eiere interesse av lønnsomhet og kontinuitet i virksomheten.

Selv om dagens totalforsvarsordninger i Sverige og Finland er annerledes enn tidligere, hviler de på historiske erfaringer. Både historiske erfaringer som K-företag og eksisterende systemer som strategiske partnerskap i de nordiske landene, danner grunnlag for å videreutvikle samarbeidet om beredskap og krisehåndtering mellom myndigheter og næringslivet i Norge.

12.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Trussel- og risikobildet de nærmeste tiårene er alvorlig. Et tydeligere sikkerhets- og beredskapsperspektiv må derfor legge legges til grunn for videreutvikling av beredskapssamarbeidet mellom myndigheter og næringsliv. Kommisjonen mener at det er behov for å styrke beredskapssamarbeidet mellom næringslivet og offentlige myndigheter. Det er svært viktig at næringslivet integreres i den formelle beredskapsrådsstrukturen på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Næringslivet – infrastrukturen, lagrene og vare- og tjenesteproduksjonen i privat eie som er nødvendig i krisehåndtering – er etter kommisjonens vurdering ikke tilstrekkelig koblet på. Med utfordringsbildet vi står overfor og med strammere økonomiske rammer, er et tett og effektivt beredskapssamarbeid med næringslivet en viktig del av løsningen. Når næringslivets kapasiteter regnes med, er beredskapsressursene i samfunnet betydelige.

Norge har et godt utgangspunkt for å videreutvikle samarbeidet mellom myndighetene og næringslivet. Både myndighetene og næringslivet viste for eksempel stor vilje og evne til samarbeid under koronapandemien, både for å vurdere hvordan smitteverntiltak påvirket næringslivet, men også for å koordinere hvordan næringslivet kunne bidra for å håndtere krisen. Det eksisterer i tillegg flere formaliserte ordninger for beredskapssamarbeid mellom næringslivet og myndighetene. Sentrale eksempler er ordninger som industrivernet og samarbeid innenfor rammene av næringsberedskapsloven og strategiske avtaler i forsvarssektoren. På regionalt nivå erfarer kommisjonen at mange fylkesberedskapsråd integrerer offentlige, private og frivillige aktører i beredskapsarbeidet. Det er samtidig behov for en mer helhetlig modell for beredskapssamarbeid mellom offentlig sektor og næringslivet – på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

12.5.1 Styrke næringslivets rolle i det beredskapsmessige økosystemet

Samfunnsperspektivet som er drøftet innledningsvis i dette kapitlet er utgangspunktet for næringslivets rolle i beredskapen. Som del av et større økosystem mener kommisjonen at næringslivets rolle i beredskapen må styrkes gjennom en kombinasjon av lovverk, avtaler, informasjonsdeling og partnerskap. Regelverksporet gir rammeverket for hvordan myndighetene kan sikre forsvarlig beredskap i samfunnet, mens partnerskapsporet angir retning for gripbarheten og praktisk anvendelse av beredskapskapasitetene i næringslivet. Det er etter kommisjonens syn behov for en videreutvikling innen alle spor. Myndighetene må blant annet sikre en logisk sammenheng mellom lover og regler slik at strukturelle utfordringer ikke hindrer beredskapsbygging og -kompetanse. Paradokset knyttet til rekvisisjonsinstituttet og anskaffelsesregelverket er eksempler på dette.

Kommisjonen mener at anskaffelsesregelverket, både regelverket i seg selv og norsk tolkning i anskaffelser hvor beredskapshensyn er tungtveiende, må utredes. Det må også ses nærmere på Finlands forståelse og praktisering av regelverket. Kommisjonen mener at offentlige virksomheter ikke bare må vurdere driftsbehovene, men i større grad også risiko- og sårbarhetsbildet, i sine anskaffelser. Gjennom å vektlegge lett spesifiserbare egenskaper er det vanskelig å skrive inn den fleksibiliteten og tilpasningsevnen som er nødvendig for å sikre langsiktig robusthet. Det kan for eksempel være lite fremsynt om pris vektes så høyt at små- og mellomstore bedrifter med regionalt basert kapasitet prises ut av konkurransen til fordel for større bedrifter som har lavere pris, men som har kapasiteten lokalisert andre steder. Ved anskaffelser av kritiske tjenester vil det i noen tilfeller være formålstjenlig å vektlegge egenskaper som krever større skjønnsmessige og faglige vurderinger. Beredskap og varighet på kontrakter må, der det er nødvendig, vektes høyere i offentlige anskaffelser på alle nivåer og i alle sektorer. Kommisjonen viser til at regjeringen har nedsatt et utvalg som skal gjennomgå regelverket for offentlige anskaffelser.

Videre må sikkerhetsloven brukes i større grad. Kommisjonen mener at myndighetene må intensivere arbeidet med å utpeke virksomheter som skal underlegges sikkerhetsloven. Veiledning, oppfølging og klarering av private virksomheter som er underlagt loven må prioriteres.

Tillit og anerkjennelse

Innen partnerskapsporet må det sikres et tillitsbasert og langsiktig beredskapssamarbeid mellom viktige næringslivskapasiteter og myndighetene. For å styrke beredskap og krisehåndtering gjennom sterkere integrasjon av næringslivets ressurser, mener kommisjonen at Norge må videreutvikle partnerskapssporet, slik Finland har gjort og slik Sverige gjør med sitt næringslivsråd. Kommisjonen vil spesielt fremheve tillitsperspektivet som sentralt. Et forhold som kan synes marginalt, men som i tillitsperspektivet er viktig, er anerkjennelse av kostnaden det medfører for bedrifter at ansatte bidrar i beredskap og krisehåndtering. Mange virksomheter gir sine ansatte fri, med eller uten lønn, eller gir ansatte permisjon, for å delta i for eksempel frivillig beredskapsarbeid eller på oppdrag i Sivilforsvaret eller Heimevernet. Dette har en kostnad gjennom tapt produksjon og inntjening. Næringslivet avgir folk til samfunnsformål, og nasjonen er avhengig av at dette skje. Det er slik vår beredskap er bygget opp.

Et annet aspekt ved tillitsperspektivet handler om prinsippet om full erstatning ved tvangsmessig rekvisisjon. Det må ikke herske tvil om dette. Private aktører må kompenseres for bruk, skade og tap på materiell i krisesituasjoner. Ordningene for dette må være kjent for aktørene det gjelder. Det norske samfunnet bygger på tillit, og det norske beredskapssystemet bygger på tillit. Næringslivet må kunne ha tillit til at grunnleggende prinsipper etterleves.

Endelig vil kommisjonen fremheve viktigheten av rammebetingelser for næringslivet. Forutsigbare rammevilkår er ikke direkte relatert til beredskap, men for næringslivets egenberedskap og evne til å støtte samfunnet i krisesituasjoner med sine kapasiteter, er forutsigbare rammevilkår likevel svært viktig blant annet fordi det reduserer risikoen ved investeringer. For næringslivet er forutsigbare rammevilkår også et spørsmål om hvilke betingelser som ligger til grunn for å styrke egenberedskapen og evnen til å bidra til samfunnets beredskap og krisehåndteringsbehov.

12.5.2 En ny modell for beredskapssamarbeid mellom næringslivet og myndighetene

Kommisjonen mener at forholdene ligger til rette for en sterkere påkobling av næringslivets ressurser i beredskap og krisehåndtering. Kjernepunkter i dette er tillit, langsiktighet og forutsigbare økonomiske rammebetingelser for næringslivet. En modernisering av den norske modellen for samarbeid mellom næringslivet og offentlige myndigheter bør videre ta utgangspunkt i ordninger som fungerer i Norge, blant annet Nærings- og fiskeridepartementets næringsberedskapsråd. Kommisjonen erfarer at disse rådene er ansett som godt fungerende og velegnede virkemidler for forsyningssikkerhet, som behandles nærmere i kapittel 13.

Samtidig ser kommisjonen hen til Sverige, hvor det er etablert et næringslivsråd for totalforsvaret. Spesielt ser imidlertid kommisjonen til Finland, som har en velutviklet struktur gjennom forsyningsberedskapssentralen NESA. Partnerskapsmodellen som eksisterer i Finland er gjennomgripende, og vurderes av kommisjonen å være rettesnoren for hvordan Norge bør innrette samarbeidet mellom næringslivet og myndighetene for styrket beredskap.

Integrasjon av næringslivet i sentralt beredskapsråd

Kommisjonen mener det er nødvendig at norsk næringsliv er integrert i den formelle beredskapsrådsstrukturen på sentralt, regionalt og lokalt nivå, slik det foreslås i kapittel 5. På regionalt nivå, og i noen utstrekning på lokalt nivå, er NHO representert i beredskapsrådene. Når næringslivet skal inn i et tilsvarende rådsorgan på nasjonalt nivå, forutsetter kommisjonen at relevante næringslivsaktører utpekes. I den svenske utredningen som anbefalte et næringslivsråd for totalforsvaret, ble det påpekt at samarbeidet må utformes slik at det verken i formålet eller i resultat innebærer konkurransebegrensninger.195 Dette er viktig også i Norge. Som et utgangspunkt vurderer kommisjonen at Næringslivets sikkerhetsråd (NSR) og eierne av NSR representerer bredden i næringslivet i beredskapssammenheng. NSR er derfor et velegnet sted å starte samtalen om integrering i det sentrale beredskapsrådet. Samtidig er det nødvendig at private aktører som er underlagt sikkerhetsloven også er representert i rådet. For å unngå konkurransevridning er det i denne sammenheng hensiktsmessig å se til erfaringene som nå høstes i Sverige ved opprettelsen av næringslivsrådet i det svenske totalforsvaret.

En sektornøytral forsyningsberedskapsorganisasjon etter mønster fra finske NESA

Kommisjonen mener at det er behov for å etablere en sektornøytral forsyningsberedskapsorganisasjon. For kommisjonen er det viktigste å få etablert en integrert nasjonal forsyningsberedskapsfunksjon som i praksis formaliserer et partnerskap mellom næringslivet og myndighetene, som er fundamentert på likeverd. Etter mønster fra finske NESA, men ikke som en kopi, og med utgangspunkt i allerede eksisterende funksjoner i Norge, kan en slik sektornøytral forsyningsberedskapsorganisasjon etableres.

Mye ligger til rette for en slik organisasjon. De organiserte bransjeforeningene, som allerede representerer industrifellesskapene, kan forholdsvis enkelt integreres i sektorspesifikke industripooler. Departementsstrukturen er sektororganisert og departementenes beredskapsansvar innen egen sektor tilsier at også det øverste myndighetsnivået forholdsvis enkelt kan integreres i sektorspesifikke industripooler. I tillegg kan næringsberedskapsrådene under Nærings- og fiskeridepartementet til en viss grad sammenliknes med de finske industripoolene. Disse rådene utgjør slik et startpunkt innenfor enkelte næringer. Næringsberedskapsrådene, som involverer enkeltselskaper i samme bransje, viser også hvordan aktører som til daglig er i konkurranse samarbeider om beredskap.

Et sentralt element i NESA, og i kommisjonens forslag om en liknende sektornøytral forsyningsberedskapsorganisasjon i Norge, er likeverdighet. Kommisjonen har pekt på forskjellige utfordringer i det eksisterende samarbeid mellom myndigheter og næringslivet. Blant annet ligger det implisitt i myndighetsperspektivet som er drøftet ovenfor at næringslivet fra myndighetenes side først og fremst oppfattes som leverandør, ikke som partner. Med partnerskap oppstår likeverdighet.

Forsyningsberedskapsorganisasjonen som kommisjonen anbefaler opprettet må derfor bygge på partnerskapssporet og prinsippet om likeverd mellom næringslivsaktørene som deltar, den ansvarlige myndighetsaktøren og andre (myndighets)aktører som involveres. En forsyningsberedskapsorganisasjon i Norge skal, igjen etter mønster fra finske NESA, slik formalisere et partnerskap mellom næringslivet og myndighetene.

Gjennom forsyningsberedskapsorganisasjonen kan næringslivets kompetanse og kapasiteter integreres i det nasjonale beredskapsarbeidet på en ny og mer gjennomgripende måte. En slik organisasjon vil skape grunnlag for mer systematisk og integrert nasjonalt beredskapsarbeid, basert på felles interesser og felles strategisk forståelse. I tillegg vil kapasitetene i næringslivet raskere og i større grad bli gripbare for myndighetenes krisehåndtering.

Kommisjonen vurderer at Nærings- og fiskeridepartementet bør ha et overordnet ansvar på myndighetssiden for en slik forsyningsberedskapsorganisasjon. Nærings- og fiskeridepartementet, med ansvaret for næringsberedskapsloven, har innsikt i næringslivets ressurser og behov. Det presiseres at selv om Nærings- og fiskeridepartementet får ansvaret for en sektornøytral forsyningsberedskapsorganisasjon i Norge på myndighetssiden, fratar ikke dette beredskapsansvaret som ligger i de andre sektordepartementene. Gjennom forsyningsberedskapsorganisasjonen vil de ulike departementene involveres i det nasjonale beredskapsarbeidet samtidig som ressursene og kapasitetene i næringslivet er involvert på like fot.

På næringslivssiden vil det være hensiktsmessig om aktører som Rederiforbundet og bransjeforeningene under hovedsammenslutningene Virke og NHO inviteres med til å etablere organisasjonen.

Det er viktig å understreke at en norsk tverrsektoriell forsyningsberedskapsorganisasjon ikke kan eller skal være en kopi av den finske forsyningssikkerhetssentralen. I Norge må vi ta utgangspunkt i det norske beredskapssystemet og det som fungerer godt. Eksempler på dette er beredskapsprinsippene og næringsberedskapsrådene i regi av Nærings- og fiskeridepartementet.

Kommisjonen anbefaler:

  • å inkludere næringslivet i sentralt, regionalt og lokalt beredskapsråd

  • at myndighetene må sikre logisk sammenheng mellom ulike lover og regler slik at strukturelle utfordringer som paradokset om rekvisisjonsinstituttet og anskaffelsesregelverket ikke hindrer beredskapsbygging og -kompetanse

  • at beredskap og varighet på kontrakter som del av beredskap, må vektes høyere i offentlige anskaffelser på alle nivåer og i alle sektorer

  • at myndighetene intensiverer arbeidet med å utpeke virksomheter som skal underlegges sikkerhetsloven, og prioriterer veiledning, oppfølging og klarering mot private virksomheter som er underlagt loven

  • at myndighetene sørger for at private aktører kompenseres for bruk, skade og tap på materiell i krisesituasjoner og at ordningene for dette er kjent for aktørene det gjelder

  • å etablere en sektornøytral forsyningsberedskapsorganisasjon på nasjonalt nivå, ledet av Nærings- og fiskeridepartementet og etter mønster fra den finske forsyningsberedskapssentralen NESA

13 Forsyningssikkerhet

13.1 Innledning

Stabile forsyninger av varer og tjenester er avgjørende for å opprettholde et velfungerende samfunn. De senere årene har vi opplevd mangelsituasjoner både globalt og i Norge knyttet til viktige varegrupper. Slike situasjoner har oppstått på grunn av sviktende produksjon i enkeltland, sterk økning i etterspørselen etter bestemte varer og logistikkbrist.

Kommisjonen har hatt inngående drøftinger om forsyningssikkerheten og hvilke tiltak som best kan ivareta denne ved hendelser som rammer produksjon og forsyningslinjer innenfor ulike områder, som for eksempel verdikjeden for mat. Sentrale problemstillinger har vært hva som skal være ambisjonsnivået for forsyningsberedskapen og hvilke tiltak som er egnet til å styrke forsyningsberedskapen.

Utgangspunktet for kommisjonen er at forsyningsberedskapen i krise og krig skal bidra til følgende:

  • å forsyne befolkningen med varer og tjenester som er nødvendige for å ivareta deres grunnleggende behov

  • å forsyne virksomheter som ivaretar kritiske samfunnsfunksjoner med varene og tjenestene som de er avhengige av for å opprettholde de viktigste leveransene sine

  • å sikre Forsvaret materielle forutsetninger for å kunne ivareta oppgavene sine196

Dette danner også et utgangspunkt for å prioritere enkelte funksjoner og hensyn fremfor andre dersom det skulle oppstå mangelsituasjoner.

13.2 Forsyningssikkerheten i endring

I etterkrigstiden eksisterte det et omfattende planleggingssystem for å kunne bruke alle samfunnets ressurser ved et militært angrep på Norge. Forsyningsberedskap i vid forstand sto sentralt og gikk under navnet økonomisk beredskap.197 Viktige problemstillinger var knyttet til hvordan landets samlede ressurser skulle bidra til å opprettholde militær slagkraft i krig gjennom å omstille industri for å sikre produksjon av krigsmateriell og tilgang på forsyninger fra det sivile samfunn. I tillegg skulle befolkningen sikres tilgang på kritiske varer og tjenester. Den sivile delen av totalforsvaret besto av flere elementer, men den økonomiske beredskapen var særlig viktig. Den omfattet planlegging for tilgang på mat og basisvarer, drivstoff, transport, arbeidskraft og produksjonsberedskap.

I 1990-årene opphørte i stor grad planleggingen for økt beredskap og krig på sivil side. Vurderingen som ble gjort, var at det ikke var behov for en omfattende forsyningsberedskap lenger. I stedet ble oppmerksomheten rettet mot evnen til å kunne håndtere kortere fredstidskriser. En funksjon med ansvar for å koordinere den nasjonale forsyningsberedskapen, beredskapslager og administrative forberedelser for å sikre vareforsyningen, ble bygget ned.

Forsyningsberedskapen har tidligere vært nært knyttet til planforutsetninger. Planforutsetninger er føringer eller forutsetninger som skal legges til grunn for planleggingen. Denne typen føringer finnes i lovverk, stortingsmeldinger og proposisjoner innenfor ulike beredskapsområder og i planleggingsgrunnlaget som omtales i samfunnssikkerhetsinstruksen. Den sivile beredskapen frem til rundt 1990 var rettet inn mot krig og kriser av tilsvarende omfang og alvorlighetsgrad. Erfaringene fra tidligere krigs- og blokadesituasjoner gjorde dessuten at man inntil avslutningen av den kalde krigen regnet med at forsyningskriser ville bli langvarige og oftest var et resultat av fysisk avsperring fra ressurser og markeder eller skyldtes en reell mangel på varer. Dette dannet utgangspunktet for krav til beredskapsplanleggingen. I planforutsetningene som ble gitt i form av kongelig resolusjon av 21. april 1995, Nye nasjonale forutsetninger for den sivile beredskapsplanlegging ble det lagt til grunn at Norge ikke ville bli avskåret fra handel med utlandet i en krigssituasjon, men at planleggingen måtte ta hensyn til at det kunne bli mangel på enkelte varer. Strategiske og strengt uunnværlige varer skulle derfor anskaffes i fredstid og dekke én måneds behov.

Planforutsetningene var utarbeidet i samarbeid mellom den sivile og militære delen av totalforsvaret og var harmonisert med de militære trusselvurderingene og planleggingsforutsetningene. Disse planforutsetningene var rettet inn mot tre hovedscenarioer: i) strategisk overfall, ii) invasjonsangrep i nord med isolerte anslag i sør og iii) fredstidskriser. Det ble lagt opp til en differensiert planlegging med prioritering av geografiske områder som var mer utsatt, og som hadde størst betydning for landets forsvars- og funksjonsdyktighet. I tillegg til føringer om anskaffelse av strategiske og strengt uunnværlige varer, ga planforutsetningene føringer om varslingstider og om hvor raskt ønsket beredskap skulle kunne bygges opp.

I 2012 ble resolusjonen opphevet og erstattet med en instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet. Denne instruksen er senere erstattet med samfunnssikkerhetsinstruksen. I henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen skal departementene ta utgangspunkt i det overordnede planleggingsgrunnlaget når de gjennomfører risiko- og sårbarhetsanalyser. Nasjonale planleggingsgrunnlag i henhold til instruksen er krisescenarioer som utarbeides av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner og andre strategiske dokumenter om risiko, trusler og sårbarhet (for eksempel vurderinger fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Etterretningstjenesten (E-tjenesten) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)). Disse dokumentene gir imidlertid ikke den type spesifikke og felles planforutsetninger som fremkom i den kongelige resolusjonen av 1995.

I dag er hvert departement gitt i ansvar å bygge beredskap for kritiske samfunnsfunksjoner som de har et overordnet ansvar for. Enkelte koordinerende mekanismer er imidlertid beholdt, noe som blant annet kommer til uttrykk i samfunnssikkerhetsinstruksene for departementene og statsforvalterne og i næringsberedskapsloven.

De senere årene har det igjen blitt lagt økt vekt på betydningen av beredskap for å kunne håndtere kriser som rammer globale verdikjeder og forsyninger av varer og tjenester. Finanskrisen i 2009, koronapandemien i 2020–2022 og den pågående krigen i Ukraina med ringvirkninger for forsyningssikkerheten i Europa har også synliggjort betydningen av finansiell virkemiddelbruk i håndteringen av kriser, se også omtale av finansielle tjenester i kapittel 27.

13.3 Ansvar og oppgaver innen forsyningssikkerhet

Hvert departement skal innenfor sin sektor bidra til at industri og handel kan opprettholdes for å sikre forsyninger av varer til det norske markedet. Som ledd i å ivareta ansvaret skal departementene regelmessig utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser med grunnlag i vurderinger av hendelser som kan true sektorens funksjonsevne, og på bakgrunn av det iverksette nødvendige kompenserende tiltak.198

Nærings- og fiskeridepartementet er hovedansvarlig departement for forsyningssikkerhet. Departementet har imidlertid ikke et generelt og overordnet beredskapsansvar for forsyningen av alle varer som håndteres av næringslivet. Denne forståelsen kommer til uttrykk i næringsberedskapsloven, som fastsetter at offentlige myndigheter har ansvar for nødvendige beredskapsforberedelser, finansiering og krisehåndtering på sine ansvarsområder. Det betyr at ansvaret til Nærings- og fiskeridepartementet er avgrenset mot forsyningen av varer som ligger under andre departementers fag- og sektoransvar. Ansvaret for forsyning av legemidler ligger for eksempel under Helse- og omsorgsdepartementet. Nærings- og fiskeridepartementet har heller ikke et generelt koordineringsansvar eller en pådriverrolle når det gjelder arbeidet med forsyningssikkerhet innen de ulike departementenes ansvarsområder, som Justis- og beredskapsdepartementet har i kraft av samordningsrollen sin.

I tillegg til ansvaret som er tillagt de ulike departementene vil flere offentlige virksomheter, for eksempel Legemiddelverket og Statens vegvesen, bidra til å ivareta forsyningssikkerheten innen egen sektor. Videre skal DSB ha et sektorovergripende perspektiv og understøtte Justis- og beredskapsdepartementet i samordningsrollen, noe som også gjelder forsyningsberedskapen.

Statsforvalteren skal under væpnet konflikt, krigsfare og liknende forhold sørge for at fylkets ressurser fordeles og utnyttes på en måte som dekker befolkningens behov best mulig i samsvar med eventuelle retningslinjer fra aktuelt fagdepartement. Statsforvalteren skal om nødvendig og i samarbeid med andre myndigheter samordne og prioritere mellom sivile behov og videreformidle ekstra ressurser til kommunene. Statsforvalteren skal bidra til fremskaffing, samordning og prioritering av sivil støtte til Forsvaret.199

Kommuner og fylkeskommuner har i henhold til ulik lovgivning oppgaver knyttet til forsyningssikkerhet innenfor ulike sektorområder. Det fremgår av næringsberedskapsloven at for at næringsdrivende skal kunne gjennomføre beredskapsoppgaver, skal kommuner og fylkeskommuner bistå med planlegging, forberedelse og gjennomføring av beredskapsoppgavene. Regjeringen kan gi forskrift om plikt for kommuner til å forberede eller gjennomføre særskilte tiltak ved behov for varer og tjenester, når disse fremgår av kommunens beredskapsplaner, jf. sivilbeskyttelsesloven § 15. For fylkeskommunen er det naturlig å se ansvaret for næringsberedskapen i sammenheng med ansvaret for sivil transportberedskap, se omtale i kapittel 18.

Næringslivet er avgjørende for å opprettholde nødvendige forsyninger av varer og tjenester til samfunnet, og er i ulikt lovverk pålagt å bidra med løsninger som gjør at alvorlige forsyningsproblemer kan løses. Det vises for øvrig til kapittel 12 om næringslivets rolle i beredskapen.

13.4 Næringsberedskapsloven

Som sektorovergripende mekanisme vil kommisjonen særlig fremheve næringsberedskapsloven. Formålet med loven er å avhjelpe forsyningsmessige konsekvenser av kriser ved å styrke tilgangen på varer og tjenester og sørge for nødvendig prioritering og omfordeling av varer og tjenester gjennom samarbeid mellom offentlige myndigheter og næringsdrivende. Loven regulerer forholdet mellom offentlige myndigheter og næringsdrivende ved forberedelser til og gjennomføring av samarbeidsrutiner og særskilte tiltak for kriser med vesentlige konsekvenser for tilgangen til varer og tjenester i Norge i krig, krigsfare og krigsliknende forhold og i fredstid.

Boks 13.1 Forsyningsberedskapen i Sverige, Finland og Danmark

I Sverige har flere myndigheter ansvar for å ivareta forsyningssikkerheten for varer og tjenester. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) skal styrke samfunnets evne til å forebygge og å håndtere ulykker, kriser og konsekvenser av krig, og er organisert under det svenske forsvarsdepartementet. MSB har ikke et særskilt oppdrag tilknyttet forsyningsberedskap eller ansvar for beredskapslager, men gir råd om egenberedskap og kontinuitetsplanlegging, jf. omtale i kapittel 8. MSB arbeider også med å bygge opp den sivile beredskapen i Sverige. Dette innebærer å styrke samarbeidet mellom næringslivet og myndighetene for å bygge en forsyningsberedskap som tar høyde for krise og krig. Den svenske regjeringen har det siste året tatt omfattende grep for å styrke den nasjonale beredskapen, inkludert forsyningsberedskapen. Regjeringen har satt i gang en utredning om nasjonal samordning av forsyningsberedskapen, inkludert forslag til hvilken aktør som skal få ansvaret for slik samordning.

Det finske arbeidet med forsyningssikkerhet er basert på en sikkerhetsstrategi for det finske samfunnet. Den finske regjeringen la i 2018 frem en beslutning om målene med forsyningsberedskapen. Målet er at Finland skal kunne håndtere unntakstilstander basert på nasjonale tiltak, innenfor rammen av et velfungerende internasjonalt marked og et diversifisert industrielt og produksjonsmessig grunnlag. Beredskapsloven regulerer finske myndigheters fullmakter i unntakstilstander. Lov om skyddsupplag regulerer lagring av produkter, som for eksempel korn, matvarer, petroleumsprodukter og metaller. Lov om sikring av forsyningsberedskapen har som formål å sikre de økonomiske funksjonene og tekniske systemene som er nødvendig for befolkningen, næringsliv og forsvar i særlig krevende situasjoner.

For å utvikle og opprettholde forsyningsberedskapen er den finske Forsyningsberedskapssentralen (NESA) opprettet. NESA er finansiert gjennom avgift på importerte energiråvarer, hvor avgiftsbeløpet plasseres i fond. NESA er nærmere omtalt i kapittel 12.

I Danmark ble Styrelsen for Forsyningssikkerhed, som ligger under det danske justisdepartementet, etablert i 2020. Styrelsen har hittil konsentrert seg om håndteringen av koronapandemien, og har blant annet overvåket lagerkapasiteten av smittevernutstyr og andre kritiske ressurser og videreutviklet rammene for nasjonal produksjon. Styrelsen koordinerer også oppbyggingen av EUs beredskapslager for akuttmedisinsk utstyr. I fremtiden skal Styrelsen bidra til å styrke forsyningssikkerheten i bredt. Det forventes at Styrelsen skal bidra til å forebygge forsyningskriser, gi råd til virksomheter med samfunnviktige funksjoner i spørsmål om forsyningssikkerhet og å understøtte samfunnets beredskap.

Kilde: Justitsministeriet (2023), Regeringen (2021), Regeringen (2023) og Statsrådet (2022).

Loven fastsetter at når det på grunn av risiko for etterspørselssjokk, tilbudssvikt eller logistikkbrist er nødvendig for å sørge for sivile eller militære behov i Norge, eller internasjonale forpliktelser knyttet til varer og tjenester kan regjeringen gi nærmere bestemmelser i forskrift. Slike forskriftsbestemmelser kan blant annet handle om prioritering, omfordeling, lagring og avståelse av varer og utførelse av tjenester. Fullmaktene i næringsberedskapsloven betyr at det kan vedtas pålegg om rasjonering, leveringsplikt, reservasjon av lagerbeholdninger osv. En forutsetning er at de økonomiske konsekvensene av slike pålegg skal kompenseres. Det er heller ikke noe i veien for å etablere beredskap for slik virkemiddelbruk gjennom frivillige bransjeavtaler. Nærings- og fiskeridepartementet har for eksempel inngått slike avtaler med medlemmer av Rådet for matvareberedskap.

13.5 Planforutsetninger for forsyningssikkerheten

Kommisjonen er bedt om å vurdere hvilke felles planforutsetninger som skal legges til grunn for forsyningssikkerheten. Nedenfor redegjøres det for utviklingstrekk som aktualiserer behovet for tverrsektorielle planforutsetninger.

13.5.1 Endringer i risikobildet aktualiserer behovet for felles planforutsetninger

Endringer i den sikkerhetspolitiske situasjonen i Norges nærområder, forstyrrelser i globale forsyningslinjer etter koronapandemien og krigen i Ukraina, har etter kommisjonens vurdering aktualisert behovet for felles planforutsetninger. Tilsvarende gjelder trusselen som klimaendringene etter hvert kan innebære for forsyningssystemene. Koronakommisjonen peker på at de overordnede scenarioene som norsk beredskapsplanlegging er basert på er mangelfulle og potensielt kan undervurdere konsekvensene av kriser.200 Det pekes også på at myndighetene må rette større oppmerksomhet mot sårbarheter ved Norges internasjonale forsyningslinjer og at globaliseringen de siste tiårene har gjort disse sårbarhetene relevante for mange typer kriser. Dette er perspektiver som denne kommisjonen deler.

Forsvarets behov for forsyningssikkerhet

Felles planforutsetninger har betydning for totalforsvarsevnen. Ved en sikkerhetspolitisk konflikt eller krig vil Forsvarets evne til å løse oppdragene sine i stor grad avhenge av sivile beredskapsressurser. Dette vil for eksempel gjelde forsyninger av mat, vann og drivstoff. Tilsvarende vil gjelde for vedlikehold og transportkapasitet på vei, bane, sjø og luft og for annen infrastruktur. Forsvarets dimensjonerende behov tar utgangspunkt i scenarioklassene som Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har utarbeidet.201 Når det gjelder forsyningssikkerhet, er den generelle planforutsetningen i henhold til Nato-standarder 30 dager med forsyninger. Den største planmessige utfordringen er at det dimensjonerende behovet er scenarioavhengig. Hvordan en sikkerhetspolitisk krise, konflikt eller krig eventuelt utspiller seg, har betydning for Forsvarets reelle behov.

Utsendelse og mottakelse av ressurser til et land som er rammet av en krise, er krevende – både for landene som gir bistand og det mottakende landet. Problemstillinger vil kretse rundt sikkerhetssituasjonen, hva som trengs av støtte, hvor støtten trengs og når. Felles planforutsetninger kan bidra til å styrke Norges evne til å motta ressurser utenfra, inkludert mottak av allierte forsterkninger i en situasjon med økt trussel mot Norge. Dersom det oppstår en alvorlig situasjon i Norge, vil norske myndigheter raskere kunne anmode om andre staters kapasiteter og motta disse på en samordnet måte. En eventuell etablering av felles planforutsetninger må derfor ses i sammenheng med økt vekt på sivil støtte til Forsvaret og beskyttelse av sivilbefolkningen i krig.

13.5.2 Eksisterende dimensjonerende føringer

Samfunnssikkerhetsinstruksen fremhever ulike dokumenter som kan brukes til å dimensjonere beredskapen. Videre stiller enkelte lovverk krav om at beredskapen skal være sikker, nødvendig og forsvarlig osv. For eksempel skal kravene i forskrift for sivil transportberedskap gi grunnlag for å sikre en nødvendig nasjonal sivil transportberedskap. Et annet eksempel er kraftberedskapsforskriften, som gir funksjonsbaserte planforutsetninger for kraftforsyningen. Forskriften gir imidlertid ikke nasjonale føringer om geografisk prioritering, konkrete krav til utholdenhet, eller spesifiserte krav til varslings- og forberedelsestider utover de mer generelle som «innen rimelig tid», «uten ugrunnet opphold», og «så raskt som fysisk mulig». Generelt er kravene i ulike bestemmelser som oftest ikke tydeliggjort utover slike generelle formuleringer. De forutsetter derfor ofte risiko- og sårbarhetsanalyser som grunnlag for å dimensjonere beredskapen.

I noen sektorer finnes også selvpålagte krav. Kravene til matvaredistributørene om at det skal utarbeides lageroppbyggingsplaner for basisvarer tilsvarende 20 dagers forbruk, er ett eksempel på beredskap som er dimensjonert ut fra planleggingsforutsetningene fra 1995, og som er opprettholdt i påvente av nye styringssignaler.

Oppsummert så eksisterer det i dag ikke noe regelverk som presiserer overordnede, tverrsektorielle dimensjonerende hensyn for den sivile beredskapen på lik linje med det som den kongelige resolusjonen fra 1995 gjorde. Etter det kommisjonen erfarer skyldes det at det i lang tid har vært lagt opp til at beredskapsregelverket i all hovedsak skal være sektorspesifikt og funksjonsbasert.

13.5.3 Utredning om behov for felles planforutsetninger

Kommisjonen har fått opplyst at en interdepartemental arbeidsgruppe i 2018 vurderte behovet for å gjeninnføre felles planforutsetninger og mulig innretning av disse. Arbeidsgruppen ble nedsatt på bakgrunn av en anbefaling fra DSB om at regjeringen burde utvikle et felles planleggingsgrunnlag for å håndtere forsyningsmessige utfordringer ved et angrep på Norge.202 Flere mulige fordeler ved å gjeninnføre felles planforutsetninger ble vurdert. Felles planforutsetninger kan tydeliggjøre hva det skal dimensjoneres for med utgangspunkt i en felles forståelse av sentrale faktorer som trusselbildet, hvilke områder som skal prioriteres og krav til utholdenhet og redundans. For det andre kan felles planforutsetninger styrke beredskapen ved at ulike myndigheter og næringslivet planlegger ut fra de samme dimensjonerende forutsetningene, slik at ulike aktørers evne til å understøtte hverandre styrkes. For det tredje kan felles planforutsetninger bidra til mer effektiv krisehåndtering og målrettet øvingsvirksomhet. Et fjerde moment er at felles planforutsetninger kan bidra til bedre samfunnsøkonomisk utnyttelse av ressurser. Dette baserer seg på at dersom en sektor dimensjonerer beredskapen ut fra visse dimensjonerende hensyn, og sektorens beredskap avhenger av andre sektorer som planlegger ut fra andre forutsetninger, kan det være brukt ressurser på beredskap som man ikke får nyttiggjort seg av i kriser. Felles planforutsetninger vil bidra til at dette ikke skjer.

Ulike dimensjonerende hensyn som eventuelle planforutsetninger bør omtale, ble også vurdert:

  • geografisk prioritering: Gitt den geografiske nærheten til Russland og antakelsen om at et eventuelt militært angrep trolig vil være rettet mot de nordligste fylkene våre, burde Nord-Norge prioriteres. Også de logistiske forholdene og infrastrukturen i landsdelen tilsa dette. Det ble vektlagt at også andre geografiske områder av logistiske og demografiske hensyn kan være spesielt utsatte eller viktige.

  • krav til utholdenhet: For varer kan utholdenhet uttrykkes i antall dager man skal kunne klare seg uten etterforsyning. Slike utregninger vil ofte måtte basere seg på et skjønnsmessig grunnlag. For militære styrker nyttes gjerne 30 dager som et mål, og det ble vektlagt at det kan være et utgangspunkt for videre vurderinger. Målsettingen burde avgrenses til de varene som er kritiske for befolkningens liv og helse (som matvarer, vann og legemidler), varer som er kritiske for å understøtte militære operasjoner, varer som er kritiske for å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner (som drivstoff og elektrisk kraft) og varer av strategisk betydning for Norge.

  • varslings- og forberedelsestid: Spennet i mulig varslingstid gjør det krevende å sette én varslingstid for alle mulige situasjoner. Nye felles planforutsetninger burde ta høyde for de situasjonene som kan oppstå uavhengig av hvor sannsynlige de måtte vurderes å være. Videre burde en kort varslingstid legges til grunn, noe som i praksis betyr at det vil være begrensede muligheter for å etablere beredskap under varslingstiden.

  • mulige forstyrrelser i forsyningslinjene: Nye felles planforutsetninger bør kunne legge til grunn at handelen med utlandet kan opprettholdes, men at det vil kunne oppstå forstyrrelser i denne. Det kan for eksempel inntreffe situasjoner som innebærer full avsperring i en nærmere avgrenset geografisk del av landet.

Boks 13.2 Planforutsetninger i Sverige

I et komitédirektiv fra den svenske regjeringen om samordning av forsyningsberedskapen fremgår det at et væpnet angrep på Sverige ikke kan utelukkes. Forsyningsberedskapen skal bidra til at Sverige skal kunne opprettholde nødvendige forsyninger under fredstidskriser, ved økt beredskap og i krig. Utgangspunktet er at Sverige i minst tre måneder skal kunne håndtere en sikkerhetspolitisk krise i Europa og i Sveriges nærområder som fører til alvorlige forstyrrelser i samfunnets funksjonalitet og krigshandlinger i deler av perioden. Under tre måneder forutsettes det at handelen med utlandet har begrensninger, men at Sverige ikke er helt avsperret. Ambisjonen er å opprettholde nødvendige forsyninger. Innen de fleste områdene innebærer det et betydelig lavere forsyningsnivå enn i en normalsituasjon. Den delen av befolkningen som ikke har et umiddelbart behov for hjelp, og som har forutsetninger og ressurser til å klare seg selv, bør kunne ta ansvar for å klare seg selv i en ukes tid og i samarbeid med andre bistå hverandre i den utstrekning det er mulig.

Kilde: Regeringen (2021).

Totalforsvarsprogrammet 2016–2020 og forsterket sivilt-militært samarbeid de senere årene har også bidratt til å øke forståelsen av hvilke forsyningsmessige utfordringer som kan ramme Norge. Sivil-militære øvelser, som Trident Juncture i 2018, koronapandemien og krigen i Ukraina, har bidratt til det samme. Denne forståelsen er imidlertid ikke nedfelt skriftlig i et sett felles planforutsetninger som departementene kan ta utgangspunkt i.

13.6 Diversifiserte globale verdikjeder bidrar til forsyningssikkerheten

Forsyningssikkerheten avhenger av internasjonale forsyningslinjer og verdikjeder, og Norge er tett innvevd i og avhengig av internasjonal handel. Norges handel med andre land reguleres av mange avtaler og reguleringer. Avtalene bestemmer hvilke regler som gjelder når vi skal kjøpe eller selge varer eller tjenester til utlandet, hvilke rettigheter norske bedrifter har i utlandet, og hvilke rettigheter utenlandske bedrifter har i Norge. I hovedsak baseres Norges handel med utlandet på tre typer avtaler: avtaler i regi av Verdens handelsorganisasjon (WTO), EØS-avtalen og frihandelsavtaler. Avtalene har vært viktige for at forsyninger av varer og tjenester til og fra Norge har forløpt mer eller mindre som normalt under pandemien og senere. Som påpekt i kapittel 6 om Norges tilknytning til EU, innebærer Norges utenforskap utfordringer som krever tett oppfølging fra norske myndigheter.

Det er også mye erfaring internasjonalt som gir støtte til at åpne land også er de landene som er mest motstandsdyktige.203 Det internasjonale valutafondet (IMF) har gjennomført en undersøkelse hvor det fremgår at leverandørkjedene holdt seg bedre oppe under pandemien enn det som ofte antas. Land med handelspartnere som gjennomførte strengere nedstengninger, hadde et kraftigere fall i importen. Selv om handelsstrømmene har justert seg, kan mer diversifiserte globale verdikjeder bidra til å redusere virkningene av fremtidige sjokk. Adgang til et verdensmarked med flere leverandører reduserer risikoen for at brudd i én forsyningskjede skal få store negative konsekvenser.204

Produksjon som foregår i flere markeder, gir samtidig større risiko for at et ledd i produksjonen rammes av brå forstyrrelser. Kinas dominerende posisjon i mange verdikjeder er også kilde til bekymring, og har gitt opphav til en debatt om produksjonen av viktige varer og tjenester bør hentes hjem til eget eller nære markeder for å redusere sårbarheten for forstyrrelser i forsyninger fra utlandet blant annet som følge av handelsrestriksjoner. Tankegangen er at de negative følgene vil kunne dempes gjennom bånd til nære handelspartnere og allierte.

Ofte kan sårbarheter knyttet til komplekse verdikjeder være vanskelig å overskue. Dette kom tydelig frem under koronapandemien, da forstyrrelsene i vareflyt og produksjon viste hvor langt tilbake i verdikjedene det var nødvendig å gå for å identifisere konsekvenser av ulike smitteverntiltak. Selv om de globale forsyningslinjene stort sett fungerte godt under pandemien, har spørsmålet om hvordan vi skal bygge beredskap for fremtidige kriser kommet høyt på dagsordenen, både i Norge og i utlandet. I en rekke land gjøres det avveininger mellom i hvor stor grad forsyningssikkerheten skal baseres på velfungerende markeder eller om det skal bygges beredskap for å håndtere forstyrrelser i markedene. Se blant annet omtale av arbeidet med forsyningsberedskapen i Sverige, Finland og Danmark i boks 13.1.

Perspektivmeldingen fra 2021 vektlegger at det å bygge beredskap koster. Lagerhold, strengere risikostyring i produksjonen og diversifisering ved å ha flere leverandører fra ulike land innebærer at ressurser som kunne vært brukt i produksjon, i stedet rettes inn mot å redusere risikoen for brudd i produksjonen.

13.7 Virkemidler for forsyningssikkerhet

I det følgende gjennomgås ulike virkemidler for å bøte på mangelsituasjoner som oppstår ved tilbudssvikt, etterspørselssjokk eller logistikkbrist.

13.7.1 Egenberedskap

For å opprettholde kontinuitet i vare- og tjenesteproduksjon under kriser er det avgjørende at virksomheter har en beredskap som effektivt er i stand til å begrense konsekvenser uønskede hendelser kan få og å bidra til rask normalisering. Kontinuitetsplanlegging kan brukes for å planlegge for bortfall av innsatsfaktorer som arbeidskraft, varer og tjenester. For forsyningssikkerheten er det avgjørende at virksomheter, og spesielt de med ansvar for en kritisk samfunnsfunksjon, kartlegger verdikjeder og planlegger for å sikre egenberedskapen og opprettholde leveransene sine til samfunnet nær sagt uansett hvilke påkjenninger de utsettes for. For private virksomheter vil leveringsdyktighet også være viktig for å opprettholde inntjening og i siste instans virksomhetens eksistens. DSB har gitt ut en veileder i kontinuitetsplanlegging.205 Det finnes også egne standarder på området som virksomheter kan dra veksler på.

Kommisjonen har merket seg at svenske myndigheter ved MSB har betydelig mer omfattende og tilrettelagt veiledning innen kontinuitetsplanlegging enn det som tilbys i Norge. MSB tilbyr også regelmessig kurs innen kontinuitetsplanlegging.206

13.7.2 Forbruksrettede tiltak

Forbruksrettede tiltak har til hensikt å endre forbruksmønsteret i befolkningen. Et eksempel er at myndighetene under den kalde krigen la planer for å kunne legge om til et så effektivt jordbruk som mulig. En slik omlegging kan for eksempel innebære å redusere husdyrproduksjon til fordel for økt produksjon av poteter, belgfrukter og korn. En effekt av en slik omstilling vil være et redusert forbruk av kjøtt til fordel for plantebasert mat. To andre sentrale tiltak for å styre eller redusere forbruket av en vare vil være rasjonering og prisregulerende tiltak.

Rasjonering er et tiltak som kan tas i bruk når det er knapphet på en vare og gir myndighetene mulighet å fordele varer jevnt eller å prioritere varer til særskilte virksomheter og grupper i befolkningen. For eksempel kan drivstoff prioriteres til Forsvaret, politiet og helsetjenesten. Rasjonering ble senest iverksatt i forbindelse med oljekrisen i 1973–1974.207 Særlig energiforsyningen, matforsyningen og legemiddelforsyningen peker seg ut som områder som er aktuelle for rasjonering ved alvorlige mangelsituasjoner. Som omtalt i kapittel 14 om energiforsyning er det flere uavklarte problemstillinger knyttet til en rasjoneringssituasjon. Problemstillinger forbundet med rasjonering synes også å være lite utredet innenfor andre sektorer, og det er derfor i liten grad planlagt for slike situasjoner.

Prisregulering er myndighetenes fastsettelse av priser for ulike varer og tjenester. Det kan være maksimalpriser, minimumspriser, avanseregulering, beregningsmetoder med mer. Regjeringen er i pristiltaksloven gitt fullmakter til å treffe vedtak om prisregulering. Til vanlig er myndighetene forsiktige med å regulere omsetningen av varer og tjenester i et marked, men lar markedet selv justere forbruket av en vare gjennom prismekanismen. Prisen på en vare vil da øke til tilbud og etterspørsel er i balanse, og sånn sett blir det måten å håndtere vareknapphet på. En problemstilling da vil være knyttet til hvor langt staten skal la markedskreftene få bestemme før tiltak iverksettes for å kompensere for uheldige sider ved markedstilpasningen. I situasjoner med høy prisstigning på viktige varer eller tjenester vil myndighetene ofte se seg nødt til å iverksette prisregulerende eller kompenserende tiltak. Et eksempel er den nåværende kompensasjonsordningen for høye strømpriser.

13.7.3 Produksjonsrettede tiltak

Produksjonsrettede tiltak er særlig rettet mot å bygge opp nasjonal eller flernasjonal produksjonskapasitet som ledd i å redusere et lands sårbarhet for svikt i forsyningskjedene, se også omtalen av diversifiserte globale verdikjeder i punkt 13.6.

Planlegging og forberedelser for å kunne omstille produksjonen i forbindelse med bortfall av innsatsfaktorer, eller for å møte en sterk økning i etterspørselen etter et produkt, er eksempler på produksjonsrettede tiltak. Under pandemien var det flere eksempler på norske bedrifter som på kort tid klarte å omstille egen produksjon til nye behov som oppsto som følge av situasjonen. Andre eksempler er landbrukets evne til å omstille seg fra husdyrproduksjon til grønnsaksproduksjon, og evnen til å omstille nasjonal produksjon av for eksempel legemidler.

Nærings- og fiskeridepartementet har tatt initiativ til å utrede betydningen av fisk og sjømat i omstilling til krisekosthold. Utover dette initiativet er det etter det kommisjonen er kjent med begrenset kunnskap om potensialet for omstilling av produksjon for å avbøte forsyningssikkerhetskriser.

13.7.4 Importrettede tiltak

Importrettede tiltak omfatter virkemidler som påvirker muligheten til å innføre varer fra utlandet. For å sikre tilgangen til særskilte varer kan land for eksempel inngå avtaler med andre land og utenlandske aktører som på forhånd forplikter seg til å levere spesifikke varer ved handelsforstyrrelser. Samtidig er Norge er en liten aktør, med et begrenset marked. Dette gjør at vi kan komme langt ned i en prioriteringsliste for forsyninger i en situasjon med større tilbudssvikt. Etter det kommisjonen erfarer, er det i tillegg vanskelig å få til avtaler som forplikter enkeltland til å levere varer til et annet land ved forsyningskriser. Slike avtaler må i stedet søkes i rammen av bredere regionalt eller internasjonalt samarbeid. Erfaringene fra krigen i Ukraina viser samtidig at land stiller opp med leveranser i situasjoner der slike ikke går ut over egen forsyningssituasjon.

13.7.5 Eksportrettede tiltak

I den utstrekning Norge både eksporterer og importerer samme typen varer, kan begrensninger i eller opphør av eksporten av en vare kompensere for redusert import. Et eksempel på eksportbegrensninger er at grossistene i forbindelse med håndteringen av koronapandemien i forskrift ble gitt meldeplikt for parallelleksport, og at Legemiddelverket fikk hjemmel til å forby parallelleksport av bestemte legemidler.208 Under kraftkrisen i Europa vinteren 2022 ble det diskusjoner om det burde legges begrensninger på norsk krafteksport til utlandet.

Bruk av eksportbegrensninger må avveies mot de mulige negative handelspolitiske konsekvensene slik virkemiddelbruk kan få.

13.7.6 Lagerhold

Lagerhold innebærer at ulike varer, for eksempel matvarer, medisiner eller reservedeler, lagres for å kunne brukes ved forstyrrelser i verdikjeden.209 Beredskapslagre både på virksomhetsnivå og på statlig nivå kan brukes for å kompensere for redusert import i en krise eller krigssituasjon. Kommersielle lagre kan komme til nytte i alvorlige kriser eller krig, men de er ikke dimensjonert for slike hendelser. En aktuell problemstilling vil være om statlig regulert lagring kan svekke markedsaktørenes motiv for egen risikohåndtering.

Ved kortere forstyrrelser kan også varer i systemet være tilstrekkelig for å håndtere en mangelsituasjon for visse varer. Med varer i systemet menes produkter som befinner seg et eller annet sted i produksjons- og distribusjonskjeden. Det kan for eksempel dreie seg om at en vare finnes på et lager hos en produsent, hos en distributør eller i en lastebil på veien. Varer i systemet kan sies å utgjøre en form for buffer. Akkurat i tide-prinsippet betyr at det på produsent- og distributørnivå i prinsippet bare skal være mindre mengder varer i systemet.210

13.7.7 Lageroppbyggingsplaner

Et alternativ til å etablere faste lagre er å ha lageroppbyggingsplaner. Utgangspunktet er at forsyningssikkerheten kan bli svekket gjennom endringer i markedsforholdene, og at myndighetene da må ha mulighet til å treffe tiltak som ikke krever lang planleggings- og iverksettelsestid. Med varslingstid menes perioden fra man får indikasjoner på at en krise er under utvikling til krisen er et faktum. Med forberedelsestid menes den tiden det tar å iverksette et tiltak fra man beslutter iverksettelse, til tiltaket er virksomt. Det betyr at det for enkelte varegrupper kan være viktig å ha forberedt planer for lageroppbygging, og at man har vurdert om nødvendig infrastruktur er på plass slik at lagre raskt kan bygges opp. Et eksempel på lageroppbyggingsplaner er den som gjelder for å ivareta matforsyningen til Nord-Norge i tilfelle forstyrrelser i forsyningslinjene nordover. Det vises til omtale i kapittel 16 om matforsyning. Etter det kommisjonen erfarer, er det i begrenset grad lagt planer for lageroppbygging innenfor øvrige sektorer.

13.8 Prioritering av samfunnsfunksjoner

Flere steder i denne utredningen omtales sektorspesifikke regimer for prioritering av funksjoner i kriser. Flere steder påpekes også et behov for overordnede prinsipper eller mekanismer for prioritering i kriser som rammer forsyninger av varer og tjenester. Prioritering handler både om hvilke funksjoner og tiltak som bør ha forrang i en beredskapssituasjon og om kvalitet på tjenestene som gis. Viktige læringspunkter etter de siste årenes uønskede hendelser og kriser knytter seg også til følgende:

  • Det er avgjørende med god koordinering mellom leverandører, sluttbrukere og myndigheter i nasjonale beredskapssituasjoner og dette arbeidet bør systematiseres og formaliseres i større grad.

  • Det kan være grunnlag for å se på samhandlingen mellom offentlig og privat sektor i prioritering av leveranse til ulike kritiske sektorer, og i hvor stor grad det skal gis føringer fra offentlige myndigheter i en kritisk leveringssituasjon.

Prioriteringsutfordringer kan for eksempel oppstå i fasen etter akutt redningsinnsats eller ved mer langvarige kriser, som pandemi eller kraftrasjonering. Når det gjelder problemstillinger knyttet til kraftrasjonering vises det til kapittel 14.

Under pandemien opprettet regjeringen tidlig en liste over kritiske samfunnsfunksjoner og nøkkelpersonell. Hensikten var å sikre personell i kritiske samfunnsfunksjoner et tilbud om skole og barnehage til egne barn ved nedstengning, slik at de kunne fortsette å ivareta sin funksjon. Etter hvert ble listen også brukt som veiledning for unntak fra innreiserestriksjoner for utlendinger hvis innreise var strengt nødvendig for å kunne opprettholde forsvarlig drift av kritiske samfunnsfunksjoner. Listen ble også i en viss grad brukt i arbeidet med å vurdere hvilket personell som kunne få fritak fra andre reguleringer, men den la ikke direkte føringer for disse vurderingene. Den ble også benyttet som grunnlag for eventuell prioritering av yrkesgrupper for vaksinasjon.

Regjeringens liste omfattet flere virksomheter og områder enn det som tidligere hadde vært registrert som samfunnskritisk virksomhet av Forsvaret etter vernepliktsforskriften § 65 – den såkalte SKV-ordningen. Forsvarets liste omfatter konkrete virksomheter som av sitt departement er vurdert å ha en kritisk samfunnsfunksjon, mens regjeringens liste var generelt utformet og omfattet hele sektorområder og bransjer og store grupper ansatte. Definisjonen av virksomhet med kritisk samfunnsfunksjon og bruken av SKV-ordningen skapte utfordringer for flere virksomheter under koronapandemien. Det var også utfordringer knyttet til prioritering av grupper for vaksine. Under pandemien var det uklart hva som var prioriteringshierarkiet mellom de kritiske samfunnsfunksjonene i situasjoner med begrensede ressurser.

Koronakommisjonen påpekte et behov for å utarbeide prosedyrer og kriterier for å identifisere funksjoner som er spesielt viktige for håndtering av aktuelle kriser, slik at de raskt kan pekes ut når en krise oppstår.211

13.9 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

De siste årene har det vært tatt flere initiativ for å styrke forsyningsberedskapen, og det pågår flere analyse- og planarbeider i den forbindelse. Kommisjonen etterlyser imidlertid en mer koordinert og helhetlig tilnærming til dette arbeidet. Det kommisjonen mener har vært en utfasing av tidligere koordinerende virkemidler, har skjedd samtidig som stadig nye kriser har synliggjort behovet for koordinert tilnærming og en myndighet med et tydelig ansvar for forsyningssikkerheten.

En erfaring etter koronapandemien og under den pågående energikrisen i Europa, som kommisjonen ønsker å løfte frem, er at forsyningssikkerhet ikke kan avgrenses til å gjelde norsk produksjon til innenlands forbruk. En slik tilnærming vil ikke ta hensyn til Norges bidrag til forsyningssikkerhet i en europeisk og global sammenheng. Et eksempel er matvareproduksjon, hvor Norge har et særlig ansvar som verdens nest største sjømateksportør. Tilsvarende gjelder leveranser av gass og kraftutveksling med europeiske land. Kommisjonen legger til grunn at arbeidet med forsyningssikkerheten derfor må inkludere både nasjonale og globale perspektiver. Det å opprettholde forsyning av nødvendige varer gjennom import er i dag sentralt for å ivareta forsyningssikkerheten. Det vil være vanskelig å forsvare vårt eget behov for import overfor andre land dersom ikke også produksjon og eksport av varer for å ivareta forsyningssikkerheten utenfor landets grenser hensyntas av norske myndigheter.

I det følgende vil kommisjonen argumentere for at ansvaret for forsyningssikkerhet må tydeliggjøres på departementsnivå. Kommisjonen vil videre argumentere for at felles planforutsetninger for forsyningssikkerheten må gjeninnføres, og at det er behov for en strategi for arbeidet med å ivareta forsyningssikkerheten. Det er også behov for overordnede prinsipper for prioritering i kriser. God forsyningsberedskap forutsetter et nært samarbeid mellom næringslivet og myndighetene, og kommisjonen mener at koordineringen mot næringslivet må styrkes. Spørsmål om hva den nasjonale forsyningsberedskapen skal omfatte, og hvordan den skal koordineres, organiseres og finansierer, må derfor utredes nærmere, se også kapittel 12 om næringslivets rolle i beredskapen.

13.9.1 Behov for å styrke koordineringen av forsyningsberedskapen

Norge har ikke et eget departement med et tydelig tverrsektorielt ansvar for forsyningssikkerheten. Kommisjonen mener dette kan føre til at viktige problemstillinger knyttet til forsyningssikkerhet ikke får den nødvendige oppmerksomheten, og at disse derfor ikke håndteres samordnet og systematisk.

Koordinering på departementsnivå

En forutsetning for å styrke arbeidet med forsyningssikkerhet er at ansvaret for å koordinere forsyningsberedskapen på departementsnivå tydeliggjøres og styrkes. Slik kommisjonen ser det kan en styrking skje enten ved at Justis- og beredskapsdepartementet eller Nærings- og fiskeridepartementet gis et hovedansvar for forsyningssikkerhet utover det som følger av dagens ansvar etter samfunnssikkerhetsinstruksen.

Et argument for å gi Justis- og beredskapsdepartementet et hovedansvar er at departementet allerede har et ansvar for å sikre en helhetlig og koordinert beredskap i sivil sektor, og har bygget opp erfaring knyttet til utøvelse av samordningsrollen.

Forsyningssikkerhet er en kritisk samfunnsfunksjon som, i likhet med Digital sikkerhet i sivil sektor, i sin natur er mer tverrsektoriell enn andre kritiske samfunnsfunksjoner. Ettersom Justis- og beredskapsdepartementet allerede har et koordineringsansvar og en pådriverrolle innen de ulike departementenes ansvarsområder når det gjelder Digital sikkerhet i sivil sektor, kan det være relevant at departementet også får hovedansvaret for den kritiske samfunnsfunksjonen Forsyningssikkerhet.

En innvending mot å gi Justis- og beredskapsdepartementet et samordningsansvar er at dette vil være et av flere ansvarsområder til departementet, noe som kan føre til at en slik portefølje ikke vil få tilstrekkelig oppmerksomhet. Justis- og beredskapsdepartementet har heller ikke et etablert samarbeid med næringslivet tilsvarende det Nærings- og fiskeridepartementet har. Det kan føre til at næringslivsperspektivet i mindre grad blir gjeldende i det videre arbeidet enn dersom Nærings- og fiskeridepartementet får en koordineringsrolle.

Et argument for å gi Nærings- og fiskeridepartementet et ansvar for forsyningsberedskapen er at departementet har en historie innen området, og at det vil være et godt fundament å bygge videre på. For eksempel lå tidligere lov om forsynings- og beredskapstiltak under Nærings- og handelsdepartementet og tilsvarende hadde departementet ansvar for lovproposisjonen til næringsberedskapsloven.212 Nærings- og fiskeridepartementet har også bygget gode relasjoner til næringslivet gjennom Rådet for matvareberedskap, Rådet for drivstoffberedskap, Rådet for bygg- og anleggsberedskap, Norsk Transportberedskap for skip, Sikkerhetsutvalget for internasjonal skipsfart og Forsikringsforum knyttet til lovhjemlet beredskapsordning for statlig varekrigsforsikring.

Nærings- og fiskeridepartementet har også, etter det kommisjonen har fått opplyst, over flere år tatt initiativ for å få belyst problemstillinger innenfor forsyningsberedskapen. Det vises blant annet til omtale av departementets arbeid med drivstoffberedskap i kapittel 14 og matberedskap i kapittel 16.

En innvending mot å gi Nærings- og fiskeridepartementet et ansvar for koordinering av forsyningsberedskapen, er at Justis- og beredskapsdepartementet har et samordningsansvar på samfunnssikkerhetsområdet, og at det i en håndteringssituasjon vil kunne oppstå grensesnitt mellom departementenes arbeid. Overordnet ansvar og myndighet for forsyningsberedskapen vil også innebære en utvidelse av Nærings- og fiskeridepartementets ansvarsområde, som ikke uten videre kan forankres gjennom rammeverket for kritiske samfunnsfunksjoner. Et utvidet ansvar for Nærings- og fiskeridepartementet må derfor tydeliggjøres og forankres i regjeringen og avgrenses mot Justis- og beredskapsdepartementets ansvar.

I tråd med behovet for å involvere næringslivet i større grad i beredskapen og de anbefalinger kommisjonen har gitt i den sammenheng, mener kommisjonen at det mest nærliggende er at Nærings- og fiskeridepartementet gis et koordineringsansvar for forsyningssikkerhet utover det som følger av ansvaret departementet har i dag.

Organisering av arbeidet med forsyningssikkerhet for øvrig

Innretningen av forsyningsberedskapen er i dag basert på faglige vurderinger i den enkelte sektor. Dette må et Nærings- og fiskeridepartement med styrket mandat balansere mot. Hvert departement baserer seg særlig på fagkunnskapen i egne underliggende virksomheter. Når det gjelder koordinering mot næringslivet er det valgt ulike løsninger for dette i sektorene. Nærings- og fiskeridepartementet baserer seg særlig på en rådsstruktur der representanter for næringsliv og myndigheter inngår.

Kommisjonen anbefaler å etablere en forsyningsberedskapsorganisasjon på nasjonalt nivå under ledelse av Nærings- og fiskeridepartementet, se kapittel 12. Kommisjonen er innforstått med at en slik organisasjon er en nyvinning og at det vil være behov for å avgrense ansvar og oppgaver som tillegges den foreslåtte enheten mot ansvar og oppgaver som ligger til andre myndigheter. Regjeringen bør vurdere nærmere hvordan en slik organisasjon på en hensiktsmessig måte kan innpasses i det norske forvaltningssystemet og hvilke oppgaver som skal tillegges denne. Kommisjonen viser for øvrig til anbefalingene om en gjennomgående beredskapsstruktur og styrket koordinering av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kapittel 5.

13.9.2 Hjemmel til å gi forskrifter til næringsberedskapsloven

Flere departementer har beredskapsansvar for sektorer der næringslivet forvalter viktige samfunnsinteresser. Forskriftshjemlene i næringsberedskapsloven er derfor forutsatt brukt av flere departementer.213

Forskriftskompetanse etter lovens § 6 er delegert til Nærings- og fiskeridepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet.214 Det innebærer at flere viktige departementer ikke har hjemmel til å gi forskrifter med utgangspunkt i loven. For kommisjonen synes det som om potensialet som ligger i loven, ikke minst når det gjelder tverrsektoriell håndtering av forsyningskriser, ikke utnyttes i tilstrekkelig grad. Kommisjonen anbefaler derfor at det vurderes om andre departementer med et særlig ansvar for forsyningssikkerhet bør ha hjemmel til å kunne gi forskrifter til næringsberedskapsloven.

13.9.3 Nye, felles planforutsetninger

Uten dimensjonerende forutsetninger er det vanskelig å vurdere hvilke virkemidler som er best egnet til å ivareta forsyningssikkerheten. Kommisjonen mener derfor at det bør utarbeides felles planforutsetninger som setter næringslivet og myndighetene i best mulig stand til å håndtere forsyningsutfordringer.

Det kan argumenteres for at det er mulig å få til god beredskap uten å utarbeide felles planforutsetninger utover dem som gis i eksisterende lovgivning. Argumentet tar utgangspunkt i at det ikke er behov for nye planforutsetninger ved siden av de eksisterende ettersom disse handler om tiltak for å sikre kritiske samfunnsfunksjoner, grunnleggende nasjonale funksjoner og befolkningen i hele krisespektret fra fredstidskriser til sikkerhetspolitisk krise og krig. I tillegg vil felles planforutsetninger kunne bryte med sektorprinsippet. Kommisjonen deler ikke en slik vurdering. Kommisjonen mener at argumentet ikke hensyntar den gjensidige avhengigheten mellom sektorer og samfunnsfunksjoner.

Kommisjonen legger også til grunn at nye, felles planforutsetninger må gi en merverdi utover dem som er nedfelt i gjeldende styringsdokumenter. Kommisjonen viser også til at både tverrsektorielt regelverk og sektorregelverk i varierende grad har bestemmelser som er tydelige nok til å kunne ha en dimensjonerende effekt.

Kommisjonen mener at felles planforutsetninger vil kunne styrke totalforsvaret og gi en felles ramme for departementene og beredskapsmyndighetene i arbeidet med å ivareta beredskapen. Nye felles planforutsetninger må imidlertid ikke avgrenses til bare å gjelde forsyningsberedskap. De må være fleksible slik at de gir en verdi for ulike former for beredskap i ulike situasjoner, og ikke være for spesifikt tilpasset enkeltscenarioer. De må være såpass detaljert at de gir ulike aktører tydelige rammer å planlegge ut fra, men ikke være så detaljerte at det blir krevende for det enkelte departementet eller sektormyndigheter å omsette dem i konkrete planer innenfor eget ansvarsområde.

Kommisjonen vektlegger videre at felles planforutsetninger må være basert i et felles trussel- og risikobilde som Forsvaret må være med å utarbeide. Deretter må den sivile delen avstemme beredskapsordningene sine både opp mot dette trussel- og risikobildet og på tvers av sektorer, siden samfunnet er så sammenvevd og aktørene så avhengige av hverandre.

Nye felles planforutsetninger må være bindende. Argumentet er at det er behov for en regulering for å sikre at alle departementer, virksomheter og andre aktører planlegger ut fra samme forutsetninger og for å sikre en god interaksjon med Forsvarets plangrunnlag. Kommisjonen mener at å gi planforutsetninger i veiledende form ikke vil ivareta dette hensynet. Planforutsetninger kan gis i langtidsplanen for Forsvaret og i eventuell ny langtidsplan for sivil beredskap og følges opp i styrende dokumenter.

Dersom bindende planforutsetninger skal fastsettes må det vurderes hvordan en slik regulering vil fungere sammen med eksisterende reguleringer, for eksempel sikkerhetsloven, sektorlovgivningen og samfunnssikkerhetsinstruksen. Omleggingen av beredskapen fra 1990-årene og fremover har medført en funksjonsbasert tilnærming som i stor grad overlater vurderinger av løsninger til sektorene og den enkelte myndighet. En regulering av planforutsetninger, for eksempel gjennom krav til utholdenhetstid og geografiske prioriteringer, vil rokke ved intensjonen om en funksjonsbasert tilnærming til beredskapen. Det må derfor vurderes om felles planforutsetninger er like godt egnet for alle beredskapsområder. For å sikre at felles planforutsetninger ikke gir færre insentiver til beredskap enn eksisterende reguleringer, kan planforutsetningene også suppleres med ytterligere krav til analyser for å dimensjonere beredskapen.

Kommisjonen mener bakteppet for nye felles planforutsetninger bør gjelde beredskapsutfordringer som kan oppstå i fredstid så vel som i sikkerhetspolitisk krise og krig. Det innebærer at forutsetningene må ta høyde for forsyningskriser som kan oppstå som følge av for eksempel pandemier, råvaremangel, naturhendelser og store ulykker.

Kommisjonen mener at en målsetting for forsyningsberedskapen i form av nye felles planforutsetninger bør legge følgende til grunn:

  • Forsyningsberedskapen skal bidra til at Norge skal kunne opprettholde nødvendige forsyninger til landet og mellom landsdeler i kriser i fredstid og i krig.

  • Norge skal i minst seks måneder kunne håndtere en situasjon i Europa og i Norges nærområder som fører til alvorlige forstyrrelser i samfunnets funksjonalitet eller krigshandlinger i deler av perioden. Det forutsettes at handelen med utlandet har begrensninger, men at Norge ikke er avsperret.

  • Forstyrrelsene vil innebære et betydelig lavere forsyningsnivå enn i en normalsituasjon. Det må kompenseres gjennom bruk av målrettede virkemidler. Virkemidler kan omfatte lagerhold, lageroppbyggingsplaner, omlegging av produksjon og forbruk med mer. De enkelte departementene må gjennom beredskapsanalyser identifisere aktuelle virkemidler.

  • Den delen av befolkningen som ikke har et umiddelbart behov for hjelp og som har forutsetninger og ressurser til å klare seg selv, bør kunne ta ansvar for å klare seg selv i en ukes tid og bistå hverandre i den utstrekning det er mulig.

13.9.4 Behov for strategi for arbeidet med forsyningssikkerhet

Historiske erfaringer, har vist at det er en risiko for at nivået på vare- og tjenesteproduksjon ikke kan opprettholdes ved større kriser som rammer forsyningssystemene. Når en forsyningskrise oppstår, kan det være vanskelig eller umulig å forutsi hvor lenge krisen vil vare. Det kan gi økt fleksibilitet i krisehåndteringene dersom det i forveien er planlagt for å kunne ta i bruk flere virkemidler.

Ifølge Holdenutvalget er det ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering mye å tjene på å gjøre gode valg når beredskapstiltak utformes.215 Det gjelder både innretting av tiltak og utforming av strategier. Ved utforming av tiltak vil det være viktig å ha kunnskap om aktuelle virkemidler og mulige begrensninger forbundet med disse. Et sentralt spørsmål er hvilke virkemidler, enkeltvis eller i kombinasjon, som best oppfyller målsettingen for forsyningsberedskapen.

Aktuelle virkemidler bør vurderes grundig for å finne det alternativet eller den sammensetningen av alternativer som styrker beredskapen på en kostnadseffektiv måte. Virkemidlene må vurderes ut fra hvilken forsyningsevne de skal sikre – det vil si hvilket ambisjonsnivå vi skal ha, hvordan virkemidlene påvirker beredskapen innen andre sektorer og hvor stor kostnaden forbundet med et virkemiddel vil bli. Spørsmålet om hvem som skal ta kostnaden vil også være en viktig faktor for hvilket eller hvilke virkemidler som velges.

I tillegg til felles dimensjonerende planforutsetninger mener kommisjonen at det er nødvendig med en strategi for hvordan forsyningsberedskapen skal styrkes.

13.9.5 Nødvendig med beredskapsanalyser

Kommisjonen mener at myndigheter og virksomheter med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner i større grad må gjennomføre det som på fagspråket kalles beredskapsanalyser. En beredskapsanalyse er mer avgrenset enn en risiko- og sårbarhetsanalyse, som skal tegne hele bildet fra årsaker til konsekvenser for en virksomhet eller samfunnet. I en beredskapsanalyse forutsettes det at hendelsen har skjedd, og årsaker og sannsynlighet vurderes derfor ikke. Det er håndteringen av hendelsen som er i fokus.216 Beredskapsanalysen starter med å definere hva som er dimensjonerende hendelser eller planforutsetninger. I vårt tilfelle er det store uønskede hendelser i fredstid og krig, som kan ha store negative konsekvenser for forsyningssikkerheten.

13.9.6 Behov for overordnede prinsipper for prioritering

I lys av erfaringene fra uønskede hendelser og kriser de siste årene mener kommisjonen at det er nødvendig å utarbeide overordnede prinsipper for prioritering av funksjoner ved kriser som fører til knapphetssituasjoner, og at dette må inngå i beredskapsplanleggingen i ulike sektorer og tverrsektorielt. Et prioriteringssystem basert på overordnede prinsipper er nødvendig for å sikre bevisste, legitime og konsistente prioriteringer på alle nivåer. Utgangspunktet for å få til dette er godt da det allerede eksisterer tverrsektorielle oversikter over særlig viktige funksjoner i tillegg til at det er utarbeidet enkelte føringer for dette i ulike sektorer.

De kritiske samfunnsfunksjonene som årlig beskrives i budsjettproposisjonen til Justis- og beredskapsdepartementet er delt inn i tre kategorier – styringsevne og suverenitet, befolkningens sikkerhet og samfunnets funksjonalitet. Tilsvarende begrepsbruk brukes også i sikkerhetsloven. I lys av dette kan det vurderes om kategoriene kan utvikles videre slik at de på en egnet måte kan bidra til tydelig ansvarsdeling og at vi identifiserer og sikrer de viktigste funksjonene, som samfunnet vårt er avhengig av å opprettholde i kritiske situasjoner, og som derfor må prioriteres.

Kommisjonen foreslår derfor at det nedsettes en tverrsektoriell arbeidsgruppe som får i oppdrag å utrede overordnede prinsipper for prioritering i kriser, som deretter kan tas videre i den enkelte sektor.

Ansvar og oppgaver når det gjelder prioritering i kriser bør også tydeliggjøres. På regionalt nivå har kommisjonen pekt på at statsforvalteren vil ha en nøkkelrolle regionalt og at denne rollen må tydeliggjøres. I siste instans vil det være regjeringen som må beslutte hva som skal prioriteres. I kraft av sin samordningsrolle på samfunnssikkerhetsfeltet og som fast lederdepartement vil også Justis- og beredskapsdepartementet ha en viktig rolle i en beslutning om prioritering på tvers av sektorer.

Kommisjonen anbefaler:

  • å tydeliggjøre ansvaret for forsyningssikkerhet på departementsnivå gjennom at Nærings- og fiskeridepartementet får et hovedansvar for forsyningssikkerhet utover det departementet har i dag

  • å vurdere om flere departementer med et særlig ansvar for forsyningssikkerhet bør få hjemmel til å gi forskrifter til næringsberedskapsloven

  • å utarbeide felles, bindende planforutsetninger for den sivile og militære beredskapen

  • å utarbeide en strategi for forsyningsberedskapen

  • å regelmessig gjennomføre beredskapsanalyser for kritiske samfunnsfunksjoner

  • å utarbeide overordnede og omforente prinsipper for tverrsektoriell prioritering i kriser

14 Energiforsyning

14.1 Innledning

En sikker og pålitelig energiforsyning er av avgjørende betydning for et lands økonomi og sikkerhet. Energiforsyning er også en grunnleggende innsatsfaktor for andre samfunnsfunksjoner, og konsekvensene ved bortfall i energiforsyningen vil derfor i stor grad kunne ramme andre samfunnsfunksjoner. For Norge vil beredskap for å håndtere bortfall i energiforsyningen være et av de viktigste grepene som kan gjøres for å ivareta samfunnssikkerheten.

Energiressursene er svært ulikt fordelt, og det har åpnet for en omfattende handel med energivarer mellom land. Både for land som eksporterer og importerer energi har energiforsyningen derfor strategisk betydning, noe Russlands struping av gasseksport til Europa i forbindelse med krigen i Ukraina er et eksempel på.

Forstyrrelser i leveranser av energi, uansett årsak, kan få betydelige negative konsekvenser for et land, men også for regionale samarbeidsorganisasjoner og allianser som EU og Nato. Natos forventning til robust energiforsyning har til hensikt å sikre nasjonal beredskap for å forebygge sårbarheter i energisystemene og håndtere kriser. EUs strategiske satsinger, blant annet gjennom det nye EU-direktivet om kritiske enheters motstandsdyktighet (CER-direktivet), har også dette perspektivet. I et slikt lys blir norsk energieksport gjennom leveranser av kraft og gass meget viktig i et utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitisk perspektiv.

Dette kapitlet vurderer tiltak som kan styrke energisikkerheten og beredskapen mot hendelser som kan ramme denne.

14.2 Olje- og gassproduksjon

Norge er en relativt liten aktør i det globale oljemarkedet, og norsk oljeproduksjon dekker om lag 2 prosent av verdens samlede etterspørsel etter råolje. Norges produksjon av naturgass dekker om lag 3 prosent av verdens etterspørsel, men som eksportør er Norge en betydelig aktør. Norge har de seneste årene dekket mellom 20 og 25 prosent av det totale gassforbruket i EU og Storbritannia. Nesten all olje og gass som produseres i Norge, eksporteres.217

Olje- og energidepartementets har det overordnede ansvaret for norsk olje- og gassproduksjon. Oljedirektoratet har en sentral rolle i forvaltningen av olje- og gassressursene på norsk kontinentalsokkel og er et viktig rådgivende organ for departementet innenfor petroleumsvirksomheten. Oljedirektoratet har en sentral rolle i forvaltningen av olje- og gassressursene på norsk kontinentalsokkel og er et viktig rådgivende organ for departementet innenfor petroleumsvirksomheten. Petroleumstilsynet er tilsyns- og forvaltningsorgan med myndighetsansvar for sikkerhet, arbeidsmiljø, beredskap og sikring i petroleumssektoren.218

Det er bygd ut en omfattende infrastruktur tilknyttet norsk olje- og gassproduksjon. Det som opprinnelig var gasstransportløsninger for enkeltfelt eller områder, har blitt et integrert system som betjener størstedelen av norsk sokkel. Integrert i rørledningssystemet er tre landanlegg for gass – Kårstø, Kollsnes og Nyhamna – som tar imot gass fra feltene. Gassen blir prosessert ved anleggene før den blir transport gjennom rørledninger til mottaksterminalene i utlandet. Det er fire mottaksterminaler for norsk gass på kontinentet: to i Tyskland, én i Belgia og én i Frankrike. I tillegg er det to mottaksterminaler i Storbritannia. I løpet av 2023 vil i tillegg Danmark og Polen være koblet på Europipe II. Mesteparten av gasstransportsystemet har felles eierskap gjennom interessentskapet Gassled, med Gassco som nøytral og uavhengig operatør.219

Figur 14.1 Infrastruktur på norsk sokkel.

Figur 14.1 Infrastruktur på norsk sokkel.

Kilde: Oljedirektoratet (2022).

Det meste av gassen som eksporteres fra Norge, går til oppvarming av boliger, og noe går til industri. Bortfall av norsk gasseksport vil kunne føre til energiknapphet i europeiske land og reduserte importmuligheter til Norge av elektrisk kraft dersom denne må brukes til å dekke innenlands forbruk i andre land som følge av bortfall av norsk gass. Figur 14.1 viser infrastruktur på norsk sokkel og til utlandet.

Betydningen av norsk olje- og gassproduksjon for den europeiske forsyningssikkerheten gjorde at beredskapen på norsk sokkel ble skjerpet etter sabotasjen mot Nord Stream 1 og Nord Stream 2 i Østersjøen i september 2022. Etter petroleumsloven er det operatørene på sokkelen som har ansvaret for sikkerhetstiltakene på plattformer og landanlegg. Sentrale selskaper som Equinor, som er Norges største operatør av olje- og gassanlegg, og Gassco, som driver det norske rørledningssystemet, ble i henholdsvis juli og august 2022 delvis underlagt sikkerhetsloven, og kontroll med utvinning av petroleum på norsk sektor og transport av gass i rør til Europa ble definert som grunnleggende nasjonale funksjoner. Det ble også i 2022 iverksatt ekstra beskyttelsestiltak ved enkelte anlegg tilknyttet offshorenæringen. I tillegg er det mye oppmerksomhet rundt betydningen av sikringstiltak innenfor det digitale området.

Norsk olje- og gassproduksjon, og leveranser til europeiske land, blir i stadig større grad avhengig av elektrisk kraft. Utfall vil derfor kunne få konsekvenser for den europeiske energisikkerheten. Prosessanleggene Kollsnes, Kårstø og Nyhamna er for sin del helt avhengige av norsk kraftforsyning for å opprettholde egen produksjon. Norsk kraftberedskap blir dermed også viktig for å sikre eksport av gass til våre viktigste allierte. Den økte avhengigheten mellom kraftsektoren og petroleumsnæringen gjør at samarbeid mellom disse to sektorene om sikkerhet og beredskap blir desto viktigere.

14.3 Drivstofforsyning

Selv om det skjer store endringer på energiområdet, vil drivstoff i form av bensin og diesel være en sentral energiform i flere år fremover. Verdikjeden for petroleumsbasert drivstoff starter med produksjon og ilandføring av råolje (eller import) til de norske raffineriene. Ved raffineriene omdannes råoljen til bensin, diesel og andre produkter. Produktene fraktes deretter på vei eller kjøl til storkunder eller bensinstasjoner via tankanlegg i de ulike landsdelene. Alle leddene i verdikjeden for drivstofforsyning eies og drives av private aktører, det vil si produsenter, distributører, transportvirksomheter og bensinstasjoner.

Nærings- og fiskeridepartementet har et koordineringsansvar for drivstofforsyningen innenlands. Departementet deltar i Natos sivile beredskapsarbeid for drivstofforsyning og ivaretar Norges representasjon i International Energy Agency (IEA) Standing Group on Emergency Questions (SEQ) sammen med Olje- og energidepartementet.220

I 2019 opprettet Nærings- og fiskeridepartementet Rådet for drivstoffberedskap. Rådet består av faste medlemmer fra selskaper som driver raffinerivirksomhet, landsdekkende selskaper innenfor import og distribusjon av drivstoff, selskaper med lagringsplikt etter lov om beredskapslagring av petroleumsprodukt og fra bransjeorganisasjoner. Rådet er et rådgivende organ for Nærings- og fiskeridepartementet i spørsmål om drivstoffberedskap og inngår i departementets beredskapsorganisasjon ved kriser.221

På oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet gjennomførte Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i 2017–2018 en risiko- og sårbarhetsanalyse av drivstofforsyningen. Analysen var todelt. Kommisjonen har fått opplyst at den ene analysen tok utgangspunkt i sivile krisescenarioer mens den andre analysen tok utgangspunkt i en sikkerhetspolitisk krise. Til tross for at det ble avdekket sårbarheter, fremsto drivstofforsyningen som robust. En anbefaling var at det burde etableres et regime for prioritering mellom nødetater, Forsvaret og andre kritiske samfunnsfunksjoner i krise og krig. Nærings- og fiskeridepartementet la til grunn at dette burde ses i sammenheng med arbeidet knyttet til felles planforutsetninger. Departementet nedsatte en arbeidsgruppe med deltakelse fra Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Samferdselsdepartementet for å vurdere behovet for en prioriteringsordning for å sikre drivstoff til kritiske sivile brukere i kriser og eventuelle krav til egenberedskap. Nærings- og fiskeridepartementet er i gang med å etablere en prioriteringsordning for drivstofforsyning i samarbeid med statsforvalterne og drivstoffnæringen. Ordningen skal sikre kritiske brukere prioritet ved utvalgte bensinstasjoner i situasjoner med knapphet.222 Etter det kommisjonen erfarer, var det krevende å få behovstall fra Forsvaret til bruk i risiko- og sårbarhetsanalysen. Risiko- og sårbarhetsanalysen ble derfor ikke et så godt beslutningsgrunnlag som forventet.

Nærings- og fiskeridepartementet har gjennomgått regelverket innenfor drivstoffberedskap og gjort endringer. Dette omfatter forskrift om et råd for drivstoffberedskap og drivstoffnæringens beredskapsplikter med hjemmel i næringsberedskapsloven. Forskriften gir selskapene plikt til å stille drivstoff, varer, kompetanse og ressurser til disposisjon i en krise. Regelverket knyttet til beredskapslagring av petroleumsprodukter er også endret.

I lys av den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa initierte Nærings- og fiskeridepartementet i 2022 en risiko- og sårbarhetsanalyse av strukturendringene i raffinerivirksomheten. Analysen skal belyse hvilke konsekvenser redusert produksjonskapasitet i Norge og Europa kan få for nasjonal forsyningssikkerhet for drivstoff. Hensikten er å gi departementet et grunnlag for å vurdere dimensjoneringen av den nasjonale drivstoffberedskapen, i lys av strukturendringene forbundet med det grønne skiftet og i en tid med større usikkerhet knyttet internasjonale handelssystemer og europeisk sikkerhet. Analysen forventes å ha nytteverdi for både den sivile og militære drivstoffberedskapen, og skal resultere i en sluttrapport med anbefalinger om tiltak som kan avbøte sårbarheter.223

14.4 Kraftforsyning

Stabil tilgang på tilstrekkelig elektrisk kraft, men også tilstrekkelig effekt for å kunne håndtere forbrukstopper, er grunnleggende i et moderne samfunn. De negative konsekvensene av omfattende og langvarige utfall vil være betydelige og til dels uoversiktlige, selv om det er mulig å kompensere for utfall ved egenberedskap i form av reservestrømforsyning som batterier og aggregater. Denne avhengigheten av én energikilde gjør at det må stilles store krav til forsyningssikkerhet for elektrisk kraft.

Det er utarbeidet et regelverk for å bidra til sikkerhet og beredskap i kraftsektoren. Energiloven og kraftberedskapsforskriften gir insentiver til forebygging og hurtig gjenoppretting ved feil. Det er også en forskrift om kraftrasjonering for tilfeller med særlig anstrengte kraftsituasjoner.

Strømnettutvalget avga innstilling i juni 2022 og Energikommisjonen i februar 2023. I rapporten fra Strømnettutvalget pekes det på at det er viktig at investeringer i strømnettet er samfunnsøkonomisk lønnsomme, både for å unngå unødig store, irreversible naturinngrep og for å begrense kostnadene for brukerne av nettet. For å redusere ledetiden, utnytte eksisterende nett bedre og oppnå en samfunnsmessig rasjonell utvikling av strømnettet peker utvalget på at tidlige og bedre utredninger og involvering av berørte aktører, økt digital samhandlingsevne og bedre prissignaler vil være viktige tiltak.224

Energikommisjonen viser til at Norge står overfor store utfordringer i årene fremover. Skal vi nå klimamålene og få til grønn omstilling, vil kraftforbruket øke betydelig, særlig frem mot 2030, men også mot 2050. Samtidig er utsiktene til mer fornybar kraft innen 2030 begrenset. Energikommisjonen mener derfor at det haster med et taktskifte, og foreslår en rekke tiltak som skal bidra til et kraftoverskudd i Norge også i fremtiden. Flertallet i Energikommisjonen mener det bør settes mål om minst 20 TWh i energieffektivisering og minst 40 TWh i økt kraftproduksjon innen 2030.225

Totalberedskapskommisjonen har bygget vurderingene sine på rapportene til Strømnettutvalget og Energikommisjonen. Kommisjonen har særlig rettet oppmerksomheten mot forsyningsberedskap og beredskapen i samfunnet for å håndtere bortfall av kraft.

14.4.1 Ansvar og oppgaver

Olje- og energidepartementet har det overordnede ansvaret for forvaltningen av energi- og vannressursene i Norge. Departementet har eieransvaret for statsforetaket Statnett. Statnett er eier av og operatør av transmisjonsnettet og har ansvaret for forsyningssikkerheten på alle nettnivåer. Statnett ivaretar videre ansvaret for å balansere løpende bruk og produksjon (systemansvaret) i et samspill med andre nettselskaper og produsenter.226

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har ansvar for å forvalte de innenlandske energiressursene og er nasjonal reguleringsmyndighet for elektrisitetssektoren. NVE har videre ansvar for å forvalte Norges vannressurser og har ansvar for forsyningssikkerheten i kraftsystemet.227

14.4.2 Egenskaper ved norsk kraftforsyning

Energiforsyningen i Norge består av alle deler av energisektoren innenlands og utenlands som produserer, omsetter og frakter energi til sluttbrukere. Den norske kraftproduksjonen består av vannkraft, vindkraft og varmekraft. Vannkraft utgjorde 89 prosent av kraftforsyningen i 2021. Dette er annerledes enn for energisystemene i Europa, der termisk kraftproduksjon (kjernekraft, kull og gass) dominerer.228

Et særtrekk ved den norske vannkraften er muligheten til å lagre energi. Norge har halvparten av Europas magasinkapasitet, og over 75 prosent av den norske produksjonskapasiteten er regulerbar. Kraftverkene har høy fleksibilitet, og produksjonen kan justeres opp og ned raskt etter behov. I kraftsystemet som helhet må det være balanse mellom forbruk og produksjon til enhver tid. Et økende innslag av uregulerbar kraftproduksjon, som vindkraft og solkraft, stiller større krav til at det er tilgjengelig fleksibilitet i det resterende kraftsystemet.229

De grunnleggende funksjonene i kraftforsyningen er produksjon, overføring og omsetning. Når det gjelder strømnettet, så skilles det mellom transmisjonsnett, regionalnett og distribusjonsnett.230 Transmisjonsnettet binder sammen store produsenter og forbrukere i et landsdekkende system. Transmisjonsnettet omfatter også mellomlandsforbindelsene. I Norge er det Statnett som opererer transmisjonsnettet. Regionalnettet binder ofte sammen transmisjonsnettet og distribusjonsnettet. Distribusjonsnett er de lokale kraftnettene som vanligvis sørger for distribusjon av kraft til mindre sluttbrukere.231

Større produksjonsanlegg knyttes til transmisjons- eller regionalnettet, mens mindre produksjonsanlegg tilknyttes regional- eller distribusjonsnettet. Store forbrukere, som kraftintensiv industri eller petroleumsvirksomhet, kobles gjerne på transmisjons- eller regionalnettet. Alminnelig forbruk til husholdninger, tjenesteyting og småindustri er vanligvis tilknyttet distribusjonsnettet.232

Kraftsystemet i Norge ble deregulert i 1991, og markedet er i dag en grunnleggende del av kraftforsyningen. Kraftprisene gir signaler om behovet for investeringer, samtidig som markedet bidrar til å balansere produksjon, forbruk og overføring av strøm på kort sikt. Norge er koblet til det europeiske markedet gjennom mellomlandsforbindelser. Den første kabelen ble satt i drift i 1960.233 Fra og med dereguleringen av kraftmarkedet i Norge, og etter hvert i Europa for øvrig, har Norge, Norden og Europa blitt stadig tettere koblet sammen både markedsmessig og fysisk.234 Mellomlandsforbindelser er en viktig del av forsyningssikkerheten for elektrisk kraft. Figur 14.2 viser milepæler i utviklingen når det gjelder mellomlandsforbindelser.

Figur 14.2 Utviklingen i integrasjonen mellom det norske, nordiske og europeiske kraftsystemet.

Figur 14.2 Utviklingen i integrasjonen mellom det norske, nordiske og europeiske kraftsystemet.

Kilde: NOU 2023: 3.

14.4.3 Forsyningssikkerhet for strøm

Forsyningssikkerhet for strøm er kraftsystemets evne til å kontinuerlig levere strøm av en gitt kvalitet til sluttbrukere og omfatter både energisikkerhet, effektsikkerhet og driftssikkerhet. Energisikkerhet er kraftsystemets evne til å dekke energibruken. Energiknapphet eller svikt i energisikkerhet karakteriseres ved redusert produksjon av elektrisk energi på grunn av mangel på primærenergi (vann, gass, kull osv.). Effektsikkerhet er kraftsystemets evne til å dekke momentan belastning, og karakteriseres ved tilgjengelig kapasitet i installert kraftproduksjon eller i kraftnettet. Mens energiknapphet handler om situasjoner som kan vare i flere uker, handler effektknapphet om kapasiteten i enkelttimer med høyt forbruk. Driftssikkerhet handler om kraftsystemets evne til å motstå driftsforstyrrelser uten at det blir avbrudd, frekvens- eller spenningsavvik. Leveringspåliteligheten for strøm er knyttet til hyppigheten og varigheten av avbrudd i forsyningen. Leveringspåliteligheten i Norge er meget god og er nærmere 99,99 prosent i år uten ekstremvær. Ikke siden 1996 har den ligget under 99,96 prosent i et enkeltår.235 Ekstremvær påvirker leveringspåliteligheten, noe som var spesielt tydelig i 2011 da stormen Dagmar forårsaket mange utfall på grunn av trær som falt over kraftledningene.

Norge har normalt et overskudd på kraft gjennom året og stor tilgang på regulerbare ressurser gjennom vannkraftmagasinene. Tilgang på overføringskapasitet gir grunnlag for kraftimport i perioder med lavere tilsig. Samtidig øker innslaget av uregulerbar kraftproduksjon i Norge og i landene rundt oss. Elektrifisering og høyere forbruk vil øke behovet for sikker tilgang på kraft gjennom året og spesielt i perioder med høy belastning i kraftsystemet. Energikommisjonen har sett på de ulike fremskrivingene som finnes offentlig tilgjengelige, for å tegne et bilde av mulig utvikling for etterspørselen etter kraft. De fleste fremskrivingene viser at Norge kan få et strukturelt underskudd på kraft i nær fremtid. Statnett anslår at Norge kan få en negativ kraftbalanse i 2027.236 En strammere kraftbalanse vil gi svakere energisikkerhet, og gjøre Norge mer sårbart i tørrår.237

KILE-ordningen

Forsyningssikkerhet i kraftsystemet baserer seg på det såkalte n-1-kriteriet. Det vil si at nettet og de anleggene som er knyttet til kraftproduksjon, skal drives på en slik måte at ingen forbrukere mister forsyningen selv om en enkeltkomponent slår feil. Ved feil er det tiden det tar før forsyningen gjenopprettes, som avgjør hvor alvorlig eller kostbart avbruddet er.238

I 2001 ble KILE-ordningen innført (kvalitetsjusterte inntektsrammer ved ikke-levert energi). Ordningen innebærer at inntektene til nettselskapene blir redusert tilsvarende de samfunnsøkonomiske kostnadene når det oppstår avbrudd i strømforsyningen. Formålet er å gi nettselskapene insentiv til å bygge og drive nettet med en samfunnsøkonomisk optimal leveringspålitelighet.239

Etter det kommisjonen erfarer fungerer KILE-ordningen godt som prioriteringsverktøy og sanksjonsmekanisme mot dårlige nett. Nettselskapene legger inn kilerisiko som et økonomisk insitament, og det bidrar til nødvendig utbygging og vedlikehold av nettet. Det er et åpent spørsmål om KILE-ordningen er egnet som insitament til å prioritere utbygging av robust kraftforsyning i spredtbygde strøk. Kommisjonen har valgt å ikke gå nærmere inn på mulige problemstillinger knyttet til dette og viser for øvrig til at kraftberedskapsforskriften fastsetter en plikt for nettselskapene til å gjenopprette kraftforsyningen uten ugrunnet opphold.

14.4.4 Elsikkerhet

God elsikkerhet er nødvendig ved enhver form for arbeid knyttet til og bruk av elektrisitet. Konsekvensene av manglende elsikkerhet kan være tap av liv, helse og materielle verdier.

NVE har etter energiloven ansvaret for forsyningssikkerhet og beredskap innen norsk energiforsyning. DSB er i samme verdikjede gitt ansvaret for elsikkerheten og har faglig ledelse av det lokale eltilsyn (DLE). NVE og DSB har løpende dialog, informasjonsdeling og avklaringer om regelverksutvikling, fortolkninger, veiledning og tilsyn. DSB og NVE har også inngått en samarbeidsavtale. Det er i tillegg etablert et eget tilsynsforum. NVE og DSB har også gjennomført samtidige tilsyn. I tillegg har flere myndigheter tatt et sektoransvar for elsikkerhet innenfor ansvarsområdene sine. Dette gjelder blant annet Petroleumstilsynet, Sjøfartsdirektoratet, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) og Luftfartstilsynet.

Elsikkerhet griper inn i nær sagt enhver sektor. Det gjør den fordi elektrisitet er en fleksibel energibærer det er nærliggende å bruke til omtrent alle formål. Anvendelse av elektrisitet på stadig nye områder og flere offentlige myndigheter med ansvar for bruk av elektrisitet gjør at det har blitt stilt spørsmål ved om dagens forvaltningsmodell på elsikkerhetsområdet er hensiktsmessig. I 2021 etablerte Justis- og beredskapsdepartementet derfor en arbeidsgruppe for å utrede og utarbeide en anbefaling for en helhetlig og kostnadseffektiv forvaltning av elsikkerhetsområdet. Arbeidsgruppen besto av deltakere fra DSB, Nkom, NVE, Reguleringsmyndigheten for energi og Sjøfartsdirektoratet.240 Etter det kommisjonen erfarer, er det i arbeidet til gruppen identifisert flere områder hvor det er behov for å vurdere endringer innenfor dagens modell der flere myndigheter har et ansvar for å følge opp elsikkerheten. IKT-sikkerhetsutvalget pekte også på problemstillinger knyttet til ansvar og oppgaver til de ulike virksomhetene.241

14.4.5 Europeisk samarbeid om energisikkerhet og beredskap

Norge er koblet til det europeiske kraftsystemet gjennom mellomlandsforbindelser, og norsk energisikkerhet er følgelig nært forbundet med energisikkerheten i Europa for øvrig. Med mindre vi bygger ut en betydelig overkapasitet av fornybar energi i Norge, vil vi være avhengige av mellomlandsforbindelser. Energikommisjonen anslår at vi trenger netto 40 TWh ny kraft frem mot 2030. Hvis det ikke settes i gang nødvendige tiltak anslår Statnett som nevnt at vi styrer mot et kraftunderskudd innen 2027. Dårlig overføringskapasitet gjør seg også gjeldende internt i Norge og da særlig for aksen nord-sør. Ifølge Statnett styrer også Midt-Norge og nordlige deler av Nord-Norge mot et kraftunderskudd innen 2030.

Fyllingsgraden i vannkraftmagasinene er prisgitt svingninger i været, og fyllingsgraden varierer betydelig gjennom året. Økt kapasitet når det gjelder utveksling med andre land kan føre til situasjoner der en tapper ned magasin med påfølgende anstrengt forsyningssituasjon. Ved en anstrengt forsyningssituasjon kan det imidlertid legges begrensninger på eksporten av hensyn til forsyningssikkerheten.242 I lys av energikrisen i 2022 har regjeringen besluttet å innføre en styringsmekanisme som lovfester produsentenes ansvar for å bidra til forsyningssikkerheten for kraft. Den nye styringsmekanismen innebærer at det stilles større krav til produsentene i situasjoner der det er utsikter til at magasinfyllingen kan nå lave nivåer. Gjennom dette kan eksporten begrenses.243

I den nåværende situasjonen er det mye oppmerksomhet rundt prissmitte som oppstår på grunn av mellomlandsforbindelsene. Ulempen med prissmitte vil ikke nødvendigvis bestå fremover. Økte kraftpriser i Europa er knyttet til høye gasspriser. Når Europa nå gjør seg uavhengig av russisk gass og bygger ut fornybar energi (hovedsakelig havvind), kan det gi lavere energipriser i Europa. På grunn av et økende innslag av uregulerbar kraftproduksjon forventes det imidlertid at prisnivået vil svinge betydelig i årene som kommer. Prissvingningene vil trolig avta etter hvert som det bygges opp økt kapasitet for energilagring, for eksempel ved bruk av batterier, men også som følge av nettutbygging som gjør at en i større grad kan flytte kraft fra områder med overskudd til områder med underskudd i kraftproduksjonen. Dette skyldes at europeiske land må bygge ut en betydelig overkapasitet for å sikre effekt og energi på kalde, vindstille dager.

Å gjøre seg avhengig av mellomlandsforbindelser vil imidlertid være risikabelt, for eksempel i en ekstraordinær situasjon som rammer både Norge og nabolandene våre, da hvert land mest trolig vil prioritere eget forbruk i en slik situasjon. Den nære tilknytningen til andre land gjennom mellomlandsforbindelsene gjør også at Norge vil kunne bli rammet ved store feilhendelser i naboland. De siste årene har det vært flere feilhendelser på kontinentet som skyldes overskridelse av overføringsgrenser eller mangel på koordinering i kraftsystemet.

Krigen i Ukraina og Russlands manglende leveranser av gass til europeiske land siden høsten 2021 har dramatisk påvirket energisikkerheten i Europa. De nye geopolitiske realitetene og situasjonen i energimarkedet har følgelig også endret EUs og øvrige europeiske lands tekning rundt energisikkerhet. For EUs del har dette ført til at arbeidet med å sikre uavhengighet fra upålitelige leverandører og overgangen til ren energi er fremskyndet. Ved å opptre som en union kan europeiske land oppnå dette raskere.

EUs ambisjoner når det gjelder energisikkerhet, kommer til uttrykk i REPowerEU-planen.244 Planen fastsetter flere tiltak for å redusere avhengigheten av russisk energi og fremskynde det grønne skiftet. Samtidig skal motstandsdyktigheten til EUs energisystem økes. Planen er basert på tre elementer – diversifisering, energisparing og utbygging av fornybar energi.

Samarbeidet om kraftforsyningsberedskap i EU er basert på en intensjonsavtale fra 2010. Intensjonsavtalen er ikke bindende. En EU-forordning om risikoberedskap i elektrisitetssektoren er merket som EØS-relevant, men foreløpig ikke tatt inn i norsk rett.245 Forordningen anbefaler bindende avtaler mellom medlemsstatene.

EUs regelverk og samarbeidet mellom TSO-ene246 og reguleringsmyndighetene gir insentiver til å styrke arbeidet med energisikkerhet og beredskap i Europa på tvers av landegrensene. Til grunn for samarbeidet ligger en forventning om at nasjonale tiltak ikke skal påvirke forsyningssikkerheten i naboland på en uakseptabel måte.

Samarbeid mellom EU og Nato

Natos forventning til robuste energisystemer (olje, gass, elektrisitet), har til hensikt å sikre at medlemslandene forebygger sårbarheter i energisystemene og at en har beredskap for å håndtere angrep mot infrastrukturen. EU og Nato ble i januar 2023 enige om å fordype samarbeidet om motstandsdyktighet i kritiske samfunnsfunksjoner blant annet ved å opprette en arbeidsgruppe for motstandsdyktighet og beskyttelse av kritisk infrastruktur.247 Bakteppet er sabotasjen av Nord Stream og Russlands krigføring i Ukraina, som viser at energiinfrastruktur er et sentralt mål i krig. EU og Nato skal samarbeide om å identifisere trusler mot kritisk infrastruktur, sårbarheter og utvikle prinsipper for å bedre medlemslandenes motstandsdyktighet. Arbeidet skal munne ut i forslag til avbøtende tiltak. I begynnelsen vil samarbeidet dekke fire sektorer – transport, energi, digital sikkerhet og romdomenet.

Nordisk samarbeid

For å sikre koordinering mellom relevante systemoperatører er det opprettet en egen koordineringsenhet (Nordic Regional Coordination Center, RSC). RSC skal ved hjelp av sikkerhetsanalyser kunne forutse flaskehalser, overskridelser og andre driftsutfordringer som vil kunne utfordre driftssikkerheten. Arbeidet til RSC, sammen med systemoperatørene, er viktig for å hindre en kjedereaksjon av utfall i Norden.248

NordBER er et samarbeid mellom beredskapsmyndigheter og systemansvarlige selskaper i Norden om beredskap og krisehåndtering innen elektrisitetsforsyningen. Samarbeidet har bakgrunn i et ønske fra nordiske energiministre om forpliktende og samordnet arbeid for å sikre forsyningssikkerheten i Norden. På cybersikkerhetsområdet danner NordBER rammen for samarbeid og dialog mellom de nordiske energimyndighetene.249

14.4.6 Utviklingstrekk som påvirker risiko og sårbarhet i energiforsyningen

Forsyningssikkerheten i kraftsystemet er i utgangspunktet god. Flere mellomlandsforbindelser gjør at Norge kan importere mer kraft i tørrår, og nettutbygging de siste årene har bidratt til økt redundans. Diversitet og redundans reduserer sannsynligheten for kraftmangel og styrker forsyningssikkerheten.

Selv om leveringspåliteligheten i dag er god, så er det usikkert om leveringssikkerheten vil være god nok i årene som kommer. Økt avhengighet av elektrisitet og en mer sammensatt og variabel kraftproduksjon fra fornybare energikilder endrer premissene for vurderinger av hva som vil være god nok leveringspålitelighet. I tillegg har trusselbildet endret seg, og det må planlegges for utfall som skyldes villede handlinger. Nedenfor redegjøres det for viktige utviklingstrekk som påvirker trussel- og risikobildet.

Klimaendringer

Naturhendelser, for eksempel sterk vind som fører til trefall på kraftledninger, står for de fleste uforutsette avbruddene i strømforsyningen. I dag skjer 95 prosent av alle feil med avbrudd i det lokale distribusjonsnettet.250 Et mildere og fuktigere klima som følge av klimaendringene har ført til økt veksthastighet og større behov for skogrydding. Dette er en utvikling som vil forsterkes i årene fremover. Det er også forventet at frekvensen og styrken på naturhendelser som forårsaker avbrudd i kraftforsyningen, vil øke, selv om milde vintre og mindre snø også vil redusere presset på kraftsystemet.

Klimaendringene vil kunne føre til perioder med mer ekstremnedbør og fare for flom i vassdrag og gi et behov for å oppdatere beregninger av dimensjonerende flomstørrelser. Dette fører til at det må gjøres konstruksjonsmessige tilpasninger i flomavledningskapasiteten til enkelte dammer. Det forventes også at klimaendringene vil gi økte påkjenninger på dammene i form av bølgeoppskylling og andre skader på dammer. Økt fare for skred i oppdemte magasiner bidrar også til økt fare for dambrudd.

Tjenesteutsetting og lange verdikjeder

Kraftbransjen er avhengig av en lang og internasjonal forsyningskjede hvor produksjonen av materiell og leverandørkompetanse ofte befinner seg i utlandet. Nybygging og vedlikehold av kraftforsyningsanlegg er i stor grad basert på bruk av utenlandsk arbeidskraft. Dette gjelder særlig transmisjonsnettet.

Pandemien og krigen i Ukraina har synliggjort sårbarheter knyttet til tilgang på kompetanse og materiell. Det er ikke gitt at spesialisert kompetanse og reservedeler alltid er tilgjengelige fra utlandet. Under koronapandemien var det for eksempel fare for mangel på kompetanse i forbindelse med reparasjoner og vedlikehold av kraftinfrastruktur, selv om utfordringene lot seg løse.

Digitalisering

Strømnettet og kraftproduksjonen blir stadig mer digitalisert. Samtidig endrer det sårbarheten for tilsiktede handlinger og utilsiktede hendelser. Bruk av ny teknologi, skyløsninger og utenlandske leverandører og integrering av ulike systemer som er koblet til internett, øker risikoen for IKT-hendelser i kraftforsyningen.

Ifølge nasjonale trusselvurderinger er systemer i kraftsektoren spesielt utsatt for etterretning og avanserte nettverksoperasjoner. IKT-sikkerhetshendelser har, etter det kommisjonen erfarer, allerede ført til kompromittering av sikkerhetsmekanismer og informasjon hos enkelte virksomheter. Kravene til IKT-sikkerhet ble skjerpet i kraftberedskapsforskriften ved endringer som trådte i kraft i 2019. Riksrevisjonen pekte i 2021 på at NVE ikke i tilstrekkelig grad hadde påsett at det er god beredskap for å håndtere IKT-angrep i kraftforsyningen.251 Det jobbes med å ivareta Riksrevisjonens påpekninger.

Sikkerhetspolitisk utvikling

Utviklingen i trusselbildet peker i retning av mer komplekse og alvorlige trusler, blant annet gjennom digital virkemiddelbruk som omtalt ovenfor.

Kraftsystemet er i hovedsak bygget og innrettet for fred, ikke krig. Vurderinger av leveringspålitelighet i fredstid reflekterer naturlig nok ikke risikoen for avbrudd ved angrep på kraftinfrastrukturen. Hovedelementene for å forebygge og håndtere utfall er diversitet, redundans og evne til gjenoppretting. Ved vurderinger av behov for å øke motstandsdyktigheten mot hendelser i den øvre delen av krisespektret aktualiseres blant annet spørsmål om det er behov for å utvide reparasjonsberedskapen til å håndtere gjentatte utfall, og om det er enkelte nøkkelpunkter som krever økt beskyttelse, for eksempel ved at noen transformatorstasjoner bygges i fjell.

14.4.7 Kraftforsyningsberedskap

Kraftforsyningsberedskap handler om å forebygge utfall, men også om å ha en beredskap for raskt gjenopprette kraftforsyningen ved utfall. Beredskap i kraftforsyningen reguleres gjennom kraftberedskapsforskriften. NVE har ansvar for å samordne arbeidet med sikkerhet og beredskap i kraftsektoren og å lede landets kraftforsyning i større kriser.

Kraftberedskapen er organisert i Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO), som består av NVE og virksomheter som står for kraftforsyningen. Dette omfatter alle enheter som eier eller driver kraftproduksjon med tilhørende vassdragsregulering, overføring og distribusjon av elektrisk kraft og fjernvarme.252 Enheter i KBO har plikt til å sørge for effektiv sikring og beredskap og iverksette tiltak for å forebygge, begrense og håndtere virkningene av ekstraordinære situasjoner.

KBO er landsdekkende og inndelt i 13 distrikter (KDS-distrikter). Kraftforsyningens distriktssjefer (KDS) skal sørge for samarbeid og samordning om sikkerhet og beredskap mellom KBO-enhetene i distriktet både i ordinære driftssituasjoner, under ekstraordinære hendelser og under nasjonale kriser og krig.253 På overordnet nivå har Statnett som systemoperatør denne oppgaven. KDS-ene representerer NVE i fylkesberedskapsrådet. KDS utpekes som hovedregel fra en KBO-enhet som driver det regionale nettet og som ivaretar myndighetspålagte energiutredninger i et område (distrikt), jf. forskrift om energiutredninger.254 Inngåtte avtaler mellom KDS, stedfortreder og NVE regulerer oppgavene til KDS i normalsituasjon og i ekstraordinære situasjoner både regionalt og nasjonalt. Avtalen er gjensidig oppsigelig. NVE gir årlige forventningsbrev til KDS.

KDS er NVEs representanter på regionalt nivå i ekstraordinære situasjoner. NVE har myndighet til å delegere oppgaver til KDS uavhengig om det er en ekstraordinær situasjon, inkludert fullmakt til å fatte vedtak i sitt distrikt, jf. energiloven § 9-4. KDS har i slike situasjoner myndighet til å fatte vedtak overfor alle KBO-enheter i distriktet på vegne av NVE. KBO-enheter i et distrikt plikter å svare på henvendelser fra KDS i forbindelse med ekstraordinære hendelser der KDS er satt til å koordinere situasjonsrapporteringen. Det er utarbeidet egne retningslinjer for varsling og rapportering knyttet til dette. KDS plikter på sin side å ha kapasitet til å ivareta en koordinerende rolle.255

Dersom ordinære virkemidler for å håndtere ekstraordinære situasjoner ikke er tilstrekkelige, kan Olje- og energidepartementet iverksette Kraftforsyningens sentrale ledelse (KSL). KSL består av beredskapsmyndigheten NVE og systemansvarlig Statnett. KSL kan iverksette koordinering av driften av kraftnettet og pålegge alle KBO-enheter oppgaver.256

Svakheter ved KBO-ordningen

KBO omfatter virksomheter som eier eller driver anlegg eller annet som har vesentlig betydning for elektrisitetsforsyningen eller fjernvarme. Tradisjonelt er det lagt til grunn en forståelse av at vesentlig betydning ikke omfatter lokal elektrisitetsforsyning, men høyere nettnivåer og store produksjonsanlegg. Etter hvert som samfunnet er blitt avhengig av kontinuerlig tilgang på elektrisitet, og så godt som all forsyning kommer via det lokale distribusjonsnettet, er det etter det kommisjonen erfarer, nødvendig å vurdere hva begrepet vesentlig betydning skal omfatte. Det er videre nødvendig å vurdere hva det skal stilles krav om sikringstiltak til, og hvordan krav bør utformes for å få god sikkerhet i hele forsyningskjeden fra produksjon til forbruk.

Organiseringen av KBO tar utgangspunkt i drift av eller eierskap til klassifiserte anlegg, og klassifiseringen tar utgangspunkt i installert ytelse i anleggene. De øvrige nordiske landene har systemer som i større grad baserer seg på nettnivå og leverte energimengder.257

Kraftberedskapsforskriften er i hovedsak rettet mot eksisterende KBO-enheter. Det gjør at nye aktører ofte har mangelfull kjennskap til eller ikke omfattes av, regelverket. Det kan føre til mangelfull sikring og beredskap. Forskriften er også i hovedsak utarbeidet med tanke på vannkraft og nettsystemet slik det er bygget opp i dag, og tar i begrenset grad høyde for innfasing av mer uregulerbar kraft, større kompleksitet, økt digitalisering og automatisering.

Reparasjonsberedskap

Kraftberedskapsforskriften fastsetter krav til KBO-enhetene om reparasjonsberedskap. Selskapene skal ha tilgang til kompetanse og kritisk reserve- og beredskapsmateriell for raskest mulig å kunne gjenopprette strømforsyningen ved utfall.

NVE peker på at selskapene må kartlegge og anskaffe nødvendig materiell og ikke minst ha tilgang til kompetanse som er nødvendig for å opprettholde god reparasjonsberedskap.258 Ettersom de største komponentene ofte har lang reparasjons- eller leveringstid, må selskapene vurdere hvilke kritiske komponenter de selv må ha tilgang til på kort varsel. Der selskapene selv ikke har nødvendige ressurser for å kunne håndtere store utfall eller omfattende skader på kraftinfrastrukturen, anbefaler NVE at selskapene inngår reparasjons- eller assistanseavtaler for å få rask tilgang til reparasjonskapasitet. Det viktigste er imidlertid at selskapene bygger inn god redundans i forsyningsområdet sitt og har et overvåkings- og vedlikeholdsprogram for de viktigste komponentene, for eksempel de største transformatorene. Dette er tiltak som bidrar til å redusere risikoen for store utfall.

NVE har utarbeidet en veileder til kraftberedskapsforskriften.259 I forskriften er det gitt krav til gjenopprettingstider. Kravene er imidlertid ikke eksakte, og i veilederen er tidsforventningene forsøkt angitt nærmere. Veilederen angir også kompetanse og materiell som virksomhetene må ha tilgjengelig for å ha mulighet til å gjenopprette forsyningen innenfor de forventede gjenopprettingstidene og kravene i beredskapsforskriften.

Etter det kommisjonen erfarer, har de fleste nettselskapene bemanning til å håndtere løpende vedlikehold og beredskap for å kunne håndtere ordinære hendelser. For å kunne håndtere større utfall ved for eksempel ekstremværhendelser er det inngått beredskapsavtaler med lokale entreprenører, og det er et utstrakt samarbeid i bransjen hvor det ved behov stilles folk og utstyr til disposisjon. Selskapene samarbeider også om kjøp av beredskapsmateriell.

REN beredskap

REN ble etablert i 1998 og eies av over 60 norske nettselskap.260 I senere tid har produsenter og industri med høyspentanlegg også blitt trukket inn i samarbeidet. REN bidrar med verktøy og retningslinjer for å sikre god beredskap, prosjektering, montering, vedlikehold og drift av elektrisitetsnettet i Norge. REN har også oversikt over beredskapsmateriell og kritiske kraftkomponenter som nettselskapene sitter på, og materiell som Reguleringsmyndigheten (RME)261 har gitt økonomisk støtte til. På vegne av bransjen har REN også et beredskapslager for sjøkabler.

REN beredskap fungerer, etter det kommisjonen erfarer, godt for dem som er med i ordningen. Ved behov for reservemateriell utover det man besitter selv, får virksomheter raskt oversikt over materiell som er lagret andre steder og hvor mye som er tilgjengelig. Imidlertid står mange selskaper utenfor ordningen. Det kan føre til at reparasjonsarbeid ved utfall kommer sent i gang fordi virksomheter ikke har umiddelbar tilgang til oversiktene og må skaffe seg oversikt på annen måte.

Nordisk avtale om bistand og tilgang til reservemateriell

Ved omfattende feil i transmisjonsnettet har de fem nordiske systemoperatørene avtale om bistand og tilgang til reservemateriell fra hverandre. Hvis det for eksempel oppstår en omfattende feil og Statnett ikke har nødvendig reservemateriell, vil de kunne motta bistand fra Svenska kraftnät. Både Sverige, Finland og Norge har valgt den samme typen reservemateriell slik at det skal være god tilgang. Det forutsettes at samme hendelse ikke rammer over hele Norden på likt.262

14.4.8 Beredskap for å håndtere hendelser som rammer kraftproduksjon

Kraftberedskapsforskriften fastsetter at KBO-enhetene skal ha et planverk for å kunne utøve viktige funksjoner for drift og ledelse i en ekstraordinær situasjon. Dersom driftssentralen til en virksomhet blir utilgjengelig, skal virksomheten kunne betjene og manuelt styre anlegg som inngår i virksomhetens driftskontrollsystem. I tillegg skal virksomheten ha planer for alternativ drift dersom driftssentralen blir utilgjengelig over lengre tid.

Etter det kommisjonen har fått opplyst, ser Statnett nærmere på scenarioer som fører til bortfall av styringssystemer, og som kan medføre behov for manuell drift. Statnett har pekt på at det her er behov for en felles nordisk plan for å håndtere bortfall av styringssystemer dersom enkelte nordiske aktører er berørt av et bortfall, mens andre aktører ikke er det.

Ved større kriser som rammer produksjon og distribusjon av elektrisk kraft kan det oppstå behov for å kjøre det som kalles for øydrift. Øydrift defineres som en del av kraftsystemet med en eller flere distribuerte enheter som isoleres fra resten av hovednettet.263 På grunn av kompleksiteten i nettet vil slike hendelser i dag i stor grad bli håndtert av regionale nettselskaper gjennom beredskapsansvaret som er tillagt KBO-enheter. Statnett har utarbeidet retningslinjer for å håndtere anstrengte driftsituasjoner og driftsforstyrrelser.264 På dette området mangler det imidlertid formelle fullmakter ettersom det bare er Statnett som kan regulere opp eller ned produksjonen i nettet ved behov. Tidligere ble dette håndtert internt i vertikalt integrerte kraftselskaper (med både produksjon og nett), men på grunn av regulatoriske innstramminger (funksjonelt skille) er dette nå mer komplekst.

Det er gitt innspill til kommisjonen om at handlingsrommet til produksjons- og nettressurser i situasjoner hvor det er behov for øydrift, bør utredes. En tilgrensende problemstilling er om det er behov for å styrke den regionale koordineringen gjennom at KDS gis et styrket mandat. Etter det kommisjonen erfarer, er KDS-ene i dag stort sett en informasjonskanal uten tydelig myndighet. Det er bare Statnett og NVE som har myndighet til å pålegge nettselskapene oppgaver.

14.4.9 Anstrengte kraftsituasjoner

Det kan oppstå situasjoner der tilgjengeligheten av energi er mindre enn etterspørselen. Statnett opererer med ulike nivåer for energisituasjonen, og hvert nivå skal ha et eget planverk for tilhørende aktiviteter.

Statnett har ansvar for å utrede og utvikle nødvendige virkemidler for å håndtere perioder med en svært anstrengt kraftsituasjon (SAKS), jf. kraftrasjoneringsforskriften § 3a. SAKS defineres som en situasjon med mer enn 50 prosent sannsynlighet for rasjonering. I tråd med regelverket kan virkemidlene ikke tas i bruk uten vedtak fra NVE. Statnett publiserte høsten 2022 en rapport med mulige SAKS-tiltak for å møte særlig anstrengte kraftsituasjoner i 2022–2023.265

14.4.10 Kraftrasjonering

Rasjonering forventes svært sjelden.266 Sist gang det var kraftrasjonering i Norge var i 1959. Både utbygging av ny kraftproduksjon og mer kraftnett mellom områder bidrar til at vi i dag har et robust kraftsystem med høy forsyningssikkerhet.

Et markedsbasert kraftsystem er det viktigste virkemidlet vi har for å opprettholde leveringssikkerheten for elektrisk kraft. Hvis det ser ut til å bli knapphet på energi, vil prisene øke og gi produsentene insentiv til å spare vann til perioden med høyest pris. Høye priser i området med mulig knapphet på energi vil også føre til at det vil flyte kraft fra områdene rundt. Høye priser vil dessuten føre til at forbruket blir redusert. Forutsatt at forutsetningene som legges til grunn, slår til, vil dette bidra til å redusere faren for rasjonering.

Olje- og energidepartementet kan på anbefaling fra NVE beslutte rasjonering.267 NVE er av departementet utpekt som rasjoneringsmyndighet. Av kraftrasjoneringsforskriften fremgår det at det er nettselskapene som er ansvarlige for å gjennomføre en rasjonering innenfor sitt område. Det betyr at nettselskapene skal ha rasjoneringsplaner som kan iverksettes ved behov. Grunnen til at ansvaret for rasjonering er delegert til nettselskapene, er at gjennomføring av rasjonering skal være tilpasset lokale forhold.

Statnett har gjennom rasjoneringsforskriften ansvar for å utvikle tiltak som skal bidra til å redusere behovet for rasjonering. NVE vil ved behov formidle sine vurderinger av situasjonen og risiko til markedet og andre aktører. I tillegg vil NVE ha dialog med både kraftbransjen, større industri og næringsliv om å spare energi hvis det oppstår en fare for rasjonering. Dette er tiltak som vil settes i gang før rasjoneringsplanene til nettselskapene blir iverksatt. Har tiltakene den tiltenkte virkingen, vil det ikke oppstå behov for å sette i verk rasjonering.

Ved ekstraordinære hendelser vil det likevel kunne oppstå en situasjon der produksjonen ikke er tilstrekkelig til å dekke forbruket, selv etter at myndighetene har iverksatt tiltak for å unngå rasjonering. I planforutsetningene NVE legger til grunn, vil det i så fall skje mot slutten av vinteren, når vannmagasinene er på sitt laveste. Da vil det kunne bli aktuelt å ta i bruk rasjonering som virkemiddel. Forutsetningene som legges til grunn, tar, etter det kommisjonen erfarer, ikke høyde for angrep mot kritisk kraftinfrastruktur, som vil kunne gi helt andre konsekvenser og kreve andre virkemidler for å hindre utfall og gjenopprette funksjonalitet.

I praksis kan rasjonering gjennomføres på to måter: kvoterasjonering og sonevis roterende utkobling. Med kvoterasjonering reduseres tilgjengelig kraft til nettselskapene innenfor et område med en viss andel. Nettselskapene må tildele hver enkelt sluttbruker en kvote, det vil si et visst antall kilowattime (kWh) som kan brukes innenfor et gitt tidsrom. Hvis kunden bruker mer strøm enn tildelt kvote, er prisen svært høy. Dette gjøres for at kunden skal overholde kvoten. Med kvoterasjonering er det fortsatt tilgang til kraft hele tiden, så sant kunden ikke går over kvoten. Sonevis roterende utkobling er nødvendig hvis kvoterasjoneringen ikke er nok for å redusere forbruket i tilstrekkelig grad. Nettselskapene har laget et utkoblingsskjema der soner kobles ut i en roterende tidssyklus. I de periodene sonen er utkoblet, har ingen i sonen tilgang til strøm.268

Prioritering av brukere ved rasjonering

Kraftberedskapsforskriften beskriver primært funksjonsbaserte planforutsetninger for kraftforsyningen. Det finnes imidlertid ingen nasjonale føringer om geografisk prioritering, konkrete krav til utholdenhet eller spesifiserte krav til varslings- og forberedelsestider utover de mer generelle som «innen rimelig tid», «uten ugrunnet opphold», og «så raskt som fysisk mulig». Kraftrasjoneringsforskriften § 9 har følgende krav til rasjoneringsprioritering:

  • liv og helse

  • vitale samfunnsinteresser innenfor administrasjon og forvaltning, informasjon, sikkerhet, infrastruktur, forsyninger osv.

  • næringsliv og berørte økonomiske interesser

Ved prioritering av forbruk angir kraftrasjoneringsforskriften at det bør det legges vekt på avsavnsverdier (den økonomiske verdien av ulempen en kraftforbruker opplever ved å bli rasjonert). Avsavnsverdier gir ikke nødvendigvis riktig prioritering i en for landet kritisk situasjon. Energiloven og kraftberedskapsforskriften har ingen kriterier som går ut over det som er fastsatt i kraftrasjoneringsforskriften.

NVE har utarbeidet en veileder til bruk ved rasjonering i kraftsystemet.269 Veilederen omtaler hvordan nettselskapene skal forholde seg til rasjonering og planlegge for eventuell gjennomføring av forbruksreduksjoner i en rasjoneringssituasjon. Veilederen gjelder for hendelser i fredstid.

Under større driftsforstyrrelser kan Statnett pålegge nettselskaper å foreta tvangsmessig utkobling av strømforbruk. Dette er regulert i forskrift om systemansvaret i kraftsystemet. Nettselskapene skal utarbeide en plan for utkoblingen. I retningslinjene til forskriften står det at forbruk med bare økonomiske konsekvenser skal kobles ut først og forbruk med konsekvenser for liv og helse sist.270

Smarte strømmålere gjør at nettselskapene i en rasjoneringssituasjon har bedre muligheter til å differensiere mellom brukere enn tidligere. Etter det kommisjonen erfarer, gir ikke lovverket hjemmel for å bruke strømmålere for å målrette tiltak ved rasjonering. Å ta i bruk moderne teknologi blir av flere i bransjen pekt på som sentralt for å få på plass et hensiktsmessig regime for rasjonering. Etter det kommisjonen erfarer ser NVE på løsninger for bruk av smarte strømmålere og eventuelle behov for endringer i lovverket.

14.4.11 Myndighetenes arbeid med å håndtere utfall og svært anstrengte kraftsituasjoner

I lys av den krevende energisituasjonen har norske myndigheter iverksatt flere tiltak for å kunne håndtere en svært anstrengt kraftsituasjon og styrke beredskapen mot utfall i kraftsystemet. Tiltak omfatter blant annet revisjon av veileder for kraftrasjonering og oppdrag til DSB og NVE om å øke bevisstheten om betydning av egenberedskap. Strømrasjoneringsscenarioet i Analyse av krisescenarioer (AKS-analysen) har også blitt oppdatert. Se kapittel 4 for ytterligere omtale av AKS. I samarbeid mellom flere fagmiljøer er også konsekvenser av angrep mot kraftinfrastruktur analysert. Resultatene fra den siste analysen er gradert.

Gjennom AKS-analysen av strømrasjonering høsten 2022 og NVEs forberedelser til eventuell kraftrasjonering er det avdekket flere problemstillinger knyttet til rasjonering og prioritering ved rasjonering. Hovedutfordringene som er avdekket, omtales nedenfor.

Manglende kompetanse hos nettselskapene til å prioritere mellom kunder

Nettselskapene har i henhold til kraftrasjoneringsforskriften og veilederen til forskriften ansvar for å ha oppdaterte prioriteringslister som en del av beredskapen mot strømrasjonering. En prioritering av hvilke virksomheter som bør skjermes, og hvilke som tåler et strømkutt under en rasjonering, krever god innsikt i kundenes virksomhet og hva konsekvensene for samfunnet blir av et eventuelt strømkutt. Nettselskap gir uttrykk for at de ikke har denne kompetansen.

Mangelfulle innspill fra kommunene til nettselskapene

Nettselskapene skal basere sine prioriteringer av kunder på innspill fra kommunene. Som ledd i forberedelsene til en mulig strømrasjonering våren 2023 utarbeidet over halvparten av kommunene høsten 2022 innspill til nettselskapene om prioritering av sluttbrukere i tilfelle strømrasjonering.271 Etter det kommisjonen erfarer, viser listene sprikende prioriteringer og manglende konsistens, og for nettselskapene er det derfor vanskelig å bruke listene som et utgangspunkt for å prioritere mellom kunder. Listene er dessuten mangelfulle, da de i hovedsak inneholder oversikt over kommunale virksomheter og ikke andre offentlige og private virksomheter med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner. Listene inneholder også i begrenset grad oversikt over viktig industri, for eksempel prosessindustri som leverer kjemikalier til vannrensing, matvareproduksjon og helsesektoren. Resultatet ved rasjonering ville ha blitt store forskjeller i hva som ville blitt skjermet i ulike kommuner.

Prioriteringskriteriene er svært overordnede

Kraftrasjoneringsforskriften § 9 fastsetter at liv og helse, vitale samfunnsinteresser, næringsliv og økonomiske interesser skal prioriteres ved rasjonering. I veilederen til forskriften verken utdypes eller avgrenses prioriteringskriteriene. Kriteriene er vide og kan tolkes til å omfatte det meste, for eksempel virksomheter med kritisk samfunnsfunksjon, offentlige tjenester, næringslivet og private husholdninger. Kriteriene gir derfor ikke nødvendige føringer og støtte for konsistente prioriteringer på lokalt, regionalt og sentralt nivå.

Mange nettselskaper å forholde seg til

Flere myndigheter gir uttrykk for at det er uoversiktlig å måtte forholde seg til en lang rekke nettselskaper (mer enn 90 på landsbasis) i prioriteringsprosessen. De ønsker færre aktører å ha en dialog med. Den desentraliserte prosessen det er lagt opp til, oppleves som ineffektiv og kan føre til vilkårlige resultater avhengig av kompetansen til det enkelte nettselskapet.

14.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Energisikkerhet er høyt på dagsordenen, i Norge og internasjonalt. Norsk eksport av gass og kraft er avgjørende for den europeiske sikkerhetsarkitekturen, kritiske samfunnsfunksjoner og befolkningen i europeiske land. Det påligger derfor norske myndigheter et særlig ansvar for å føre en balansert energipolitikk som ivaretar energisikkerheten her hjemme og i Europa.

Olje- og energidepartementet har hovedansvaret for å legge til rette for en samordnet og helhetlig energipolitikk. Kommisjonen vil særlig understreke departementets ansvar for å ta nødvendige initiativer til å utforme en helhetlig og fremtidsrettet energipolitikk som ivaretar norsk og europeisk energisikkerhet. I det følgende går kommisjonen gjennom områder som det er viktig å jobbe videre med.

14.5.1 Norsk olje- og gassproduksjon må ses i en europeisk kontekst

Gjennom de siste ti-årene har europeiske land og Norge valgt en strategi for å utvikle energisystemene sine som baserer seg på økt internasjonalt samarbeid og tettere integrasjon mellom de ulike landenes systemer. Begrunnelsen for dette har vært både hensynet til effektivitet og forsyningssikkerhet. Russlands bruk av energi som våpen i forbindelse med krigen i Ukraina og overgangen til fornybare energiformer for å redusere utslippene av klimagasser har fremskyndet integrasjonen mellom energisystemer i vest- og sentraleuropeiske land, samtidig som det skjer en frakobling fra Russland. Krigen har også akselerert beredskapssamarbeidet på energiområdet. For Norge er særlig utviklingen innen EU og Nato toneangivende for å sikre tilstrekkelig energiberedskap.

Et budskap fra kommisjonen er at norsk energisikkerhet må ses i sammenheng med energisikkerheten for andre europeiske land. De ulike energiformene, fossile og fornybare, inngår i et samspill for å sikre tilstrekkelig energi til markedene.

Gitt Norges strategiske betydning for europeisk energisikkerhet er det derfor viktig at norske myndigheter har en offensiv tilnærming til det fordypede beredskapssamarbeidet på energiområdet i Europa. Dette vil blant annet kreve at norske myndigheter analyserer risiko og sårbarhet knyttet til elektrifiseringen av norsk sokkel for å utvinne petroleum i norsk sektor og risiko knyttet til transport av gass.

14.5.2 En velfungerende drivstofforsyning vil fortsatt være viktig

I Norge og internasjonalt vil vi i årene fremover se en overgang fra bruk av fossilt drivstoff til andre energiformer, blant annet gjennom elektrifisering av transportsektoren. Drivstoff i form av bensin og diesel vil likevel i flere år være en sentral del av energimiksen. En velfungerende infrastruktur rundt drivstofforsyningen, for eksempel raffinerivirksomhet og bensinstasjoner, er derfor viktig. Denne typen infrastruktur må ikke fases ut for tidlig. Det vil også være et spørsmål om å ha en form for redundans for denne typen energi ved utfall av øvrige energisystemer.

På oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet gjennomføres som omtalt en risiko- og sårbarhetsanalyse av strukturendringene i raffinerivirksomheten. Kommisjonen mener det er viktig å følge opp analysen og at denne inngår i et bredere grunnlag for å vurdere Norges sårbarhet for avbrudd i forsyninger av energi.

14.5.3 Kraftforsyningsberedskapen må styrkes

Den norske forsyningssikkerheten for strøm er god. Det kan likevel oppstå situasjoner med store negative konsekvenser for kraftforsyningen. For å forebygge og håndtere uønskede hendelser i kraftsektoren er det utarbeidet et lovverk og bygget opp beredskap. Dette er mekanismer som kommisjonen mener vi må bygge videre på og utvikle, ikke minst i lys av det nåværende risikobildet. Her har næringen og myndighetene et godt utgangspunkt gjennom arbeidene som er iverksatt det siste året for å håndtere konsekvensene av potensiell energimangel. Med det som utgangspunkt går kommisjonen nedenfor gjennom utfordringer som den mener er viktig å jobbe med for å sikre god energisikkerhet og kraftforsyningsberedskap.

Nasjonalt løft for å sikre nok tilstrekkelig fornybar energi

Dersom Norge skal stå ved sine internasjonale klimaforpliktelser, og ha tilstrekkelig energi i årene fremover, vil det være nødvendig å innfase mye fornybar energi. Om dette ikke skjer, styrer vi mot et kraftunderskudd allerede i 2027. Det er et politisk ansvar å sikre at det ikke oppstår kraftunderskudd.

Kommisjonen mener derfor at det må gjøres et nasjonalt løft, i tråd med anbefalingene til Strømnettutvalget og Energikommisjonen, for å sikre tilstrekkelig fornybar energi. Alternativet er svekket energisikkerhet og usikkerhet i næringslivet og befolkningen. Et nasjonalt løft må inkludere konkrete målsettinger på ulike produksjonsformer og nødvendige tiltak og rammebetingelser for å nå disse målene.

Kraftforsyningsberedskap / KBO-ordningen må omfatte flere virksomheter

Kommisjonen vurderer at flere sider ved KBO-ordningen bør endres. Som omtalt er det lagt til grunn en forståelse av at vesentlig betydning kun omfatter høyere nettnivåer og store produksjonsanlegg. Etter hvert som alle deler av samfunnet er blitt svært avhengig av kontinuerlig tilgang på elektrisitet, og siden så godt som all forsyning kommer via det lokale distribusjonsnettet, er det behov for en gjennomgang av begrepet vesentlig betydning og hvilke virksomheter som skal omfattes av KBO-ordningen.

I innspill til kommisjonen skriver NVE at det kan være en utfordring at trusselbildet og behovet for sikkerhet og beredskap oppfattes ulikt mellom det offentlige, nettselskapene som er monopolister, og produsentene som opererer i et fritt marked. Det er viktig å finne en balanse mellom ulike hensyn, men myndighetene må være tydelige i sine krav og forventninger til selskapene som et utgangspunkt for dialog om hensiktsmessig innretning av sikrings- og beredskapstiltak.

I lys av trusselbildet mener kommisjonen behovet for nødvendig produksjonskapasitet og lagerhold av særlig viktige deler til kraftinfrastrukturen må vurderes, inkludert om dette kan ivaretas i en nasjonal kontekst eller gjennom samarbeid med andre land. Kommisjonen har for øvrig merket seg REN Transformatorberedskap, som ble stiftet i 2021.272 Tiltaket skal bidra til god beredskap for deltakende selskaper som eier krafttransformatorer. Kommisjonen mener at denne typen tiltak er viktig for å sikre en robust beredskap.

Kommisjonen viser for øvrig til at mange selskaper er utenfor REN-ordningen. I verste fall kan dette føre til at reparasjon av anlegg kommer sent i gang fordi man ikke har tilgang til oversikter og må skaffe seg oversikt på annen måte. Kommisjonen mener derfor at å få flere selskaper med i REN beredskap bør prioriteres høyt, eventuelt at det bør være krav om dette.

Kraftforsyningsberedskapen er i hovedsak rettet mot eksisterende KBO-enheter og utarbeidet med tanke på vannkraft og tradisjonelt nett. Det innebærer at nye aktører ofte ikke omfattes av regelverket for dette. En følge av det kan være mangelfull sikring og beredskap. I lys av erfaringene fra energikrisen det siste året mener kommisjonen at det er nødvendig å vurdere hva det skal kunne stilles krav om sikringstiltak til, og hvordan krav bør utformes for å få god sikkerhet i hele forsyningskjeden fra produksjon til forbruk. Dette må avspeiles i et oppdatert lovverk som omfatter alle vesentlige aktører. Det er viktig å utvikle beredskapstiltak for nye energiformer.

Forsyningssikkerhet må inngå som formål i energiloven

Forventningene til at leveranser av strøm skjer uten avbrudd, er høye. Forsyningssikkerhet inngår imidlertid ikke som formål i energiloven eller i forskrifter til loven. I loven fremgår det at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi skal foregå på en samfunnsmessig rasjonell måte, inkludert at det skal tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. Imidlertid fastsetter loven at den som helt eller delvis eier eller driver anlegg eller system som er eller kan bli av vesentlig betydning for produksjon, omforming, overføring, omsetning eller fordeling av elektrisk energi eller fjernvarme, plikter å sørge for effektiv sikring og beredskap og å iverksette tiltak for å forebygge, håndtere og begrense virkningene av ekstraordinære situasjoner. Kraftberedskapsforskriften fastsetter at klassifiserte anlegg skal prosjekteres, plasseres, utføres, utrustes, sikres, driftes og holdes i slik stand at risiko for skade, havari og funksjonssvikt og andre uønskede hendelser og handlinger blir minst mulig.

Respektive bestemmelser avspeiler at sikker tilgang på strøm er av avgjørende betydning for samfunnet, og at det derfor må brukes nødvendige ressurser på å forebygge utfall og ha en beredskap som raskt kan gjenopprette funksjonalitet ved utfall. Selv om hensynet til energisikkerhet avspeiles i lovverket, mener kommisjonen at forsyningssikkerhet er så viktig at formålet til energiloven må omfatte energisikkerhet. En slik vektlegging kan bidra til at sikkerhet og beredskap gis nødvendig vekt når produksjons- og nettselskaper vurderer investeringer i egen infrastruktur.

Samtidig er det viktig at vurderinger av tiltak tar utgangspunkt i kost-nyttevurderinger. Et eksempel kommisjonen vil trekke frem, er damsikkerhetsforskriften. Statnett har overfor kommisjonen pekt på at forskriften tolkes bokstavelig og at det i liten grad legges til rette for en risikobasert tilnærming i vurderinger av behovet for vedlikehold av damanlegg. Dette påfører etter det kommisjonen har fått opplyst, dameiere og samfunnet betydelige ekstra kostnader uten at det avspeiles i en signifikant reduksjon i risikoen for dambrudd. Sverige har utviklet en egen bransjestandard RIDAS (Energiföretagens riktlinjer för dammsäkerhet) som gir funksjonskrav basert på en risikobasert tilnærming i beslutningsprosesser.273 Kommisjonen har ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på problemstillingen, men mener det er viktig at myndighetene og dameiere har dialog om hensiktsmessig innretning av og oppfølging av krav i lovverket.

Totalberedskapskommisjonen viser for øvrig til at flertallet i energikommisjonen anbefalte at målsettingene i klimapolitikken også bør gjenspeiles i formålsbestemmelsene, og at Norge samtidig bør utfordre landene vi er tilkoblet gjennom sentralnettet om å også legge inn krav til egen forsyningssikkerhet i grunnleggende bestemmelser.

Nettselskapenes oppgaver og fullmakter i kriser

Hendelser i kraftsektoren vil i stor grad bli håndtert av regionale nettselskaper gjennom ansvaret som er tillagt KBO-enhetene. Etter det kommisjonen erfarer, mangler imidlertid KBO-enhetene tilstrekkelige fullmakter til å gjøre dette, da det bare er Statnett som er gitt myndighet til å regulere kraftproduksjonen som ledd i ansvaret for å ivareta momentan balanse i nettet. Kommisjonen mener at handlingsrommet til nettselskapene i kriser bør avspeiles i lovverket, inkludert at KBO-enhetene må ha nødvendige fullmakter til å beslutte tiltak regionalt. Dette kan for eksempel være nødvendig ved store utfall i høyere nettnivåer som fører til behov for øydrift. Etter det kommisjonen erfarer har det tidligere vært vurdert å tildele enkelte nettselskaper et særskilt ansvar for å ivareta systemdriften på regionalt nivå. Det innebærer at noe av Statnetts systemrolle delegeres til et fåtall regionale selskaper.

Mange nettselskaper vil være involvert i krisehåndtering ved hendelser som rammer kraftsektoren, for eksempel ved en svært anstrengt kraftsituasjon. Slike situasjoner krever koordinering innad i sektoren og overfor andre sektorer. En erfaring etter forberedelsene til mulig kraftrasjonering våren 2023 er at det bør være en regional aktør i kraftsektoren som aktører og myndigheter kan ha dialog med. Kommisjonen mener at Kraftforsyningens distriktssjefer, KDS, er et naturlig kontaktpunkt.

For å forenkle dagens struktur og styrke den regionale beredskapen mener kommisjonen at funksjonen til KDS bør gjennomgås. Hensikten vil være å sikre en struktur som gir KDS nødvendig fullmakt til å håndtere kriser regionalt på vegne av NVE og Statnett. Dette kan også bidra til å lette koordineringsansvaret mot øvrige regionale myndigheter, og da særlig statsforvalteren.

Samarbeid om forsyningssikkerhet og beredskap med andre land

Norge er koblet til det europeiske kraftmarkedet gjennom mellomlandsforbindelser. En grunn til at vi har knyttet oss til utlandet, har vært å styrke forsyningssikkerheten. Overgangen til fornybar energi og den pågående energikrisen gjør at det vil skje store endringer i kraftsystemet i årene som kommer. Energikommisjonen påpeker at det kan få stor betydning for organiseringen av krafthandelen med utlandet og for det norske kraftmarkedet.

Det er usikkerhet om utviklingen både når det gjelder det norske systemet, og samspillet med utlandet. Kommisjonen legger til grunn at det er i Norges interesse å handle med utlandet, ikke minst i lys av at det forventes strammere kraftbalanse i årene fremover dersom vi ikke raskt nok øker kraftproduksjonen og får til kraftfulle tiltak innen energisparing. Det kan bety at det kan bli større behov for å importere kraft enkelte år. Tilsvarende er det i andre lands interesse å handle med Norge. Samarbeid kan bidra til å trygge forsyningssikkerheten. I dette bildet spiller mellomlandsforbindelsene en sentral rolle.

Energikommisjonen peker på at Norge må ha et større handlingsrom for å trygge den nasjonale forsyningssikkerheten enn det som er tilfelle i dag. Det pekes videre på at vi må ivareta et samarbeid med nabolandene våre som gagner forsyningssikkerheten for alle parter. Tiltak som evner å ivareta begge hensyn, må identifiseres og utvikles. Denne kommisjonen deler vurderingene til Energikommisjonen. Styringsmekanismen som regjeringen har besluttet å innføre er derfor et hensiktsmessig tiltak for å sikre norske myndigheter handlefrihet i de mest alvorlige scenarioene. Det vil også være nødvendig å øke egen kraftproduksjon og styrke overføringskapasiteten mellom landsdeler. Kommisjonen viser her til at Norge er avhengig av nettkapasiteten i Sverige for å overføre kraft mellom nordlige og sørlige landsdeler. Det innebærer at tiltak i Sverige kan få uheldige konsekvenser for Norge. I lys av erfaringene fra energikrisen det siste året er det samtidig nødvendig å forsterke beredskapssamarbeidet med andre land innenfor rammen av EU, Nato og et fordypet nordisk samarbeid.

Behov for sentrale føringer for prioriteringer ved strømrasjonering

Norge har ikke erfaring med rasjonering av kraft i nyere tid, men vi må anta at en slik rasjonering vil berøre store deler av samfunnet og ha konsekvenser som det kan være vanskelig å ha oversikt over. I lys av erfaringene fra forberedelsene til mulig kraftrasjonering våren 2023 mener kommisjonen at det er nødvendig å se på ansvar og myndighet ved strømrasjonering. Håndtering av rasjonering krever samordning, og foruten aktørene i kraftsektoren vil Justis- og beredskapsdepartementet, DSB, statsforvalterne og kommunene ha viktige roller.

Kommisjonen mener det er viktig å sørge for at roller og ansvar før og under strømrasjonering avklares på en tydeligere måte enn i dag. Et viktig hensyn er at nettselskapene ikke kan være frontlinjen mot resten av samfunnet i en kraftkrise. For eksempel bør overordnede prioriteringer forankres på politisk nivå. Under krisen vil det være regjeringen som må svare for håndteringen og konsekvensene.

Kommisjonen mener det må gis sentrale føringer for hvilke funksjoner og virksomheter som skal prioriteres ved strømrasjonering, og at dette må inngå i beredskapsplanleggingen til berørte aktører. Et hierarkisk oppbygget prioriteringssystem basert på overordnede prinsipper er nødvendig for å sikre bevisste, legitime og konsistente prioriteringer på alle nivåer. Det vises til vurderinger og anbefalinger i kapittel 13 om forsyningssikkerhet.

Kommisjonen viser for øvrig til at utkobling på høyt nivå i kraftnettet vil gjøre det teknisk vanskelig å skille mellom brukere. Tvangsmessig utkobling må skje raskt og gjennom utkobling av soner med mange brukere. Prioritering av brukere må skje i distribusjonsnettet. Bestemmelser om at det skal tas hensyn til særskilte brukere ved en utkobling kan derfor skape urealistiske forventninger til Statnett og nettselskapene, idet utkobling skjer i transmisjonsnettet. Kommisjonen mener derfor det er viktig med forventningsavklaringer knyttet til muligheter for å prioritere ved større hendelser som rammer høyere nettnivåer.

Innføringen av smarte strømmålere gjør at nettselskapene har andre muligheter til å differensiere rasjonering enn tidligere. Dette gjør at prinsippene for å gjennomføre kraftrasjonering må vurderes på nytt. Etter det kommisjonen erfarer, er lovverket ikke oppdatert på området, slik at selektiv rasjonering ikke er tillatt. Å ta i bruk moderne teknologi er pekt på som avgjørende for å få på plass et hensiktsmessig regime for rasjonering. Kommisjonen vil understreke betydningen av å utrede mulighetene som ligger i bruk av smarte strømmålere i en beredskapssituasjon.

Behov for å utarbeide dimensjonerende scenarioer

Til grunn for beredskapen i energisektoren gjøres det risiko- og sårbarhetsanalyser – både på myndighetsnivå og i den enkelte virksomhet. NVE utarbeider risiko- og sårbarhetsanalyse for kraftforsyningen, kraft-ROS, til Olje- og energidepartementet annet hvert år.274 Analysen beskriver alvorlige scenarioer som kan ramme kraftforsyningen. Videre gir analysen forslag til forebyggende tiltak.

Det er utfordrende å ta standpunkt til hvilke hendelser beredskapen skal dimensjoneres for. Som for øvrige sektorer gjelder også dette energisektoren. De negative konsekvensene forbundet med enkelte hendelser vil være så alvorlige, men samtidig forbundet med så liten sannsynlighet at det ikke er rimelig å forvente at den enkelte KBO-enheten skal dimensjonere beredskapen for å håndtere en slik hendelse. Samarbeid mellom virksomhetene er avgjørende for å bygge god beredskap. Funksjonsbaserte forskriftskrav krever godt skjønn og faglig forståelse for å operasjonalisere nasjonale sikkerhetsmål for kraftforsyningen. Dette gjør det krevende for NVE og aktører i kraftbransjen å vurdere risiko og ta stilling til om en gitt risiko skal aksepteres eller ikke. Det er også utfordrende at ulike sektorer med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner har dimensjonert beredskapen ulikt for enkelte scenarioer. I sitt innspill til kommisjonen stiller NVE spørsmål ved om det er rasjonelt om én sektor, som er avhengig av andre sektorer, dimensjonerer beredskapen for et mye høyere nivå enn det sektorene den er avhengig av, gjør. Det pekes på at felles forventninger for en dimensjonering av beredskapen vil skape et bedre grunnlag for hva det er rimelig å forvente av andre sektorer. NVE peker på viktige problemstillinger.

I 2022 gjennomførte DSB en risikoanalyse av strømrasjonering. Hensikten var å kartlegge konsekvenser av strømrasjonering for kritiske samfunnsfunksjoner, næringslivet og befolkningen. Siden krisescenarioene til DSB inngår i det nasjonale planleggingsgrunnlaget, er det avgjørende at fagmyndighetene og andre relevante aktører deltar inn i analyseprosessene. Arbeidet med krisescenarioene fungerer også som en arena for kontakt og informasjonsutveksling. I dette tilfellet inngikk scenarioarbeidet i forberedelsene til å håndtere en eventuell rasjonering. Etter det kommisjonen erfarer ble scenarioet med strømrasjonering i AKS utarbeidet etter dialog mellom DSB og NVE om hva som kan være et realistisk scenario, men NVE deltok i begrenset grad i analyseprosessen for øvrig. Kommisjonen vil understreke verdien av at sentrale fagmiljøer samarbeider nært om denne typen analyser.

Aktørene i kraftforsyningen, som NVE, må ha eierskap til hvilke hendelser som kan ramme kraftforsyningen, og hva konsekvensene for samfunnet kan bli. Kommisjonen mener det er avgjørende at det på sentralt nivå planlegges for scenarioer med svært alvorlige konsekvenser for samfunnet. Koronakommisjonen peker på at de overordnede scenarioene som norsk beredskapsplanlegging er basert på, er mangelfulle og potensielt kan undervurdere konsekvensene av kriser.275 Det pekes også på at myndighetene må rette større oppmerksomhet mot sårbarheter ved Norges internasjonale forsyningslinjer, og at globaliseringen de siste tiårene har gjort disse sårbarhetene relevante for mange typer kriser. Krigen i Ukraina og konsekvensene for forsyningssikkerheten for energi understreker poenget til Koronakommisjonen. I det videre arbeidet med AKS og NVEs egne analyser er det viktig å balansere ulike hensyn på en god måte og sørge for at regjeringen presenteres for scenarioer som belyser relevante problemstillinger, inkludert prioritering i kriser.

Kraftrasjoneringsscenarioet i AKS gjelder hendelse i fredstid der selve kraftinfrastrukturen i Norge ikke er under angrep. Kommisjonen kjenner ikke til NVEs scenarioer. Tidligere AKS-scenarioer har synliggjort hvordan militære angrep og sammensatt virkemiddelbruk kan ramme nasjonal kraftproduksjon og få store negative følger for samfunnet.276 Disse analysene er ikke oppdatert. I forbindelse med den nåværende sikkerhetspolitiske situasjonen gjøres det sektorgjennomganger hvis hensikt er å få på plass oppdatert kunnskap om risiko og sårbarhet i kritiske samfunnsfunksjoner ved angrep på kritisk infrastruktur.

Etter det kommisjonen erfarer, er kraftsystemet, lovverk og planverk i stor grad designet for fred og tar i mindre grad høyde for situasjoner med angrep på kraftinfrastrukturen eller forstyrrelser i handelen med utlandet. Kommisjonen mener det er avgjørende med tiltak som tar høyde for et trusselbilde som også omfatter krig eller krigsliknende forhold.

Krav til egenberedskap

Det norske samfunnet er avhengig av et velfungerende kraftsystem. Å sikre en avbruddsfri kraftforsyning vil kreve enorme investeringer i infrastruktur, og er knapt mulig å oppnå. I NVEs risiko- og sårbarhetsanalyser av kraftforsyningen fra 2019 og 2021 pekes det på at egenberedskap vil være sentralt for å redusere de negative konsekvensene av utfall. Det er derfor avgjørende at virksomheter med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner har et bevisst forhold til sin avhengighet av strøm, vurderer sårbarheten ved utfall og hvordan sårbarhet kan reduseres gjennom forebyggende tiltak.

I forbindelse med Stortingets behandling av Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden, jf. Innst. 275 S (2020–2021), ble regjeringen bedt om å kartlegge tilstanden for nød- og reservestrøm nasjonalt.277 På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet og Olje- og energidepartementet fikk DSB og NVE i 2022 derfor i oppdrag å kartlegge tilstanden for nød- og reservestrøm i kritiske samfunnsfunksjoner og øke kunnskapen om betydningen av egenberedskap ved bortfall av kraftforsyning. Oppdraget inngår også som ledd i oppfølgingen av risiko- og sårbarhetsanalysene til NVE i 2019 og 2021. Når det gjelder kartleggingen av tilstanden for nød- og reservestrøm, er denne, etter det kommisjonen erfarer, satt på vent. Dette ses isteden i sammenheng med øvrige arbeider knyttet til risiko og sårbarhet på kraftområdet, som er omtalt over.

Kommisjonen vil presisere at kontinuitet i vare- og tjenesteproduksjon under kriser avhenger av at virksomheter har en beredskap som effektivt er i stand til å begrense konsekvenser som bortfall av kritiske innsatsfaktorer kan gi. Ikke minst vil dette gjelde ved utfall i kraftsystemet. Kommisjonen mener det er avgjørende at virksomheter med kritisk samfunnsfunksjon planlegger for å opprettholde leveransene sine nær sagt uansett hvilke påkjenninger de utsettes for. Dette forutsetter god veiledning fra myndighetene.

En nasjonal oversikt over tilstanden for nød- og reservestrøm i virksomheter med kritisk samfunnsfunksjon kunne gitt et godt utgangspunkt for å vurdere hensiktsmessige tiltak for å redusere sårbarhet ved utfall. Uavhengig av en slik kartlegging mener kommisjonen myndighetene må vurdere om krav til egenberedskap i ulik sektorlovgivning er tilstrekkelig, eller om det må gjøres endringer.

14.5.4 Fremtidig modell for elsikkerhetsområdet må avklares

Elektrisitet er grunnlaget for energiomstillingen vi står overfor ved at en vesentlig større del av samfunnet skal elektrifiseres. Det gir utfordringer knyttet til leveringssikkerhet og brukersikkerhet. Elsikkerhet omfatter begge delene. Teknologiutviklingen går fort, og den grønne omstillingen må møtes med oppdatert og fremtidsrettet regelverk og kapasitet og kompetanse til å ivareta samfunnets forventninger.

For kommisjonen fremstår det som uklart hvordan det grønne skiftet skal møtes med samlet kraft. Grunnen til det er at mange myndigheter, i tillegg til DSB, har en rolle og særmyndighet på elsikkerhetsområdet. Dette fremstår uoversiktlig for næringsliv og myndigheter. Kommisjonen mener derfor at det er nødvendig å avklare fremtidig forvaltnings- og tilsynsmodell på elsikkerhetsområdet. Den fremtidige modellen kan innebære en desentralisert forvaltnings- og tilsynsmodell der sektormyndighetene får ansvar innenfor sitt fagområde ved at DSB avgir ansvar, eller ved at elsikkerhetsansvaret sentraliseres i større grad enn i dag. Gitt NVEs ansvar for forsyningssikkerhet og beredskap for elektrisk kraft vil det være naturlig at direktoratet også får ansvaret for elsikkerhet dersom det velges en sentralisert modell.

Kommisjonen anbefaler:

  • å gjennomføre et nasjonalt løft for å sikre tilstrekkelig fornybar energi i årene fremover

  • å sørge for at Norge sikrer seg et større handlingsrom for å trygge den nasjonale forsyningssikkerheten. Kommisjonen legger samtidig til grunn at det er i Norges interesser å handle med utlandet, ikke minst i lys av at det forventes en strammere kraftbalanse.

  • å utvide Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) til å omfatte flere selskaper i kraftsektoren og andre beredskapsordninger

  • å endre formålsbestemmelsen i energiloven slik at den også omfatter forsyningssikkerhet

  • å tydeliggjøre og styrke fullmaktene til Kraftforsyningens distriktssjefer (KDS)

  • å gjennomgå ansvar og oppgaver ved særlig anstrengte kraftsituasjoner, inkludert rasjonering

  • å utarbeide tydelige føringer for prioritering av funksjoner og virksomheter ved kraftrasjonering

  • å utarbeide dimensjonerende scenarioer for hendelser som kan ramme energisektoren

  • å vurdere tiltak for å sikre god egenberedskap i virksomheter med kritisk samfunnsfunksjon ved utfall i kraftforsyningen

  • å avklare ansvar, oppgaver og myndighet på elsikkerhetsområdet

15 Elektronisk kommunikasjon

15.1 Innledning

Elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester (ekom) binder Norge sammen og legger til rette for bosetting og arbeidsplasser i hele landet. Digitaliseringen i samfunnet bygger på ekomsektorens infrastruktur og tjenestetilbud med høye hastigheter og god kapasitet. Alle innbyggere, bedrifter og offentlige virksomheter forventer i dag tilgang til sikre og stabile mobil- og bredbåndstjenester.

Ekomnett er et system for transport av elektronisk kommunikasjon, for eksempel mobilnett, fibernett, satellittkommunikasjonsnett og kabel-TV-nett.278 De grunnleggende elementene i ekominfrastrukturen er aksessnett, transportnett, kjernenett og styringssystemer. Aksessnett er forbindelsen mellom den enkelte sluttbruker og transport- og kjernenettet. Transportnett betegner nasjonale og regionale nett som knytter forbindelser over lange avstander, og kan beskrives som ryggraden i et fungerende ekomnett. Kjernenett omfatter sentrale komponenter som er nødvendige for å produsere og styre tjenester i nettene. Styringssystemer er IT-systemer som overvåker og styrer ekomnett og tjenesteproduksjon. Kjernenett og styringssystemene utgjør en kritisk del av infrastrukturen. Funksjonene er gjerne sentralisert og er i seg selv avhengige av elektronisk kommunikasjon for å overvåke og styre komponentene i nettene.

Ekomtjenester formidler kommunikasjon i et ekomnett. For eksempel telefontjeneste (fast og mobil tale), meldingstjeneste (SMS), kringkastingstjeneste (TV og radio), internettilgangstjenester (også for maskiner/ting/sensorer) og internettbaserte kommunikasjonstjenester, for eksempel Messenger og Skype.279

Hendelser i elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester får konsekvenser for mobiltjenester, internettilgang og informasjons- og nyhetsformidling. De kan påvirke kritiske samfunnsfunksjoner som befolkningsvarsling og krisehåndtering sentralt, regionalt og lokalt. Forsvaret er også avhengig av sivil ekom i samvirket med totalforsvaret og i egen logistikkstøtte og drift. Fremover vil den digitale grunnmuren bli enda viktigere i et beredskapsperspektiv.

Det har skjedd en betydelig utvikling av den digitale grunnmuren de siste årene, og Norge har i dag en utbredelse av mobil- og bredbåndsnett godt over EU-gjennomsnittet. Nesten alle husstander har tilbud om bredbånd, og mobildekningen er på tilnærmet 100 prosent.280 Det har over flere år vært høye investeringer i utbygging av bredbånd, mobilnett og datasentre for å sikre god tilgjengelighet, kapasitet og robusthet.281

I Meld. St. 28 (2020–2021) Vår felles digitale grunnmur – Mobil-, bredbånds- og internettjenester gjennomgås sektoren for elektronisk kommunikasjon med planer for videre utvikling. Meldingen legger også frem en nasjonal strategi for sikker og robust ekominfrastruktur. I meldingen understrekes det at sikkerhetstiltakene i den digitale grunnmuren må reflektere utviklingen og tilpasses verdiene som bæres av infrastrukturen. Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa setter dette på spissen.

15.2 Aktørbildet og myndighetsansvaret

Det er et mangfold av aktører som bygger og drifter nett og leverer tjenester. Til sammen utgjør disse den digitale grunnmuren i Norge. Ekomsektoren består av nasjonale og internasjonale selskaper og omfatter både bredbåndsselskaper med lokalt utspring og store nordiske eller globale teleselskap som Telenor, Telia, Ice, Altibox og Global Connect. I tillegg er aktører som Norsk Helsenett, Norid, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)282, Tampnet og Space Norway viktige for den digitale grunnmuren. Datasentre blir også i økende grad en integrert del av den elektroniske kommunikasjonsinfrastrukturen. I tillegg til at ekomtilbydere leverer tilkobling til og mellom datasentre, blir også tilbydernes egne tjenester i økende grad produsert som skytjenester i datasentre.

Kommunal- og distriktsdepartementet har et overordnet ansvar for ekomsektoren i Norge. Departementet har et samordningsansvar for regjeringens IKT-politikk og ansvar for digital sikkerhet knyttet til elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, inkludert internett. Departementet forvalter lovgivningen, fastsetter forskrifter og etatsstyrer Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom).283

Nkom er den utøvende tilsyns- og forvaltningsmyndigheten innenfor elektronisk kommunikasjon i Norge og skal legge til rette for et likeverdig og sikkert tilbud av ekomtjenester over hele landet. Nkom har ansvaret for veiledning og tilsyn med ekomsektoren etter ekomloven og er delegert tilsyns- og veiledningsansvar etter sikkerhetsloven. Nkom har sikkerhetssamarbeid med de øvrige ekommyndighetene i Norden og deltar i relevante internasjonale fora og organisasjoner, blant annet i European Network and Information Security Agency (ENISA) og Body of European Regulators on Electronic Communications (BEREC).284

Kommunal- og distriktsdepartementet og Nkom samhandler med flere nasjonale aktører og myndigheter. Det er opprettet ulike samarbeidsforum for informasjonsdeling og koordinering av sikkerhet og beredskap mellom myndigheter og aktører. Et av disse er Ekomsikkerhetsforum, som består av representanter for utvalgte ekomtilbydere, departementsnivået, Nkom, Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Etterretningstjenesten (E-tjenesten). Forumet har som formål å fremme en gjensidig og oppdatert forståelse av trusselbildet på både gradert og ugradert nivå mellom myndighetene og ekomtilbyderne. Dette er også en arena for utveksling av informasjon som grunnlag for risiko- og sårbarhetsanalyser.285 I 2022 etablerte Kommunal- og distriktsdepartementet Strategisk sikkerhetsforum for elektronisk kommunikasjon, som er en arena der myndighetene og tilbydere skal utveksle erfaringer og vurderinger knyttet til den sikkerhetspolitiske situasjonen. Øvelser i sektoren skal forankres i dette forumet.I tillegg møter utvalgte ekomtilbydere, Nkom, NSM, PST og E-tjenesten i Ekomsikkerhetsforum for å utveksle informasjon som skal bidra til at tilbydere får et godt grunnlag for å ivareta forsvarlig sikkerhet og beredskap.286

15.3 Regulering av ekomsektoren

Sektoren for elektronisk kommunikasjon er underlagt omfattende regulering med krav til sikkerhet og robusthet. Det mest sentrale av regelverk omtales her.

Ekomloven stiller krav om gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester med forsvarlig sikkerhet i fred, krise og krig. Ved hendelser skal det opprettholdes forsvarlig beredskap og foretas prioritering av viktige samfunnsaktører. Forsvarlighetsbegrepet er en rettslig standard der innholdet endrer seg i tråd med utviklingen i markedet, teknologien og samfunnet ellers. Virksomheter (tilbydere) som tilbyr elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester i det norske markedet, skal på bakgrunn av egne risiko- og sårbarhetsanalyser ha beredskapsplaner og gjennomføre tiltak for å opprettholde forsvarlig sikkerhet for sine brukere. Ved vurdering av risiko må aktørene ta hensyn til både utilsiktede og tilsiktede hendelser. I tillegg må virksomhetene ta hensyn til alle sikkerhetsaspekter, både tilgjengelighet, autentisitet, integritet og konfidensialitet. Forslag til ny ekomlov har vært på høring, og planlegges fremmet for Stortinget i 2023.287

Norske datasentre er blitt en integrert del av kritisk digital infrastruktur og bortfall eller forringelse av tjenester i datasentre vil kunne skape store utfordringer for en rekke viktige samfunnsaktører. Det stilles få særskilte krav til datasentre i dagens regelverk. I en tilleggshøring til ny ekomlov foreslås det krav til forsvarlig sikkerhet i datasentre, på lik linje med annen ekominfrastruktur. Det foreslås også en registreringsplikt for å gi myndighetene bedre oversikt over næringen.288

Flere av ekomtilbyderne er underlagt sikkerhetsloven og forvalter infrastruktur og objekter som er utpekt som skjermingsverdige. Det må forventes at flere aktører vil bli underlagt sikkerhetsloven etter hvert som tverrsektorielle avhengigheter til ekom og datasentre blir kartlagt.

Ekomforskriften fastsetter at tilbydere skal utarbeide og vedlikeholde planer og gjennomføre tiltak for å opprettholde forsvarlig sikkerhet i ekomnett og -tjenester. Forslag til ny ekomforskrift har også vært på høring. I høringsnotatet foreslås det å utdype kravene til sikkerhet og beredskap som stilles i ekomloven og blant annet presisere kravene til sikkerhetsstyring, grunnsikring, beredskapsplaner, øvelser og særskilte krav til informasjon og styringssystemer.289

Klassifiseringsforskrifta har som formål å sikre nettutstyr i anlegg mot uønsket fysisk påvirkning, slik at tilbyderen skal kunne tilby elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester med nødvendig sikkerhet for brukere i fred, krise og krig. Forskriften fastsetter at nettilbyderen skal klassifisere og sikre alle anlegg ut ifra hvor viktig nettutstyret i anlegget er.

Forskrift om prioritet i mobilnett skal legge til rette for at samfunnsviktig trafikk prioriteres i mobilnettet i krise- eller beredskapssituasjoner. Mobiltilbyderen skal sørge for forsvarlig sikkerhet for tekniske og administrative funksjoner i prioritetsordningen. Forskriften ble endret i 2022 for å tilpasses nye generasjoner mobilnett. Endringen trer i kraft 15. september 2023.

15.4 Avhengigheten mellom kraft og ekom

Ekstremvær og fiberbrudd som fører til skader på infrastruktur, rammer ofte både kraft og ekom. Sammenfallende og langvarig utfall av både strøm og mobilkommunikasjon er svært utfordrende for befolkningen og beredskapsaktørene. Til tross for tiltak på reservestrøm og dobbel transmisjon vil avbrudd i strømtilførsel fortsatt måtte forventes å være en av de vanligste årsakene til utfall av ekomtjenester.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) foretok i 2018 en analyse av kraftbransjens uavhengighet av offentlig elektronisk kommunikasjon.290 Rapporten viser til at offentlig elektronisk kommunikasjon spiller en vesentlig rolle i kraftforsyningen som helhet, og at betydningen trolig kommer til å øke. Én av driverne for økt avhengighet er omlegging til skybaserte tjenester. Samfunnets avhengighet av kraft og ekom og økende gjensidige avhengigheter mellom de to sektorene understreker behovet for bedre samarbeid og koordinering på myndighets- og virksomhetsnivå.

I 2022 kartla Nkom, NVE, Telenor, Telia og Elvia behovet for styrket samarbeid om beredskap mellom ekomsektoren og kraftsektoren. Kartleggingen viser at både kraftnettselskapene og ekomtilbyderne opplever at de har lite operativt samarbeid ved utfallshendelser der begge sektorene rammes. Det er utarbeidet en felles anbefaling om å bedre beredskapen på tvers. Dette inkluderer tiltak som styrket ekomdeltakelsen i fylkesberedskapsråd, informasjonsutveksling om prioriterte ekomlokasjoner og etablering av varslingsrutiner mellom aktørene i sektorene.291 Oppfølgingen av anbefalingene er i gang.

15.5 Natos forventning til robuste kommunikasjonssystemer

Utfall og logiske hendelser i elektroniske kommunikasjonssystemer kan ramme totalforsvarsaktørers evne til å kommunisere og operere. Nato forventer at medlemslandene arbeider målrettet for å styrke motstandsdyktigheten i egne kommunikasjonssystemer.

I 2017 utredet Nkom om etablerte systemer og responsmiljøer imøtekom Natos forventninger til sivile kommunikasjons- og navigasjonssystemer. Resultatet ble sammenfattet i Rapport om status for Natos Baseline Requirement 6: Resilient Civil Communication Systems. Konklusjonen var at flere av tiltakene som den gang var iverksatt for å styrke sikkerhet og robusthet i ekomnett og -tjenester, hadde betydning for de sivile aktørenes leveranse til totalforsvaret og at dette svarte ut deler av Natos forventninger. Det ble konkludert med at de norske ekomnettene var i god stand, men at det forelå betydelige internasjonale og teknologiske avhengigheter som få aktører hadde tilstrekkelig oversikt over.

En vurdering som ble gjort underveis i totalforsvarsprogrammet, er at det var behov for et klarere bilde av hvilke ekomtjenester og -tilganger Forsvaret hadde behov for i fred, krise og krig. Kommisjonen er kjent med at dette også ble tydeliggjort under Nato-øvelsen Trident Juncture i 2018. Øvelsen avdekket flere problemstillinger knyttet til forventingen om bistand til Forsvaret i en situasjon der samfunnskritisk kommunikasjon i resten av samfunnet krever ekstraordinære tiltak på sikring og gjenoppretting. Kommisjonen viser for øvrig til Prop. 14 S (2020–2021) Evne til forsvar – vilje til beredskap. Langtidsplan for forsvarssektoren der det påpekes at forsvarssektoren må ha kunnskap om sårbarheter ved avhengighet av den sivile sektoren innen kommunikasjon, kraft og rombaserte tjenester. Muligheten til å understøtte militære operasjoner krever tett og langsiktig samarbeid på teknologi mellom de sivile aktørene og Forsvaret.

Boks 15.1 Digital infrastruktur i krig – erfaring fra Ukraina

Erfaringer fra krigen i Ukraina viser at kommunikasjonssystemer og digitale tjenester spiller en kritisk rolle for forsvarsevnen og muligheten til å kommunisere med både sivilbefolkningen og omverdenen. Ukrainske myndigheter har i offentlige fora i EU og i Norge vist til at man har klart å opprettholde ekomtjenester gjennom krigshandlingene. Kombinasjonen av høy grad av diversitet i den digitale infrastrukturen, ukrainske mottiltak, internetteknologiens innebygde robusthet og bistand fra Vesten gjennom satellitterminaler og annen infrastruktur har samlet sett bidratt til å holde tjenestene oppe.

De kommersielle aktørenes rolle og innsats har vært avgjørende. Dette omfatter dem som opererer og drifter digital infrastruktur som fiberkabler, internettinfrastruktur, datasentre, mobilnett og bredbåndssatellitter og globale internettplattformaktører som Microsoft, Alphabet, Amazon osv.

Ut fra det som er kjent fra internasjonalt samarbeid, og det som rapporteres fra ukrainske ekommyndigheter og mobiloperatørene, pekes det på spesifikke faktorer og tiltak som har vært avgjørende når det gjelder å opprettholde den digitale grunnmuren i en krigssituasjon:

  • utstrakt samarbeid i gjenopprettingsarbeidet mellom forsvaret, myndigheter og private aktører med lokal tilstedeværelse

  • god redundans og diversitet i nett og tjenester

  • flere tilbydere og ulike fremføringsveier

  • rask etablering av reserveløsninger ved satellitt og nasjonal gjesting

  • reservelagre av kritiske komponenter og materiell

  • lokal/regional kapasitet i arbeidet med gjenoppretting – både på personell og materiell

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (2022f).

15.6 Risiko og sårbarhet i ekomsektoren

Trussel- og risikobildet i ekomsektoren omfatter alt fra naturhendelser til tilsiktede hendelser. Fiberbrudd som følge av ekstremvær rammer gjerne både mobil- og fastnett samtidig i et avgrenset geografisk område. Utnyttelse av en sårbarhet i programvare eller annen skadevare hos en ekomtilbyder kan ramme en bestemt tjeneste i hele landet, for eksempel mobildata.

Tilbydere av elektronisk kommunikasjon skal varsle Nkom om hendelser som vesentlig kan redusere, eller har redusert, tilgjengeligheten til ekom.292 Det skal også varsles om alle hendelser som tilbyderen selv kategoriserer til alvorlighetsgrad alvorlig eller kritisk. Dette kan være hendelser som påvirker et betydelig antall sluttkunder, samfunnsviktige og kritiske funksjoner og andre tilbyderes tjenestekvalitet. Tilbyderen har også plikt til å varsle Nkom om hendelser som kan ramme konfidensialiteten og integriteten i elektronisk kommunikasjon.

Kravet om å varsle myndighetene er hjemlet i ekomforskriften. Nkom skal varsles snarest mulig for å kunne koordinere tiltak og styre informasjonsflyten mellom dem som er omfattet av hendelsen. Dette inkluderer et bredt omfang av myndigheter og forvaltningsnivå, alt ettersom hvor store konsekvenser hendelsen fører til ute i samfunnet. Det er også etablert vaktordning for EkomCERT293 for å varsle og dele situasjonsbildet under logiske hendelser i sektoren. EkomCERT jobber opp mot ekomaktørenes sikkerhetsorganisasjoner, Nasjonalt cybersikkerhetssenter (NSM NCSC) og andre sektorresponsmiljøer (SRM) i Norge.

Figur 15.1 Informasjonsflyt og varsling fra Nkom.

Figur 15.1 Informasjonsflyt og varsling fra Nkom.

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet.

De fleste varslene Nkom mottar, omhandler hendelser som påvirker tilgjengeligheten til tjenestene (utfall). I 2021 ble halvparten av de varslede utfallene forårsaket av fiberbrudd i forbindelse med grave- og anleggsarbeid og uvær. Etter fiberbrudd er de innrapporterte feilsituasjonene kategorisert som strømbrudd (16 prosent) frekvensforstyrrelser (12 prosent), programvarefeil (10 prosent), maskinvarefeil (8 prosent) og feil i hjelpeteknisk utstyr (2 prosent). Situasjonsbildet er så å si uforandret de siste årene.294 Av de innrapporterte hendelsene omhandlet omtrent halvparten utfall av mobiltjenester. Utfall i mobiltjenester får erfaringsvis stor påvirkning på folks trygghetsfølelse, og toleransen for tjenesteavbrudd er lav.

Ekomnettene, spesielt i en del distriktsområder, er sårbare for ekstremvær, flom og skred. I distriktene er det mindre grad av overlappende dekning i mobilnettene. Dette er årsaken til at sluttbrukere i distriktene opplever flere utfall. Et eksempel på dette er sommeren 2019, da det ble utløst flere jordskred i Jølster, Gloppen og Førde i Sogn og Fjordane. Hendelsen førte til bortfall av både strømforsyning og ekomtjenester. Enkelte områder mistet både mobil- og bredbåndsdekning samtidig som skred hindret redningsarbeid og feilretting. Et annet eksempel er uværet som traff deler av Innlandet, Vestfold, Telemark og Viken i november 2021. Uværet besto av kraftige vindkast som førte til massivt trefall og skade på infrastruktur. Dette slo ut både strømforsyning og ekom i flere kommuner og over lengre tid. Enkelte kommuner mistet også tilgangen til Nødnett.295

Boks 15.2 Logiske angrep og forstyrrelser av GPS-signaler

Trussel- og risikovurderinger fra sikkerhetstjenestene Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Etterretningstjenesten (E-tjenesten) viser at elektronisk kommunikasjon i økende grad inngår som virkemiddel for etterretnings- og trusselaktivitet mot norske interesser. Kriminelle miljøer benytter også i økende grad digitale angrep til ren vinningskriminalitet. Dette treffer alle sektorer, inkludert ekomsektoren.

Ekomtilbyderne melder om at de håndterer et stadig økende volum av digitale angrep og svindel rettet både mot tilbydernes kunder og mot tilbydernes egen infrastruktur. Ekomsektoren i Norge og Norden har så langt klart å stoppe og minimere konsekvensene av angrepene og har opprettholdt stabile tjenester. EkomCERT viser imidlertid til at det de siste årene har vært flere tilfeller av digitale angrep som har ført til store konsekvenser og nedetid hos ekomtilbydere i andre deler av verden.

Globalt system for navigasjonssatellitter (Global Navigation Satellite System – GNSS) er en samlebetegnelse på satellittbaserte systemer for navigasjon, posisjonsbestemmelse og tidsbestemmelse. Se også kapittel 23, «Satellittbaserte tjenester». GNSS inngår i økende grad som en sentral del av verdikjeden i kritiske samfunnsfunksjoner og er sårbart overfor støy (jamming) eller manipulering (spoofing). Nkom har etablert fjernstyrte målestasjoner og varsling av forstyrrelser flere steder i landet for å kunne iverksette tiltak for å stoppe uønsket og ulovlig frekvensbruk. I 2017 og 2018 ble det registrert flere hendelser med bortfall eller forstyrrelser av GPS-signaler som påvirket flytrafikken i Øst-Finnmark. Fra 2018 og etter krigsutbruddet i Ukraina har tilfellene av GPS-forstyrrelser økt markant, særlig i Troms og Finnmark.

Kilde: Etterretningstjenesten (2022), Etterretningstjenesten (2023), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (2023), Politiets sikkerhetstjeneste (2023), Online.no og Schibsted Partnerstudio (2023).

15.7 Utbygging av bredbånd og mobilnett

Regjeringen har et uttalt mål om å sikre alle husstander der det bor fastboende, tilgang til høyhastighetsbredbånd innen 2025. Det skal satses på en kraftig forbedring av mobildekningen i hele landet, og staten skal ta et større ansvar for bredbåndsutbygging i områder der dette ikke er kommersielt lønnsomt.296

Myndighetene gir insentiver og tildeler midler til utbygging av bredbånd og mobilnett i områder der en utbygging på kommersiell basis ikke gir tilstrekkelig dekning, kvalitet eller tilfredsstillende robusthet. Kommunal- og distriktsdepartementet har ansvaret for ordningen med offentlig støtte over statsbudsjettet til utbygging av bredbånd (Bredbåndsstøtteordningen). Midlene fordeles til fylkeskommunene etter en fordelingsnøkkel utarbeidet av Kommunal- og distriktsdepartementet i samråd med Nkom.297 I perioden 2014–2023 ble det bevilget 2,4 milliarder i statlig støtte til å etablere bredbånd. Kommuner og fylkeskommuner har også bidratt med finansiering.298

Ved frekvensauksjonen i 2021 ble det fra regjeringens side lagt til rette for en såkalt frekvensrabatt på inntil 560 millioner kroner mot at operatørene bygger ut mobilnett og fast trådløst bredbånd med hastighet på 100 Mbit/s for minst tilsvarende beløp i områder som mangler slikt tilbud.299 Det har også ved flere anledninger blitt bevilget penger til utbygging eller forsterkning av mobilnett og -tjenester i utvalgte kommuner. Hensynet til god beredskap og robusthet i mobilnettet har vært en begrunnelse for slike bevilgninger.

Ved behandlingen av Meld. St. 28 (2020–2021) fattet Stortinget vedtak om at regjeringen skal utarbeide en plan for utbygging av mobil- og internettdekning langs eksisterende riksveier.300 Dette er blitt fulgt opp med konkrete målinger av dekningen langs en tredjedel av riksveiene i 2022.301

15.8 Styrking av infrastrukturen

Til grunn for all elektronisk kommunikasjon ligger den fysiske ekominfrastrukturen som fiberkabler, basestasjoner, sentraler og datasentre med nettverksutstyr og servere. Redundans og diversitet i infrastrukturen er viktig for å forebygge og redusere samfunnskonsekvensene av utfall og redusert ytelse i ekomtjenestene. Ved hjelp av fysisk redundans, som flere fibertraseer, kan antallet utfall og konsekvensene ved brudd reduseres. Robustheten øker også ved å benytte forskjellige leverandører og etablere reserveløsninger med alternative teknologier i leveransen av en digital tjeneste. Det er viktig av at samfunnsviktige og kritiske samfunnsfunksjoner har flere ben å stå på.302 En kritisk tjeneste for samfunnet, for eksempel en nødmeldingssentral, vil få vesentlig bedre robusthet ved å kobles opp mot to uavhengige fiberføringer fra en eller flere tilbydere.

Digitalt sårbarhetsutvalg pekte i 2015 på at den totale summen av samfunnsverdier som ble båret av Telenors kjerneinfrastruktur, var uakseptabelt høy.303 Utvalget anbefalte å redusere denne sårbarheten ved at minst én aktør, i tillegg til Telenor, hadde et landsdekkende transportnett som var på samme nivå med tanke på dekning, kapasitet og fysisk atskilte traseer.304 Anbefalingen fra Digitalt sårbarhetsutvalg ble blant annet fulgt opp av Nkom gjennom en utredning av mål og tiltak for transportnettinfrastrukturen frem mot 2025.305

15.8.1 Utviklingen i markedet

Fra 2015 og frem til 2021 har markedsaktørene investert mer enn 10 milliarder årlig i utbygging og utvikling av den digitale infrastrukturen. I 2021 var investeringen på 13,2 milliarder og 36 prosent av omsetningen i sektoren. Et vedvarende høyt investeringsnivå og fokus på økt tilgjengelighet, sikkerhet og robusthet har over tid bidratt til å utvikle den digitale grunnmuren.306

Norge har i dag mobilnett fra Telenor, Telia og Ice, der Telia og Ice nå bygger ut mobilnettene på uavhengig transmisjon. Det er et mangfold av eiere av fiberkabler og økt kapasitet på nasjonale og regionale transportnett. Både Telenor, Altibox og GlobalConnect har egne landsdekkende transportnett, og det er mange aktører som leverer regionale nett, blant annet Telia, Ishavslink Finnmark, KystTele, Bulk og N0r5ke Fibre. De siste årene har norsk datasenterindustri også bidratt til utviklingen av fiberinfrastrukturen ved å etablere nye fibersamband nasjonalt og mellom Norge og utlandet.

15.8.2 Myndighetsfinansierte tiltak

Krav til fysisk sikring, redundans og reservestrøm følger av både ekomloven og sikkerhetsloven, og tilbyderne skal igangsette tiltak og dekke kostnadene ved å opprettholde et forsvarlig sikkerhetsnivå. For tiltak som går utover standarden for forsvarlig sikkerhet, men som er viktig for å sikre nasjonale behov, inngår myndighetene beredskapsavtaler med tilbyderne for blant annet investeringer i infrastruktur, anskaffelse av beredskapsmateriell og leveranser til Forsvaret. Det inngås også avtaler med markedsaktørene om gjennomføring av andre sårbarhetsreduserende tiltak. Statlig finansiering og prioritering av tiltak fastsettes årlig gjennom statsbudsjettet.

På bakgrunn av identifiserte sårbarheter ble det i 2018 og 2019 bevilget midler over statsbudsjettet til en pilot for et alternativt kjernenett/transportnett. En betydelig andel av midlene har gått til å forsterke transportnettene i Finnmark. Tiltakene ble ferdigstilt i 2021.307 Tiltakene har, etter det det kommisjonen får opplyst, gitt færre utfallshendelser og økt robusthet i hele regionen.

Etter modell fra Finnmarksprosjektet er det gjennomført tilsvarende risiko- og sårbarhetsanalyser i Troms og Nordland i 2021 og 2022.308 En analyse av Trøndelag er påbegynt i 2023. Det er også gjennomført myndighetsfinansierte tiltak på Svalbardfiberen med tilknytning til uavhengige landtak og transportnett og tiltak for å etablere økt kapasitet og ekstra sikkerhet på fiberforbindelser til utlandet.309

Robuste transmisjonsnett for Norge mot 2030

I takt med samfunnsutviklingen synliggjøres det behov for mer langsiktig investering og utbygging av infrastrukturen. I januar 2022 la Nkom frem en oppdatert rapport med målbilder for robuste transmisjonsnett for Norge mot 2030. Rapporten omhandler tilgjengelighet og beskriver fire overordnede målbilder for robusthet, redundans og diversitet i den digitale infrastrukturen nasjonalt og i forbindelsene til utlandet.310 Målbildene er satt i forhold til samfunnets og totalforsvarets fremtidige behov for robust digital infrastruktur i normaltilstand og under kriser, og fremgår av figur 15.2. De fire målbildene er også nærmere beskrevet under.

Figur 15.2 Fire målbilder for den digitale infrastrukturen.

Figur 15.2 Fire målbilder for den digitale infrastrukturen.

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (2022c).

  • Det skal være robuste transmisjonsnett med høy tilgjengelighet i hele landet. Dette innebærer at det enkelte transmisjonsnettet har god redundans, at det er teknisk og driftsmessig uavhengig av andre transmisjonsnett (autonomt), og at det benytter fysiske traseer som i stor grad er atskilt fra andre transmisjonsnett.

  • Kommersielle mobiloperatører skal samlet sett benytte flere autonome transmisjonsnett. Hensikten er at utfall av ett transmisjonsnett i et område ikke samtidig skal føre til utfall av alle mobilnettene i området.

  • Husstander og virksomheter skal ha tilbud om minst to uavhengige bredbåndstilknytninger med høy nok kapasitet til å møte fremtidige tjenestebehov.

  • Norge skal ha et godt tilbud av høykapasitetsforbindelser mot flere land og fra alle landsdeler. I tillegg er det et mål at trafikken mellom Norge og utlandet skal være spredt på disse forbindelsene.311

Markedet oppfyller stort sett ambisjonsnivået for målbildene i sentrale strøk der hvor kundegrunnlaget er stort. I områder med spredt befolkning og på mindre tettsteder er det imidlertid større variasjon, og i mange tilfeller et betydelig gap i forhold til enkelte av målbildene. For å nå målbildene viser overordnede kostnadsestimater et investeringsbehov i størrelsesorden 7–9 milliarder frem mot 2030.312

15.9 Mobildekning og bredbånd i distriktene

Nkoms ekomstatistikk for 2022 viser at det på landsbasis er nærmere 94 prosent av husstandene som har tilbud om bredbånd med en nedstrøms hastighet på minst 100 Mbit/s. I overkant av 6 prosent hadde ikke et slikt tilbud ved utgangen av første halvår 2022. Dette utgjør 161 000 husstander, hvorav 118 000 av disse var husstander i spredtbygde områder. Når det gjelder mobildekningen, er 4G utendørs mobildekning på tilnærmet 100 prosent befolkningsdekning. I Norge, hvor det er mange områder med spredt befolkning, måles imidlertid både arealdekning og befolkningsdekning. Når det gjelder arealdekning var mobildekningen på 88 prosent ved utgangen av 2022. Byer eller andre områder med høy befolkningstetthet prioriteres når mobiloperatørene bygger ut mobilnett. Det gjør at det kan være forskjeller i mobildekning mellom forskjellige kommuner. Steder med spredt bosetting kan ha dekningshull og tilfeller med ustabile mobiltjenester.313

Utbygging av 5G-nettet startet i 2020, først og fremst i byområder og større tettsteder. 5G-teknologien i dagens mobilnett baseres på 4G som kjerneteknologi i basestasjonene. På steder med 5G-dekning vil det derfor også være 4G-dekning. I forbindelse med 5G-utrullingen som nå pågår over hele landet, varsler tilbyderne at det vil foretas oppgraderinger av eksisterende infrastruktur og etableres flere basestasjoner, og at dette vil gi bedre mobildekning. I dette arbeidet understreker imidlertid tilbyderne at de er avhengig av godkjenninger fra lokale myndigheter og grunneiere på innplassering av infrastruktur for mobilnett. For å bidra til en mest mulig effektiv og enhetlig prosess ved innplassering av ny infrastruktur har myndighetene utarbeidet en veileder til offentlige aktører som mottar søknader fra mobiloperatørene.314

Kommisjonen har fått flere innspill fra regionale og lokale myndighetsrepresentanter der det understrekes at tilgangen til mobil- og bredbåndstjenester er like viktig for bosetting, trygghet og beredskap som veier og strømnett. Det uttrykkes stor utålmodighet med tanke på arbeidet med å få på plass god mobildekning og et godt bredbåndstilbud i alle kommuner og lokalsamfunn.

Figur 15.3 Kart med oversikt over prosjekt for forsterket ekom.

Figur 15.3 Kart med oversikt over prosjekt for forsterket ekom.

De grønne markørene viser i hvilke kommuner forsterket ekom er i drift, mens de gule og røde markørene viser henholdsvis i hvilke kommuner arbeidet er under ferdigstillelse eller under planlegging.

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (2023a).

15.9.1 Reservestrømkapasitet i mobilnett

Strøm er avgjørende for at elektronisk kommunikasjon skal fungere. Nkom har fattet vedtak med minstekrav til reservestrømkapasitet i mobilnettene til Telenor, Telia og Ice. I dekningsområder som omfatter tettsteder med mer enn 20 000 innbyggere, skal reservestrømkapasiteten være minst to timer. I dekningsområdene utenfor disse tettstedene skal reservestrømkapasiteten være risikobasert og i snitt minst fire timer, og ikke under to timer.315 Etter det kommisjonen har fått opplyst, er implementering av reservestrømkravene ferdigstilt.

Gjennom det såkalte Programmet for forsterket ekom ble det i perioden 2014–2022 bevilget over 700 millioner kroner over statsbudsjettet for å styrke den fysiske robustheten i mobilnettene, spesielt i distriktene. Mobilnettene i et utvalgt område i kommunene forsterkes med tre døgns reservestrøm og dobbel transmisjon. Dette sikrer at den lokale kriseledelsen og innbyggerne har mulighet til å gi og motta beskjeder i et sentralt område i kommunen, selv ved langvarige strømbrudd eller transmisjonsbrudd. I 2023 er over 90 kommuner innlemmet i programmet. Tiltakene gir synergieffekter i form av en bedret robusthet for tilknyttede områder.316 Ifølge Nkom viser erfaringene at tiltakene gir vesentlig økt robusthet mot utfall av mobilkommunikasjon ved ekstremvær.

15.10 Autonomi og motstandsdyktighet

15.10.1 Nasjonal autonomi

Nasjonal autonomi innebærer at tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester i en krise- og beredskapssituasjon skal ha evne til å drifte og vedlikeholde tjenestetilbudet, med personell og tekniske løsninger som er lokalisert på norsk territorium.317 Kravet om nasjonal autonomi er regulert i ekomforskriften og vil kunne pålegges av myndighetene i en krise- og beredskapssituasjon.

Kommisjonen har fått innspill på flere faktorer som utfordrer nasjonal autonomi. I likhet med mange andre sektorer har det over lang tid vært en utvikling med økende internasjonalisering og globalisering innenfor ekomsektoren. Tjenester etableres på tvers av landegrensene med et aktørbilde i stadig endring. Systemer for trafikkstyring er automatisert, og det er utstrakt samarbeid med internasjonale leverandører. Tilgang til utstyr og reservedeler er koblet til en global industri, og bransjen er avhengig av spesialistkompetanse fra utlandet. Utenlandsk eierskap eller plassering av deler av verdikjeder utenfor norsk jurisdiksjon fører til at norske myndigheter har begrensede muligheter til å føre tilsyn og påvirke beslutningsprosesser som kan ha betydning for sikkerhet og robusthet i tjenestetilbudet i Norge.

Samtidig understrekes det at teknologiutviklingen gir muligheter. Ekomtjenester baseres i økende grad på skybaserte plattformer i datasentre, der tjenesteproduksjonen kan flyttes mellom ulike fysiske datasentre etter behov. Ved etablering av norske datasentre vil digitale tjenester kunne produseres innenfor landets grenser og gi en større grad av nasjonal kontroll. Der hvor produksjonen av 5G-tjenester flyttes nærmere brukerne og ut i regionale datasentre, kan det også oppnås en styrking av regional autonomi. Skyteknologien og virtualisering gir en fleksibilitet som bidrar til å gjøre nasjonale ekomnett og -tjenester mer motstandsdyktig mot ytre påvirkninger.

Stortingsmeldingen Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet – Så åpent som mulig, så sikkert som nødvendig viser til ulike aspekter av nasjonal kontroll som virkemiddel for å ivareta nasjonal sikkerhet. Regjeringen varsler i stortingsmeldingen kartlegging av strategisk viktig infrastruktur for å identifisere hvilke allierte og nære partnere vi er mest avhengig av for å sikre nasjonal kontroll. Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg som skal gå nærmere inn i vurderingene og se på behovet for nasjonal kontroll med kritisk digital kommunikasjonsinfrastruktur, som mobil- og bredbåndsnett, transportnett, undersjøiske fiberkabler, datasentre, satellittkommunikasjon og fjellanlegg.318

Ekomnett og -tjenester er bygget opp som kommersiell virksomhet i fredstid. Flere av aktørene i sektoren har i innspill til kommisjonen pekt på at utviklingen i risikobildet aktualiserer spørsmål om nasjonal kontroll og tilgjengelige nasjonale ressurser, også med tanke på hendelser i den øvre delen av krisespektret. De viser til at koronapandemien har ført til økt oppmerksomhet på oppbygging av nasjonal kapasitet for drift, vedlikehold og rask gjenoppretting. Som følge av den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen er arbeidet med sikkerhet og beredskap ytterligere intensivert, også når det gjelder å sikre reserveutstyr. Sektoren er like fullt avhengig av materiell og tjenesteleveranser fra utlandet for å produsere tjenester i Norge. Sektoren er derfor sårbar ved langvarige forstyrrelser i internasjonale forsyningslinjer. Det rapporteres også om en stadig økende utfordring med tilgang på kompetanse på teknologi- og sikkerhetsfeltet. Kommisjonen erfarer at det er et stort underskudd på slik spesialkompetanse i Norge.

Flere aktører i den norske ekomsektoren har i innspill til kommisjonen understreket at de definerer hele Norden som sitt hjemmemarked. Innenfor rammene av forsvarlig sikkerhet mener Telenor at autonomi må forstås i en nordisk kontekst. I den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen vises det til initiativet om mer forpliktende samarbeid og integrasjon mellom de nordiske landene på forsvarsfeltet. Det ytres i den forbindelse ønske om et nordisk initiativ innen sektoren for å benytte knappe personalressurser mellom nordiske naboland og benytte tekniske løsninger og infrastruktur som fiber og datasentre på tvers av land i Norden. Dette vil styrke den nasjonale forsyningssikkerheten med flere ressurser nær Norge, og det vil styrke den nordiske regionen totalt sett og stimulere de multinasjonale teknologileverandørene til å etablere kompetansemiljøer i Norden. Se også omtale av behovet for samarbeid for økt digital sikkerhet og beredskap innenfor en nordisk ramme i kapittel 20.

15.10.2 Regional og lokal autonomi

De fleste hendelser som påvirker kapasitet og tilgjengelighet i elektronisk kommunikasjon, treffer lokalt. Naturhendelser eller menneskelige feil kan forårsake fiberbrudd eller skade som fører til at en kommune blir avskåret fra sentral infrastruktur. Ved et scenario der det utføres målrettet sabotasje mot den nasjonale transportnettinfrastrukturen, vil imidlertid større områder kunne bli kommunikasjonsmessig isolert fra omverdenen.

Regional og lokal autonomi handler om at kritisk funksjonalitet i mobil- og bredbåndsnettene skal kunne opprettholdes i tilfeller der man er avskåret fra sentraliserte funksjoner og infrastruktur.319

Verken fastnett eller mobilnett er i dag bygget med tanke på regional autonomi, og begge typer nettverk har sentraliserte funksjoner som er kritiske for tjenesteproduksjonen. Særlig mobilnett har en sentralisert arkitektur, og verken tale, meldinger eller data vil fungere regionalt og lokalt uten kontakt med sentraliserte kjernekomponenter og -funksjoner. Fastnett er også normalt avhengig av sentraliserte funksjoner for å fungere og utveksle trafikk mot andre nett. Det vil ikke kunne oppnås komplett regional autonomi for alle typer digitale tjenester. Dette skyldes både hvordan disse teknisk er bygget opp, og kompleksiteten og dynamikken i tjenesteproduksjonen. Tilrettelegging for regional autonomi må derfor handle om grader av autonomi.

Teknologiutviklingen, som beskrevet under nasjonal autonomi, gir muligheter til å utvikle større grad av regional autonomi. Dette forutsetter imidlertid at dette bevisst bygges inn, og at det analyseres hvilke underliggende ekomnett og systemer som kritiske tjenester er avhengig av.

I innspill til kommisjonen peker Nkom på flere faktorer som kan være med å bygge mer regional og lokal autonomi. Mesteparten av utvekslingen av trafikk mellom større nettoperatører i Norge skjer i dag i Oslo-området. Tilrettelegging og insentiver for mer regional trafikkutveksling vil trolig være et av de mest effektive tiltakene for økt regional autonomi i ekomnettene. Datasentre som etableres regionalt fører til at innhold, tjenester og kritiske funksjoner i større grad flyttes nærmere brukerne, og at fiberaktørene kan benytte kapasiteten til trafikkutveksling. De siste årene har datasentersatsingen i Norge også utløst utbygging av nye sjøfiberforbindelser mellom ulike regioner og over til Danmark, Storbritannia og USA. Trafikkutvekslingen mellom aktører i Norge og utlandet er dermed blitt mindre konsentrert til Oslo-området. I en situasjon der en region blir avskåret fra sentral trafikkutveksling, vil et regionalt datasenter kunne opprettholde internettforbindelsen med utlandet.

For noen brukergrupper og scenarioer vil lokal og regional autonomi være et selvstendig mål. Eksempler på dette er Forsvaret, som må kunne operere autonomt i en region, eller et sykehus med mye intern kommunikasjon. Denne typen avanserte brukere vil, sammen med mobiloperatørene, kunne bygge private 5G-nett med løsninger som tilfredsstiller og sikrer deres spesifikke behov i et område.

Markedsutviklingen innen lavbanesatellitter gir et beredskapsmessig supplement til de landbaserte elektroniske kommunikasjonsnettene. Teknologien er godt egnet for å raskt etablere dekning i en krisesituasjon. I Ukraina har Starlink spilt en viktig rolle for å ivareta kommunikasjonsbehovet når bakkeinfrastrukturen har blitt skadet eller ødelagt. Ekomtilbyderne er nå i gang med å se på innlemmelse av satellittbaserte løsninger for mobilkunder.

Regional og lokal autonomi handler også om muligheten for rask gjenoppretting av ekomnett og -tjenester. Lange reisestrekninger, utfordrende værforhold og vanskelig tilgjengelig infrastruktur fører til lengre feilrettingstid. Brudd på en sjøfiberkabel utenfor en kystkommune krever spesialutstyr og sjøkabelskip for feilretting. Distansene kan være store, og skjøting av sjøfiberkabler kan ta lang tid. De nordligste fylkene i landet er spesielt sårbare. Her er lange strekk av ytre transportnett plassert i sjø, og det er begrenset tilgang på sjøfartøy og entreprenører for gjenoppretting. For å øke gjenopprettingsevnen i distrikt er det etablert regionale beredskapslagre med reservemateriell og utstyr, både tilbydernes egenfinansierte utstyr og utstyr som er finansiert av midler over statsbudsjettet. Lagrene inkluderer transportable basestasjoner og strømaggregater.320

15.11 Beredskapstiltak – grunnleggende tjenester i mobilnettene

Tilgang til grunnleggende tjenester i mobilnettene gir en stor trygghet for befolkningen. Det å kunne gi og motta meldinger eller beskjeder befolkningen imellom og mellom nødetater og befolkning er avgjørende for å håndtere en kritisk situasjon.

Virksomheter som er avhengig av mobiltelefon for å utføre oppgaver av betydning for kritiske samfunnsfunksjoner, kan få et prioritetsabonnement i mobilnettet. Abonnenter med prioritet vil ha større sikkerhet for å komme gjennom med taleanrop enn ordinære abonnenter ved høy belastning eller problemer i mobilnettene. Nyere smarttelefoner er i dag tilrettelagt for dobbelt SIM, enten ved såkalt e-SIM eller to fysiske SIM-kort, slik at brukerne kan ha abonnement hos to ulike operatører. Anskaffelse av dobbelt SIM gjør at man har tilgang til to mobilnett og kan opprettholde kommunikasjonen ved utfall i ett av mobilnettene. Anskaffelse av dobbelt SIM er et effektivt tiltak for å sikre økt robusthet for den enkelte sluttbruker.

Tilrettelegging for nasjonal gjesting i mobilnett vil gi økt beredskap for befolkningen i ytre krisespenn. Få dager etter at russiske militærstyrker startet invasjonen av Ukraina, hadde de tre store mobiloperatørene i landet – Kyivstar, Vodafone og Lifecell – fått på plass et system for nasjonal gjesting. Ordningen har gjort det mulig å ringe via det mobilnettet som har best signal i et område, uansett hvilket av selskapene de er kunde hos. Kommunal- og distriktsdepartementet har gitt Nkom i oppdrag å samarbeide med ekomtilbyderne for å tilrettelegge for nasjonal gjesting i Norge. Arbeidet gjøres sammen med de norske mobiloperatørene Telenor, Telia og Ice. Det er opprettet samarbeid med svenske myndigheter for å dra veksel på erfaringer fra tilsvarende prosess i Sverige.321

Boks 15.3 Nødnett

Nødnett er det nasjonale, digitale radiosambandet for nød- og beredskapsaktører i Norge. Det er i dag et eget, separat radionett med en landsdekkende infrastruktur. Nødnett er bygd opp etter samme prinsipper som de kommersielle mobilnettene og er delvis avhengig av kommersielle nett for transmisjon.

Det er besluttet at nytt nødnett skal drives over de kommersielle mobilnettene, noe som vil muliggjøre ny type funksjonalitet med deling av video, data og tilgang til flere nett, se også kapittel 22. Det pågår et arbeid med en fremtidig løsning. Arbeidet skjer i samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom). I konseptutredingsfasen har representanter fra flere av nød- og beredskapsaktørene som bruker Nødnett, deltatt, inkludert fra helsetjenesten, politiet, brann- og redningsvesenet, Hovedredningssentralen og frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner. Teletilbyderne deltar også for teknisk ekspertise og utredning av mulige konsepter i fremtidens 5G-nett.

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2022a).

15.12 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Norske ekomnett og -tjenester rangeres høyt på internasjonale målinger og indekser og er solide både med tanke på dekning og oppetid. De er også godt driftet av aktører som er vant til å håndtere et komplekst sårbarhets- og trusselbilde. Erfaringene fra koronapandemien viser at sektoren har evne til omstilling og samarbeid på tvers av aktører under større kriser.

Ekomsektoren har gjennomgått store endringer de siste årene knyttet til teknologiutvikling, aktørbilde og samfunnets økende krav til tilgjengelighet, sikkerhet og robusthet. Kommisjonen forutsetter at endringstakten vil fortsette og sannsynligvis øke. I Meld. St. 28 (2020–2021) er det lagt en omfattende strategi med tydelige ambisjoner for en sikker og robust digital grunnmur.

Kommisjonen legger til grunn at den sikkerhetspolitiske situasjonen vil påvirke risiko- og trusselbildet for det digitale domenet i lang tid fremover. Klimaprognosene viser også at det vil bli mer ekstremvær og alvorlige naturhendelser som økt nedbør med påfølgende skred og flom. Disse faktorene er store sårbarhetselementer for infrastrukturen som det digitale Norge bygger på. Den digitale grunnmuren skal, også under ekstraordinære påkjenninger, sikre og bære store samfunnsverdier innen helse, velferds- og trygghetstjenester, kriseledelse og totalforsvar. Kommisjonen vil understreke at dette krever godt planverk og langsiktig arbeid og prioriteringer for sikkerhets og beredskapsarbeidet, fra både myndigheter og private aktører.

Verden er blitt mer urolig og uforutsigbar. Ekomnett og -tjenester skal være motstandsdyktige for kjente og ikke minst ukjente påkjenninger som vil komme. Kommisjonen vil særlig peke på viktigheten av tiltak for ytterligere å styrke og bygge ut infrastrukturen og etablere større grad av autonomi, redundans og diversitet i ekomnett og -tjenester. Tilgang på personell og kompetanse vil også bli en kritisk faktor fremover.

15.12.1 Fortsatt styrking av infrastrukturen

De siste tre–fire årene meldes det om en nedgang av større og omfattende utfallshendelser som følge av skader på fysisk infrastruktur. Dette tilskrives en kombinasjon av et målrettet arbeid i sektoren på sikkerhet, robusthet og beredskap og av at det har ikke har vært like mye ekstremvær og andre alvorlige naturhendelser. På den annen side har pandemien og den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen gitt nye utfordringer i sektoren.

I 2023 har det blitt satt i gang flere tiltak for å styrke telekomberedskapen på norsk sokkel. Tverrsektorielle avhengigheter fører til nye prioriteringer og behov for å styrke og videreutvikle den digitale grunnmuren. De siste års kriser understreker viktigheten av å bygge motstandsdyktighet for å møte nye og ukjente påkjenninger. Kommisjonen vil påpeke at en grunnleggende robust infrastruktur er viktig del av dette bildet.

Målbildene om robuste transmisjonsnett er en tilstandsbeskrivelse, og den viser at robustheten, redundansen og diversiteten i infrastrukturen må videreutvikles og styrkes i forhold til samfunnets og totalforsvarets behov. Graden av måloppnåelse og tiden det vil ta å nå målene, vil påvirkes av en rekke rammevilkår som markedsmessig etterspørsel, teknologisk utvikling, den regulatoriske utviklingen, bevilgninger til myndighetsfinansierte tiltak og andre politiske rammebetingelser.

Det pågående arbeidet med å forsterke infrastrukturen og sikre redundans og diversitet må derfor ikke stoppe opp – det må videreføres og prioriteres i en form og størrelsesorden som følger av digitaliseringstakten, samfunnets avhengighet av ekomnett og -tjenester og endringer i sårbarhets- og trusselbildet. Der samfunnet nå står, krever arbeidet med utbygging og styrking av den digitale grunnmuren langsiktig planlegging. Det vises til kapittel 20, «Digital sikkerhet» og kommisjonens beskrivelse av behovet for en strategi for nasjonale digitale infrastrukturer med 10–20 års perspektiv, og at dette følges opp i en egen langtidsplan. Programmet for forsterket ekom er et eksempel på hvordan langsiktig planlegging og oppfølging av forsterkningstiltak bygger opp kompetansemiljøer og gir gjennomføringskraft hos aktører og myndighetene. En helhetlig strategi og en egen langtidsplan for utbygging og styrking av den digitale grunnmuren vil gi en større grad av forutsigbarhet med tanke på myndighetsfinansierte tiltak og forventinger og krav til den kommersielle utbyggingen.

Det ventes økt digitalisering i offentlig sektor, industri og næringsliv i hele landet. Kommisjonen vil også peke på viktigheten av at både offentlige og private brukere av ekomnett og -tjenester prioriterer robusthet og sikkerhet når de anskaffer digitale løsninger. Dette vil øke egenberedskapen samtidig som etterspørselen vil legge til rette for raskere utbygging og diversitet.

15.12.2 Digital infrastruktur i kommuner og distrikt

Regjeringen har et uttalt mål om å sikre alle husstander der det bor fastboende tilgang til høyhastighetsbredbånd innen 2025.

Myndighetene gir insentiver og direkte bevilgninger til utbygging av bredbånd og mobilnett i områder der en utbygging på kommersiell basis ikke gir tilstrekkelig dekning, kvalitet eller tilfredsstillende robusthet. Kommisjonen vil understreke viktigheten av at både sentrale myndigheter, fylkeskommuner og kommuner prioriterer tiltak for å få en rask effekt av bevilgninger og etablerte insentivordninger. Det er viktig å ha en tett oppfølging av operatørene som bygger ut mobilnett og fast trådløst bredbånd, og at det gjennomføres ytterligere målinger for å få kartlagt og lagt til rette for å tette dekningshull langs riksveiene. Det er også viktig at fylkeskommunene og kommunene prioriterer og resurssetter oppfølging av bredbåndsstøtteordningen og gjennomføring av utbyggingsprosjekter. Videre er det viktig at kommunene legger inn informasjon i nasjonale oversikter over eksisterende infrastruktur og planlagte og pågående bygge- og anleggsarbeider. Oversikten tilrettelegger for å benytte eksisterende infrastruktur og ressurser i pågående prosjekter og vil gi en mer kostnadseffektiv og også bærekraftig etablering av høyhastighetsnett.322

15.12.3 Større vekt på autonomi og motstandsdyktighet

Sektoren for elektronisk kommunikasjon er en risikoutsatt sektor som er bygget opp med internasjonale avhengigheter i nær sagt hele verdikjeden – fra fysiske komponenter og nettverksutstyr til tjenesteproduksjonsutstyr og drifts- og støttesystem. Dette inkluderer i mange tilfeller også personell og kompetanse. Kunder som understøtter kritiske samfunnsfunksjoner og har høye krav til sikkerhet og tilgjengelighet vil etterspørre at kritisk funksjonalitet og lagring av sensitive data skjer innenfor nasjonal kontroll.

Gitt den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa og erfaringene vi har med koronapandemi og større globale hendelser, mener kommisjonen at det må utarbeides operasjonelle krav til nasjonal egenevne til produksjon, vedlikehold og gjenoppretting. Ved en større internasjonal krise vil utenlandske ressurser måtte benyttes i landet de befinner seg i. Det må derfor fastsettes hvilken grunnleggende kompetanse, hvilke funksjoner og hvilket utstyr som skal være tilgjengelig innenfor Norges grenser. Det vil ta tid for sektoren å tilpasse seg, og arbeidet må derfor sette i gang så raskt som mulig.

Utviklingen med 5G, nettverksvirtualisering, skyteknologi og automatisering har betydning for hvordan nasjonal autonomi innrettes. Teknologien muliggjør flytting av data, drifts- og støttesystem fra utlandet og inn til norsk territorium i en krisesituasjon. På samme måte kan funksjonalitet flyttes ut av landet og over til allierte parter. Skytjenester vil kunne bidra til økt datasikkerhet når de benyttes på en sikkerhetsbevisst måte der redundans og mulighet for såkalt «dataevakuering» vektlegges. Erfaring fra krigen i Ukraina viser at det kan være avgjørende med støtte fra samarbeidsland for å opprettholde digitale tjenester. Nasjonal autonomi må ses i sammenheng med mulighetene for å øke robustheten og motstandsdyktigheten ved å utnytte fleksibiliteten som følger av ny teknologi og samarbeid med allierte. Et styrket nordisk samarbeid er her nærliggende å jobbe mot.

Hvilken effekt konkrete virkemidler og tiltak har på nasjonal autonomi, vil være avhengig av situasjonen som oppstår. I noen situasjoner vil det være mest kritisk å ha sikret tjenesteproduksjonsutstyr plassert på norsk territorium. I andre situasjoner gir nasjonal kompetanse på tjenesteproduksjon, drift og feilretting størst effekt. Offentlig eierskap vil også kunne sikre innsikt og innflytelse på viktige strategiske valg og beslutninger, men vil ikke nødvendigvis gi full nasjonal kontroll opp mot komplekse digitale verdikjeder og avhengigheter. Ekspertutvalget for nasjonal kontroll med digital infrastruktur sine vurderinger av hva som må til for å oppnå tilstrekkelig nasjonal kontroll, vil være med å sette rammer for en operasjonalisering av nasjonal autonomi i sektoren.323

Med tanke på sektorens avhengighet av internasjonale verdikjeder og kompetanse vil kommisjonen peke på viktigheten av å utvikle og benytte nasjonale tjenesteleverandører der dette er mulig for å være med å bygge opp nasjonal kapasitet og kompetanse innen tjenesteproduksjon, drift og feilretting. Det vises her også til kommisjonens vurderinger av behovet for å etablere kompetansebrønner for teknologi, sikkerhet og beredskap, noe som forutsetter en langsiktig og bred innsats fra flere sektorer og aktører.

Etterspørselen etter og bruken av skytjenester og datasentre er stor og økende. Kommisjonen viser til betydningen av datasenterindustrien når det gjelder styrking av den digitale infrastrukturen og muligheten for økt nasjonal og regional autonomi. Datasentre lokalisert i Norge som driftes og administreres innenfor nasjonal kontroll, vil kunne være bærere av kritiske funksjoner og skjermingsverdig informasjon av betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Kommisjonen mener at de funksjonene samfunnet er mest avhengig av, må kunne leveres fra Norge, og det er avgjørende å få til en rask implementering av nye sikkerhetskrav overfor datasenteraktørene. NSM har i sitt innspill til kommisjonen pekt på at Norge mangler en felles og praktisk IT-strategi. En slik strategi må peke på et sentralt ledd på myndighetsnivå som gir strategiske så vel som praktiske føringer rundt statens valg av skytjenester, datasentre og flåtestyring – og ikke minst hvilke aktører som skal få etablere datasentre i Norge.

Erfaringer fra Ukraina har vist viktigheten av utstrakt samarbeid og smidighet mellom forsvar, myndigheter og private aktører for å sikre og gjenopprette digital infrastruktur under større kriser. Det å øve og planlegge for ressursbruk på tvers bygger god beredskap. I noen områder i Norge er det utfordringer med tilgang på ressurser for rask gjenoppretting ved større hendelser og utfall. Kommisjonen mener det også i Norge bør utredes nye muligheter for tverrgående og situasjonstilpasset beredskapssamarbeid mellom sivile myndigheter, Forsvaret og private aktører. En mulighet som bør vurderes er å etablere en fast ordning med bistand fra Forsvaret for å øke kapasiteten på gjenoppretting av kritisk elektronisk kommunikasjon, særlig i de nordligste fylkene og på Svalbard.

15.12.4 Dimensjonerende scenarioer knyttet til svikt i ekominfrastrukturen

Digitale løsninger som er sentrale i beredskap og krisehåndtering, bør kunne tåle flere samtidige hendelser med utfall. Et kontinuerlig arbeid med å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser for den digitale grunnmuren, identifisere og iverksette tiltak og vurdere effekten av tiltakene er viktig for god sikkerhet og stabilitet i ekomnett og -tjenester. Kommisjonen understreker viktigheten av at scenarioene som analyseres, i tilstrekkelig grad tar innover seg muligheten for en situasjon med omfattende svikt i ekominfrastrukturen.

I forbindelse med den sikkerhetspolitiske situasjonen gjøres det sektorgjennomganger der hensikten er å få på plass oppdatert kunnskap om risiko og sårbarhet i kritiske funksjoner for samfunnet. Kommisjonen mener arbeidet som gjøres, er sentralt for å få oversikt over alle typer hendelser som kan ramme den digitale grunnmuren, hvilke virkemidler som vil være egnet i håndteringen av disse, og om det er behov for ytterligere kraftfulle tiltak. Kommisjonen forutsetter at resultatet av analysen følges opp i det videre sikkerhets- og beredskapsarbeidet i sektoren. Det vises for øvrig til kommisjonens anbefalinger om felles planforutsetninger.

15.12.5 Prioritering ved ekomutfall

En situasjon med omfattende utfall av ekomnett og -tjenester vil få store tverrsektorielle konsekvenser. Norge har ikke erfaring med en situasjon der ekomtjenester over tid må prioriteres mellom brukere, men vi må anta at en slik situasjon vil berøre store deler av samfunnet og ha konsekvenser det kan være vanskelig å ha oversikt over.

I prioriteringsarbeidet vil det være behov for samordning og tverrsektoriell koordinering. Tilsvarende som kommisjonen påpeker i omtalen av prioritering ved svært anstrengte kraftsituasjoner i kapittel 14, så kan tilbydere ikke være frontlinjen ut mot resten av samfunnet i en situasjon med langvarig utfall i den digitale infrastrukturen. Mange valg er politiske, og overordnede prioriteringer bør forankres politisk.

Det må gis noen sentrale føringer for prioriteringer som skal gjøres, i forkant av en slik situasjon. Hvilke virksomheter og funksjoner som er kritiske i et beredskapsperspektiv, vil kunne endre seg. Det er høstet erfaring i forbindelse med håndteringen av koronapandemien som må ligge til grunn for videre arbeid. Det vises i den forbindelse til kommisjonens vurderinger av behov for nasjonale prioriteringer i kapittel 13. Utgangspunktet er at det må gis tverrsektorielle føringer for hvilke sektorer, funksjoner, bransjer og virksomheter som skal prioriteres før andre.

15.12.6 Tverrsektorielt samarbeid mellom kraftsektoren og ekomsektoren

Tilgang til strømforsyning og elektronisk kommunikasjon er avgjørende for at samfunnet skal fungere. Sektorene er ulikt bygget opp med tanke på aktørbilde, driftsmodeller og beredskapsordninger. Kartleggingen som er foretatt av Nkom, NVE, Telenor, Telia og Elvia, viser et klart behov for å styrke samarbeidet på beredskap.

Kommisjonen mener det er riktig at sektormyndighetene og aktørene i bransjen har som førsteprioritet å få på plass samarbeid for raskest mulig gjenoppretting ved utfall. Kommisjonen vil imidlertid understreke viktigheten av at sektorene samarbeider tett over tid ved at det arrangeres flere felles øvelser og opprettes faste møtearenaer for informasjonsutveksling, diskusjon og beredskapsplanlegging.

Kommisjonen viser til at det i 2022 ble foretatt en evaluering av regelverket for prioritering av brukere ved en kraftrasjonering, og at det i høringssvaret fra Nkom ble påpekt at rasjonering i kraftsystemet krever et godt samarbeid mellom kraftnettselskapene og ekomtilbyderne for å sikre at den digitale grunnmuren er tilgjengelig for liv, helse og andre kritiske samfunnsfunksjoner. Kommisjonen påpeker at det i regelverket for rasjonering med tilhørende veiledning bør være krav til å gjøre en risikovurdering som inkluderer elektronisk kommunikasjon når det skal lages rasjoneringsplaner. Kommisjonen er enig i at regelverk og rutinene i kraftsektoren må sette krav til og underbygge det tverrsektorielle samarbeidet med ekomsektoren.

Ett av læringspunktene etter uværet som traff Innlandet, Vestfold, Telemark og Viken i november 2021, var viktigheten av samspillet mellom statsforvalteren, kommunene, kraftnettselskapene og ekomtilbyderne. Her er det et klart forbedringspotensial. I 2022 og 2023 har flere av ekomtilbyderne etablert fast representasjon i utvalgte fylkesberedskapsråd. Kommisjonen mener at en videreutvikling av samarbeidet i fylkesberedskapsrådene kan være å etablere en ordning der ekomtilbyderne får fordelt fylkesvis ansvar for å følge opp i fylkesberedskapsrådene. Det er tidligere vist til at det er komplisert med en representantordning i ekomsektoren på grunn av konkurransehensyn og begrenset mulighet til å kjenne til andre aktørers infrastruktur og systemer. Kommisjonen mener likevel det bør vurderes hvorvidt en slik fylkesvis fordeling kan gjøre at det blir økt kapasitet til å følge opp ekomfaglige temaer i beredskapsplanleggingen til statsforvalteren. Ved større regionale eller lokale hendelser vil flere av ekomaktørene uansett bli direkte involvert.

Evalueringen av uværet i 2021 avdekket behovet for en gjennomgang av hvor de mest kritiske senderne og basestasjonene befinner seg. Evalueringen avdekket også behovet for å forbedre de operative varslingsrutinene mellom ekomsektoren og kraftsektoren. Ved at ekomtilbyderne utveksler informasjon om prioriterte ekomlokasjoner i egne nett, vil kraftnettselskapene kunne prioritere gjenoppretting av infrastruktur på tvers av ekomtilbyderne.

15.12.7 Egenberedskap for virksomheter

Samfunnets beredskap kan ikke basere seg på at mobilnettet fungerer til enhver tid. Å sikre avbruddsfrie digitale tjenester vil kreve enorme investeringer og er knapt mulig å oppnå.

Kommisjonen mener det er avgjørende at virksomheter med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner har et bevisst forhold til hvilke tjenester, funksjoner og systemer som er helt avhengige av ekom, og at det iverksettes sårbarhetsreduserende tiltak der dette er mulig. Sårbarhet kan for eksempel reduseres ved diversitet i nett og tjenester, for eksempel ved å koble seg opp mot to uavhengige fiberføringer fra to ulike tilbydere, ved å anskaffe prioritetsabonnement eller doble SIM til kritisk personell og ved å anskaffe satellittløsninger som et supplement til de landbaserte elektroniske kommunikasjonsnettene.

Kommisjonen anbefaler:

  • å videreføre og prioritere arbeidet med å forsterke infrastruktur og sikre diversitet og redundans i en form og størrelsesorden som følger av digitaliseringstakten, samfunnets avhengighet av ekom og risiko og trusselbilde. Det må fastsettes en nasjonal strategi for dette arbeidet, som må følges opp i en egen langtidsplan for utbygging og styrking av den digitale grunnmuren

  • at det fortas en operasjonalisering av kravene til nasjonal autonomi, der det også inntas vurderinger av hvordan et styrket nordisk samarbeid vil kunne bidra til økt robustheten og motstandsdyktighet. For å gi sektoren omstillingstid bør arbeidet sette i gang så snart som mulig

  • å videreutvikle og forsterke samarbeidet mellom infrastruktureiere og tilbydere i kraftsektoren og ekomsektoren på beredskap og krisehåndtering. Det må prioriteres å få etablert et samarbeid for raskest mulig gjenoppretting av kritiske ekomlokasjoner.

  • å vurdere etablering en fast ordning med bistand fra Forsvaret for å øke kapasiteten på gjenoppretting av kritisk elektronisk kommunikasjon, særlig i de nordligste fylkene og på Svalbard

  • å påse at arbeidet med å sikre bedre mobildekning og økt bredbåndsutbygging i distriktene prioriteres av alle myndighetsnivåer med vekt på å få en rask og kostnadseffektiv effekt av bevilgninger og etablerte insentivordninger

  • at virksomheter med ansvar for viktige og kritiske samfunnsfunksjoner inkluderer bortfall av ekom i sine risiko- og sårbarhetsanalyser og reduserer egen sårbarhet ved å anskaffe nødvendige reserveløsninger

16 Matforsyning

16.1 Innledning

Å ha tilgang til nok mat, trygg mat og næringsrik mat er avgjørende for at hver og en av oss skal kunne leve et aktivt og sunt liv. De viktigste forutsetningene for norsk matsikkerhet er kontinuerlig produksjon av mat innenlands, ivaretakelse av produksjonsgrunnlaget og et velfungerende internasjonalt handelssystem. Matproduksjon er viktig beredskap.

Norge har gode forutsetninger for å sikre egen befolkning nok mat i det daglige, men også i krise og krig. Matproduksjon basert på hjemlige ressurser representerer i tillegg en beredskap gjennom at det bor folk i hele landet. Det vises til kapittel 9 og spesielt betydningen av at det bor folk i nordområdene våre. Gjennom aktive jordbruks-, skogbruks-, reindrifts-, havbruks- og fiskerinæringer, opprettholdes bosetting i distriktene i større grad. Norsk matproduksjon er også viktig i en global kontekst, ettersom det kan avhjelpe en situasjon der store deler av verdens befolkning ikke får dekket eget behov for næringsrik mat.

Matforsyning handler både om hvor mye mat som er tilgjengelig i et samfunn, og i hvilken grad mennesker har tilgang til den. Når vi snakker om matsikkerhet, innebærer det et inntak av mat som går utover det som er nødvendig for å dekke grunnleggende behov slik at sult unngås. Verdens matvareprogram definerer sult som mangel på energi (kalorier), noe som kan føre til feilernæring og underernæring.324

Ifølge Verdens matvareprogram er mer enn 800 millioner mennesker usikre på hvor deres neste måltid vil komme fra. I 2023 anslås det at om lag 350 millioner mennesker vil oppleve akutt matusikkerhet, noe som er mer enn det dobbelte av antallet i 2020. Anslagsvis 43,3 millioner mennesker i 51 land er i alvorlig fare for hungersnød.325

Matproduksjon omfatter alle forhold i forbindelse med produksjon og bearbeiding av innsatsvarer og næringsmidler. Dette forstås som den årlige nasjonale produksjonen innen fiskeri-, havbruks- og landbruksnæringen. Både dekningsgrad og selvforsyningsgrad brukes som uttrykk for den nasjonale produksjonen av matvarer i forhold til totalforbruket. Produksjonsgrunnlaget omfatter selve naturgrunnlaget, for eksempel dyrket og dyrkbar jord og ressursene i havet, men også husdyrbestander, maskinparken, bygninger og kunnskap om jordbruk, fiske og havbruk. Produksjonspotensialet holdes i hevd ved at disse ressursene er i bruk, og ved at kunnskap om produksjon holdes ved like og videreutvikles gjennom kontinuerlig produksjon.

Velfungerende handelssystemer kjennetegnes av tilgjengelighet av varer, et bredt vareutvalg og at prisene oppleves som riktige. Det norske markedet påvirkes av endringer i internasjonale markeder. Internasjonalt samarbeid om velfungerende handelssystemer multilateralt, regionalt og bilateralt er følgelig viktig for å ivareta norsk matsikkerhet.

Logistikk er også viktig og omfatter alle fysiske forflytninger av en vare fra produsent via videreforedling til sluttbruker. Dette omfatter blant annet foredling, lagring og transport av innsatsmidler og matvarer i både ut- og innland.

16.1.1 Ansvar og oppgaver

Nærings- og fiskeridepartementet har koordineringsansvaret for forsyningsberedskapen for matvarer. Departementet har sektoransvar for beredskapen innen fiskeri, havbruk, matvareindustri og omsetning av dagligvarer og skal bidra til at matvarebransjen er i stand til å levere varer og tjenester også i kriser. Planlegging og håndtering av forsyningskriser innen matvaresektoren gjennomføres i samarbeid med andre myndigheter og næringsdrivende.326

Næringslivet samarbeider med Nærings- og fiskeridepartementet om matvareberedskapen gjennom Rådet for matvareberedskap. Rådet består av representanter for departementet og matvaredistributørene327 i tillegg til at andre myndigheter og aktører deltar ved behov. Rådet skal gi Nærings- og fiskeridepartementet råd om forsynings- og logistikksituasjonen i dagligvarebransjen og behandle og fremme forslag om aktuelle tiltak. Rådet for matvareberedskap er en del av departementets kriseorganisasjon, med operative funksjoner.328

Landbruks- og matdepartementets ansvar innenfor matvareforsyning er hovedsakelig knyttet til primærproduksjon og import av landbruksprodukter. Landbruks- og matdepartementet skal bidra til å gjøre landet best mulig dekket med innenlandskproduserte landbruksvarer i en krise, sikre produksjonsgrunnlaget og i tillegg bidra til å opprettholde forsyning av nødvendige landbruksvarer gjennom import.329

Landbruksdirektoratet ivaretar direktoratsoppgaver for Landbruks- og matdepartementet. Landbruksdirektoratet gir faglige råd, iverksetter landbrukspolitikken og legger til rette for landbruket og matindustrien.330

Fiskeridirektoratet ivaretar direktoratsoppgaver for Nærings- og fiskeridepartementet. Direktoratet gir råd som bidrar til å utvikle og iverksette politikken innen akvakultur, fiskeri og marin arealforvaltning. Når det gjelder samfunnssikkerhet er dette knyttet til sikring av fiskeriressurser, havressurs og havbruk.331

Mattilsynet har ansvar for å sikre forbrukere trygg mat og trygt drikkevann. Mattilsynet utarbeider forslag til, forvalter og veileder om regelverk, fører tilsyn, formidler informasjon og kunnskap og bidrar ved hendelser som rammer mattryggheten. Mattilsynet gir faglige råd til Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.332

Markedsregulatorene er et landbrukspolitisk verktøy som skal sørge for at befolkningens behov for korn, kjøtt, egg og melk dekkes. Evne til omstilling i næringen vil også spille en sentral rolle under forsyningskriser.333

Kommunene har ansvar for at matvarer kommer frem til innbyggere som ikke selv kan skaffe seg mat på ordinær måte.334

16.2 Verdikjeden for mat

Verdikjeden for mat består av en rekke private næringsaktører i produksjon, videreforedling og distribusjon. Tilgangen på mat er avhengig av produksjon av mat og innsatsvarer fra primærnæringene innenlands og utenlands. Primærnæringene omfatter jord- og skogbruk, fiske og havbruk. Figur 16.1 gir en overordnet oversikt over verdikjeden for norsk matforsyning og rammebetingelser.

Figur 16.1 Oversikt over verdikjeden og rammebetingelser for norsk matforsyning.

Figur 16.1 Oversikt over verdikjeden og rammebetingelser for norsk matforsyning.

Figuren viser verdikjeden for matproduksjon og -forsyning i Norge, inkludert innsatsfaktorer og politiske rammebetingelser. Pilene indikerer fysisk vareflyt mellom de ulike delene. De oransje pilene indikerer import.

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2017a).

16.2.1 Jordbruk

Husdyrhold, og da spesielt melkeproduksjon, er bærebjelken i norsk jordbruk. Dette skyldes at over to tredjedeler av jordbruksarealet brukes til dyrking av gras og andre fôrvekster. Bare husdyr kan spise gras. En forholdsvis liten andel av arealet er egnet til dyrking av matkorn, frukt og «finere» grønnsaker. Utgangspunktet for konkurransedyktig produksjon av mat i Norge er vanskeligere enn i mange andre land. Norge har kort vekstsesong, vanskelige terrengforhold for dyrking, kaldt klima og dermed lav arealproduktivitet sammenliknet med flere andre land. Jordbruksarealene utgjør bare 3 prosent av det samlede arealet i Norge. På en oversikt utgitt av Verdensbanken har bare 7 av 209 land en lavere andel enn Norge.335 Naturforholdene begrenser særlig muligheten for å dyrke energirike vekster til menneskemat.

Også i forhold til innbyggertallet har Norge langt mindre dyrket mark enn gjennomsnittet av land vi kan sammenlikne oss med. Norge produserer forenklet sagt det vi trenger av kjøtt og melkeprodukter, mens vi er avhengige av å importere mer enn halvparten av det vi trenger av kornprodukter og grønnsaker. Kjøtt- og melkeproduksjonen er i stor grad avhengig av importerte fôrvarer.

Det hører med til bildet at norskandelen mathvete har økt betraktelig fra 1970-årene og frem til i dag, selv om andelen naturlig nok varierer fra år til år. Målet er å øke egenproduksjonen av korn og grønnsaker. Aktører i verdikjeden har samlet seg om matkorninitiativet og et mål om at 90 prosent av matkornet skal være norsk innen 2030. Hvete utgjør omtrent 82 prosent av kornet som går til mat i Norge, og det er derfor avgjørende for å nå målet at andelen norsk hvete øker.336

16.2.2 Fiskeri og havbruk

Norge er Europas største fiskerinasjon og verdens niende største fiskerinasjon. Fangsten gjort av norske fartøyer i norsk økonomisk sone er på om lag 2,5 millioner tonn rundvekt årlig.337 Det tilsvarer i underkant av et halvt tonn per innbygger i Norge. I 2022 eksporterte Norge 1,63 millioner tonn villfanget fisk og fiskeprodukter til en verdi av 40,1 milliarder kroner mens havbruk eksporterte 1,32 millioner tonn til en verdi av 111,3 milliarder.338 Mengden sjømat fordelt på fiskeri og havbruk som har blitt eksportert har vært relativt stabil de siste ti årene. Det er flere faktorer som påvirker verdien av det norske fisket, som kvoter, prisen på råstoff, valutasvingninger og handelspolitikk.

Bestandene avhenger av fiskebestandenes utvikling, forvaltningsregimene og fiskekvotene. De totale bestandene av ulike fiskeslag i norske farvann varierer over tid, men er høyere nå enn for noen tiår siden.339 Overfiske var tidligere årsak til fallende bestander, men økt kunnskap om bærekraftig forvaltning av fiskebestander og internasjonale avtaler har bidratt til en mer balansert utvikling av ville fiskebestander.

16.2.3 Videreforedling

Foredlingsindustrien i Norge omfatter mange ulike virksomheter og er en stor avtaker av råvarer fra landbruket, fiskeriene og havbruksnæringen. Eksempler på virksomheter er ysterier, møller, slakterier, pakkerier og konserveringsindustrien. Andre bedrifter bearbeider allerede foredlede produkter til ferdigvarer, for eksempel til pizza, lomper, supper med mer. Foredlingsindustrien kjøper både norskproduserte og importerte jordbruksvarer.340

Tre viktige aktører i videreforedlingsleddet er markedsregulatorene for kjøtt, korn og melk (Nortura, Felleskjøpet Agri og TINE). Er tilførselen av norske varer for liten til å dekke etterspørselen, skal markedsregulator gi råd til Landbruksdirektoratet om å åpne for import. Dette kan skje ved at importen i en periode gjøres billigere gjennom tollnedsettelser, eller ved fordeling av importkvoter til nedsatt toll.

16.2.4 Innsatsvarer

Viktige innsatsvarer til både jord- og havbruk omfatter fôr og fôrråstoffer, gjødsel og gjødselråstoffer (mineraler), kalk, frø, plantevernmidler, medisiner, maskiner, utstyr og deler. Forholdet mellom norskproduserte og importerte fôrråstoffer er sentralt i analysen av matvareberedskapen. Det totale fôrbehovet er avhengig av en rekke faktorer som totalt produksjonsvolum, produksjonsintensitet og eventuell utnyttelse av alternative fôrkilder i Norge som erstatning for importerte varer.

16.3 Politiske og økonomiske rammebetingelser

Norge er et lite land med en åpen økonomi og utstrakt internasjonal handel med varer og tjenester. Internasjonale handelsprosesser som WTO-forhandlingene og ulike bilaterale forhandlinger gir rammebetingelser for norsk matforsyning. Gjennom EØS-avtalen er det etablert et regelverk for mat og innsatsvarer. Norsk landbruk er unntatt EØS-avtalen for å skjerme ønsket norsk matproduksjon. Bilaterale og multilaterale handelsavtaler, landbruks-, fiskeri- og næringspolitikken og tollregimer danner rammeverket rundt verdikjeden. Selv om de naturgitte forutsetningene for fiske- og jordbruksproduksjonen er uforstyrret, kan for eksempel endringer av nasjonal landbrukspolitikk eller internasjonale handelsrestriksjoner påvirke matforsyningen i Norge.

Et bærende element i den norske matpolitikken er å sikre norsk landbruksproduksjon, og tollvernet er et verktøy for å oppnå dette målet.341 Tollvernet skal sørge for at landbruksvarer vi ønsker å produsere selv ikke blir utkonkurrert av rimeligere importert mat. Tollvernet er sammen med importprisene bestemmende for hvor høye norske priser kan være før norske varer møter konkurranse fra import. Det norske importvernet for jordbruksvarer kan forenklet sett deles i tre grupper med høyt, moderat og lavt tollvern. Tollsatsene gir muligheter for at prisene på norskproduserte jordbruksvarer kan ligge på et nivå som sammen med budsjettstøtte kompenserer for kostnadsulemper for norsk produksjon som skyldes klima, topografi og et høyt norsk kostnadsnivå.

I tillegg til et hjemlig perspektiv har matpolititikken et globalt perspektiv. I regjeringens handlingsplan for bærekraftige matsystemer i norsk utenriks- og utviklingspolitikk 2019–2023 fremgår det at matmangel og kamp om arealer egnet til matproduksjon er en kilde til nød, væpnet konflikt og migrasjon. Hensynet til matsikkerhet inngår derfor i norsk utenriks- og utviklingspolitikk.342

16.4 Risikobildet for norsk matforsyning

Norsk matsikkerhet hviler på stabil produksjon av mat- og fôrvarer innenlands, som forutsetter lønnsomhet i næringene og at internasjonale handelssystemer er velfungerende.

Tilgangen på mat i Norge har vært stabil siden andre verdenskrig tok slutt. Velstandsvekst, økt produktivitet i jordbruket, fiskeriene, havbruket og økende import av matvarer har bidratt til at vi i dag har tilgang på nok, næringsrik og variert mat. Høy kjøpekraft gjør at de fleste vanligvis heller ikke vil ha problemer med å kjøpe nok og trygg mat. Dette gjelder også i tider med kraftig økning i priser på matvarer. Lavinntektsgrupper som kan bli rammet ekstra av en prisoppgang, kan hjelpes gjennom målrettede tiltak.

Klimaendringene og andre utviklingstrekk kan føre til at forutsetningen om velfungerende internasjonale handelssystemer blir utfordret. Tilbudssvikt av korn og internasjonal militær konflikt som involverer Norge, er to aktuelle trusler mot forsyningssikkerheten for mat.343

På oppdrag fra Miljødirektoratet har tre forskningsmiljøer – Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO), Vista Analyse og Ruralis – vurdert hvilke følger endringer i klimaet kan ha på det norske matsystemet.344 Analysen tegner et bilde av en mindre forutsigbar verdikjede med høy forekomst av alvorlige forstyrrelser. Klimaendringer skader produksjonen av matråvarer på land og i hav, både i Norge og andre land. Rundt midten av århundret bør vi derfor være forberedt på høy forekomst av avlingssvikt globalt og nasjonalt. Det pekes i rapporten på at matsystemet er tilpasningsdyktig, men sårbarheten forsterkes når vi ser klimarisiko og andre risikofaktorer i sammenheng. Det anbefales derfor at analyser av klimarelatert risiko gis høy prioritet og baseres på oppdatert kunnskap og bred risikoforståelse, samspill på tvers av sektorer og konkrete fremtidsbilder av en fremtid med endret klima.

16.4.1 Risikofaktorer for mattryggheten

Mattrygghet innebærer at maten ikke inneholder mikroorganismer, miljøgifter eller fremmedelementer som forårsaker sykdom dersom maten lages og brukes som tiltenkt.345 Antallet typer hendelser som kan påvirke mattryggheten på kort og lang sikt har økt i løpet av de siste årene. Risiko er knyttet til utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer i befolkningen som overføres fra næringsmidler, drikkevann eller dyr (zoonoser). Risiko er også knyttet til fremmedstoffer eller radioaktive stoffer i matkjeden som utløser et behov for å spore kilden og trekke tilbake næringsmidler eller fôr fra markedet. Utbrudd av planteskadegjørere, fiskesykdommer, dyresykdommer og hendelser i fôrkjeden som ikke nødvendigvis truer folks helse, men som kan ha store samfunnsmessige kostnader, innebærer også en risiko.

Land med en industrialisert landbruks- og havbrukssektor, og da særlig regioner med høy husdyr- eller fisketetthet er sårbare for spredning av sykdommer. Virus spres ved kontakt mellom dyr. I tillegg vil dyr, mennesker, transportmidler, kjøtt, gjødsel og andre ting som har vært i kontakt med syke dyr kunne spre smitten slik at nye dyr blir smittet. Klimaendringene fører til økte temperaturer og endrede nedbørsmønstre. Som en følge av det oppstår det nye miljøer for sykdommer i Norge og Nord-Europa som ellers ikke har vært utbredt i regionen, og økt risiko for spredning av ulike dyre-, fiske- og plantesykdommer og økt forekomst av zoonoser. Utbrudd av dyresykdommer kan få store konsekvenser, både for kjøtt- og melkeproduksjon og i fiskeoppdrettsnæringen. Ved sykdomsutbrudd vil det derfor kunne være nødvendig med omfattende tiltak for å stoppe smittespredningen og sykdommen så fort som mulig.346

16.5 Matvareberedskap

16.5.1 Viktige elementer i matvareberedskapen

Matvareberedskap er et uttrykk for evnen til å iverksette tiltak ved ubalanse eller kriser i verdikjedene for mat og som gir seg utslag i produksjons- og tilbudssvikt, etterspørselssjokk eller svikt i logistikksystemene.347 Erfaringene med koronapandemien og den nåværende militære konflikten i Ukraina har synliggjort verdien av en matvareberedskap som er tuftet på flere virkemidler. Klimaendringene og konsekvensene disse kan få for norsk og internasjonal matproduksjon, trekker i samme retning. Viktige elementer i den norske matvareberedskapen, i tillegg til ivaretakelse av produksjonsgrunnlaget, kontinuerlig produksjon og velfungerende internasjonal handel, er knyttet til styring av risiko gjennom markedsregulatorene og kunnskap i næringen, lagerhold og muligheter for å legge om produksjon og forbruk i kriser.

Boks 16.1 Matforsyning til Nord-Norge

Det bor om lag 300 000 mennesker i områdene nord for Ofoten. Nordland, Troms og Finnmark er sårbare for forstyrrelser eller avbrudd i forsyningene nordover.

Nærings- og fiskeridepartementet har etablert beredskap for å kompensere for lengre ledetider i logistikken og for å kunne håndtere et eventuelt lengre brudd i logistikksystemene.

Beredskapen består av beredskapslagre av nødproviant tilsvarende åtte dagers forbruk for befolkningen nord for Ofoten. Lagrene er plassert flere steder i landsdelen. Flere av aktørene som er representert i Rådet for matvareberedskap, har også utarbeidet lageroppbyggingsplaner for basisvarer tilsvarende 20 dagers forbruk i bransjens eksisterende logistikksystemer. Lageroppbyggingen skal kunne gjennomføres i løpet av 30 dager etter at varsel om iverksetting er gitt. Som ledd i denne beredskapen har Nærings- og fiskeridepartementet anskaffet åtte mobile lagerhaller, de siste to i 2014, og alle er lagret i Nord-Norge.

Kilde: Nærings- og fiskeridepartementet.

Kommunenes evne til å ivareta ansvaret innenfor helsemessig og sosial beredskap er viktig for å begrense de negative konsekvensene for utsatte grupper ved forsyningssvikt. Stedlig matproduksjon, transportmuligheter og tilgjengelighet av matvarer lokalt og regionalt, for eksempel gjennom kommersielle lagre, er også viktig. Egenberedskap i husholdningene og i offentlige og private institusjoner (for eksempel sykehus, sykehjem og fengsel) vil også kunne spille en viktig rolle ved kortere forsyningskriser.

Figur 16.2 Utvikling i selvforsyningsgrad i energi målt på tre ulike måter, 1999–2019.

Figur 16.2 Utvikling i selvforsyningsgrad i energi målt på tre ulike måter, 1999–2019.

Kilde: Dombu m.fl. (2021).

16.5.2 Selvforsyningsgrad og dekningsgrad

Sentralt i den hjemlige diskusjonen om matsikkerhet er om vi kan basere oss på velfungerende internasjonal handel, eller om vi bør bli mer selvforsynt. Selvforsyningsgrad og dekningsgrad sier noe om forholdet mellom produksjon og konsum i et land. Selvforsyning av mat handler om hvorvidt man selv kan produsere i landet det man konsumerer. Som regel regnes selvforsyningen i energi, det vil si andel av kaloriene vi spiser, som er produsert i Norge. I 2019 var andel av matforbruket som er produsert i Norge, 45 prosent, og korrigert for fôrvareimport var det 36 prosent. Medregnet all mat, inkludert fisk og sjømat som produseres i Norge, blir selvforsyningsgraden høyere. En slik beregning kalles dekningsgrad. Dekningsgraden i 2019 var på 87 prosent.348 Figur 16.2 viser utviklingen i disse tre målene på selvforsyning fra 1999 til 2019.

Selvforsyningsgraden har holdt seg stabil siden årtusenskiftet, mens det har vært en nedgang korrigert for fôrvareimport fra tidligere om lag 45 prosent til 36 prosent. Samtidig har dekningsgraden økt fra i underkant av 80 prosent til nærmere 90 prosent.

Boks 16.2 Ulike mål på selvforsyning

Selvforsyningsgraden er andelen av matforbruket (som oftest målt i kalorier) som er produsert i Norge. En brøk der all norsk matproduksjon minus eksportert mat blir delt på totalt matvareforbruk (2021: 46 prosent).

Selvforsyningsgraden uten fisk er som om over, men sjømat er tatt ut av regnestykket for å vise selvforsyning med jordbruksprodukter (2021: 45 prosent).

Selvforsyningsgrad korrigert for fôrimport tar utgangspunkt i selvforsyningsgraden, men for kraftfôrbaserte jordbruksprodukter produsert i Norge trekker man fra en andel av energien som tilsvarer importert kraftfôr (2021: 39 prosent).

Dekningsgraden er andelen norsk mat vi kunne ha konsumert dersom mat produsert for eksport var en del av forbruket innenlands. Det vil si en brøk med produksjon dividert med produksjon pluss import minus eksport.

Internasjonalt er det ofte dette målet som brukes som standard for selvforsyningsgrad. I Norge kan det i mange tilfeller være hensiktsmessig å bruke noen av de andre målene, i hvert fall når vi snakker om jordbruk, siden det er den høye eksporten av sjømat som gjør at dekningsgraden i Norge er høy.

Selvforsyningsevne er definert som et lands evne til å dekke matvarebehovet med innenlandsk produksjon. Denne vil være større enn selvforsyningsgraden og dekningsgraden. I kriser vil forbruket kunne legges om til større andel planteproduksjoner (dyrking legges om fra fôr til planteprodukter).

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2017a) og Bardalen m.fl. (2023).

16.5.3 Restriktiv jordvernpraksis

Å ivareta ressursgrunnlaget for norsk matproduksjon gjennom god forvaltning av ressursene i havet og på land er sentralt for forsyningssikkerheten. I et slikt perspektiv er jordvern viktig. I tillegg til matsikkerhet handler jordvern også om for eksempel flomvern, mikrobiologi og karbonbinding.

Hvert år omdisponeres jordbruksarealer til andre formål enn jordbruk. Det meste av omdisponeringen i etterkrigstiden på 1,2 millioner dekar gjelder areal som er egnet for matkornproduksjon. Bare vel 200 000 dekar av arealet egnet for nydyrking er godt egnet for matkorndyrking.349 Det betyr at potensialet for matkorndyrking er redusert som følge av omdisponering, og at potensialet for å erstatte dette med nydyrking er begrenset.

Omdisponeringen av dyrket jord til andre formål har gått betydelig ned siden årtusenskiftet, noe som er i tråd med politiske målsettinger. I 2021 ble det vedtatt omdisponert 2 968 dekar dyrket jord til andre formål enn landbruk. Jordvernmålet ble i 2019 strammet inn til maks 3 000 dekar per år og dette målet ble følgelig nådd to år senere. Regjeringen Støre har i Hurdalplattformen uttrykt som mål for jordvernet at den vil sette et nytt langsiktig mål om maksimal omdisponering av 2 000 dekar dyrket mark årlig.350 Figur 16.2 synliggjør utviklingen når det gjelder omdisponering av dyrket og dyrkbar jord i perioden 2005–2021.

Figur 16.3 Utvikling i omdisponering av dyrket og dyrkbar jord 2005–2021 basert på KOSTRA-statistikk.

Figur 16.3 Utvikling i omdisponering av dyrket og dyrkbar jord 2005–2021 basert på KOSTRA-statistikk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 07903.

Fra 2010 til 2021 har det samlede jordbruksarealet i drift blitt redusert med 2 prosent. På landsbasis har delen fulldyrket areal hatt en reduksjon på om lag 3 prosent i perioden fra 2010 til 2021, mens delen eng og beite har økt med 1 prosent. Kornarealet har gått ned med 7 prosent fra 2010, men den største delen av reduksjonen skjedde tidlig i perioden. Fra 2018 til 2021 økte kornarealet med 1 prosent.351

Omdisponering av jord til samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur utgjorde 51 prosent i 2020. NIBIO peker på at når presset for omdisponering av dyrkbart areal er størst i områder egnet for matkorndyrking, er det en vesentlig svakhet ved jordvernmålsettingen at det ikke er satt tydeligere mål for å begrense omdisponering også av dyrkbart areal.352

Det nydyrkes årlig større arealer enn det som omdisponeres til andre formål enn jordbruk. Samtidig skjer nydyrkingen i klimasoner hvor det i hovedsak dyrkes grovfôr, mens det meste av omdisponeringen skjer i sentrale områder der arealene er godt egnet for matkorn eller andre matvekster. Dermed skjer det en skjult bevegelse av jordbruksarealets tyngdepunkt i retning av mer marginale områder. En annen mulig medvirkende faktor er at det går produktive arealer ut av produksjon gjennom effektivisering i næringen.

16.5.4 Potensial for omlegging av produksjon og forbruk

Norge kan styrke matberedskapen basert på egen produksjon. Forskere ved NIBIO peker på at det er mulig å produsere mer i Norge, men at det vil kreve at noe av produksjonen legges om. Det er begrenset hvor mye som raskt kan legges om, så dette vil måtte foregå over et lengre tidsrom. Kostholdsendringer er også et tiltak som kan være effektivt i en forsyningskrise.353

Ved en krise der matforsyningen rammes, er det mulig å produsere mer planteprodukter til menneskemat i stedet for dyrefôr. Hvis en forsyningskrise rammer importen av fôr og andre matvarer, representerer fisken som til enhver tid står i merdene, også et matlager. Det vil også være mulig midlertidig å slakte flere husdyr for økt kjøttproduksjon og å senke kvalitetskravene til matkorn og andre planteprodukter. I en krise vil man kunne legge om kostholdet til mer av næringsrike matvarer som det er god tilgang på.

Evne til å redusere matsvinn både i produksjon og i kosthold representerer også et viktig beredskapspotensial.354 Regjeringen har nedsatt et utvalg som skal utrede tiltak for å nå målet om 50 prosents reduksjon av matsvinnet innen 2030. Utvalget skal blant annet komme med forslag til en matkastelov. Arbeidet skal leveres i form av en skriftlig rapport til Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet innen utløpet av 2023.355

En kvantifisering av evnen til omstilling ble gjort av Alstadheimutvalget i NOU 1991: 2 Norsk landbrukspolitikk – Utfordringer, mål og virkemidler. Utregningen viste at Norge den gang kunne være bortimot selvforsynt med matvarer ved en langsiktig avsperring (definert som tre år) gjennom å legge om innenlandsk produksjon og kosthold. Siden den gang har befolkningen i Norge økt med om lag 26 prosent, jordbruksarealet har blitt redusert med rundt 1 prosent, og kornarealet har blitt redusert med 21 prosent.356 Norge har også avviklet lagerholdet av korn, som i 1991 var ett års forbruk. I tillegg har vi bygget opp den norske oppdrettsnæringen mens fangst fra fiskeri har holdt seg på omtrent det samme nivået. Forutsetningene er derfor endret, noe som gjør at en oppdatert vurdering vil kunne gi verdifull informasjon til bruk i beredskapsplanleggingen.

16.5.5 Beredskapslagring

Lagerføring er en måte å sikre produksjonskapasitet i næringen og matforsyning til befolkningen ved situasjoner hvor tilgangen til mat eller innsatsvarer er redusert eller stopper opp. Det sivile beredskapsarbeidet frem til rundt 1990 var rettet inn mot krig og kriser av tilsvarende omfang og alvorlighetsgrad.357 Erfaringene fra tidligere krigs- og blokadesituasjoner gjorde dessuten at man inntil avslutningen av den kalde krigen regnet med at forsyningskriser ble langvarige og oftest var et resultat av fysisk avsperring fra ressurser og markeder eller skyldtes en reell mangel på varer. Korn til melproduksjon, og sukker, ble ansett som kritisk, og det ble bygget korn- og sukkerlagre med offentlig finansiering.

Krav om beredskapslagring av matkorn og mel var nedfelt i kornforsyningsloven av 1928, med krav til å dekke ett års forbruk av korn. I 1995 ble kravet endret til seks måneders normalt forbruk. I 2003 ble ordningen avviklet og erstattet med en begrenset lagerordning for mel tilsvarende 20 dagers forbruk av mel til bakeribransjen nord for Ofoten. Ordningen med offentlige lagre av mel ble avviklet i 2014. Nærings- og fiskeridepartementet har som omtalt videreført lageroppbyggingsplaner for å ivareta forsyninger av mat til Nord-Norge i tilfelle sikkerhetspolitisk krise og krig.358

Avviklingen av beredskapslagrene i 1990-årene sammenfalt med at utviklingen internasjonalt gikk i retning av arbeidsdeling og liberalisering av handelen. Økt selvforsyning av matkorn bidro også til at det ble sett på som forsvarlig å bygge ned kornlagrene. Den økte selvforsyningen av korn kan knyttes til matvarekrisen i 1972, som førte til at lagrene av korn på verdensbasis ble redusert, og som førte til en sterk økning i prisene i verdensmarkedet. Ulike regjeringer har i ettertid vektlagt behovet for en balanse mellom egen matproduksjon og velfungerende handelssystemer.

Utredning av matkornlager

Regjeringen ga i 2022 Landbruksdirektoratet i oppdrag å utrede alternativer med beredskapskrav på en lagerbeholdning per 1. juli for henholdsvis én måneds, tre, seks, ni og tolv måneders normalforbruk av matkorn, eksklusiv kommersielle lagre, for overlagring mellom kornsesonger. Mandatet var å utrede utformingen av en beredskapslagring av matkorn, ikke hvorvidt den skal etableres eller vurdere hensiktsmessigheten. Rapport ble levert 15. juni 2022.359 Landbruksdirektoratet anbefalte at det ble arbeidet videre med følgende konsepter:

  • et lager tilsvarende normalforbruk i seks måneder

  • integrert lagring og statlig eierskap til kornet

  • lagring i form av korn, ikke mel

  • at anleggsstrukturen i størst mulig grad bør styres av markedet

  • vurdering av utforminger med norske og/eller importert varer

I statsbudsjettet for 2023 ble det bevilget 20 millioner kroner til å etablere en ordning med beredskapslagring av matkorn tilsvarende 2–3 måneders forbruk. På oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet har Landbruksdirektoratet gitt et forslag til utforming av en ordning og retningslinjer for beredskapslagring av matkorn.360 Regjeringen tar sikte på å etablere beredskapslagring av matkorn høsten 2023. Kommisjonen legger til grunn at dette bygges betydelig opp.

16.5.6 Matberedskap i Sverige og Finland

I en vurdering av beredskapsløsninger kan det ses hen til hvilke løsninger sammenliknbare land har valgt. Nedenfor gis et kort utdrag av valgte tilnærminger i Sverige og Finland.

Sverige

Den svenske matberedskapen har siden slutten på den kalde krigen i stor grad basert seg på velfungerende handel og effektiv distribusjon. For enkelte produkter er det etablert lagre som er en del av logistikkløsningen på området. Dette gjelder i hovedsak for matvarer der produksjonen er sesongbasert, for eksempel produksjon av korn og gårdsprodukter. Det samme gjelder i noen grad der kjøp av en bestemt vare forekommer sjelden eller til bestemte tider av året. I praksis er det i tillegg et visst lagerhold av matvarer i de ulike leddene i verdikjeden, for eksempel i omlastingssentre, hos produsenter og grossister, i kjøretøyer, i butikkhyllene eller i den enkelte husholdning.361

Svenske myndigheter har de siste par årene arbeidet for å bygge opp en robust mat- og drikkevannberedskap. Denne utviklingen har fått økt aktualitet etter Russlands militære angrep på Ukraina. Som ledd i å styrke matvareberedskapen jobber svenske myndigheter med å identifisere hvilke aktører som i et samfunnsperspektiv er kritiske for matvareforsyningen og forsyningslinjene rundt i landet. Innen januar 2024 skal myndighetene legge frem et forslag over det de anser som strategiske matvarer, som beskrives som matvarer som er nødvendige for å opprettholde produksjon i verdikjeden for mat og at alle skal ha tilgang til mat. I februar 2024 skal planene for hvordan matvarer skal prioriteres i tilfelle krise og behov for rasjonering, revideres. Oppdraget er gitt til Livsmedelsverket og Jordbruksverket. Livsmedelsverket skal i tillegg etablere et nasjonalt drikkevannslaboratorium som skal øke beredskapen i tilfelle mikrobiologiske trusler mot drikkevannsforsyningen i krise og ved forhøyet beredskap. Beredskap i drikkevannsforsyning er nærmere omtalt i kapittel 17.

Finland

Basert på en sikkerhetsstrategi for det finske samfunnet la den finske regjeringen i 2018 frem en beslutning om målene med forsyningsberedskapen. Målet i beslutningen fra 2018 var at Finland skal kunne håndtere unntakstilstander basert på nasjonale tiltak, innenfor rammen av et velfungerende internasjonalt marked og et diversifisert industrielt og produksjonsmessig grunnlag. Det vises for øvrig til gjennomgangen av forsyningsberedskapen i Finland, jf. kapittel 12. Ett av virkemidlene som Finland benytter seg av er beredskapslagre av matkorn. Tidligere var det lagret et gjennomsnittlig forbruk av matkorn i tolv måneder, men i 2013 ble det besluttet at lagrene skulle tilsvare forbruket i seks måneder. Totalt sett skal beredskapslagrene dekke et halvt års forbruk av hver av kornsortene hvete, havre, rug og bygg. I tillegg til matkorn lagres sertifiserte frø, proteinvekster og andre nødvendige produkter for å kunne opprettholde matvareproduksjonen under kriser. Finland er i praksis selvforsynt med korn, og det er dermed i hovedsak finsk korn som ligger på lager, selv om dette ikke er et krav.362

16.5.7 Mattrygghet

God mattrygghet avgjørende i et folkehelseperspektiv og for tilliten til matsystemet og norsk matproduksjon. Gjennom EØS-avtalen har Norge en felles regulering med EU for næringskjeden fra jord og fjord til bord. Krisehåndtering er en del av dette. Området er i betydelig grad regulert for å sikre at alle land håndterer uønskede hendelser likt. Mattilsynet har et utstrakt samarbeid med andre land gjennom forvaltningen av EØS-avtalen. Det veterinære fagområdet utgjør om lag 70 prosent av regelverket når det gjelder næringskjeden fra jord og fjord til bord.363 Plantehelse er ikke en del av EØS-avtalen.

Det finnes en rekke tiltak som kan bidra til at redusere risiko knyttet til utbrudd av dyresykdommer:364

  • et hensiktsmessig norsk og internasjonalt regelverk innenfor dyrehelse.

  • streng kontroll med innførsel av dyr og dyreprodukter.

  • god dyrehelse og -velferd i Norge.

  • god beredskap: EU/EØS-land er forpliktet til å ha beredskap mot alvorlige smittsomme dyresykdommer.

  • vaksinering av dyr.

  • god smittebeskyttelse mellom husdyrbesetninger.

  • godt samarbeid mellom næring, myndigheter og forskning.

  • systematisk overvåking og meldeplikt hvor en kan oppdage potensielt farlige sykdommer.

Forbrukerrådet har i innspill til kommisjonen pekt på at koronapandemien førte til redusert tilsyn og endringer i hvordan kontroll med dyrehold, matproduksjon og importkontroll blir utført. EU innførte en midlertidig forordning som åpnet for alternative måter å gjennomføre offentlig kontroll på. Denne ble også iverksatt i norsk rett. Forbrukerrådet peker på at arbeidet gikk raskt og at det innebar krevende avveininger mellom hensynet til raske avveininger av markeds- og næringshensyn opp mot forhold knyttet til mattrygghet, dyrehelse og -velferd.

Antibiotikabruk

Verdens helseorganisasjon anser antimikrobiell resistens som en av de største truslene mot folkehelsen. De viktigste driverne av antibiotikaresistens er feilbruk og overforbruk av antibiotika. Forskrivere av antibiotika er både helsepersonell, og aktører innen veterinærmedisin, landbruk og matproduksjon, inkludert fiskeoppdrett.365

Norge utmerker seg blant de landene som bruker minst antibiotika i husdyrproduksjonen, og har lavest forekomst av antibiotikaresistente bakterier i mat og husdyrhold. Viktige årsaker til vårt lave antibiotikaforbruk er god dyrehelse, dyktige og ansvarlige bønder og oppdrettere, bevisste veterinærer som praktiserer ansvarlig bruk av antibiotika og et godt samarbeid mellom næring og myndigheter. Forbruket av veterinære antibakterielle midler til oppdrettsfisk er svært lavt sammenlignet med tidligere. Nedgangen fra 1987 da forbruket var på sitt høyeste til 2021 var på over 99 prosent. I 2021 ble det foretatt behandling med antibiotika i 2,2 prosent av sjølokalitetene for laks og regnbueørret.366

Veterinærtjenester

Kommunene har etter dyrehelsepersonelloven § 3a ansvar for å sørge for tilfredsstillende tilgang på tjenester fra dyrehelsepersonell og for å organisere en klinisk veterinærvakt utenom ordinær arbeidstid. Det ytes et statlige tilskudd til vaktordningen, og dette er primært innrettet på behov for tilgang på veterinærhjelp til produksjonsdyr. Tilgang på veterinærtjenester er en forutsetning for matproduksjon og dyrevelferd i hele landet.

På oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet er det gjennomført en gjennomgang av tilgangen på veterinærtjenester i Norge. Utviklingstrekk, årsaker og mulige tiltak for å bedre situasjonen har vært vurdert, og arbeidsgruppen hadde særlig oppmerksomhet på utfordringene med tilgang på veterinærtjenester til produksjonsdyr. Rapporten ble overlevert departementet i mars 2023.367 Det fremgår av rapporten at det i mange deler av landet er tilfredsstillende tilgang på veterinærtjenester. Samtidig pekes det på at utfordringer med tilgang på veterinærer til å ivareta klinisk veterinærpraksis på produksjonsdyr i jordbruket har økt markant de siste årene. En rekke kommuner melder om utfordringer med å rekruttere deltakere eller vikarer til den kliniske veterinærvakten. Mange kommuner sliter også med å rekruttere veterinærer til produksjonsdyrpraksis på dagtid. Utfordringene er ikke isolert til en bestemt del av landet, men er størst i områder med store reiseavstander og få husdyrbesetninger.

Lagerhold av veterinære legemidler ble diskutert i forbindelse med koronapandemien. Mattilsynet fikk den gang i oppdrag å kartlegge hvilke legemidler det kunne være behov for et lager av.368 Norge har for øvrig tilgang til EUs vaksinebank for vaksine mot munn- og klovsjuke. Mattilsynet har overfor kommisjonen pekt på at leveranser av veterinære legemidler er sårbar. Dette kan slå ut negativt for matproduksjonen da de produksjonsdyrene som trenger behandling i dag, skal bli mat i morgen. Det er også et press på å skaffe nok rabiesvaksiner og andre veterinærlegemidler for å sikre at kjæledyr som kommer sammen med flyktningene fra Ukraina ikke blir en trussel for norsk folke- og dyrehelse.

16.6 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Erfaringene med koronapandemien og krig i Ukraina har synliggjort verdien av en matvareberedskap som er tuftet på flere virkemidler. Klimaendringene og konsekvensene disse kan få for norsk og internasjonal matproduksjon trekker i samme retning. Kommisjonen har valgt å legge til grunn at Norge må over fra en tilnærming til beredskap fra akkurat i tide-prinsippet («just in time») til føre-var-prinsippet («just in case»), noe som får store konsekvenser for hvordan vi innretter vår matforsyning. Kommisjonen mener at det er nødvendig å sikre størst mulig produksjon av mat i Norge basert på norske ressurser, både for å sikre matforsyningen til befolkningen og ut ifra et solidarisk ansvar om å bidra til økt global matforsyning. Det er også avgjørende for den beredskapen som spredt bosetning representerer. Med tiltakende sikkerhetspolitiske spenninger er det nødvendig å produsere så mye mat vi kan selv på egne ressurser.

Hovedkonklusjonen til kommisjonen er at det er nødvendig å øke selvforsyningsgraden og snarest starte oppbygging av lagerhold. En sentral forutsetning for å sikre matproduksjon er tilgang på kompetanse både i produksjon, foredling og dyrehelse. I tillegg er det nødvendig med en gjennomgang av den samlede matvareberedskapen i Norge.

16.6.1 Usikkerhet om utviklingen i internasjonal handel

Norsk matsikkerhet er tuftet på forutsetningen om velfungerende internasjonal handel. Internasjonale utviklingstrekk, inkludert klimaendringene og krigen i Ukraina, fører til usikkerhet rundt denne forutsetningen. Kommisjonen mener derfor at det er viktig å planlegge ut fra føre-var-prinsippet. Nærings- og fiskeridepartementet har lyst ut en analyse av risiko og sårbarhet knyttet til de globale forsyningslinjene for viktige innsatsfaktorer, råvarer og produkter som importeres til Norge, som vil gi bidrag til en avklaring av forsyningssikkerhet for matvarer og innretning av beredskapen.369

Tidlig varsling når en matvarekrise er under utvikling, er avgjørende for at tiltak kan iverksettes tidsnok og dermed redusere de negative konsekvensene. Å ha analysekapasitet til å overvåke utviklingen innenfor global matproduksjon og forhold som kan påvirke forsyningssystemene, er en nøkkel til tidlig respons. Landbruksdirektoratet har ansvar for å administrere importvernet, noe som innebærer å overvåke matvaremarkedet og varsle Landbruks- og matdepartementet dersom matsikkerheten svekkes. Etter bestilling fra Landbruksdirektoratet er det nylig utarbeidet en rapport som beskriver mulige indikatorer som kan overvåkes for å identifisere svikt i matforsyning gjennom import så tidlig som mulig.370 Kommisjonen vil understreke at det er viktig at monitorering av forsyningssikkerheten for mat har et helhetlig perspektiv slik at det også skaffes tilveie kunnskap om eventuell risiko i verdikjeden for sjømat. Her vil Fiskeridirektoratet og næringslivsaktører i verdikjeden spille en viktig rolle for å fange opp endringer som innebærer en risiko for forsyningssvikt. I tillegg vil Mattilsynet ha en viktig rolle når det gjelder mattrygghet.

Norge importerer mest mathvete fra Tyskland, Polen og Sverige.371 Norge deler en lang grense med Sverige, som har en betydelig landbruksproduksjon, og vår lange kystlinje gjør at mulighetene for transport av matvarer til og fra Norge sjøveien er god. I lys av dette mener kommisjonen at det bør ses nærmere på mulighetene i et forsterket samarbeid med naboland om matsikkerhet. Kommisjonen viser for øvrig til at EU-kommisjonen har iverksatt en europeisk beredskaps- og responsmekanisme for matsikkerhetskriser, kalt European Food Security Crisis Preparedness and Response Mechanism (EFSCM).372 Europeiske land utenfor EU som har en matforsyningskjede som er integrert med EUs, inviteres også til å delta i EFSCM. Dette er et samarbeid norske myndigheter bør være påkoblet.

16.6.2 Det må legges til rette for nasjonal produksjon

Import av matvarer vi har forutsetninger for å produsere selv, har økt betydelig de siste årene. Importen fortrenger norsk produksjon av både kornprodukter, kjøtt, egg og meierivarer. I et beredskapsperspektiv er det viktig å legge til rette for å produsere så mye mat som mulig i Norge – dette gjelder både landbruk og sjømat. Når det gjelder landbruket, krever dette god utnyttelse av utmarksressurser og det begrensede jordbruksarealet vi har. I arbeidet med å legge til rette for høy produksjon i landbruket står økonomi for næringen sentralt.

Kommisjonen mener at matproduksjon på det begrensede jordbruksarealet vi har er viktig både for å opprettholde bosetningen, og for den samlede beredskapen i Norge. Dette gjelder også bosetting i kystsamfunn knyttet til fiskeri- og havbruksnæringen. Kommisjonen mener videre at det er gode argumenter både med hensyn til klima, bærekraft og selvforsyning å benytte de naturgitte forutsetningene Norge faktisk har, til matproduksjon.

Effektiviteten i produksjonen av melk og kjøtt og i havbruksnæringen skyldes i stor grad bruken av kraftfôr. Proteinet som brukes i blandingen, er i stor grad importert. Soya kan til en viss grad erstattes av andre fôrinnsatsvarer som kan produseres innenlands. Dette vil imidlertid føre til at kraftfôret trolig blir dyrere, og det blir et spørsmål om betalingsvillighet. Egenproduksjon av kraftfôr påvirkes følgelig i stor grad av markedsmessige forhold. Et annet virkemiddel for økt selvforsyning er å redusere avhengigheten av kraftfôr, for eksempel ved å sende flere dyr ut på beite. Økt bruk av grovfôr og beite vil samtidig føre til at effektiviteten går ned per dyr fordi det tar lengre tid å produsere en viss mengde kjøtt og melk.

Kommisjonen mener at det er gode argumenter både med hensyn til klima, bærekraft, selvforsyning og beredskap å benytte de naturgitte forutsetningene Norge har til matproduksjon. Samtidig er det med tiltakende sikkerhetspolitiske spenninger viktig og solidarisk å produsere så mye mat vi kan selv, på egne ressurser.

Regjeringen har en ambisjon om en selvforsyningsgrad på 50 prosent. Kommisjonen støtter ambisjonen om økt mat- og fôrproduksjon basert på norske råvarer og ressurser.

16.6.3 Omlegging av produksjon og forbruk ved kriser

Evne til å omstille matproduksjon og kosthold ved kriser vil være avgjørende for å kunne håndtere særlig alvorlige matforsyningskriser.

Knapphet av jordbruksvarer, for eksempel kjøtt og andre proteinkilder, vil kunne avhjelpes gjennom fiske- og havbruk. For å sikre at dette er en realitet over tid, er det viktig å sikre at dagens fiskeproduksjon er bærekraftig.

Nærings- og fiskeridepartementet har gitt Menon Economics i oppdrag å utrede betydningen fisk og sjømat har for matvareberedskapen i Norge. Prosjektet skal belyse hvordan produksjon og distribusjon av sjømat kan bidra til å sikre befolkningen et fullverdig kosthold i kriser, og hvilke sårbarheter som ligger i verdikjedene knyttet til blant annet fôrproblematikk og omstillingsevne.373

Kommisjonen mener at oppdatert kunnskap om evnen til omstilling av produksjon innen landbruket, fiskeriene og havbruket er nødvendig for å kunne utforme en helhetlig og fremtidsrettet matberedskap. Kommisjonen foreslår derfor at utredningen om betydningen av fisk og sjømat for matvareberedskapen, følges opp med en tilsvarende for landbruket, slik at den samlede omstillingsevnen i innenlands produksjon og kosthold kan belyses. Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet må gå sammen om en slik utredning. Når det gjelder kostholdsiden, er dette et fagområde som ligger under Helse- og omsorgsdepartementet, som derfor i nødvendig grad bør involveres i arbeidet.

I arbeidet med bærekraftige systemer bør også matsvinn få en plass som beredskapstiltak. I en tid der matsikkerheten på sikt kan være truet, er det viktig å følge opp arbeidet med å forebygge matsvinn i hele verdikjeden. Kommisjonen viser til at det er oppnevnt et utvalg som skal vurdere tiltak og virkemidler som skal sikre at Norge når målet om å redusere matsvinnet med 50 prosent innen 2030, inkludert hvordan en matkastelov skal inngå i en samlet virkemiddelbruk.

16.6.4 Restriktiv jordvernpraksis

Jordvernets betydning for norsk matsikkerhet er forsterket i lys av den endrede geopolitiske situasjonen, bedre kunnskap om konsekvensene av klimaendringene og andre forhold som kan svekke global matproduksjon.

Det nydyrkes årlig større arealer enn det som omdisponeres til andre formål enn jordbruk. Samtidig skjer nydyrkingen i klimasoner hvor det i hovedsak dyrkes grovfôr, mens det meste av omdisponeringen skjer i sentrale områder der arealene er godt egnet for matkorn eller andre matvekster. Det er dermed en tendens til at jordbruksarealets tyngdepunkt går i retning av mer marginale områder.

Kommisjonen mener at omfanget av dette bør vurderes nærmere og ses i sammenheng med økt tilflytning til sentrale strøk, hvor også den beste matjorden befinner seg. Dette innebærer vanskelige avveininger som myndighetene må ha gode strategier for å møte. Det bør ses nærmere på virkemiddelbruken for å redusere tap av dyrkingsjord, inkludert om det er behov for å styrke hjemmelsgrunnlaget. Det må også ses nærmere på hvordan jordvernhensyn kan gis større plass når transportsektoren planlegger samferdselsprosjekter.

Kommisjonen viser for øvrig til at regjeringen har uttrykt som mål for jordvernet at den vil sette et nytt langsiktig mål om maksimal omdisponering av 2 000 dekar dyrka mark årlig og sikre at jordvern blir et overordet hensyn i arealforvaltning. Det vurderes også andre tiltak.

16.6.5 Lagerholdet må styrkes

Spørsmålet om lagerhold av korn og fôrråstoffer må avveies mot flere hensyn. Generelt vurderes den norske matsikkerheten som god, noe både DSB, Landbruksdirektoratet og NIBIO påpeker i sine utredninger. Norge får normalt tilgang til det landet trenger for å supplere norsk matproduksjon gjennom import fra verdensmarkedet. Det vil også være viktig at lagerordninger ikke svekker markedsaktørenes motiv for egen risikohåndtering.374

I mindre og kortvarige kriser vil nytten av et norsk kornlager hovedsakelig være knyttet til befolkningens opplevelse av trygghet og samfunnsstabilitet. Et kornlager kan i tillegg bidra til leverings- og prisstabilitet ved internasjonale hendelser som kan gi forsyningskrise med tilhørende prisøkninger på importert korn. Det siste momentet er imidlertid ikke et argument for å bygge opp lager, da myndighetene isteden kan målrette tiltak mot husstander med lav inntekt.

Kommisjonen vil understreke at kornlager må ses som et virkemiddel for å kunne møte de store forsyningskrisene med lav sannsynlighet og store konsekvenser. Lagring av korn, og eventuell annen mat og innsatsfaktorer, vil kunne sikre produksjonsevne og befolkningen tilstrekkelig mat gjennom en forsyningskrise til velfungerende internasjonal handel er gjenopprettet. Ved svikt eller avbrudd i forsyninger over flere år vil tilgjengelighet til korn lette overgangen fra et normalt kosthold til et krisekosthold.

Landbruksdirektoratet har tidligere anbefalt å jobbe videre med et konsept for lagerhold tilsvarende normalforbruk i seks måneder. Kommisjonen viser også til den finske løsningen, der beredskapslagrene totalt skal dekke et halvt års forbruk av hver av kornsortene hvete, havre, rug og bygg. Til forskjell fra Finland, som i praksis er selvforsynt med korn, er Norge per i dag avhengig av import av kornvarer. Beredskapslagre for kritiske klasser av mat i seks måneder, som Landbruksdirektoratet har foreslått, vil ligne på det finske systemet. Det er bevilget midler til etablering av en ordning med beredskapslagring av matkorn tilsvarende to til tre måneders forbruk. Etter en helhetsvurdering mener kommisjonen at lagerholdet av matkorn bør styrkes betydelig utover besluttet ambisjon.

Kommisjonen mener at behovet for beredskapslagre må ses i sammenheng med øvrige faktorer som inngår i norsk matberedskap, inkludert mulighetene som ligger i havnæringen, og evnen til å legge om produksjon og forbruk og raskt å gjenoppbygge lagerkapasitet ved endret trussel- og risikobilde. Her kan det dras veksler på tidligere erfaringer. I perioden 2015–2017 ble det tatt gode kornavlinger i Norge. I tillegg til ordinære lagre ble det i disse årene benyttet en del improviserte lagre for å håndtere den store tilgangen av korn. Både lageranlegg bygget for andre formål og nedlagte fabrikklokaler av ulike slag ble benyttet.375 Håndteringen viste at evnen til improvisasjon i landbruksnæringen er høy, noe som er viktig i et beredskapsperspektiv. Evnen til omlegging og improvisasjon bør utredes.

Det bør også ses på hvilke kritiske innsatsfaktorer det bør være lagring av, som for eksempel frø, såkorn, gjødsel, råvarer til kraftfôr og plantevernmidler med videre. Digitalisering og automatisering av landbruket, foredlingsindustri og distribusjon, øker samtidig avhengigheter til databrikker og ulike maskindeler. Denne typen innsatsfaktorer bør derfor også inngå i en vurdering av behov for beredskapslagre.

Kommisjonen vil også understreke betydningen av kommunenes evne til å ivareta oppgaver innenfor helsemessig og sosial beredskap, for eksempel ved å ha rullerende lager på offentlige kjøkken. Sykehjemsbeboere og andre hjemmeboende som er avhengig av pleie og omsorg er avhengig av tilgang på mat, inkludert spesialtilpasset mat. Kommisjonen viser til at Livsmedelverket i Sverige har utarbeidet en beredskapshåndbok for offentlige kjøkken, som tar høyde for kriser og situasjoner som kan oppstå, og hvordan kjøkkenet skal forholde seg til ulike scenarioer.376 Dette er en type vurderinger som bør inngå i norsk matvareberedskap.

16.6.6 Matvareforsyingen til Nord-Norge

I flere innspill til kommisjonen pekes det på sårbarheter knyttet til kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner i Nord-Norge som beredskapen må ta høyde for. Russlands krigføring i Ukraina har vist at for eksempel transportinfrastruktur og energiforsyningen vil bli rammet i en militær konflikt. Gitt den geografiske nærheten til Russland, og ut fra en antakelse om at et eventuelt militært angrep trolig vil være rettet mot våre nordligste fylker, mener kommisjonen at den nordlige landsdelen er i en særstilling og må sikres tilstrekkelig prioritet. Også de logistiske forholdene og infrastrukturen i landsdelen tilsier dette.

Spørsmålet er om de nåværende planene for lageroppbygging i tilstrekkelig grad tar innover seg eventuelt endrede forutsetninger når det gjelder varslingstid. Det vil si om lageroppbygging kan skje tidsnok fra man beslutter iverksettelse, og til militært angrep finner sted. En annen problemstilling gjelder om det vil være mulig å opprettholde varestrømmer nordover blant annet ved å benytte det finske og svenske veinettet dersom transport over det norske veinettet ikke lar seg gjøre. Det vises for øvrig til omtale av transportberedskap i kapittel 18. Lagrene skal benyttes i situasjoner der logistikken ikke kan forventes å fungere optimalt. En problemstilling da er om antallet lagre og plasseringen av disse er tilstrekkelig til å oppveie logistiske utfordringer som vil oppstå ved krigshandlinger, og som gjør at det blir vanskelig for befolkningen å handle varer.

På bakgrunn av dette mener kommisjonen det er nødvendig å gjennomføre en særskilt analyse av beredskapsmessige utfordringer knyttet til matvareforsyningen nordover i ulike scenarioer. En slik analyse bør ta utgangspunkt i felles planforutsetninger, dersom slike gjeninnføres. Det vises for øvrig til anbefalingen om å gjennomføre en risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse av norsk matforsyning.

16.6.7 Mattrygghet

For å bevare den gode statusen vi har på mattrygghet, god dyrehelse og -velferd og for å nå sentrale mål når det gjelder norsk matproduksjon, er det avgjørende at Norge er i forkant. Det forutsetter god overvåking og at hendelser oppdages tidlig, slik at tiltak raskt kan iverksettes for å begrense mulige negative konsekvenser. Kommisjonen vil også understreke betydningen av én helse – det vil si sammenhengen mellom human- og veterinærmedisin, som utfordres av klimaendringene og antibiotikaresistens. Videre utvikling av norsk matproduksjon må skje på en måte som ivaretar vår lave bruk av antibiotika.

Etter det kommisjonen erfarer er det etablert gode ordninger og planverk for håndtering av sykdommer på planter, dyr og fisk. Slike hendelser berører i første rekke mattryggheten, men med svak håndtering kan de også påvirke matforsyningen. Det er derfor viktig at eksisterende tiltak og strategier følges opp og om nødvendig styrkes.

Det er etablert et samarbeid mellom myndighetene og næringene om håndtering av utbrudd og hendelser. Mattilsynet har overfor kommisjonen pekt på betydningen av å mobilisere og styrke næringenes kapasitet og kompetanse i håndtering av hendelser. Et eksempel på slik proaktiv håndtering er at fisk- og sjømatnæringen selv mobiliserte for å hindre Covid-19 smitte i forbindelse med vinterfisket vinteren 2021. Dagligvarekjedene og næringsmiddelprodusenter har også en betydelig beredskapskapasitet som kan mobiliseres i forbindelse med håndtering av hendelser. Kommisjonen vil derfor understreke betydningen av god dialog mellom myndighetene, næringene, interesseorganisasjonene og innbyggerne i kriser med konsekvenser for mattryggheten.

I dag er det store forventninger til at Mattilsynet skal løse mange oppgaver i forbindelse med utbrudd av smittsomme dyresykdommer. Mattilsynet har både kompetanse og erfaring med hendelser, men har overfor kommisjonen pekt på at de ikke har nok ressurser til å håndtere flere samtidige og komplekse hendelser over tid.

Virksomheter med beredskapsansvar innenfor mattrygghet og næringen kan ikke velge å ikke etterforske eller bekjempe hendelser som rammer folkehelsen, dyrehelsen, fiskehelsen, plantehelsen, mattryggheten og fôrtryggheten. Foruten liv og helse kan samfunnet pådra seg store økonomiske tap som igjen kan få følger for næringsstrukturen og forsyningssikkerheten. Etter det kommisjonen erfarer utgjør stramme økonomiske rammer en risiko for at beredskapen på myndighetsnivå svekkes.

Produsentene og næringens organisasjoner blir stadig større og mer profesjonelle, samtidig som Mattilsynets ressurser er begrenset slik at de må konsentrere seg om tilsynsoppgaver. I lys av dette mener kommisjonen at næringens egenberedskap innen dyrehelse må økes slik at denne på en god måte kan utfylle Mattilsynets oppgaveportefølje og ressursbruk. Det må også vurderes om det er behov for å styrke grunnbemanningen i Mattilsynet. Alt i alt mener kommisjonen at det er nødvendig å styrke myndighetenes og næringenes evne til samordnet forebygging og håndtering av plante-, dyre- og fiskesykdommer.

I lys av at tilgangen til veterinærtjenester i norsk matproduksjon er presset, mener kommisjonen at det er nødvendig å se på tiltak som kan styrke denne.

16.6.8 Samordning av matvareberedskapen

Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar for fiskeri og havbruk og verdikjeden fra industri og frem til forbruker. Landbruks- og matdepartementet har ansvar for verdikjeden fra jordbruket og frem til industri og foredling og for import av landbruksvarer. Landbruks- og matdepartementet skal innenfor sin sektor bidra til at industri og handel kan opprettholdes for å sikre forsyninger av jordbruksvarer til det norske markedet i kriser. Landbruksdirektoratet overvåker forsyningene av landbruksvarer i Norge og inn til landet. Eventuelle ubalanser i markedet håndteres fortløpende av Landbruksdirektoratet i samarbeid med markedsregulatorene.

God matvareberedskap forutsetter at Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet er koordinert. Etter det kommisjonen erfarer, fungerer samarbeidet godt, men det kan oppstå utfordringer knyttet til den landbruksbaserte videreforedlingsindustrien. Med bakgrunn i Landbruks- og matdepartementets sektoransvar vil det både i normale situasjoner og under kriser være nødvendig for departementet å ha god kontakt med den landbruksbaserte videreforedlingsindustrien, selv om Nærings- og fiskeridepartementet har det formelle ansvaret for næringsmiddelindustrien. Landbruks- og matdepartementets kontakt med videreforedlingsindustrien under kriser gjør det blant annet mulig raskt å kartlegge barrierer og flaskehalser med sikte på å opprettholde så normal matforsyning som mulig.

NHO Mat og drikke, Landsorganisasjonen og Norges Bondelag har gitt innspill til kommisjonen om at Rådet for matvareberedskap bør utvides til å omfatte myndigheter og aktører i produksjon og videreforedling. Det kan argumenteres for at grossistene og distributørene har en nøkkelrolle i verdikjeden for mat og derfor kan representere øvrige ledd i Rådet for matvareberedskap. Rådet for matvareberedskap har også observatørstatus i møter med markedsregulatorene og kontakt med Mattilsynet, der rådet står på innkallingslisten til møter som gjelder mattrygghet. Nærings- og fiskeridepartementet har også en kontaktliste til produsenter av matvarer, som departementet kan ta kontakt med om det er problemer med bestemte vareslag. Det gjennomføres også regelmessig møter med disse aktørene.

Kommisjonen ser at det eksisterer en rekke ordninger og møtearenaer for å sikre god og samordnet beredskap i matvaresektoren. Kommisjonen støtter likevel innspillet om å utvide Rådet for matvareberedskap slik at det omfatter sentrale myndigheter og aktører i produksjon og videreforedling. Grunnen til dette er den økte kompleksiteten i internasjonale produksjons- og logistikkjeder der behovet for samordnet virkemiddelbruk er viktig. En forverret trusselsituasjon støtter også opp om en slik løsning. Kommisjonen foreslår derfor at Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet finner frem til løsninger som sikrer samordnet matvareberedskap gjennom Rådet for matvareberedskap.

16.6.9 Dimensjonering av matvareberedskap bør bygge på felles planforutsetninger

Det er stor usikkerhet knyttet til forutsetningen om velfungerende internasjonal handel. Ikke minst klimaendringene og et forverret sikkerhetspolitisk klima bidrar til usikkerhet.

Dimensjonering av matvareberedskap må ta utgangspunkt i felles planforutsetninger, dersom slike gjeninnføres. For eksempel vil en beslutning om å bygge opp lagre av korn stå seg sterkere dersom det kan oppnås enighet om planforutsetninger som kan legges til grunn på tvers av sektorene. Dette vil sikre samordnet planlegging og at ordninger som innføres, ikke endres eller avvikles ved skiftende politiske flertall. Det vises for øvrig til kommisjonen vurderinger av behovet for felles planforutsetninger i kapittel 13.

Det vil videre være nødvendig å gjennomføre en risiko, sårbarhets- og beredskapsanalyse av norsk matforsyning, blant annet med utgangspunkt i eventuelle nye planforutsetninger.

Kommisjonen anbefaler:

  • å gjennomføre en risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse av norsk matforsyning for å kartlegge den faktiske matvareberedskapen

  • å umiddelbart legge planer for økt selvforsyningsgrad basert på norske råvarer

  • å styrke lagerhold av matkorn betydelig utover dagens ambisjon

  • å sikre nødvendige lagre av kritiske innsatsfaktorer til matproduksjon

  • å avklare det samlede potensialet for å legge om produksjon innenfor landbruk, havbruk og fiskeriene, og kosthold, på kort og lang sikt ved forsyningskriser

  • å styrke overvåkingen av internasjonale mat- og fôrvaremarkeder gjennom samarbeid mellom sentrale myndigheter og næringene

  • å styrke samarbeidet med EU og nordiske land om matsikkerhet og matberedskap

  • å videreføre en restriktiv jordvernpraksis for å sikre nødvendige arealer til matproduksjon, inkludert å vurdere virkemiddelbruk

  • å utrede tiltak som kan styrke myndighetenes og næringenes evne til samordnet forebygging og håndtering av plante-, dyre- og fiskesykdommer

  • å iverksette tiltak som kan sikre tilgangen til veterinærtjenester i norsk matproduksjon

  • å utvide Rådet for matvareberedskap slik at det omfatter myndigheter og aktører fra produksjon og videreforedling

17 Drikkevannsforsyning

17.1 Innledning

Tilgang på vann er en grunnleggende fysiologisk forutsetning for alt liv og viktig også av hygieniske årsaker. Drikkevann omfatter alt vann som produseres i et vannforsyningsanlegg, eller som tas ut av en vannkilde og som går til forbruk i boliger, til næringslivet eller i samfunnet for øvrig. Evnen til å levere drikkevann er også kritisk for samfunnets evne til å ivareta en rekke kritiske funksjoner, som for eksempel drift av sykehus og andre helseinstitusjoner. Drikkevannskildene skal også normalt kunne forsyne brann- og redningsvesenet med slokkevann til brannslokking.

17.1.1 Ansvar og oppgaver

Hovedaktørene innen drikkevannsforsyningen i Norge er kommunene som eier og drifter over 90 prosent av vannverkene. Norsk vann er den nasjonale interesseorganisasjonen for vannbransjen. Norsk Vann eies av norske kommuner, kommunalt eide selskaper, kommunenes driftsassistanser og enkelte private samvirkevannverk. Norsk Vann representerer rundt 320 kommuner med om lag 96 prosent av landets innbyggere.377

Helse- og omsorgsdepartementet er ansvarlig for regelverket på drikkevannsområdet og er også utpekt som hovedansvarlig departement for vann og avløp.378

Klima- og miljødepartementet forvalter regelverk som berører helseberedskapen, blant annet regelverk om vann- og avløp. Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar som kan bli aktivert i en beredskapssituasjon knyttet til næringsberedskapsloven. Fylkeskommunen har et ansvar for å sikre at vannforvaltningen ivaretas i arealplanleggingen.379

Mattilsynet har ansvar for godkjenning av vannverk og fører tilsyn med virksomheter som produserer eller omsetter drikkevann, inkludert drikkevannberedskapen. Mattilsynet forvalter også regelverk som sikrer et kvalitetsmessig og tilstrekkelig drikkevann som en del av helseberedskapen, og har også ansvar for informasjon om vannforsyningen og drikkevannsberedskap som er regulert i helseberedskapsloven.380 Vannverkseiere har varslingsplikt til Mattilsynet etter drikkevannsforskriften ved uønskede hendelser. Varslingsplikten gjelder også ved mistanke om at drikkevannet kan inneholde kjemikalier eller mikroorganismer som kan utgjøre helsefare.

Folkehelseinstituttet (FHI) utfører oppgaver knyttet til Vannverksregisteret og analyser og rådgivning. FHI drifter blant annet Nasjonal vannvakt, som er en døgnbemannet rådgivningstjeneste til vannverk som trenger råd og hjelp ved akutte hendelser som kan påvirke vannforsyningen og føre til helsemessige konsekvenser for befolkningen.381 FHI bidrar også med veiledning og har blant annet utarbeidet en veileder rettet mot kommuneleger og Mattilsynet som beskriver metodene og ansvarfordelingen ved oppklaring og kontroll av sykdomsutbrudd som skyldes smitte fra matvarer, drikkevarer, drikkevann eller dyr.382

Norges geologiske undersøkelse (NGU) har etter vannressursloven § 46 ansvar for drift og vedlikehold av den nasjonale grunnvannsdatabasen som omfatter blant annet fysisk plassering og beskrivelse av drikkevannsbrønner (grunnvann).

Helsedirektoratet har det overordnede ansvaret for den nasjonale helseberedskapen, og skal bidra til at samvirket blir ivaretatt i helse- og omsorgssektoren, inkludert innenfor drikkevannsberedskapen.383

17.2 Risiko og sårbarhet i vannforsyningen

Sentrale deler av utfordringsbildet for vann- og avløpssektoren knytter seg til tilstanden til infrastrukturen, klimaendringene, digital risiko og forsyningssikkerhet.

Selv om befolkningen i all hovedsak mottar helsemessig trygt drikkevann, er det behov for tiltak for å hindre fremtidige problemer. Det kommunale ledningsnettet er generelt i dårlig forfatning, og lekkasjegraden er høy. Gjennomsnittlig lekker 30 prosent av rent vann ut av ledningene – i de verste tilfellene 60 prosent. Fornyelsesgraden av ledningsnettet er lav og ikke tilstrekkelig til å unngå økende forfall. Det medfører fare for forurensning av drikkevannet og leveringssvikt grunnet ledningsbrudd. Overbelastning av avløpsledningsnettet og avløpsrenseanleggene forverrer situasjonen.384 Kvalitet og sikkerhet i vannforsyningen er heller ikke god nok i mange kommuner, og alternative drikkvannforsyninger er begrenset flere steder, inkludert i flere større kommuner.385 Et eksempel på en alvorlig hendelse innen drikkevannsforsyning er hendelsen i Askøy kommune i 2019. Til sammen 2 000 mennesker ble syke og 76 personer ble innlagt på sykehus som følge av bakterier i drikkevannet som førte til mage-tarmsykdom.386

Betydelige investeringsbehov gjør at det er behov for økt tilgang på ressurser og kompetanse. Vannbransjen melder også om at tilgangen på kompetanse er en utfordring.387

Risikobildet påvirkes også av klimaendringene, som gjør det enda viktigere enn tidligere å sikre vannforsyningen og etablere forsyning fra mer enn én vannkilde. Et endret klima betyr at ekstremvær blir vanligere, med perioder med både større nedbørsmengder og samtidig lengre perioder med tørke. Konsekvensene av tørke ble erfart flere steder i landet vinteren 2021. Vannverk i Nordland og Troms hadde blant annet utfordringer med vannforsyningen.388

Digitale angrep er en annen risikofaktor. Vann- og avløpssektoren digitaliseres, noe som medfører økte krav til kompetanse og risikostyring. I dette bildet kan det være en utfordring at næringen i hovedsak består av flere mindre aktører. Digitale angrep mot vannforsyning kan potensielt få store negative konsekvenser.

Digitalt sårbarhetsutvalg påpekte utfordringer knyttet til IKT-sikkerhet ved vannverkene og oppfølgingen fra sentrale myndigheter.389 Utvalget anbefalte følgende:

  • å øke IKT-sikkerhetskompetansen i norske vannverk

  • å styrke tilsyn og veiledning i IKT-sikkerhet

  • å bedre systemer for hendelseshåndtering

  • å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser for eventuell innføring av smarte vannmålere

Det er også et generelt behov for økt sikkerhet knyttet til databaser som omfatter informasjon om kritisk infrastruktur, noe som også omfatter drikkevannsforsyning. NGU fremhever i innspillet sitt til kommisjonen at det tilgjengeliggjøres detaljerte, kartfestede data om drikkevannsbrønner i den nasjonale databasen for grunnvann, og som reguleres gjennom vannressursloven § 46. Offentlig tilgjengelig informasjon er viktig for å redusere omfanget av ledningsbrudd på grunn av graving, for effektiv samfunnsutvikling og for å forebygge og håndtere funksjonssvikt. Verdien av at informasjonen er offentlig tilgjengelig, må samtidig avveies mot risikoen for at dataene potensielt kan bli misbrukt til ondsinnede formål.

Forsyningssikkerhet for kritiske innsatsvarer er også en vesentlig del av risikobildet. Verdikjeden for vann og avløp er lang og omfattende. Forsyninger av kjemikalier er avgjørende for å kunne opprettholde leveranser av rent drikkevann og avløpsrensing, og en rekke bedrifter i inn- og utland er involvert i produksjonen av kjemikalier og leveranser av viktige varegrupper. Figur 17.1 viser infrastruktur og innsatsfaktorer som inngår i verdikjeden.

Figur 17.1 Verdikjeden for vann og avløp.

Figur 17.1 Verdikjeden for vann og avløp.

Kilde: Janniche Cramer (2020), Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Det er økt risiko for mangelsituasjoner i forsyningslinjene for drikkevannsforsyningen. Etter det kommisjonen erfarer har flere vannverkseiere begrenset lagerhold og buffere av kritiske innsatsvarer, for eksempel kjemikalier til rensing. Det finnes heller ikke en nasjonal beredskapsløsning i form av lagerhold for å kunne håndtere forsyningssvikt knyttet til innsatsfaktorer.

17.3 Arbeidet med å sikre drikkevannsforsyning

Mye har blitt gjort for å sikre drikkevannsforsyningen de senere årene. Det er foretatt regelverksendringer, blant annet er det fastsatt ny drikkevannsforskrift. Videre er det etablert nasjonale mål på vannområdet, og flere utredninger har styrket kunnskapen om utfordringsbildet. Det er også høstet erfaringer fra koronapandemien, blant annet knyttet til etablering av samarbeidsgrupper på tvers av leverandører, sluttbrukere og myndigheter.

Beredskapsarbeidet for å sikre drikkevannsforsyningen involverer mange aktører. Drikkevannsforsyningen er et felt med sårbarhetsutfordringer, og samtidig har myndighetene begrensede virkemidler overfor vannverkseiere.

Styret i Norsk Vann satte i begynnelsen av 2019 ned en arbeidsgruppe for å se på effektiv organisering av vann- og avløpstjenestene. I rapporten fra arbeidsgruppen anbefales følgende:390

  • at det etableres et obligatorisk, nasjonalt system for benchmarking, som erstatter eksisterende rapporteringsløsninger

  • at vann- og avløpssektoren må organisere seg i større enheter på tvers av kommunegrenser

  • at det sikres mer enhetlig myndighetsutøvelse og langsiktige og forutsigbare rammebetingelser

  • at det legges rette for økt innovasjon og teknologiutvikling og at det må organiseres innenfor selvkostregelverket

Mattilsynet vurderte i 2019 statusen for drikkevannet i Norge, basert på data fra vannverkseierne i alle landets kommuner. Mattilsynet konkluderte med at drikkevannet i Norge generelt er trygt, men anbefalte tiltak innen følgende områder for å sikre befolkningen trygt drikkevann:391

  • Distribusjonssystemet for drikkevann må utbedres og oppgraderes.

  • Beredskap og leveringssikkerhet må styrkes. Vannverkseierne må utarbeide og oppdatere beredskapsplaner og øve på disse.

  • En nasjonal oversikt over hensynssoner for drikkevannskilder mangler og bør utarbeides.

  • Løsningen for innrapportering av data fra vannverkseierne bør også moderniseres.

Mattilsynet prioriterte i perioden 2018–2020 tilsyn med leveringssikkerheten fra vannforsyningssystem som forsyner minst 1 000 fastboende. Mattilsynet rapporterte at stadig flere vannforsyningssystemer har planer som de følger for å oppnå tilfredsstillende leveringssikkerhet.

På oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet ble det i 2022 utarbeidet en mulighetsstudie for vann- og avløpssektoren. Studien vurderte hvordan fornyelsesbehovet, vannkvaliteten og samfunnssikkerheten kan nås gjennom å bruke nye teknologier og arbeidsmetoder og gjennom eventuelle regulatoriske og organisatoriske endringer. Hovedanbefalingene knyttet seg til organisering, kompetanse, bruk av teknologi og arbeidsmetoder. En anbefaling var at vann- og avløpsorganisasjonene må styrkes for å bli bedre i stand til å bruke riktige teknologier og arbeidsmetoder. For å utnytte disse mulighetene må kommunene sikres rett kompetanse. Utredningen foreslo en regional organisering av de kommunale vann- og avløpsenhetene kombinert med mer statlig systematisk styring av sektoren.392 Utfordringen knyttet til små fagmiljøer i mindre kommuner ble også fremhevet i Helsedirektoratets overordnede risiko- og sårbarhetsvurdering for nasjonal beredskap i helse- og omsorgssektoren fra 2019.393 Også her ble interkommunalt samarbeid om kompetanse og ressurser pekt på som et avbøtende tiltak for de oppgavene hvor dette er utfordrende å få tilstrekkelig tilgang til.

Riksrevisjonens har vurdert myndighetenes arbeid med trygt drikkevann for perioden 2017–2022.394 Riksrevisjonen fant mangler i statlige myndigheters kunnskapsgrunnlag, medregnet at styringsinformasjon ikke er tilstrekkelig og at det ikke innhentes på en effektiv måte. Nasjonale mål fra 2014 om å redusere lekkasjer og fornye ledningsnettet for drikkevann var ikke nådd. Rapporten peker på at det er behov for bedre samordning mellom departementer. Videre fremheves knapphet på kompetanse som en utfordring, særlig ingeniører og driftsoperatører. Det vises til at utdanningssystemet ikke imøtekommer vannbransjens behov for driftsoperatører og fagarbeidere.

17.3.1 Forsyningssikkerhet – samarbeid mellom myndigheter og næringsliv

Koronapandemien hadde potensial for å skape forstyrrelser i forsyningslinjene fra utlandet og reduksjon i innenlands produksjon og leveranse av viktige varegrupper. En problemstilling som raskt oppsto var potensiell mangel på kjemikalier til vann- og avløpsbransjen. Kemira Chemicals AS og Norsk Vann tok derfor initiativ til å opprette en gruppe for dialog og koordinering av beredskap knyttet til forsyningssituasjonen innen kjemikalier for vannbehandling og avløpsrensing.

En gruppe ble etablert med medlemmer fra følgende aktører: Norsk Vann, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Miljødirektoratet, Mattilsynet, Kemira, Univar Solutions, Borregaard, Yara, Kronos, Nippongases, Franzefoss Minerals AS, Inovyn og Oslo kommune ved Vann- og avløpsetaten.395 Etter det kommisjonen erfarer var formålet med gruppen blant annet:

  • tilrettelegging for effektiv og presis dialog mellom leverandører, sluttbrukere og myndigheter

  • effektiv bistand til leverandørbransjen fra myndighetene ved å etablere nettverk som har kapasitet til å bringe frem raske avklaringer

  • dialog om prioritering av leveranse av kjemikalier til vann og avløp og eventuelle andre kritiske samfunnsfunksjoner

Problemstillinger som ble diskutert i gruppen, var blant annet knyttet til definisjon av leverandører som kritisk personell, prioritering mellom kritiske sektorer, tiltak for bedring av logistikk/transport og unntak for karantene ved grensepassering. Gruppen vurderte også en prioriteringsliste som kunne tas i bruk om det skulle oppstå mangler på leveranser av kjemikalier. Listen er etter det kommisjonen erfarer, et utgangspunkt for prioritering ved konkrete hendelser og er dynamisk. Liv og helse er den bakenforliggende verdien som styrer prioriteringer ved en hendelse som rammer vann og avløp.

I en evaluering av samarbeidsgruppen for vann og avløp fremgikk det at samarbeidet understøttet en effektiv koordinering og problemløsning. Et læringspunkt var at det i nasjonale beredskapssituasjoner knyttet til vann- og avløpssektoren vil være behov for koordinering mellom leverandører, sluttbrukere og myndigheter. Et eksempel på en problemstilling er behovet for samhandling mellom offentlig og privat sektor i prioritering av leveranser til ulike kritiske sektorer og i hvor stor grad det skal gis føringer fra offentlige myndigheter i en kritisk leveringssituasjon.396

På bakgrunn av forsyningssikkerhetsutfordringene i vann- og avløpssektoren ble dialoggruppen som ble etablert i forbindelse med koronapandemien, reetablert høsten 2022, hvor også Helse- og omsorgsdepartementet deltar fast. Etter det kommisjonen erfarer er det utover denne gruppen ikke etablert formelle strukturer for samhandling mellom myndigheter og næringsliv på vann- og avløpsområdet.

17.3.2 Nødvann og beredskap

Virksomheter som er avhengige av kontinuerlig leveranse av vann må planlegge for at det kan oppstå brudd i leveranser fra vannforsyningsanlegg de er tilknyttet. Kritiske abonnenter må derfor sikre at de avstemmer godt med vannleverandører, kommuner og relevante virksomheter, som utgangspunkt for å sikre løsninger og planer for scenarioer med avbrudd eller forstyrrelser i vannforsyningen. Selv om vannverk har identifisert sårbare abonnenter i forsyningssystemet, vil det også være behov for at abonnentene selv sørger for at vannverkene gjøres kjent med særskilte behov for nødvann og reservevann.

Helse- og omsorgstjenesten er et eksempel på en kritisk funksjon som er avhengig av trygt og nok drikkevann for å opprettholde funksjonene sine. Riksrevisjonen påpekte i 2014 at helseforetakene ikke hadde gode nok beredskapsplaner for kritiske innsatsfaktorer som vann, og at det ble gjennomført få øvelser der forsyningen ble rammet.397 I en risikovurdering fra 2019 fra Helsedirektoratet ble det pekt på at flere helseforetak fortsatt manglet behovsbeskrivelser ved bortfall av vannforsyningen, og at det i for liten grad var avstemt med vannleverandør og vertskommune om konkrete behov og løsninger.398

Gjennom totalforsvarsprogrammet i årene 2017–2020 etablerte Helse- og omsorgsdepartementet et prosjekt knyttet til drikkevannsforsyning. Prosjektet ble brukt til å styrke det sivil-militære samarbeidet om vannforsyning og til å styrke samfunnssikkerhetsarbeidet på området. Som ledd i arbeidet ble status, sårbarheter og behov for forebyggende sikring i vannforsyningen kartlagt. Etter det kommisjonen erfarer inkluderte dette blant annet kartlegging av hva kommuner og vannverk har av utstyr og avtaler knyttet til behov for å levere drikkevann i bulk for utsetting i rammede kommuner. Kartleggingen viste at det er begrenset med slikt utstyr. I innspill til kommisjonen fremheves det at også næringslivsaktører har kapasiteter som kan trekkes på når det er behov for det. Blant annet har bryggerinæringen betydelige kapasiteter til å tappe vann på flasker og kanner, som kan distribueres til områder som har mangel på trygt drikkevann.

Sverige har etablert skipscontainere med nødvannsdunker seks steder i landet. I krise kan den enkelte svenske kommune bestille og motta mobilt nødvann med trailertransport innen maksimalt tolv timer.399

17.4 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Tilgang til drikkevann er grunnleggende for samfunnet. Selv om befolkningen har trygt drikkevann i dag, er utfordringsbildet i rask endring. Dette gjelder både tilstanden til infrastrukturen, klimaendringene, digital risiko og forsyningssikkerhet.

17.4.1 Behov for beredskapsanalyse av verdikjeden for drikkevann

Verdikjeden for vann og avløp er lang og omfattende. Problemer kan oppstå tilsiktet og utilsiktet og ramme flere ledd i forsyningskjeden med potensielt store negative konsekvenser for liv og helse.

Forsyninger av kjemikalier er avgjørende for å kunne opprettholde leveranser av rent drikkevann. Kjemikaliemarkedet i Europa har over tid vært i ubalanse, noe som påvirker forsyningssikkerheten for kjemikalier. Etter det kommisjonen erfarer praktiserer vannverk i stor grad akkurat i tide-prinsippet med hensyn til tilgang på kritiske innsatsvarer. Det er begrenset lagerkapasitet ved flere vannverk, og det stilles ikke krav til lagerkapasitet.

Det er etablert flere beredskapsordninger for å sikre forsyninger av trygt drikkevann. Kommisjonen stiller likevel spørsmål ved om vi er tilstrekkelig forberedt på de mest alvorlige scenarioene som kan ramme drikkevannsforsyningen. Dette kan for eksempel gjelde organisering og myndighetsansvar, prioriteringsordninger og lagerhold av kritiske innsatsfaktorer.

Ut fra det kommisjonen kjenner til er det ikke utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser på nasjonalt nivå som i tilstrekkelig grad får frem samfunnskonsekvensene ved alvorlige vannscenarioer. Drikkevannsforsyning er omtalt i Overordnede risiko- og sårbarhetsvurderinger for nasjonal beredskap i helse- og omsorgsektoren 2019, men analysen omfatter ikke alvorlige scenarioer.

I lys av dette mener kommisjonen det er behov for en beredskapsanalyse av drikkevannsforsyningen. Hensikten vil være å skaffe tilveie informasjon som kan brukes i den videre utviklingen av drikkevannsberedskapen.

17.4.2 Etablere råd for drikkevannsberedskap

Kommisjonen viser til dialoggruppen som ble opprettet under koronapandemien for å sikre tett samhandling mellom myndigheter og næringslivet, og som ble gjenopprettet høsten 2022. Det er ikke etablert formelle rådsstrukturer for vann- og avløpssektoren. I lys av risikobildet mener kommisjonen at det bør vurderes å formalisere dette nettverket og etablere strukturer som sikrer tilstrekkelig situasjonsforståelse for både risikoforhold og avbøtende tiltak, og som tilrettelegger for nødvendig langsiktighet i arbeidet.

17.4.3 Oppgradering av ledningsnett

Kostnadene kommunene har innenfor områdene vann- og avløp dekkes av gebyrene som abonnentene betaler, etter selvkostprinsippet. Demografisk utvikling har medført at det i deler av landet vil være få abonnenter å fordele kostnader på ved oppgradering av ledningsnett. For regioner hvor det er spesielt utfordrende med tanke på lange avstander og få beboere, bør ulike tiltak for å sikre drikkevannsforsyningen vurderes.

17.4.4 Krav til egenberedskap

Ved bortfall av drikkevann vil en kommune ha begrenset kapasitet til å støtte alle innbyggerne og næringslivet. Spesielt sårbare abonnenter, blant annet sykehusene, er i en særstilling. Det er derfor viktig å avklare hva kommunen kan levere av drikkevann, både beredskapsvann og nødvann, og hva sårbare abonnenter bør planlegge for selv. Denne typen problemstillinger kan for eksempel avklares gjennom en beredskapsanalyse. For å redusere sårbarheten kan kommunen inngå avtale med private næringsberedskapsaktører om leveranser om drikkevann på flasker eller liknende.

Bortfall av vannforsyning i virksomheter med kritisk samfunnsfunksjon stiller store krav til egenberedskap. Det er derfor viktig at behovet for mengden vann vurderes i beredskapsplanleggingen, også med hensyn til vurdering av egenberedskap. Det er viktig at beredskapsplaner og forventninger avklares mellom vannverkseier, vertskommunen og den enkelte virksomheten.

Som det fremgår i kapittel 25 om helseberedskap, er det ikke utarbeidet planforutsetninger som konkretiserer hvilken beredskapsevne ulike virksomheter skal ha. Kommisjonen setter på den bakgrunn spørsmålstegn ved om sykehus og andre kritiske virksomheter har den økonomiske og praktiske gjennomføringsevnen med hensyn til tiltak som kan underlette mottak av vannforsyning dersom ordinær tilførsel faller bort. Hvor mange dager en virksomhet skal kunne planlegge driften for ved bortfall av kritiske innsatsfaktorer som vann, er også et spørsmål om prioriteringer og risikoaksept, som nasjonale myndigheter, og i siste instans politisk nivå, bør ta stilling til.

Kommisjonen anbefaler:

  • å gjennomføre en risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse av drikkevannsforsyningen i Norge

  • å etablere et råd for drikkevannsberedskap som kan bidra til å forsterke koordineringen mellom leverandører, sluttbrukere og myndigheter, og at det vurderes regulert i næringsberedskapsloven

  • å gjennomgå i hvilken grad kommuner har avklart med virksomheter med kritisk samfunnsfunksjon det ansvaret virksomhetene selv har for å sikre tilstrekkelig drikkevann ved forsyningssvikt

18 Transport

18.1 Innledning

Transportsektoren leverer tjenester som er kritiske for svært mange samfunnsfunksjoner. Transport er avgjørende for et velfungerende næringsliv og for å sikre befolkningen tilgang til nødvendige varer og tjenester.

Transportsystemet består av veitransport, skipsfart, jernbane og luftfart. Infrastruktur og understøttende tjenester i transportsystemet forvaltes i stor grad av myndigheter eller heleide statlige selskaper. Imidlertid er det kommersielle aktører som i hovedsak eier transportressursene, og som leverer transporttjenestene. Transportører spenner fra store nasjonale transportselskaper til enkeltpersonforetak. Transportsektoren er i rask endring og vil stå overfor endret risiko og sårbarhet som følge av teknologisk utvikling, klimaendringene og nye organisatoriske løsninger og forretningsmodeller.

Hendelser på vei, som trafikkulykker, skred og flom, kan få store konsekvenser for trafikkavviklingen og fremkommeligheten til nødetatene. Gode og oppdaterte planer for trafikkberedskap og transportberedskap har til hensikt å ivareta trafikksikkerheten og sikre god fremkommelighet og regularitet på veinettet. Trafikkberedskap gjelder planlegging, organisering og gjennomføring av tiltak for å håndtere uforutsette situasjoner og hendelser i transportsystemet.400 Transportberedskap handler om evnen til å skaffe til veie og sikre nødvendige transportressurser i kriser der markedsmekanismene ikke selv løser transportbehovet.401 Kommisjonen er særlig opptatt av forutsetninger for å sikre fremkommelighet og tilgjengeliggjøring av transportressurser ved kriser som rammer det norske samfunnet.

Boks 18.1 Strategi for samfunnssikkerhet i transportsektoren

Samferdselsdepartementet utarbeidet i 2009 en strategi for samfunnssikkerhet og beredskap i transportsektoren. Strategien ble revidert i 2015 og i 2020. Den nåværende strategien definerer tre overordnede mål for arbeidet til transportvirksomhetene. Det første målet er å opprettholde et høyt transportsikkerhetsnivå. Transportsikkerhet handler om evnen til å forebygge store uønskede hendelser som kan føre til tap av liv og helse eller ødeleggelser på miljø og materielle verdier. Det andre målet er å opprettholde fremkommelighet og funksjonalitet i transportsystemene gjennom god trafikkberedskap. Fremkommelighet handler om at transport skal kunne finne sted som forutsatt uten å bli hindret av omfattende nedetid eller svikt i infrastruktur eller understøttende tjenester og systemer. Det tredje målet er å opprettholde en robust sivil transportberedskap.

Hensikten med strategien er å sikre at transportvirksomhetene har en felles forståelse av arbeidet i sektoren ved å ha overordnede rammer i form av hovedmål, krav og anbefalte virkemidler for de fire områdene som skal prioriteres særskilt. Disse fire områdene er sikring av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, digital sikkerhet, støtte til Forsvaret og klimatilpasning. Strategien beskriver også hvordan arbeidet skal følges opp i den enkelte virksomhet i sektoren.

Kilde: Samferdselsdepartementet (2020).

Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap for luftfart-, vei-, jernbane og for riksveiferjene. Departementet er også utpekt som hovedansvarlig for den kritiske samfunnsfunksjonen transport. Nærings- og fiskeridepartementet har fagansvaret for maritime næringer og skipsfartspolitikken, inkludert skipsfartsberedskapen. Underliggende virksomheter, selskaper og foretak har et selvstendig ansvar for å ivareta påliteligheten og sikkerheten innen sitt ansvarsområde og for å bidra til at hensynet til samfunnssikkerhet og beredskap ivaretas i transportsektoren.

18.1.1 Rådgivende forum for sivil transportberedskap

For å understøtte Samferdselsdepartementet i rollen som overordnet ansvarlig for den nasjonale sivile transportberedskapen har departementet opprettet Rådgivende forum for sivil transportberedskap.402 Forumet består av representanter fra transportmyndighetene, landsforeninger innen transport og fylkeskommunene. Forumet møtes jevnlig.403

Forumet og pålegg som ilegges transportaktører med hjemler i sektorregelverk, er én av tre mekanismer myndighetene har for å tilgjengeliggjøre transportressurser for Forsvaret. I første rekke legges det til grunn at Forsvaret dekker transportbehovet sitt gjennom kommersielle avtaler med aktuelle transportører. Hvis disse blir uttømt, står man igjen med enten pålegg gjennom sivilt sektorlovverk eller rekvisisjon. Rekvisisjon trer i utgangspunktet først inn i den øvre delen av krisespektret. Forumet er derfor tenkt å være mekanismen som benyttes i situasjoner som befinner seg i forkant av at rekvisisjonsloven trer i kraft. Det ligger også i forumets mandat å legge til rette for effektiv transportavvikling i samferdselssektoren ved kriser i fredstid og ved krig. Forumet skal videre bidra til økt bevissthet, kunnskap og kompetanse hos aktører som har en rolle i den nasjonale transportberedskapsstrukturen.

18.2 Nasjonale transportkorridorer

Transport av personer og gods skal helst skje uhindret og uten forstyrrelser. Basis for dette er en god transportinfrastruktur i form av lufthavner, farleder, jernbane og veier som vedlikeholdes av nasjonale, regionale og kommunale eiere. De nasjonale transportkorridorene håndterer de viktigste lange transportene i Norge og er strategisk viktig i et beredskapsperspektiv. Figur 18.1 viser de åtte transportkorridorene, som er:

  1. Oslo-Svinesund/Kornsjø

  2. Oslo-Ørje/Magnor

  3. Oslo-Grenland-Kristiansand-Stavanger

  4. Stavanger-Bergen-Ålesund-Trondheim

  5. Oslo-Bergen/Haugesund, med arm via Sogn til Florø

  6. Oslo-Trondheim, med armer til Måløy, Ålesund og Kristiansund

  7. Trondheim-Bodø, med armer til svenskegrensen

  8. Bodø-Narvik-Tromsø-Kirkenes, med arm til Lofoten og armer til grensene mot Sverige, Finland og Russland

Det er definert syv utenlands transportkorridorer som er å forstå som en forlengelse av de nasjonale transportkorridorene.

Figur 18.1 Oversikt over de åtte nasjonale transportkorridorene.

Figur 18.1 Oversikt over de åtte nasjonale transportkorridorene.

Kilde: Meld. St. 20 (2020–2021).

  • Østlandsområdet-Sør-Sverige, Danmark, Østersjølandene og Europa

  • Østlandsområdet til og fra havner og flyplasser i Europa

  • Sørlandet-Danmark og Europa

  • Østlandsområdet-Sverige, Finland, Baltikum og Russland

  • Midt-Norge-Midt-Sverige og Finland

  • Nord-Norge-Nord-Sverige, Finland og Russland

  • Havner på Vestlandet, i Midt-Norge og Nord-Norge til og fra utlandet

Norsk utenrikshandel legger grunnlag for grensekryssende godstransport med jernbane, bil, skip og fly. Transportmiddelfordelingen i utenrikshandelen er vist i figur 18.2.

Figur 18.2 Transportmiddelfordeling i utenrikshandelen målt i prosent av totalt volum.

Figur 18.2 Transportmiddelfordeling i utenrikshandelen målt i prosent av totalt volum.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2023b).

Volumet av varer som transporteres over grensene, domineres av skipstrafikk, selv om veitransporten over tid har hatt relativt høyere vekst. Å opprettholde utenlandskorridorene og transportflyt vil være avgjørende i større kriser som treffer Norge, noe vi ikke minst så under koronapandemien.

18.3 Samfunnssikkerhet i Nasjonal transportplan

Samferdselsprosjekter påvirker samfunnssikkerheten, men det kan være utfordrende å systematisere og synliggjøre disse virkningene på en slik måte at det gir grunnlag for gode prioriteringer. I arbeidet med Nasjonal transportplan for årene 2018–2029 og deretter 2022–2033 har transportvirksomhetene arbeidet med kriterier for å vurdere samfunnssikkerhetsmessige virkninger av samferdselsprosjekter. Den såkalte 3R-metoden vurderer tre forhold ved samferdselsprosjekter: Robusthet, det vil si evnen et system eller infrastruktur har til å tåle påkjenninger. Redundans, som i dette tilfellet angir alternativ transportinfrastruktur og beskriver en situasjon der et system fungerer som et alternativ for et annet. Restitusjon, som innebærer muligheten for å gjenopprette en forbindelse med full eller redusert kapasitet.404 Med utgangspunkt i kriteriene tas det sikte på å kunne rangere prosjekter ut fra samfunnssikkerhetsmessige hensyn. Direktorater utenfor transportsektoren, som Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), Sjøfartsdirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Miljødirektoratet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har vært involvert i arbeidet.

Som ledd i utviklingen av metoden gjennomgikk Avinor AS, Jernbanedirektoratet, Kystverket, Nye Veier AS og Vegdirektoratet to til tre prosjekter hver som kunne være aktuelle for prioritering i Nasjonal transportplan for årene 2022–2033. Hensikten var å teste metoden og å identifisere og synliggjøre mulige samfunnssikkerhetsvirkninger. Ettersom metoden var på utviklingsstadiet, anbefalte transportvirksomhetene Samferdselsdepartementet å ikke benytte metoden som prioriteringsgrunnlag til Nasjonal transportplan 2022–2033.405 Det er heller ikke utarbeidet alternative metoder som sikrer en objektiv vurdering av samfunnssikkerhet på tvers av prosjekter og transportformer. Etter det kommisjonen erfarer, er samfunnssikkerhet likevel en integrert del av virksomhetenes arbeid med prosjekter og strekninger. Statens vegvesen har pekt på to prosjekter som vil gi et vesentlig bidrag til økt samfunnssikkerhet nasjonalt sett.406 Det er henholdsvis E6 Saltfjellet (Åpne vinterveier) og E6 Sell-Asp.

Prosjektet E6 Saltfjellet vil gjøre den i praksis eneste landvertsforbindelsen mellom Sør-Norge og Nord-Norge mer robust, noe som gjør at man blir mindre avhengig av omkjøring via Sverige. Dette vil ha betydning for samfunnssikkerheten på nasjonalt nivå. E6 Sell-Asp har en rekke samfunnsviktige funksjoner i korridoren som blant annet rorohavn for Forsvaret, i tillegg til at Nato forhåndslagrer materiell på flere steder i Trøndelag og er avhengig av transportaksen på E6. Videre er kampflybasen lokalisert på Ørlandet, og Værnes lufthavn har både sivile og militære funksjoner. St. Olavs hospital HF ligger i Trondheim og mange pasienttransporter går på E6. I innspillet til kommisjonen fra Statens vegvesen understrekes det at også andre prosjekter bidrar til økt samfunnssikkerhet, men at disse virkningene er hovedsakelig av lokal eller regional karakter.

18.4 Klimaendringer og det grønne skiftet

En stor andel av de uønskede hendelsene i transportsektoren er naturhendelser. Det er ventet at naturhendelser, som følge av klimaendringene, vil øke i frekvens og styrke i årene fremover. Ved etablering av ny transportinfrastruktur skal det tas hensyn til de fremtidige klimaendringene, men eksisterende infrastruktur er ikke alltid konstruert for å stå imot dette. Slike hendelser vil også kunne gjøre stor skade i områder som tidligere har blitt vurdert som forholdsvis sikre. Dette kan utfordre både trafikksikkerheten og fremkommeligheten. Styrket vedlikehold, skredsikring, skredvarsling og beredskap er sentrale virkemidler for å gjøre transportsystemet bedre dimensjonert og mer robust for den økte belastningen og risikoen.

Nye energibærere, som hydrogen, ammoniakk og batterier, har til hensikt å redusere miljøavtrykket fra transportsektoren. Samtidig som nye energibærere er positivt for miljøet, så kan disse ha andre risikoer ved seg. I juni 2019 i Sandvika var det lekkasje i en hydrogentank. Hydrogenet antente og førte til en eksplosjon. Ingen ble skadd. Årsaken til lekkasjen er antatt å være en monteringsfeil. Det er uvisst hvordan hydrogenet ble antent.407 Kommisjonen har fått opplyst at DSB har gjennomført en beredskapsanalyse av brann i batteriet på fergen Bastø Electric som synliggjør at fergetrafikken er sårbar for denne typen hendelser. Det vil derfor være viktig å være bevisst risiko og sårbarhet knyttet til ny teknologi og nye energibærere på for eksempel ferger. Risiko for brann og andre uønskede hendelser må være kjent slik at man har god beredskap for å kunne håndtere denne typen hendelser. Sårbarhet for transporten nasjonalt ved manglende tilgang på den nevnte energien vil det også være viktig å ha god oversikt over.

Omlegging til grønne drivlinjer vil også innebære ny sårbarhet. Målsettingen er at det fra 2025 bare skal selges nullutslippskjøretøy.408 I Nasjonal transportplan arbeides det med å sikre ruter for tungtrafikken og å få denne over på lav- og nullutslippsteknologi. Det vil også innebære ny sårbarhet knyttet til bortfall av elektrisk kraft. Det er etablert et samarbeid mellom næringslivet og myndighetene, Grønt landtransportprogram, med sikte på å understøtte det grønne skiftet i landtransporten. Deltagerne i programmet er Klima- og miljødepartementet, tilknyttede medlemsorganisasjoner, partnerbedrifter og offentlige virksomheter.

18.5 Teknologiske endringer

Fremover vil transportsektoren preges av flere viktige teknologitrender. Regjeringens ekspertutvalg for teknologi og fremtidens transportinfrastruktur har oppsummert disse som automatisering og autonomi, elektrifisering og nullutslippsmobilitet, delingsmobilitet og sømløse reiser og samhandlende intelligente transportsystemer.409 Større grad av automatisering og autonome systemer og løsninger kan bidra til økt trafikksikkerhet og fremkommelighet og redusert behov for bemanning innen både gods- og persontransport. Elektrifisering og digitalisering i form av samhandlende intelligente transportsystemer (ITS) innebærer samtidig at transportsektoren øker avhengigheten sin av kraftforsyning, elektroniske tjenester og rombaserte PNT-tjenester (posisjon, navigasjon, tid). Det er identifisert en rekke kunnskapshull knyttet til sikkerhet i ITS.410

Økt automatisering og elektrifisering gjør også at transportressurser, som busser og ferger, blir mer spesialiserte for sambandet de betjener. Dette kan begrense mulighetene til å flytte ressurser rundt i landet og dermed redusere fleksibiliteten til sivile transportressurser.411 Ved utvikling av batteriteknologi med lengre rekkevidde og bedre ladeinfrastruktur vil imidlertid bussene lettere kunne flyttes rund om i landet.

Transportsektorens evne til å beskytte digitale systemer mot både tilsiktede og utilsiktede uønskede digitale hendelser er en forutsetning for sikkerhet, pålitelighet og fremkommelighet i transportsektoren. I lys av denne utviklingen har Samferdselsdepartementet sett et behov for å styrke evnen til å håndtere uønskede digitale hendelser i transportsektoren. Behovet knytter seg både til håndtering, koordinering og informasjonsdeling ved hendelser og styrking av virksomhetenes evne til å håndtere digitale angrep. Samferdselsdepartementet har derfor besluttet at det i løpet av 2023 skal etableres sektorvise responsmiljø innen hver av de fire transportformene.412

18.6 Veitransport

Fastlands-Norge er bundet sammen gjennom et omfattende system av europaveier, riksveier, fylkesveier, kommunale veier og private veier.

Statens vegvesen er sektor- og fagmyndighet på vei og utøver denne funksjonen overfor aktører i veisektoren. Nye Veier ble opprettet av Stortinget i 2016 og har som oppdrag å planlegge, bygge, drifte og vedlikeholde hovedveier. Gjennom sams (felles) veiadministrasjon, brukte fylkeskommunene tidligere Statens vegvesen for å utføre de fleste av sine fylkesveioppgaver. I forbindelse med forvaltningsreformen som trådte i kraft 1. januar 2020, ble myndighetsansvaret for fylkesveiene overført til fylkeskommunene.413 Ansvaret og oversikten over veiområdet er som en følge av dette blitt mer oppsplittet enn før, noe som øker koordineringsbehovet og stiller høyere krav til samvirke og tydelige ansvarsforhold. Dette gjelder også drift, forvaltning og utvikling.

Innen veitrafikk er det fem trafikksentraler. Den daglige operasjonelle håndteringen skjer gjennom veitrafikksentralene, som har god kontakt med nødetatene gjennom Nødnett. Etter det kommisjonen har fått opplyst, har Statens vegvesen som målsetting å få til en tettere integrering mellom vegtrafikksentralene slik at disse i større grad kan være redundante for hverandre. Hendelsesbasert toppsystem (HBT) er etablert som en felles og integrert arbeidsflate for trafikkoperatørene på vegtrafikksentralene.

Ved hendelser som rammer veitrafikken, har Staten vegvesen et tydelig mandat for alle typer vei. Det innebærer at varsling og kontakt med entreprenører også bli ivaretatt for fylkesveiene og veier som Nye veier har ansvar for. Gripbarheten av ressurser lokalt vil avgjøre hvor raskt veier kan istandsettes. Broberedskap er en nasjonal oppgave som Vegdirektoratet ivaretar for øvrige transportvirksomheter. Det finnes beredskapslagre med broelementer og annet utstyr. Det finnes også fergekaier på lager som kan tas i bruk ved hendelser som rammer kystnær trafikk. Etter det kommisjonen erfarer, er det etablert planer for å håndtere tunnelulykker og det gjennomføres samhandlingsøvelser mellom Statens vegvesen og brann- og redningsvesen når det gjelder håndtering av tunnelhendelser.

Tidligere fantes det som ble kalt sivil kjøretøysreparasjonstjeneste i krig, medregnet ordning med beredskapslagring av reservedeler til tunge kjøretøyer. Utviklingen innen både teknologi og marked gjør at beredskapslagring antakelig ikke er egnet på dette området. Allerede i St.meld. nr. 39 (2003–2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid ble det påpekt at daværende reservedelsordning ikke var hensiktsmessig, og at Samferdselsdepartementet derfor hadde besluttet å si opp gjeldende avtaler. Dagens kjøretøypark har utviklet seg mye etter dette. Bestanden av tunge kjøretøyer er svært sammensatt og omfatter et ukjent, men betydelig antall ulike produsenter og modeller og med ulike og til dels også spesialiserte bruksområder. Kjøretøyteknologien er i stadig utvikling, noe som vil kreve at et eventuelt lager må kontinuerlig oppdateres. I tillegg utføres en stor del av tungtransporten i Norge av kjøretøy med utenlandsk eierskap. I lys av dette anses det som vanskelig å etablere og vedlikeholde et funksjonelt beredskapslager av reservedeler til tunge kjøretøy.

Statens vegvesen har et ansvar for utbygging, drift og vedlikehold av riks- og europaveier, som blir utført gjennom anbudskonkurranser. Ved større hendelser der de nasjonale ressursene blir satt på prøve, kan man se for seg generell støtte av entreprenørressurser og bygningsmateriell på tvers av sektorer. I en eventuell sikkerhetspolitisk krise vil det samtidig være stor usikkerhet knyttet til hvor mye entreprenørressurser veisiden vil sitte igjen med, gitt andre behov for de samme ressursene. Hvor mange utenlandske entreprenørselskaper og mannskaper som blir igjen i Norge, vil også være en usikkerhetsfaktor. Med innføring av ny teknologi i trafikkstyring og overvåkning, fergekaier og ferger er vi også mer avhengige av utenlandske leverandører på kompetanse og komponenter.

18.6.1 Digitale data om veinett, veitilstand og trafikkforhold

Gode data som beskriver veinett, veitilstand og trafikkforhold, er avgjørende for å oppnå et trygt og effektivt veitransportsystem. Både reisende og næringsdrivende stoler på gode data om vei- og trafikkforhold når de planlegger reise og transport. Veiforvaltere på alle nivåer trenger slike data i virksomheten sin til planlegging, bygging, drift, vedlikehold og regulering av trafikken. Et godt datagrunnlag er særlig viktig for samfunnssikkerhet og beredskap.

Dagens system for veidata og trafikkinformasjon bygger på krav i en rekke håndbøker og kravdokumenter. Etter nedleggelsen av sams veiadministrasjon må alle krav som pålegges veiforvalterne, fastsettes i forskrift. Statens vegvesen fikk i 2020 i oppdrag av Samferdselsdepartementet å utforme en ny forskrift til veglova § 10, og å eventuelt revidere eksisterende veidataforskrift.414 Målet er at ny forskrift skal være på plass i løpet av 2023. Det er særlig tre forhold som utgjør bakgrunnen for arbeidet med nye forskriftsbestemmelser for veidata og trafikkinformasjon: For det første har regionreformen og avviklingen av sams veiadministrasjon aktualisert behovet for en bedre forskriftsregulering av hvilket ansvar og oppgaver veimyndigheter og Nye veier AS har for å avgi data til nasjonale tjenester og systemer. For det andre er disse nasjonale tjenestene og samarbeidet mellom veimyndighetene avgjørende for å opprettholde likhet for trafikantene og samme tjenestetilbud gjennom hele landet. For det tredje fører digitalisering og ny teknologi innen transportsektoren til nye og økende mengder data som i større grad kan kombineres og analyseres.

Forskriftsarbeidet går ut på å sikre god kvalitet på dataene og et solid fundament for de nasjonale tjenestene innen veidata og trafikkinformasjon, samtidig som at kommunene, fylkeskommunene og Nye Veier AS får nødvendig frihet til å velge hvordan de skal løse oppgavene sine, innenfor en nødvendig tilpasning til de nasjonale systemene. Forskriften skal regulere ansvar og oppgaver innen innhenting, kvalitetssikring, formidling, lagring og tilgjengeliggjøring av veidata og veitrafikkdata og i tillegg til ansvar for og oppgaver innen trafikkstyring, trafikkberedskap og trafikkinformasjon for offentlig vei.415

18.7 Maritim transport

Norge har lange maritime tradisjoner og er en betydelig skipsfartsnasjon med global tilstedeværelse. Maritim næring består av rederier, utstyrs- og tjenesteleverandører og verft spredt langs hele kysten. Maritim næring sysselsatte i 2018 rundt 84 000 personer, og om lag 20 000 norske sjøfolk jobber på norskkontrollerte skip. Maritim bransje er en viktig aktør når det gjelder frakt av gods og passasjerer, både nasjonalt og internasjonalt. Om lag 80 prosent av varer til Norge fraktes sjøveien og i overkant av 40 prosent av innenlands transport skjer ved bruk av skip.416 I tillegg er det et omfattende nettverk av havner og annen maritim infrastruktur langs kysten.

På myndighetssiden er Sjøfartsdirektoratet forvaltnings- og tilsynsmyndighet for arbeidet med sikkerhet for liv, helse, miljø og materielle verdier på fartøyer med norsk flagg og utenlandske fartøyer i norske farvann. Kystverket er nasjonal etat for kystforvaltning, sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning. Virksomhetene ligger under Nærings- og fiskeridepartementet.417

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet utarbeidet Sjøfartsdirektoratet og Kystverket i 2021 rapporten Overordnet strategi for maritim digital sikkerhet. Strategien peker på flere konkrete anbefalinger, inkludert etablering av et nasjonalt responssenter for maritim sektor, som nå er besluttet opprettet.

18.7.1 Skipsfartsberedskap

Rederiene vil ofte spille en sentral rolle innenfor sikkerhet og beredskap, ikke minst når det gjelder transport av store volumer. Norges Rederiforbund er arbeidsgiver-, beredskaps- og interesseorganisasjonen for norsktilknyttede rederivirksomheter. En sentral oppgave for Rederiforbundet er å bistå og gi råd til den norske utenriksflåten i maritime spørsmål innenfor sikkerhet og beredskap. Rederiforbundet er også et rådgivende organ for norske myndigheter i maritime sikkerhetsspørsmål globalt.418 Rederiforbundet samarbeider med Den norske krigsforsikringen for Skib (DNK) på dette området, der de sørger for etterretning og varsler. Rederiforbundet, DNK og NORMA Cyber etablerer i 2023 skipsfartens beredskapssenter gjennom en samlokalisering av de tre aktørene i Rederiforbundets lokaler.

Rederiforbundet ivaretar den daglige driften av Nortraship, Norwegian Shipping and Trade Mission (Norsk transportberedskap for skip), som er vårt nasjonale organ for skipsfartsberedskap. Nortraship skal fungere i fred, krise og krig. Rederiforbundet har som eneste skipsfartsforbund også en partnerskapsavtale med Verdens matvareprogram (UNWFP). Avtalen innebærer at forbundet skal støtte UNWFP med å identifisere aktuelle og gripbare skip som de kan benytte i kriser. Avtalen er utløst en rekke ganger.419

Nortraship-ordningen kan muliggjøre betydelige maritime logistikkressurser. Det er samtidig forbedringsområder. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) sin risikovurdering av Nortraship, konkluderte med at ordningen utgjør en unik beredskapsressurs for norske myndigheter, men viste også til et behov for å revidere tiltak i sivilt beredskapssystem (SBS) fordi disse var utdaterte.420 I sitt innspill til kommisjonen peker Sjøfartsdirektoratet på at direktoratets rolle i Nortraship bør styrkes, med bakgrunn i de oppgavene direktoratet har ved kriser og krig. Sjøfartsdirektoratet peker også på at direktoratets rolle innenfor beredskap generelt bør gjennomgås og tas inn i relevant planverk.

Nærskipsfarten har en viktig rolle innen samfunnssikkerhet og beredskap, med en omfattende og variert flåte som er nasjonalt forankret, og som driver næringsvirksomheten langs kysten. Nærskipsfarten og utenriksflåten besitter komplementære ressurser som i større grad enn i dag kan utnyttes på en helhetlig måte for å understøtte sivil og militær beredskap. I innspill til kommisjonen pekes det på at avtaler med kystrederiene kan konkretiseres for å sikre økt tilgjengelighet til ressursene ved behov i krise og krig.

Både koronapandemien og krigen i Ukraina har synliggjort utfordringer knyttet til mannskapsbytte. Under pandemien var rederiene enkelte ganger nødt til å chartre egne fly for å få til mannskapsskifte ettersom dette ble vanskelig på grunn av de nasjonale og internasjonale reglene og beslutningene. I lys av dette er det viktig å få på plass internasjonale retningslinjer for mannskapsbytter.

Maritim kompetanse spiller en viktig rolle for å opprettholde sikkerhet og beredskap. I august 2020 ble det nedsatt et partssammensatt utvalg421 med mandat om å «vurdere tiltak som kan styrke norsk maritim kompetanse, sikre norske sjøfolk på norske skip og sikre norske rederiers konkurransekraft». Utvalget leverte rapporten sin i mars 2021.422 Utvalget anbefalte å innføre et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for transport av gods eller passasjerer mellom norske havner og at tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk styrkes og i større grad lovfestes. Som oppfølging av utvalgets anbefalinger har regjeringen iverksatt et lovarbeid med sikte på å innføre et krav om norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel.423 Det jobbes også med å avklare problemstillinger knyttet til grenseoppgang mellom innenriksfart og utenriksfart for europeisk nærskipsfart, cruise og offshore.

18.7.2 Ferdsel i norske farleder og havområder

Skipstrafikken øker. I norske farvann gjelder dette særlig trafikken av tankskip og store cruiseskip. Samtidig som trafikken har økt, er den over tid blitt sikrere, blant annet som følge av nye hjelpemidler for navigasjon og styrket overvåking og trafikkstyring. Til tross for dette kan det fortsatt inntreffe alvorlige skipsulykker. Skipskollisjonen mellom fregatten KNM Helge Ingstad og tankskipet MT Sola TS i november 2018 i Hjeltefjorden synliggjorde hvor viktig sikker ferdsel er for å unngå ulykker med katastrofale konsekvenser for liv, helse og miljøverdier. Et annet eksempel er hendelsen med cruiseskipet Viking Sky, som i 2019 fikk motorstans og kom i havsnød i Hustadvika og som så vidt unngikk å grunnstøte.

Overvåking og trafikkstyring er også viktig i et totalforsvarsperspektiv. Lostjenesten er en sentral del av totalforsvaret. Omtrent 300 loser er tilgjengelige på landsbasis og til enhver tid er om lag 90 av disse ute på ulike fartøy. I fredstid har losene stående instrukser om å rapportere til både Forsvaret ved Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) om unormale hendelser til sjøs.424

Fem døgnbemannede sjøtrafikksentraler overvåker, kommuniserer med og styrer skipstrafikk langs deler av kysten og i norske havområder. Disse har en sentral rolle i å håndtere hendelser til sjøs, blant annet ved disponering av den statlige slepeberedskapen, og er viktige ressurser for andre operative aktører. Informasjonen gjøres tilgjengelig for flere aktører i totalforsvaret. Kystverkets analysekapasitet for skipstrafikk og sjøtransport benyttes i håndteringen av ulike kriser for å få oversikt over kapasitet og konsekvenser. Kystverket har også ansvar for driften av BarentsWatch, se omtale i kapittel 22.

Kystverket har flere kategorier operativt personell som er nødvendige som del av den totale nasjonale beredskapen: loser, maritime trafikkledere og personell på Kystverkets multifartøy og andre ansatte som arbeider med beredskap mot akutt forurensning og vedlikehold av fyr og farleder. De siste årene har det pågått et arbeid med revisjon av regelverket for Kystverkets bistand til Forsvaret i kriser og i krig. Det planlegges en forskrift om Krigsnavigasjonstjenesten som vil fastsette Kystverkets plikt til å bistå Forsvaret med oppsyn og kontroll over kystområdene og at visse yrkesgrupper i Kystverket kan innrulleres i Forsvaret ved kriser og i krig.

18.7.3 Havneinfrastruktur

Norge har mer enn 3 000 havner og kaier, fordelt mellom kommunalt, fylkeskommunalt og privat eie. Havner og kaier er kritisk infrastruktur for den maritime transporten. Det er en betydelig variasjon i måten eierskap, drift og forvaltning er organisert på i norske havner, og også lokale havner kan ha nasjonal betydning.425 Havneeiere deltar for eksempel i interkommunale utvalg mot akutt forurensning (IUA), og flere er også sekretariat for IUA-regioner. Det er også forskjeller i hvor spesialiserte de enkelte havneanleggene er og hvilke typer last de er konstruert for å motta.

Enkelte havner vil stå i en særstilling når det gjelder betydningen de har i større kriser som medfører transportbehov. Det er derfor utpekt beredskapshavner som i en beredskapssituasjon blir viktige støttepunkter for Forsvaret. Kommisjonen har fått innspill som understreker at også regionale, lokale og privateide havner må tas inn i relevante beredskapsplaner med nødvendige avtaler.

I sitt innspill til Totalberedskapskommisjonen peker Norske Havner på at det er mangel på kunnskap om hvordan variasjonen i organisering og eierskap for norske havner kan virke inn på krisehåndteringsevnen. Norske Havner peker også på et behov for å vurdere hvordan nasjonale beredskapsinteresser i kommunalt eide havner ivaretas. Kommisjonen viser for øvrig til det pågående arbeidet med å utarbeide en forskrift med hjemmel i havne- og farvannsloven § 31 om beredskap i havner og havneanlegg, som skal regulere hvilke havner og hvilke havneanlegg som er av særlig forsvarsmessig betydning. En aktuell problemstilling knyttet til dette er hvordan Forsvaret skal ivareta innsigelsesmyndigheten sin for å sikre militære interesser i arealplanlegging i tilknytning til havnene. En slik forskrift kan på en bedre måte enn i dag bidra til å avveie lokale og nasjonale hensyn når det gjelder bruk av havnene.

Med bakgrunn i internasjonalt regelverk er skip, havner og havneterminaler underlagt krav til sikring. Når et skip som har sertifikat for å gå i internasjonal fart skal anløpe en havn, innebærer det at både skipet og havneterminalen skal ha sikringstiltak mot tilsiktede og ikke tilsiktede handlinger. Med over 630 godkjente havneanlegg har sjøveien flest grenseoverganger mot utlandet, og gitt omfanget av godstransporten som går på skip er sikringsregimet et viktig bidrag til at transport kan gjennomføres også i en beredskapssituasjon.

Maritim sikring er tiltak som iverksettes for å forebygge og hindre handlinger som kan skade havner, havneanlegg eller skip som anløper disse. Kystverket har ansvaret for at regelverket om maritim sikring gjennomføres i norske havner og havneanlegg. Dette omtales gjerne som havnesikring. Sjøfartsdirektoratet har ansvaret for de delene av dette regelverket som angår skip. I tillegg har også andre virksomheter ansvar for regelverk som omfatter sikring innenfor sektorområdene sine, for eksempel Petroleumstilsynet som har ansvar for sikring gjennom petroleumsregelverket, og NVE som har ansvar for sikring i energilovgivningen.426 På bakgrunn av økt trusselnivå ble det høsten 2022 innført sikringstiltak på norsk sokkel og i norske havner.427 Innføringen av sikringstiltak avdekket at det var ulik situasjonsforståelse bransjene imellom om hvordan tiltakene skulle iverksettes. Næringslivet opplevde at det var tiltak som ikke var harmonisert, at det var mange kontaktpunkter inn mot sentrale myndigheter og sirkelrapportering som følge av uformell informasjonsdeling i bunn. Etter det kommisjonen erfarer, iverksatte myndighetene samordningstiltak for å bøte på disse utfordringene.

18.8 Luftfart

Avinor har ansvaret for å eie, drive og utvikle 43 lufthavner, inkludert helikopterhavnen på Værøy. I tillegg eier Avinor Haugesund lufthavn som er leid ut til eksterne drivere, og Fagernes lufthavn som er lagt ned og planlagt solgt. I 2019 var det flyrutetilbud ved fire lufthavner utenfor Avinor-nettverket, på Haugesund, Sandefjord, Stord og Ørland.428

Luftfarten er grenseoverskridende og internasjonalt regulert. Det innebærer at mye av arbeidet med samfunnssikkerhet innenfor luftfarten gjøres gjennom internasjonale organisasjoner og i samarbeid med andre stater. Særlig arbeidet innenfor EØS, Nato og Den internasjonale organisasjonen for sivil luftfart (ICAO) er viktig for å ivareta norske interesser.429 I tillegg omfatter luftfart mange internasjonale aktører og avhengigheter, noe som fører til at den er sårbar for hendelser utenfor Norges kontroll. Det gjør at det er nødvendig med en nasjonal beredskap for å håndtere hendelser som påvirker luftfarten.

Luftfartstilsynet og Avinor AS har et særskilt ansvar for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap innenfor luftfarten. Luftfartstilsynet skal påse at luftfartsaktørene retter seg etter beredskapsregelverket, og har en koordinerende og besluttende rolle ved sikkerhetshendelser i luftfarten. Avinor har ansvar for drift og utvikling av kritisk infrastruktur for luftrom og lufthavner. Ansvaret omfatter å drive og utvikle et landsomfattende nett av lufthavner for sivil sektor og en samlet flysikringstjeneste for sivil og militær sektor.430

Forsvaret er avhengig av sivil luftfart for å transportere eget og alliert personell og materiell. I tillegg har Forsvaret behov for tilgang til og prioritet i luftrom, flysikringstjenester og sivile lufthavner, med tilhørende tjenester. Samspillet og samarbeidet mellom de sivile aktørene i luftfarten og Forsvaret er derfor viktig for totalforsvaret. Norge er også forpliktet til å muliggjøre Nato-operasjoner i norsk luftrom og forberede overgang til en Nato-overtakelse av norsk luftrom.

I Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – Nasjonal luftfartsstrategi fremgår det at regjeringen vil videreutvikle samhandlingen mellom de sivile aktørene og Forsvaret innenfor luftfarten. Styrket samhandling skal skje gjennom bedre samarbeid i planprosesser, bruk av sivil-militære øvelser, inngåelse av beredskapsavtaler og sterkere integrering av Forsvarets behov og krav i den sivile tjenesteytingen. Det fremgår av meldingen at Samferdselsdepartementet sammen med Forsvarsdepartementet vil følge opp målsettinger beskrevet i Norsk luftromstrategi, som departementene la frem i juni 2021.431

I luftromsstrategien fremgår det at Luftfartstilsynet og Forsvaret har samarbeidet om en prioriteringsliste for tilgang til luftrommet, der formålet med aktiviteten er det viktigste prioriteringskriteriet, se boks 18.2. Av luftromsstrategien fremgår det at regjeringen vil gjennomgå prioriteringene i overgangen fra normale omstendigheter til kriser.

Boks 18.2 Prioriteringsliste for tilgang til luftrommet

Prioriteringslisten for tilgang til luftrommet inkluderer følgende prioriteringer:

  1. Ambulanseflyginger har prioritet over all annen trafikk.

  2. Militære operasjoner (bemannede og fjernbemannede) i forbindelse med norsk suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og i forbindelse med krisehåndtering og andre skarpe oppdrag har alltid prioritet over sivil luftfart.

  3. Flygninger i forbindelse med politi- og tolloppdrag, søk og redning, annen krisehåndtering og andre akutte myndighetsoppdrag for eksempel i forbindelse med offentlig naturoppsyn, har prioritet over øvrig sivil luftfart og militær treningsflyging.

  4. Open Skies-flygninger har prioritet over alle flyginger unntatt ambulanse og myndighetsoppdrag.

  5. Kommersiell luftfart og militær treningsflyging har om lag sammenfallende prioritet, men med enkelte tilpasninger.

  6. Øvrige kommersielle flygninger.

  7. Skoleflyginger.

  8. Droneflyging til kommersiell bruk.

  9. Allmennflyging til fritidsbruk, inkludert luftsport.

  10. Droneflyging til fritidsbruk.

Kilde: Samferdselsdepartementet og Forsvarsdepartementet (2021).

For å sikre flyberedskap i ulike kriser er vi avhengige av å ha aktører med tilknytning til Norge som har tilgjengelig og tilstrekkelig flykapasitet. Dette ble særlig synlig under koronapandemien, og bildet er blitt forsterket gjennom den nåværende sikkerhetspolitiske situasjonen. Under pandemien ble det innført restriksjoner som ga store utfordringer i den nasjonale og internasjonale luftfarten. Myndighetene inngikk derfor avtaler med aktører som SAS, Norwegian og Widerøe for å sikre kapasitet for transport av personer og materiell.432 Det var avgjørende at det var aktører med tilstrekkelig flykapasitet, personell og nettverk i Norge til å gjennomføre flere av oppdragene som ble gitt.

Samferdselsdepartementet har med hjemmel i luftfartsloven § 13-9 mulighet til å pålegge aktører i luftfarten å yte bistand for å sikre nødvendig nasjonal beredskap i krig, ved krise og i andre ekstraordinære situasjoner. Bestemmelsen forutsetter at det er norskregistrerte luftfartøyer eller nødvendig bistandskapasitet tilgjengelig i Norge dersom slik bistand skal pålegges, jf. luftfartsloven § 1-2. I forarbeidene til luftfartsloven forutsettes at man så langt som mulig skal forsøke å dekke beredskapsbehov gjennom frivillige og avtalebaserte ordninger.433

Gjennom EØS-avtalen er luftfarten liberalisert i det indre markedet. Det betyr at innlands flytrafikk kan opereres av selskaper hjemmehørende i et annet EØS-land. Konkurransehensyn fører til at flyselskapene ser på alternative forretningsmodeller for å kutte kostnader, inkludert å splitte opp virksomheten i flere juridiske enheter og å flytte deler av eller hele virksomheten til et annet EØS-land. Dette vil kunne ha betydning for muligheten til nasjonalt å dekke beredskapsbehov gjennom rettslig regulering. Etter det kommisjonen erfarer, har også flyselskapene i liten grad kapasitet og kompetanse i Norge på tyngre vedlikehold og vil derfor er avhengig av kjøp av tjenester fra andre land.

Regjeringen har varslet at den vil ha en gjennomgang av hvorvidt avtale- og beredskapsordningene er gode nok til å dekke fremtidig behov for flykapasitet knyttet til ulike scenarioer og eventuelle alternative løsninger og tiltak.434 Gjennomgangen vil også se hen til EUs ordning for sivil beredskap (UCPM) og Norges flykapasiteter i denne ordningen.

18.8.1 Tilgjengelige flyplasser for rednings- og helseoppdrag

Kritisk infrastruktur og tjenester innen luftfarten, for eksempel forsyning av flydrivstoff, kontrollsentraler, senter for fjernstyring av tårn og dessuten det digitale nettet og strømforsyningen, er alle vesentlige for å opprettholde funksjonalitet i luftfarten. I tillegg vil bakketjenester ved flyplassene være avgjørende for å kunne ivareta viktige beredskapsfunksjoner, som søk- og redningsaksjoner. Bakketjenester kjøpes gjennom konkurranseutsetting.

Den offentlig organiserte redningstjenesten har de senere årene erfart økende utfordringer i forbindelse med bruk av flyplasser. Et eksempel er at manglende beredskap gjør det vanskelig å få etterfylt drivstoff for redningshelikoptre utenom vanlige tidspunkter for ruteflyvninger. Det har også, etter det kommisjonen erfarer, vært hendelser der ambulansefly ikke har kunnet lande på flyplasser på grunn av manglende beredskap. Spesielt har man erfart dette ved langvarige oppdrag, som ved skredet på Gjerdrum og ved andre hendelser hvor avstanden fra helikopterbasen til oppdraget er lang. I evalueringen av redningsaksjonen og den akutte krisehåndteringen under kvikkleireskredet på Gjerdrum ble det satt spørsmålstegn ved beredskapen for drivstofftilgang til redningshelikoptrene ved Avinors flyplasser.435 Problemstillingen er også omtalt i evalueringsrapporten etter Viking Sky-hendelsen.436

Etter det kommisjonen erfarer, stiller ikke Avinor i kontraktene sine krav til beredskap for nødvendige bakketjenester på flyplassene utenom åpningstid. Dette gjelder også for drivstoffselskapene som forsyner flyplasser og drifter denne delen av tjenesten. Dette kan medføre forsinkelser i redningsoppdrag.

18.9 Jernbane

Jernbane spiller en sentral rolle for gods- og persontransport lokalt, regionalt og nasjonalt. De to sentrale elementene i jernbanedrift er infrastrukturen, altså banelegemet, stasjoner og sikkerhetsmateriell, og det rullende materiell, altså selve togene. Forvaltningsreformene i jernbanesektoren de siste årene har medført at det som før var én aktør, nå er brutt opp i flere aktører. Denne organiseringen beskrives nærmere nedenfor.437

Jernbanedirektoratet har et faglig ansvar for å samordne jernbanesektoren. Direktoratet kjøper infrastrukturtjenester fra Bane NOR og persontogtjenester fra togselskapene.

Statens jernbanetilsyn er sikkerhetsmyndighet, lisensutstedende myndighet og markedsovervåkingsorgan for jernbanen og fører tilsyn med jernbanevirksomhetene.

Statsforetaket Bane NOR er infrastrukturforvalter for jernbanenettet, og har med det ansvaret for drift, trafikkstyring, vedlikehold og utbygging av jernbanen og forvaltning av all jernbaneeiendom.

Vy, Flytoget, Go Ahead Nordic, SJ Norge, CargoNet, Green Cargo og andre operatører kjører person- og godstog på jernbanen.

Statseide Entur AS har ansvaret for grunnleggende digitale tjenester for all kollektivtrafikk i hele Norge. Statseide Norske tog AS har ansvaret for statens persontogmateriell. Dette leies ut til togselskaper som kjører på oppdrag fra staten. I tillegg er det flere selskaper som utfører vedlikehold og fornyelse på jernbanenettet på oppdrag for Bane NOR. Statseide Spordrift AS og Baneservice AS er to slike selskaper. Tilsvarende er det flere selskaper som vedlikeholder togsettene etter avtale med togselskapene. Statseide Mantena AS er et eksempel på dette.

Ulike aktører kan innebære en utfordring for samarbeid, varsling og kommunikasjon ved kriser. Overfor kommisjonen er det også pekt på at oppsplittingen i flere aktører kan medføre risiko for mindre fleksibilitet for å utveksle togmateriell og opplært personell etter hvor behovene oppstår.

Samferdselsmyndighetene har tatt flere grep for å få på plass et lovverk og planverk som avspeiler den nye organiseringen, og som kan sikre nødvendig koordinering. Tiltak inkluderer ny sikringsforskrift og ny forskrift om nasjonal beredskap på jernbane, som begge trådte i kraft 1. juli 2022. Forskriften om nasjonal beredskap i jernbanen legger krav på jernbanevirksomhetene om å ha beredskap for å kunne bidra med jernbanetjenester i ekstraordinære hendelser, krise og krig. Det fremgår videre av forskriften at jernbanevirksomheten skal samordne beredskapsplanene sine med andre relevante aktører og offentlige myndigheter.

Fremkommeligheten i jernbanenettet er i stor grad avhengig av innsatsfaktorer som strømforsyning og elektronisk kommunikasjon. Dagens kommunikasjonssystem har nådd sin levetid frem mot 2030, og Samferdselsdepartementet har gitt Jernbanedirektoratet i oppdrag å lage en konseptvalgutredning for et fremtidig kommunikasjonssystem på jernbane og å utrede mulighetene for en bedre utnyttelse av det kommende felles europeiske signalsystemet ERTMS.438

18.10 Fylkeskommunenes ansvar for samferdsel og sivil transportberedskap

Ansvaret for fylkesveiene ble overført fra Statens vegvesen til fylkeskommunene i 2020. Fylkeskommunene ble med det landets største veieier. I tillegg har fylkeskommunen ansvar for kollektivtrafikk og skoleskyss, transportløyver og transport av funksjonshemmede.

Som eier av fylkesveiene har fylkeskommunen oppgaver med å vurdere og godkjenne militær aktivitet på fylkesveinettet. I praksis dreier dette seg om bistand ved risikovurderinger og deling av lokal kunnskap ved militær aktivitet på vei, forsterket driftsvedlikehold etter Forsvarets behov og godkjenning av dispensasjonssøknader (vektbelastning) tilknyttet Forsvarets og alliertes kjøretøy. Det er Statens vegvesen som er dispensasjonsmyndighet, men når Forsvaret søker om dispensasjon for transporter på fylkesvei skal dette gjøres i dialog med fylkeskommunen. Enkelte fylkeskommuner peker på at informasjon om planverk og sårbarheter i for liten grad deles mellom sivil og militær side, og at fylkeskommunen ikke sitter på informasjon om hvilke veistrekninger som er kritiske for Forsvaret i krise og krig. Det gjør det vanskelig for fylkeskommunen å gi bistand i slike prosesser.

Fylkeskommunen har ansvar for å sikre og legge til rette for sivil transportberedskap i fylket.439 Ansvaret innebærer å avklare transportberedskapsbehovet i fylket ved å avdekke hvilke kriser som kan utløse transportbehov, hvilke typer transportbehov det dreier seg om, og hvordan organiseringen kan gjøres mest hensiktsmessig. Avklaringer skal skje basert på risiko- og sårbarhetsanalyse etter nærmere retningslinjer gitt av Samferdselsdepartementet. Fylkeskommunen skal videre utpeke og føre oversikt over transportressurser ved løyvehavere og andre som eier eller bruker motorvogner for gods- eller persontransport, og verksteder som kan ha en særskilt rolle innen den sivile transportberedskapen. Ansvaret for å aktivere transportberedskapen er tillagt andre myndigheter.

For å ivareta ansvaret og sikre en koordinert sivil transportberedskap er fylkeskommunen avhengig av et godt samarbeid med statsforvalter i fylket, politiet, transportnæringen og andre sivile og militære myndigheter. Fylkeskommunen skal blant annet bidra med transportfaglige råd og på anmodning fra departement, statsforvalter, politiet eller andre sivile eller militære myndigheter formidle kontakt med aktuelle transportressurser.440

Etter det kommisjonen har fått opplyst, er det flere problemstillinger knyttet til ansvaret som fylkeskommunene har for sivil transportberedskap. Flere fylkeskommuner peker på et behov for å avklare roller og ansvar for sivil transportberedskap, og at forskrift for sivil transportberedskap bør revideres i samråd med fylkeskommunene. Det pekes også på at Samferdselsdepartementet ikke har gitt retningslinjer for å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalysene som fylkeskommunene er pålagt å gjøre.

Kjøretøyer og løyvehavere er ressurser som er i konstant endring, og ajourhold av oversikt over slike ressurser er et ressurskrevende arbeid. Her peker fylkeskommuner på at det er krevende å føre en komplett oversikt over løyvehavere. Det vises til at fylkeskommunene ikke har tilgang til systemer med oversikt over transportressurser i fylket. Fylkeskommunene har imidlertid god oversikt over ressurser som busser, hurtigbåter og ferger ettersom dette er tjenester som leveres av fylkeskommunen selv. Det er gitt innspill til kommisjonen om at det bør utformes et felles register som endres i takt med registrering av kjøretøyer og avskilting med mer. Det pekes på at det vil gi større nærhet til hvilke ressurser som faktisk er tilgjengelige når krisen inntreffer og behovet for transport av personer eller varer melder seg.

18.11 Transport i totalforsvaret

Det sivil-militære samarbeidet innen transport er omfattende, både på myndighetsnivå og gjennom samarbeid mellom næringsliv og myndigheter. I tillegg til samarbeidet som skjer innen rammen av Rådgivende forum for sivil transportberedskap, deltar Samferdselsdepartementet i en tverrdepartemental koordineringsgruppe for militær mobilitet (KMM), som ledes av Forsvarsdepartementet.

Samarbeidet for øvrig omfatter å utveksle informasjon, samkjøre planverk, avklare behov og krav og koordinere mellom partene gjennom bruk av øvelser, liaisonordninger og beredskapsavtaler. Samferdselsdepartementet og transportvirksomhetene er i løpende dialog med Forsvarsdepartementet og virksomhetene i forsvarssektoren om tiltak i Sivilt beredskapssystem (SBS), ettersom en rekke av transportsektorens tiltak i SBS gjelder understøttelse av Forsvaret i krise og krig.

En stor del av behovene Forsvaret har for å kunne løse oppgavene sine og militære oppdrag, baserer seg på ressurser og tjenester som leveres av det sivile – både offentlig og privat. I Nato blir om lag 90 prosent av den militære transporten for store militære operasjoner levert av sivile ressurser chartret eller rekvirert fra kommersielle aktører.441 Forsvaret har inngått langsiktige kontrakter med beredskapsklausuler med sivile næringslivsaktører for understøttelse i fred, krise, konflikt og krig. Posten/Bring-systemet er en logistikkoperatør som stiller ressursene sine i form av kjøretøypark, sjåfører og operasjonssenter tilgjengelige for Forsvaret i hele krisespektret og ved øvelser. På samme måte har Forsvaret kontrakter med Narvik og Borg havner for tilgang til havneinfrastruktur ved mottak av allierte forsterkningsstyrker sjøveien, med Grieg Strategic Services for havnetjenester og med selskaper som Airlift for helikoptertransport. Totalforsvaret og næringslivets rolle i beredskapen behandles nærmere i kapittel 10 og 13.

18.11.1 Transport i sikkerhetspolitisk krise og krig

I en sikkerhetspolitisk krise, konflikt og krig vil Forsvarets evne til å løse oppdragene sine avhenge av betydelige sivile beredskapsressurser. Dette vil for eksempel gjelde forsyninger av mat, vann og drivstoff. Tilsvarende vil gjelde for vedlikehold og transportkapasitet på vei, bane, sjø og i luft og havne- og basestruktur.

Transportbehovet fra sør til nord for å forsyne militære styrker i et sikkerhetspolitisk scenario vil være stort, og det samme gjelder utnyttelse av tilgjengelig infrastruktur og tjenester i Nord-Norge.442 Logistikksystemet vil bli stilt overfor store påkjenninger i en krig, og veier, havner og lageranlegg vil kunne bli ødelagt som følge av krigshandlinger. Det må derfor tas høyde for å benytte alternative transportårer og -former. Det skal imidlertid trolig mange samtidige krigsanslag til for å svekke transportkapasiteten på nasjonalt eller regionalt nivå.443 Dette kan knyttes til strukturen i transportsektoren, hvor svikt i en del av systemet kan kompenseres ved å bruke alternative ruter eller alternative transportører. Det er også en viss redundans mellom systemene ved at de ulike transportformene i noen grad kan erstatte hverandre. Utviklingen på transportområdet de siste 20 årene har vært formidabel, ikke minst gjelder det på digitaliseringsområdet. Dette gir nye sårbarheter. Tilgangen til transporttjenester i et enda mer globalisert marked kan, som beskrevet, også innebære en sårbarhet når det gjelder tilgang til transporttjenester.

En rapport fra Transportøkonomisk institutt fra 2014 beskriver godstransportrutene nordover fra Trondheim.444 Det fremgår av rapporten at trafikken mellom Trondheim og Bodø kan flyttes til Sverige ved svikt i veinettet innenlands, men at omkjøringsveiene er til dels lange. Det er ikke alternative jernbanetraseer nordover fra Trondheim. Ved kortvarig stenging er transport med lastebil det mest aktuelle alternativet, mens skip blir mer aktuelt på lengre sikt for varer som ikke er tidskritiske. Langs strekningen Bodø–Narvik–Tromsø–Kirkenes transporteres det relativt små mengder gods, ettersom mesteparten av godset til og fra Nord-Norge går via Sverige og Finland. Det er ingen jernbane nord for Narvik, slik at det bare er lastebil, buss og skip som er aktuelle transportmidler. Ved hendelser som rammer strekningen, benyttes i dag alternative ruter langs Sverige og Finland i stor grad. Sjøtransport kan også være et alternativ til lastebil. Utfordringer her er at det gjerne tar tid å rekvirere et skip, og at å bruke sjøtransport medfører økt tidsbruk. Se også kapittel 9 for nærmere vurderinger av beredskap i nordområdene.

Selv om transportårene i hovedsak er robuste ved at det ofte finnes alternative løsninger som kan tas i bruk, vil bortfall av enkelte kritiske havner, jernbaneterminaler og samlastterminaler likevel kunne få store konsekvenser. Avhengigheten til Sverige og Finland, som alternative transportårer, har også frem til nå innebåret en sårbarhet i gitte scenarioer. Dette vil endre seg med finsk og svensk medlemskap i Nato.

18.11.2 Transport via Sverige og Finland

Norske myndigheter og transportører kan i dag ikke legge til grunn at varer kan transporteres via det svenske og finske vei- og jernbanenettet ved krig i Norge. Norge har heller ingen avtaler med Sverige og Finland som sikrer bruk av transportnettene deres ved krigshandlinger. Et sammenfall av ødelagt infrastruktur og begrensninger på transporten gjennom naboland kan føre til at ledetidene på transportene til for eksempel Nord-Norge kan bli vesentlig forlenget.

I en rapport om næringslivets behov for transportinfrastruktur i Nord-Norge fremgår det at mange aktører ser et behov for å vurdere transportinfrastruktur og -knutepunkter i et nordisk perspektiv i større grad enn det som er tilfelle i dag.445 Bakteppet er det russiske angrepet på Ukraina og beredskapsmessige hensyn. Dette samsvarer med flere innspill til kommisjonen.

Statens vegvesen har tidligere hatt grensekryssende øvelser med Sverige, som Norge deler mange veier og grenseoverganger med. Håndteringen av koronapandemien har også gitt transportvirksomhetene erfaringer med hvor viktig det er med gode systemer for kontroll og styring med grensetrafikken. I en sikkerhetspolitisk krise og krig vil man ha en fordel hvis samarbeidet og systemene er planlagt og øvd. Finlands og Sveriges inntreden i Nato endrer forutsetningene for nordisk samarbeid, ikke minst når det gjelder transportakser øst-vest. Det vil legge til rette for en bedre utnyttelse av veiinfrastrukturen landene imellom.

Finsk og svensk Nato-medlemskap innebærer også endrede planforutsetninger for det norske totalforsvaret. Etter det kommisjonen erfarer, er det dialog mellom norske, finske og svenske myndigheter om grenseoverskridende problemstillinger, inkludert om transportakser, og hvordan disse skal løses innenfor rammen av et finsk og svensk Nato-medlemskap. Dette er også spilt inn i den pågående prosessen med Nasjonal transportplan.

18.11.3 Tilgjengeliggjøring av transportressurser

Transportressurser vil være avgjørende for å få til god håndtering av de fleste kriser. Krigen i Ukraina har synliggjort behovet for en transportberedskap som er forberedt gjennom hensiktsmessig lovverk og planverk. For flere av landene rundt Ukraina har transport i form av evakuering og forflytning av store folkemengder vært en utfordring. Utfordringen i slike situasjoner er ikke nødvendigvis knyttet til mangel på transportressurser eller økonomiske virkemidler til å kjøpe transporttjenester, men å identifisere, tilgjengeliggjøre, koordinere og styre transportressurser effektivt i en akutt situasjon. På veitransportområdet har flere land i Europa, også Norge, opplevd utfordringer forbundet med å rekruttere yrkessjåfører. Denne problemstillingen ble særlig aktuell i forbindelse med utbruddet av krigen i Ukraina ettersom mange transportører i EU har ukrainske ansatte.

Rekvisisjonsloven gir militære myndigheter hjemmel for å «rekvirere alt som er nødvendig for krigsmakten og institusjoner som er knyttet til den» når landet er i krig, og i andre situasjoner etter nærmere bestemmelser. Rekvisisjonslovgivningen er imidlertid en mekanisme for kapasitetsoppbygging når andre ressurser er mobilisert. Etter det kommisjonen erfarer, fremstår overgangen mellom sektorlovverk, som luftfartsloven, jernbaneloven og yrkestransportloven, og Forsvarets rekvisisjonslovgivning som uklar. Gjennom øvelser er det registrert at det er en glidende overgang fra en sivil situasjon til en situasjon der Forsvaret selv må bruke sine hjemler i rekvisisjonsloven. Kommisjonen har også fått innspill om at Forsvaret i større grad bør involvere de sivile aktørene i planarbeidet sitt for å sikre bedre koordinering og samordning, inkludert å få avklart problemstillinger.

Det er også uavklarte folkerettslige problemstillinger knyttet til sivil støtte til Forsvaret. Sentralt i dette er status på sivilt personell som yter tjenester for Forsvaret, og da særlig i hvilke situasjoner slikt personell har status som sivilt eller militært, hvilke rettigheter og plikter slikt personell har, og hvilke rettigheter og plikter arbeidsgiver har. Dette er relevant med hensyn til utøvelse av transporttjenester, flyplass- og flysikringstjenester med videre. NHO Transport har påpekt at ansvarsforhold ved transportberedskap må avklares.446

18.12 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Mye er på plass når det gjelder trafikk- og transportberedskap. Det er utarbeidet en strategi for samfunnssikkerhet og beredskap i transportsektoren, det er opprettet et Rådgivende forum for sivil transportberedskap, og det jobbes med samfunnssikkerhet i Nasjonal transportplan samtidig som lovverk og planverk oppdateres for å sikre en beredskap tilpasset en digital tidsalder og et endret trusselbilde. Etablering av responsmiljøer for veitransport, sjøfart, luftfart og jernbane vil styrke forutsetningene for å kunne håndtere digitale trusler. Forsvaret og transportmyndighetene samarbeider også tett om problemstillinger som angår totalforsvaret.

Det er likevel enkelte utfordringer, og disse omtales under. Kommisjonen har valgt å løfte frem utfordringer som gjelder for alle transportformene.

18.12.1 Arbeidet med å integrere samfunnssikkerhet i Nasjonal transportplan må videreføres

Kommisjonen har merket seg arbeidet med å integrere samfunnssikkerhet i Nasjonal transportplan og arbeidet med 3R-metoden. Gitt transportsektorens betydning for å opprettholde samfunnets funksjonalitet og sikre god beredskap i kriser, mener kommisjonen at det er viktig at dette arbeidet videreføres. Kommisjonen vil ikke minst understreke at det ligger en potensiell overføringsverdi til andre sektorer i metodeutviklingen som har funnet sted. Involveringen av andre sektorer i prosjektet er en styrke, og det bør ses på hvordan denne involveringen og erfaringsoverføringen mellom sektorer kan videreføres.

Det vises for øvrig til forslaget om å innføre en langtidsplan for sivil beredskap, som er nærmere beskrevet i kapittel 5. Dersom regjeringen beslutter å innføre en langtidsplan, vil det være viktig at arbeidet med Nasjonal transportplan på en hensiktsmessig måte kobles til arbeidet med denne langtidsplanen.

Statens vegvesen og Nye veier har tatt til orde for at den fremtidige bruken av 3R-metoden bør kobles tettere til en overordnet nasjonal analyse av veiinfrastruktur og strekninger som er kritiske for samfunnssikkerheten. Kommisjonen mener det vil være hensiktsmessig.

I arbeidet med samfunnssikkerhet i Nasjonal transportplan vil problemstillinger knyttet til risiko og sårbarhet i transportinfrastruktur og -tjenester inngå. Virksomhetene i transportsektoren skal regelmessig utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser og ha oversikt over tilstanden når det gjelder egne ansvarsområder. I kapittel 13 anbefaler kommisjonen at det etableres nye felles planforutsetninger. Kommisjonen mener at Samferdselsdepartementet, i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet, bør vurdere behovet for en overordnet risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse for transportområdet basert på eventuelle nye felles planforutsetninger. En slik analyse kan ha nytteverdi opp mot Nasjonal transportplan. Det vises for øvrig til kommisjonens anbefalinger når det gjelder å avklare forutsetninger for å tilgjengeliggjøre transportressurser i kriser. En analyse kan også gi bidrag til slike avklaringer.

18.12.2 Kunnskapshull knyttet til sikkerhet må dekkes

Digitaliseringen av transportsystemet vil utfordre eksisterende samhandlingsmønstre. I lys av dette mener kommisjonen at det er viktig med betydelig forskningsinnsats for å dekke kunnskapshull knyttet til sikkerhet i samhandlende intelligente transportsystemer (ITS).

Overgangen til nye energiformer vil føre til endret risiko og sårbarhet. I DSBs beredskapsanalyse av brann i batteriferge anbefales det at sjøfartsmyndighetene bør oppdatere regelverket for skips- og brannsikkerhet ved bruk av batteriteknologi. I den grad dette ikke allerede er satt i gang, mener kommisjonen at en gjennomgang av og eventuell oppdatering av regelverket bør gjøres for alle transportformer.

Innføringen av sikringstiltak i norske havner høsten 2022 avdekket risiko for forskjellig situasjonsforståelse mellom bransjer, tiltak som ikke var harmonisert, mange kontaktpunkter inn mot sentrale myndigheter og sirkelrapportering. I lys av dette mener kommisjonen det er nødvendig å vurdere mulighetene for å harmonisere ulike regimer for sikring, for eksempel Petroleum Industry Security Alert System (PISAS) og International Ship and Port Facility Security Code (ISPS). Kommisjonen vil også understreke muligheten til å utøve enda sterkere koordinering før det iverksettes, enn det som var tilfelle høsten 2022.

18.12.3 Styrke fylkeskommunens evne til å ivareta oppgaver innen trafikk- og transportberedskap

Fylkeskommunen er landets største veieier og gjennom instruks gitt en sentral rolle i den sivile transportberedskapen. Kommisjonen mener det er grunn til å stille spørsmål ved om fylkeskommunene har de økonomiske forutsetningene til å ivareta oppgavene sine innenfor trafikk- og transportberedskap som forutsatt. I lys av dette mener kommisjonen det er behov for å tydeliggjøre forventninger og styrke forutsetningene til fylkeskommunen når det gjelder å utføre oppgaver som følger av ansvaret for regional trafikkberedskap og transportberedskap. Ansvaret til fylkeskommunen må også være tydelig for andre regionale virksomheter, infrastruktureiere og transportører.

Fylkeskommuner peker på at de ikke har tilgang til systemer som fører en oversikt over alle transportressurser i fylket. Kommisjonen mener at det bør vurderes hvordan fylkeskommunen kan få bedre kunnskap om og oversikt over transportressurser. I vurderingen bør det ses hen til eksisterende systemer som kan gi en slik oversikt.447

Det påligger fylkeskommunene et særskilt ansvar for å ta de initiativene som er nødvendige for å sikre at oppgavene knyttet til trafikkberedskap og transportberedskap ivaretas. I tillegg må Samferdselsdepartementet gi fylkeskommunen de nødvendige forutsetningene slik at de kan ivareta ansvaret sitt. Dette innebærer å gi veiledning for å sikre at arbeidet, for eksempel når det gjelder risiko- og sårbarhetsanalyser, blir gjort på en mest mulig lik måte i de ulike fylkene.

I tråd med det som er skrevet over mener kommisjonen at det bør gjøres en gjennomgang av fylkeskommunens ansvar. En gjennomgang bør skje i dialog mellom fylkeskommunene, Samferdselsdepartementet og andre sentrale aktører, som Forsvaret og statsforvalterne. Kommisjonen viser for øvrig til kapittel 5 der det vises til at fylkesROS bør inngå som delplan til regional plan. Dette kan bidra til å styrke samhandlingen regionalt.

18.12.4 Avklare Forsvarets behov for sivile transportressurser

Transport er avgjørende for at militære styrker skal kunne ivareta oppgavene sine i krise og krig. I krise og krig vil godt samvirke mellom offentlige myndigheter og private entreprenører og transportutøvere være viktig for å kunne opprettholde tilstrekkelig transportevne. Sikker fremføring av gods og personer i en krise avhenger i stor grad av tilgang på alternative transportløsninger og samspillet dem imellom. Samspillet avhenger også av et godt sivilt-militært samarbeid.

Kommisjonen har inntrykk av at det fortsatt er flere uavklarte problemstillinger knyttet til Forsvarets behov for transportressurser i krig. Forsvaret har ikke i tilstrekkelig grad avklart behovene sine eller involvert sivile virksomheter i egne planleggingsprosesser. Det gjør at beredskapsplanleggingen innen transportsektoren når det gjelder håndtering av et sikkerhetspolitisk scenario, ikke får tilstrekkelig fremdrift. Det innebærer en betydelig risiko for at samferdselssektoren ikke er tilstrekkelig innrettet på å få forsyningssystemet til å fungere for leveranser til Forsvaret og til befolkningen i en krigssituasjon.

Kommisjonen mener derfor at transportvirksomhetene og Forsvaret må avklare problemstillinger knyttet til Forsvarets behov og valgte løsninger i ulike scenarioer. Kommisjonen vil understreke at det særlig tilligger Forsvaret å avklare egne behov knyttet til transportinfrastruktur og funksjonalitet i ulike løsninger. Tilknyttet dette må uklarheter mellom sektorlovverk og rekvisisjonsloven avklares.

Kommisjonen mener Forsvaret i større grad må involvere sivile myndigheter og virksomheter i eget planarbeid. Slik det er nå, er det risiko for at Forsvaret regner med sivile ressurser uten at dette i nødvendig grad er avklart med sivil side. Kommisjonen mener også det er mye kompetanse i sivile virksomheter som vil kunne gi Forsvaret faglig rådgivning omkring bruk av tjenester og ressurser som etaten har behov for. Kommisjonen mener også at Forsvaret i større grad må involvere seg i sivile planprosesser. Det vil legge til rette for at man i større grad vil kunne kombinere sivile og militære behov i utbygging av kapasiteter som er relevante i et totalforsvarsperspektiv. Et eksempel på dette er Nasjonal transportplan.

18.12.5 Utrede forutsetninger for å tilgjengeliggjøre ressurser i kriser

Gjennomgangen av transportformene har synliggjort problemstillinger knyttet til gripbarhet av transportressurser og personell i kriser. Det er viktig å få avklart hvilke leveranser som kan opprettholdes, slik at dette inngår i øvelser og planverk. Innspillene til kommisjonen fra de maritime beredskapsaktørene peker i retning av at rollene, ansvaret og kapasitetene deres bør få økt oppmerksomhet og bli tettere integrert med beredskapsarbeidet lokalt, regionalt og nasjonalt. Kommisjonen mener derfor det er nødvendig å se nærmere på forutsetningene for tilgjengeliggjøring av ressurser, ikke minst i lys av utviklingen med eierskap på tvers av landegrenser.

Regjeringen har varslet en gjennomgang av om gjeldende avtale- og beredskapsordninger er gode nok til å dekke fremtidig behov for flykapasitet knyttet til ulike scenarioer og eventuelle alternative løsninger og tiltak. Kommisjonen mener at det er behov for en helhetlig gjennomgang av forutsetningene for å frigjøre transportressurser i kriser og at denne bør omfatte alle transportgrener. En slik gjennomgang må belyse betydningen av norsk eierskap for å ha tilgang til transportressurser og betydningen av mannskaper med norsk statsborgerskap. Kommisjonen mener at Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet må ta initiativ til en slik gjennomgang. En gjennomgang må belyse betydningen av EØS-avtalen, Nato og den nordiske dimensjonen for å ivareta nødvendig transport av gods til Norge i kriser.

Finsk og svensk medlemskap i Nato vil endre forutsetningene på transportområdet. Kommisjonen mener derfor at det bør etableres et tett samarbeid med Sverige og Finland for å få kjennskap til landenes beredskapsressurser, og at det i sammenheng med dette må vurderes om det er grunnlag for å etablere avtaler om ressursdeling og gjennomføring av øvelser.

18.12.6 Tilgjengelige flyplasser for rednings- og helseoppdrag

Redningshelikoptrene, luftambulansene, andre helikoptre og fly som bidrar i søk, redning og transport av skadde og syke, bør kunne ha en forutsigbarhet ved at flyplasstjenester er tilgjengelige. En viktig forutsetning er at flyplassene opprettholder en nødvendig beredskap for å etterfylle drivstoff utenfor normale åpningstider. Begrenset tilgang til drivstoff på Avinors lufthavner kan være en avgjørende faktor, spesielt i tidskritiske hendelser som redningsaksjoner. Dette fordrer en tilgangs- og beredskapsordning hos blant annet drivstoffleverandørene. Kommisjonen mener at Samferdselsdepartementet i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet må sørge for at en slik ordning iverksettes.

18.12.7 Behov for økt samordning

Håndtering av hendelser som påvirker samfunnets transportevne, krever en koordinert innsats fra eiere av transportinfrastruktur, transportører, entreprenør og andre beredskapsaktører. Når for eksempel hendelser påvirker både riks- og fylkesveier, kan det være utfordrende å skape en felles situasjonsforståelse og sikre koordinering og kommunikasjon mellom veieierne for best mulig bruk av knappe beredskapsressurser og innsatsfaktorer som kan påvirke håndteringen.

Kommisjonen mener det er viktig at samferdselsmyndighetene får på plass lovverk og planverk som bøter på utfordringer som forvaltningsreformene har gitt. Det vil også være viktig at aktørene i sektoren avklarer ansvar og oppgaver i kriser. Det er kommisjonens inntrykk at det jobbes systematisk med denne typen problemstillinger i Samferdselsdepartementet og i sektoren for øvrig. Arbeidet med forskrift for veidata, sikringsforskriften og forskriften om nasjonal beredskap i jernbanen er noen eksempler. Som påpekt i omtalen av fylkeskommunens oppgaver i sivil transportberedskap kan det også være grunnlag for å se nærmere på annet lovverk.

Kommisjonen anbefaler:

  • å videreføre arbeidet med samfunnssikkerhet i Nasjonal transportplan, og vurdere behovet for å gjennomføre en overordnet risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse av transportområdet

  • å vurdere muligheter for å harmonisere ulike regimer for sikring i havner og tilstøtende anlegg og mekanismer som kan sikre nødvendig koordinering før tiltak iverksettes

  • å styrke fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å ivareta oppgavene sine innenfor trafikk- og transportberedskap

  • å avklare problemstillinger knyttet til Forsvarets behov for sivil transportinfrastruktur og -ressurser i ulike scenarioer, inkludert hvilke mekanismer Forsvaret vil bruke for å tilgjengeliggjøre ressurser

  • å utrede forutsetninger for å tilgjengeliggjøre transportressurser i kriser, blant annet i lys av utviklingen med eierskap på tvers av landegrenser

  • å sikre beredskap på flyplasser som gjør at redningshelikoptre, luftambulanser og andre helikoptre og fly som bidrar i søk, redning og transport av skadde og syke, har en forutsigbarhet når det gjelder tilgjengelighet av flyplasstjenester

19 Klimatilpasning og håndtering av naturfare

19.1 Innledning

Klimaendringene er en av de trendene som i størst grad truer samfunnssikkerheten og setter liv og helse i fare, se nærmere omtale i kapittel 3. FNs klimapanel slår fast at endringene skjer raskere enn først antatt og at de er mer omfattende enn tidligere modeller har klart å forutse.448 I lys av utviklingen er det nødvendig å både styrke arbeidet med å forebygge konsekvensene av klimaendringene og bygge en robust beredskap for å kunne håndtere mer omfattende ekstremværhendelser og mer alvorlig naturfare. Å ha en hensiktsmessig innrettet og dimensjonert beredskap er avgjørende for å begrense materielle skader og tap av liv og helse når naturhendelser inntreffer.

Dette kapitlet tar for seg myndighetenes arbeid med klimatilpasning og naturfare.

19.1.1 Klimarisiko

Klimaendringer og overgang til et nullutslippssamfunn innebærer flere typer risiko også for Norge. Klimarisiko handler om hvordan klimaendringer vil påvirke natur og samfunn og hva overgangen til et samfunn med netto null utslipp vil innebære.449 Når det gjelder klimarisiko og tilpasning til et endret klima brukes ofte begrepene fysisk risiko og overgangsrisiko.

Figur 19.1 Klimarisiko – sentrale sammenhenger.

Figur 19.1 Klimarisiko – sentrale sammenhenger.

Kilde: NOU 2018: 17.

Fysisk klimarisiko er risiko knyttet til konsekvensene av fysiske endringer i miljøet og deles vanligvis i to grupper, henholdsvis akutt og kronisk risiko. Den akutte risikoen er knyttet til ekstremvær i form av stormer og uvær, og det sentrale er at myndigheter og utbyggere må planlegge og bygge slik at bygninger og infrastruktur tåler mer ekstremvær. Den kroniske risikoen knyttes mer til langsiktige endringer i værmønstre og kan for eksempel innebære at områder blir uegnet for matproduksjon på grunn av langvarig tørke, eller at mangel på tilgang på ferskvann skaper store vansker for vannforsyningen i storbyer.450 Når det gjelder fysisk klimarisiko skjer det en kontinuerlig utvikling av kunnskap. Eksempler på dette er rapporten Klima i Norge 2100451, fylkesvise klimaprofiler og kunnskapsutviklingen som skjer gjennom Naturfareforum.

Overgangsrisiko omhandler hvordan klimaendringene påvirker det politiske ordskiftet, regelverk, teknologi, næringslivet og befolkningen.452 For å nå målene i Paris-avtalen453 er det nødvendig med endringer av en slik art og et slikt omfang at disse vil forandre rammene for våre samfunn. Det er avgjørende at overgangen til et mer bærekraftig samfunn skjer på en slik måte at vi unngår polarisering i befolkningen, og sikrer at brede befolkningslag har tillit til myndighetene. Figur 19.1 synliggjør utfordringene knyttet til fysisk klimarisiko og overgangsrisiko.

19.2 Konsekvenser av klimaendringer for Norge

Konsekvenser av klimaendringene for Norge kan deles opp i konsekvensene av klimaendringer i andre land og klimaendringer i Norge. Begge vil kreve omfattende myndighetsinnsats og omstillingsevne i næringslivet i årene som kommer.454

Klimaendringene i andre land og regioner kan få store konsekvenser for det norske samfunnet og norsk økonomi. Klimaendringer vil trolig føre til behov for mer bistand og nødhjelp som følge av hyppigere og kraftigere ekstremvær, flom, tørke og vannmangel. Det er tydelige sammenhenger mellom slike klimaeffekter, fattigdomsutvikling og humanitære kriser i utsatte land og områder. De samme drivkreftene vil også kunne ha en destabiliserende effekt og føre til konflikter i og mellom land, og drive mennesker på flukt. Dette kan lede til migrasjon og flyktningkriser. I tillegg kan klimaendringene gradvis svekke verdens samlede produktivitet, noe som kan bety økt usikkerhet, forsyningssvikt og høyere priser på en rekke varer og tjenester. Slik risiko er spesielt tydelig innen matproduksjon, en verdikjede som er svært utsatt for klimaendringer, og der Norge er avhengig av å importere mat, se også omtale av matforsyning i kapittel 16. Klimaendringer i andre land vil få følger for Norge på tross av at flere av de landene vi samarbeider og handler mest med er forholdsvis robuste overfor klimaendringer og har høy tilpasningsevne.455

I Norge utgjør naturhendelser, som flom og skred, en vesentlig del av risikobildet. Røft vær fører til at kritisk infrastruktur, som vei og bane, ødelegges, og at bygder blir isolert. Det er forventet at flom og skred i fremtiden vil skje oftere og med større styrke enn i dag. Klimaendringene kan også føre til at store skogbranner oppstår oftere enn før. Norge er et langstrakt og variert land, og ulike landsdeler vil oppleve ulike utfordringer og konsekvenser av endringer i værforholdene. Sårbarheten er også forskjellig ulike steder. Klimarisiko vil reduseres gjennom tilpasning til de nye forholdene.

19.3 Arbeidet med klimatilpasning i Norge

Norske myndigheter har siden 2013 hatt et nasjonalt mål om at samfunnet skal forberedes på og tilpasses klimaendringene.456 Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge trakk særlig frem følgende poenger:

  • Alle har et ansvar for å tilpasse seg, både enkeltindivider, næringsliv og myndigheter. Dette var ikke et nytt ansvar, men ansvaret ble konkretisert i meldingen.

  • I tråd med ansvarsprinsippet har alle departementer og direktorater ansvar for å ivareta hensynet til klimaendringer innenfor egen sektor.

  • Klimaendringenes konsekvenser er lokale og har betydning for en rekke av kommunenes ansvarsområder, oppgaver og tjenester.

Norge fikk en klimalov i 2018. Klimaloven er i første rekke en utslippslov, men har krav om at det årlig skal rapporteres om «hvordan Norge forberedes på og tilpasses klimaendringene». Senere samme året ble de statlige planretningslinjene for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning vedtatt. Formålet til disse retningslinjene, som har hjemmel i plan- og bygningsloven, er blant annet at kommunene, fylkeskommunene og staten gjennom planlegging og øvrig myndighets- og virksomhetsutøvelse skal stimulere til og bidra til reduksjon av klimagassutslipp og økt miljøvennlig energiomlegging. Planleggingen skal også bidra til at samfunnet forberedes på og tilpasses klimaendringene (klimatilpasning).457

19.3.1 Ansvar for og oppgaver i arbeidet med klimatilpasning og naturfare

Kommunene, fylkeskommunene og statlige myndigheter har alle ansvar og oppgaver knyttet til arbeidet med klimatilpasning og naturfare. Under beskrives dette ansvaret nærmere.

Kommunene

I henhold til sivilbeskyttelsesloven skal den enkelte kommune kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen. Dette omfatter også naturhendelser. Resultatet av dette arbeidet skal vurderes og sammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Risiko- og sårbarhetsanalysen skal legges til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, inkludert ved utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven. Kommunene skal etter plan- og bygningsloven sikre at det fremtidige klimaet blir vurdert og tatt tilstrekkelig hensyn til i samfunns- og arealplanlegging og byggesaksbehandling. Klimatilpasning skal være en integrert del av kommunens ansvarsområder, og kommunen må vurdere hvilke konsekvenser både dagens og fremtidens klima kan få.458

Fylkeskommunen

Fylkeskommunen er regional planmyndighet og har ansvar for å utarbeide regionale planer etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunen skal minst hvert fjerde år utarbeide en regional planstrategi i samarbeid med kommuner, statlige organer, organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet. Planstrategien skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, vurdere langsiktige utviklingsmuligheter og ta stilling til hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging.459 Etter det kommisjonen erfarer er det laget flere regionale planer for klima og klimatilpasning.

Fylkeskommunene har også et ansvar for å veilede og bistå kommunene i planfaglige spørsmål, blant annet knyttet til klimatilpasning innenfor arealplanleggingen.

Forholdet mellom regionale planer og fylkesROS, som statsforvalteren er ansvarlig for, er nærmere beskrevet i kapittel 5.

Statlige myndigheter

Klima- og miljødepartementet har faglig ansvar for kunnskap om klimaendringene, og samordning av det statlige klimatilpasningsarbeidet. Miljødirektoratet bistår Klima- og miljødepartementet i dette arbeidet. Meteorologisk institutt (MET) varsler været, overvåker klimaet og driver med forskning på temaet.460

Boks 19.1 Norsk klimaservicesenter

Norsk klimaservicesenter tilrettelegger og formidler klima- og hydrologiske data slik at de kan brukes til klimatilpasning og i videre forskning om effekten av klimaendringer på natur og samfunn. Sentret er et samarbeid mellom Meteorologisk institutt (MET), Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Norwegian Research Centre AS (NORCE) og Bjerknessenteret. I tillegg er Miljødirektoratet representert i styret for Norsk klimaservicesenter.

Sentret utarbeider fylkesvise klimaprofiler. Klimaprofilene gir et sammendrag av dagens klima, forventede klimaendringer og klimautfordringer. Klimaprofilene gir et kunnskapsgrunnlag om klimautfordringer til bruk for overordnet planlegging og er et supplement til Klimahjelperen, som er en veileder i hvordan ivareta samfunnssikkerhet og klimatilpasning i planlegging etter plan- og bygningsloven.

Kilde: Norsk klimaservicesenter (2023) og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2015a).

Olje- og energidepartementet har et overordnet ansvar for flom og skred. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er underlagt departementet og har ansvar for de statlige forvaltningsoppgavene innen forebygging av flomskader og skredulykker. NVE har også i oppgave å støtte kommunene med å forebygge skader fra overvann gjennom kunnskap om avrenning i tettbyggede strøk og å gi veiledning til kommunal arealplanlegging.461

Justis- og beredskapsdepartementet har en samordningsrolle innen samfunnssikkerhet og beredskap. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er underlagt departementet, og understøtter Justis- og beredskapsdepartementet. Både departementets rolle og DSBs ansvar er nærmere beskrevet i kapittel 5.

Kommunal- og distriktsdepartementet forvalter plan- og bygningsloven, noe som blant annet innebærer å utarbeide nasjonale mål og retningslinjer for arealplanleggingen i Norge. Departementet har også ansvar for å veilede regionale og kommunale myndigheter i arbeidet deres med å gjøre gode valg i klimatilpasningen gjennom planlegging i henhold til plan- og bygningsloven. Kartverket er underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet og er statens fagorgan for kart, geodata og eiendomsinformasjon.462

Boks 19.2 Naturfareforum

Naturfareforum er opprettet for å styrke samarbeidet mellom nasjonale, regionale og lokale aktører for å redusere sårbarheten for uønskede naturhendelser. Forumet skal identifisere mangler og forbedringspotensial når det gjelder forebygging og håndtering av naturfare og foreslå tiltak for å rette på dette. Naturfareforum tar initiativ til og gjennomfører prosjekter på områder hvor det er særlig sektorovergripende utfordringer, og er også nasjonal plattform for det globale rammeverket for katastrofeforebygging, Sendai-rammeverket, som Norge har forpliktet seg til å følge opp. Se kapittel 6 for mer om Sendai-rammeverket.

Naturfareforum er organisert som et nettverk med en styringsgruppe som består av representanter fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet, Landbruksdirektoratet, KS, Miljødirektoratet, Meteorologisk institutt (MET), Kartverket, fylkesberedskapssjefene og Norges geologiske undersøkelse (NGU).

Kilde: Naturfareforum (2023).

19.3.2 Klimarisikoutvalget

Klimarisikoutvalget ble nedsatt i 2017 for å vurdere klimarelaterte risikofaktorer og betydningen de har for norsk økonomi. Utvalget skulle videre vurdere hvordan man mest hensiktsmessig kan analysere og fremstille klimarisiko, identifisere antatt viktige globale, klimarelaterte risikofaktorer og vurdere slike faktorers betydning for norsk økonomi og finansiell stabilitet. Utvalget skulle også vurdere hvordan private og offentlige virksomheter kunne få et faglig grunnlag for å kunne analysere og håndtere klimarisiko på best mulig måte.463 Utvalget anbefalte blant annet følgende:

  • at det blir utarbeidet et rapporteringsrammeverk for å vedlikeholde og videreutvikle kunnskap om klimarisiko for norsk økonomi

  • at det utarbeides et sett overordnede prinsipper for å håndtere klimarisiko for både privat og offentlig sektor

  • at beslutningsprosesser i både privat og offentlig sektor bedre integrerer en god forståelse av klimarisiko, hvor økt bruk av scenarioanalyser er et sentralt tiltak

  • at det blir satt i verk flere tiltak for at markedet bedre kan håndtere klimarisiko, inkludert at forebygging ses bedre i sammenheng med risikoen for skader

19.3.3 Riksrevisjonens kartlegging av myndighetenes arbeid med klimatilpasning

Riksrevisjonen la i 2022 frem undersøkelsen sin av myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring. Riksrevisjonen peker i rapporten på at myndighetene ikke har tilstrekkelig oversikt eller iverksatt nødvendige tiltak for å sikre eksisterende bebyggelse og infrastruktur mot klimaendringene. Riksrevisjonen anbefaler derfor at Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet og Olje- og energidepartementet vurderer hvordan statlige myndigheter kan bidra til at kommunene i større grad vurderer fremtidig klima i planene sine og analysene sine av risiko og sårbarhet. De samme departementene anbefales også å tydeliggjøre, gjennom veiledning eller andre tiltak, hvilket ansvar kommunene har for å sikre eksisterende bebyggelse.464

Riksrevisjonen mener også at myndighetene mangler nødvendig oversikt over fare for naturhendelser i et fremtidig klima. Det pekes på at når kritiske områder ikke er godt nok kartlagt, kan dette føre til at det bygges ut i områder med naturfare. Riksrevisjonen viser også til at sikring av eksisterende bebyggelse for fremtidige klimaendringer ikke blir godt nok ivaretatt. I tillegg fremgår det av undersøkelsen at samordningen mellom departementene er for svak til å kunne gjennomføre nødvendige forberedelser og tilpasninger av samfunnet til å møte klimaendringene. Det pekes i den forbindelse på mangelen på en oppdatert tverrsektoriell plan for arbeidet med klimatilpasning. Kommisjonen viser til at det arbeides med en ny stortingsmelding om klimatilpasning.

19.4 Naturfare

Hendelser knyttet til naturfare kan få store konsekvenser for liv, helse, eiendom, infrastruktur og miljø, noe vi har sett de siste årene gjennom skogbrannsommeren 2018, flommen i Skjåk høsten 2018, kraftig nedbør og skred i Jølster sommeren 2019 og leirskredet i Gjerdrum i desember 2020.

Å vurdere naturfare er grunnleggende i arealplanleggingen og får økt betydning som følge av klimaendringene. Mye er gjort de senere årene for å bygge kunnskap om naturfare og hvordan katastrofale naturhendelser kan unngås og håndteres når de likevel oppstår. Dette er likevel ikke tilstrekkelig for å håndtere utfordringsbildet.

Et alvorlig eksempel på hvilke krefter naturfare kan innebære, er skredet i Gjerdrum. Natt til 30. desember 2020 gikk det et leirskred i Ask i Gjerdrum. Store deler av Ask ble umiddelbart evakuert, og over 1 600 mennesker ble berørt. Det ble gjennomført en omfattende redningsaksjon, men elleve liv gikk tapt i skredet.465

Det er gjennomført analyser av naturkatastrofer som kan få svært alvorlige konsekvenser. DSBs analyser av krisescenarioer inneholder flere analyser av naturhendelser, inkludert et skredscenario.466 Scenarioet ble lagt til Øvre Bakklandet i Trondheim hvor det bor i overkant av 2 000 mennesker. I tillegg oppholder det seg daglig rundt 300 personer på skoler, institusjoner og liknende som ligger i området. I scenarioet anslås antall dødsfall til rundt 200 og at 500 blir alvorlig skadd. Like mange får varige psykiske plager som følge av hendelsen. Skadene skjer ved at folk som befinner seg i området blir dratt med i skredet, bygninger som raser sammen osv. Når ikke flere omkommer eller blir skadd skyldes dette at tilstrekkelig mange blir evakuert før hovedskredet.

19.4.1 Evaluering av kvikkleireskredet i Gjerdrum

Et ekspertutvalg (Gjerdrumutvalget) ble oppnevnt av regjeringen for å undersøke årsakene til skredet i Gjerdrum og vurdere læringspunkter som kan forebygge slike skredulykker. Utvalget leverte en delrapport i september 2021 om årsakene til skredet.467 I mars 2022 leverte Gjerdrumutvalget en utredning med anbefalinger om tiltak for å bedre forebyggingen av ødeleggende kvikkleireskred. Utvalget viser til at man gjennom å prioritere risikoreduserende tiltak kan unngå de aller fleste alvorlige kvikkleireskred, både de som utløses gjennom terrenginngrep, og de som utløses av naturlig erosjon.468

Utvalget peker på flere tiltak som kan redusere risikoen for alvorlige leirskred, og anbefaler blant annet en nasjonal handlingsplan. En slik handlingsplan skal bidra til at aktørenes ansvar blir tydeligere. Utvalget viser også til at planen bør ha vekt på kartlegging slik at kart og datagrunnlag kan forbedres, og på fysisk sikring av eksisterende bebyggelse. Det understrekes også at det er behov for å sikre at utbygging skjer i tråd med kravene til sikkerhet, både i plan- og anleggsfase, i tillegg til at sikkerheten må opprettholdes over tid. Utvalget viser også til viktigheten av å overvåke erosjon og andre terrengendringer og behovet for kunnskap og kompetanse.469

19.4.2 Kartlegging av og sikring mot naturfare

Sikringstiltak er tiltak som har til hensikt å redusere risikoen for naturskader eller skade på byggverk. Det skilles ofte mellom tre ulike typer sikringstiltak. Positive sikringstiltak innebærer å hindre at naturskader oppstår eller gjør skade hvis de oppstår. Et eksempel er flomsikring ved å bygge flomverk, masseavlagringsbasseng, renske opp avlagret masse i elveløp eller ved inngrep som fører til lokal senking av vannstandene i elveløp eller innsjøer. Regulering av vassdrag som skjer i forbindelse med kraftutbygging, er et annet eksempel. Negative sikringstiltak innebærer for eksempel å flytte eksisterende bebyggelse. Den tredje typen er passive sikringstiltak, som omfatter det å hindre bebyggelse og arealutnyttelse i områder som er utsatt for naturskader. Arealplanlegging er et passivt sikringstiltak.

Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter og sivilbeskyttelsesloven med konkretisering i forskrift om kommunal beredskapsplikt er sentrale for å sikre god arealplanlegging. Plan- og bygningsloven setter blant annet krav til vurdering av naturfare ved all plan- og byggeaktivitet i Norge.

Figur 19.2 Kvikkleireskredet i Gjerdrum kommune.

Figur 19.2 Kvikkleireskredet i Gjerdrum kommune.

Foto: Stian Olberg, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Både Riksrevisjonen og Gjerdrumutvalget peker på at det er et stort udekket kartleggingsbehov over områder utsatt for naturfare i Norge. Konklusjonene er at bedre kunnskap om naturfare og om hvordan klimaendringene påvirker naturen der vi bor, er avgjørende for å kunne minske risikoen for alvorlige hendelser. I dette arbeidet er kommunene sentrale, men de er avhengige av statlig veiledning og støtte.

Flere aktører som har gitt innspill til kommisjonen peker på at NVE og andre sentrale virksomheter må styrkes for å kunne gjøre nødvendig kartlegging av skredutsatte områder og for å kunne veilede kommunene i planarbeidet. Denne typen behov vil ikke minst være til stede når alvorlige hendelser inntreffer. Videre er det mange kommuner som har knapphet på geoteknisk kompetanse, noe som begrenser arbeidet med å kartlegge naturfare og gjennomføring av annet viktig forebyggende arbeid, inkludert utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyser og arbeid med arealplaner.

Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap innebærer å balansere hensynet til å utvikle næringsliv og lokalsamfunn mot vurdering av risiko og beredskapsmessige hensyn. Det er utviklet nye regler som gjør det enklere å utvikle områder som er risikoutsatt for flodbølge som følge av fjellskred. Endringene innebærer blant annet at man kan få unntak når sikkerheten er ivaretatt ved et beredskapssystem med periodisk overvåking.470 Tidligere har det bare vært mulig å få unntak dersom NVE overvåker området kontinuerlig. En annen endring er at storulykkevirksomheter, altså virksomheter som håndterer farlige kjemikalier, ikke lenger er omfattet av et totalforbud mot videre utvikling. Forutsetningen er at det er gjort en risikovurdering som viser at industrivirksomhet er forsvarlig.

Regelverksendringene skjer fordi det finnes stadig mer og bedre kunnskap om fjellskredfaren i ulike deler av landet og samtidig bedre verktøy for å overvåke fareutsatte områder og raskt varsle ved hendelser. Kommunal- og distriktsdepartementet er i gang med å evaluere helheten i reglene som gjelder for bygging i faresoner for fjellskred. Målet er å få på plass forslag til flere endringer etter hvert. I tillegg til at kartlegging av naturfare kan bidra til å forebygge naturhendelser, kan det også bidra til å sikre utvikling i lokalsamfunn. Begge deler er samfunnsøkonomisk lønnsomt og viser nytteverdien av forsterket innsats for å kartlegge naturfare.471 Menon Economics og Norges Geotekniske Institutt (NGI) viser til at samfunnet kan spare store beløp ved å prioritere de riktige forebyggingstiltakene mot naturfare.472

19.4.3 Risiko- og sårbarhetsanalyser

God arealplanlegging er vesentlig for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og for å forebygge mot tap av liv og materielle verdier. Rammene for den kommunale planleggingen finnes i plan- og bygningsloven, og et av formålene i loven er å fremme samfunnssikkerhet. Det sentrale virkemidlet for å fremme samfunnssikkerhet i arealplanleggingen er å utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser. Det er et lovkrav til alle utbyggingsplaner, både på overordnet plannivå (kommuneplanens arealdel) og til reguleringsplaner (område- og detaljregulering).473 Gode risiko- og sårbarhetsanalyser er viktig for å sikre at utbygging ikke skjer i fareutsatte områder. Funn fra risiko- og sårbarhetsanalyser skal resultere i plantiltak, gjennom bruk av arealformål, hensynssoner og bestemmelser. Dersom slike analyser viser at et planområde er for utrygt, skal det nedlegges byggeforbud.

Kommisjonen har fått opplyst at DSB har kartlagt hvordan kommuner opplever arbeidet med å utføre egne risiko- og sårbarhetsanalyser, og hvordan det er å kontrollere innsendte risiko- og sårbarhetsanalyser fra forslagsstillere av reguleringsplaner. Kommisjonen erfarer at det ble identifisert flere utfordringer, inkludert tilgang på kvalitetssikrede data. I dag finnes det ikke noe godt felles system for kunnskapsinnhenting som kan brukes i arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser. Mange kommuner uttrykker at det er vanskelig å vite om den kunnskapen man innhenter, er den som sist ble oppdatert, og om alle viktige hensyn er ivaretatt, for eksempel lokale konsekvenser av klimaendringer. I tillegg beskriver mange at de vet det finnes mye informasjon, men ikke bestandig hvor de kan finne den. Dette betyr at det ofte brukes mye tid på å finne informasjonen, noe som er både ressurskrevende og til dels vanskelig. Kommunene gir også uttrykk for et ønske om et felles system der man kan jobbe med oppdatert innhold, og som også ivaretar prosessen.

En annen utfordring er mangel på standardiserte rutiner og krav til innhold og gjennomføring. Plan- og bygningsloven gir krav om at en slik analyse skal utarbeides, men gir ingen krav til eller føringer om metodebruk, prosess eller innhold. Det er utviklet veiledere for risiko- og sårbarhetsanalyser i arealplanleggingen, men det er ikke et krav at disse tas i bruk. Dermed utføres risiko- og sårbarhetsanalyser på mange ulike måter, med varierende kvalitet og etterprøvbarhet. Brukerne opplever det som utydelig hva en risiko- og sårbarhetsanalyse skal inneholde, og hvilket detaljeringsnivå man skal velge. Når kommunene ikke vet klart hva som forventes, er både eget arbeid med analysene og kvalitetssikring når de er utført av eksterne, utfordrende.

Ofte er det også lite samarbeid mellom relevante aktører underveis i prosessen med å utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser. Men dette avhenger noe av plannivået. På kommune- og kommunedelplaner der kommunene i større grad utarbeider risiko- og sårbarhetsanalysen selv, er det mer samarbeid og oftere er flere fagmiljøer involvert. På reguleringsplannivå, der de fleste analysene utarbeides av eksterne konsulenter, eller det kommer inn private planforslag fra utbygger eller tiltakshaver, er samhandling underveis ikke vanlig.

Riksrevisjonen peker på at mange kommuner synes det er vanskelig å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser i forbindelse med planarbeidet, og at analyser som gjøres ofte er utført av konsulenter uten den nødvendige kompetansen. Kommuner mangler ofte kompetanse til å vurdere leveranser fra konsulenter. Riksrevisjonen konkluderer med at «det er risiko for at kommuner tillater utbygging i områder med fremtidig naturfare uten å ha risikovurdert dette tilstrekkelig i forkant».474

Gjerdrumutvalget peker på at fraværet av krav til innhold og prosess medfører at risiko- og sårbarhetsanalysene til kommunene blir av ulik kvalitet. At det ikke stilles slike krav, gjør det vanskelig for kommunene å vite hva som forventes, både i tilknytning til eget arbeid og for kvalitetssikring av eksterne risiko- og sårbarhetsanalyser. Når det ikke stilles krav til prosess, kan det føre til at kommunene gjennomfører analysen på måter som ikke er tilstrekkelige til å avdekke sårbarheter og reell risiko. Dette er uheldig, særlig fordi de vurderingene som gjøres i en slik analyse, kan være styrende for senere avgjørelser. Utvalget mener derfor at det bør stilles tydeligere krav både til innholdet i og gjennomføringen av risiko- og sårbarhetsanalyser etter plan- og bygningsloven og etter mønster for helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyser i sivilbeskyttelsesloven.475

Overordnet vil kommisjonen også fremheve at det ikke er etablert noen form for uavhengig og systematisk overvåking av hvordan samfunnets samlede sårbarhet for klimaendringer utvikler seg eller hvordan samfunnet som helhet arbeider med å redusere sårbarhetene.476

19.4.4 Digitale støtteverktøy

Gjennomgangen ovenfor synliggjør behovet for at det videreutvikles digitale verktøy som kommunene og andre kan bruke i arbeidet med klimatilpasning og naturfare. Kommisjonen har blitt presentert to slike verktøy, henholdsvis Kunnskapsbanken og DigiROS.

Kunnskapsbanken

Data om kostnader knyttet til naturhendelser er viktige som grunnlag i analyser av nytteverdien av forebyggende tiltak. Gjerdrumutvalget peker på et behov for systematisk å registrere hendelser. Dette kan skje gjennom at relevante aktører lagrer data om skadekostnader på en måte som gjør at det kan brukes og deles på en effektiv måte.477

Finans Norge og DSB har samarbeidet om å få oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. Samarbeidet handler blant annet om å dele data om erstatningsutbetalinger fra forsikring på en slik måte at det kan bidra til økt kunnskap om naturfare og fysisk klimarisiko, særlig ved bruk i samfunnssikkerhetsarbeidet lokalt i kommunene.

Kunnskapsbanken er en løsning utviklet av DSB for å sammenstille, tilgjengeliggjøre og publisere data til bruk i analyseprosesser på samfunnssikkerhetsområdet. Dataene blir gjort tilgjengelige for brukere som statistikk og kartgrunnlag. Kunnskapsbanken inneholder i dag hovedsakelig data om naturfare, men det er et mål å utvide løsningen med flere datakilder og hendelsestyper for å dekke hele samfunnssikkerhetsfeltet.478

DigiROS

DigiROS-prosjektet har som mål å lage et digitalt verktøy som skal svare ut utfordringene knyttet til utarbeiding av risiko- og sårbarhetsanalyser i arealplanlegging. Målet er at risiko- og sårbarhetsanalyser skal kunne gjennomføres mer effektivt, med bedre kvalitet og at det gjennomføres mer enhetlig. DigiROS skal både være et datafangstverktøy, som i stor grad er kartbasert og integrert mot kartdata fra Geonorge, i tillegg til et veiledningsverktøy, med oppdaterte veiledningstekster og maler for fremgangsmåte. DigiROS skal i tillegg være et prosessverktøy der informasjon kan legges inn, analyseres og sammenstilles i løsningen. Løsningen skal også kunne brukes som et samhandlings- og oppgaveadministrasjonsverktøy som gir brukeren mulighet til å invitere inn andre relevante aktører og personer og delegere rettigheter, roller og oppgaver til dem.

Etter det kommisjonen erfarer er det betydelige utfordringer knyttet til utviklingen av de digitale verktøyene som er omtalt. Kunnskapsbanken er for eksempel ikke lenger offentlig tilgjengelig, selv om kartløsningene kan brukes av de som har tjenstlige behov.

19.4.5 Naturskadeforsikringsordningen

Den norske naturskadeforsikringen er lovpålagt og knyttet til brannforsikring for fast eiendom og innbo. Ordningen er solidarisk og har lik premiesats for alle. Premien bestemmes årlig som en promillesats av brannforsikringssummen. Utbetalt erstatning utliknes mellom forsikringsselskapene basert på andel av premieinntekt, og ordningen er derfor også solidarisk for forsikringsselskapene.479 Etter en lovendring vedtatt av Stortinget i 2022 skal alle forsikringsselskaper som erstatter naturskade være medlemmer av en felles skadepool. Skadepoolen er et eget rettssubjekt og skal bidra til å utlikne naturskadeerstatningene mellom selskapene.480

Boks 19.3 Norsk Naturskadepool

Norsk Naturskadepool er et lovpålagt samarbeid mellom alle forsikringsselskaper i Norge. Ting i Norge og Svalbard som er forsikret mot brannskade, er også forsikret mot naturskade dersom skaden på tingen ikke dekkes av annen forsikring.

Naturskadeforsikringsloven omfatter ikke motorvogner, småbåter, skip og en del andre objekter. Erstatning for disse objektene avhenger av den ordinære forsikringsdekningen som er avtalt for objektet.

Det er det enkelte forsikringsselskapet som er forsikringsgiver, det vil si som utsteder forsikringsbevis, foretar oppgjør og har den direkte kontakten med kundene. Naturskadepoolen administrerer utlikningen mellom selskapene.

Norsk Naturskadepool skal bare utlikne de skadene som er definert i loven. Dette forhindrer ikke at forsikringsselskapene i vilkårene sine kan ha en videre dekning for kundene sine. Forsikringsselskapet får imidlertid ikke utliknet disse skadene i ordningen.

Kilde: Naturskadeforsikringsloven og Norsk Naturskadepool (2023).

Stormskader står for mesteparten av skadene det utbetales erstatning for, med flomskader som en god nummer to. Gjennomsnittlig blir flomskadene mer kostbare. I de siste årene har det dessuten vært en betydelig økning av vannskader som etter naturskadeloven ikke regnes som naturskader. Vanninntrenging etter styrtregn utgjør for tiden langt flere skader enn naturskadeflommer. Disse skadene dekkes ikke av naturskadeforsikringen, men av de enkelte forsikringsselskapene.

Det er fra flere hold satt spørsmålstegn ved om naturskadeforsikringsordningen er hensiktsmessig innrettet med tanke på å begrense antallet naturskader. Klimarisikoutvalget skriver i sin rapport at solidaritetsprinsippet i ordningen ikke gir forsikringstakerne insentiver til å investere i skadeforebyggende tiltak. Manglende insentiver til forebygging vil, ifølge Klimarisikoutvalget, kunne føre til at tilpasningen til et klima med mer ekstremvær blir mer samfunnsøkonomisk kostbart enn nødvendig.481 Forsikringsselskapene har pekt på at ordningen gir begrensede insentiver til skadeforebyggende tiltak, at ordningen er til hinder for reell konkurranse i markedet for naturskadeforsikring, og at innretningen kan bidra til økte skadekostnader og gi høyere premier.482

I en rapport fra Naturfareforum om insentiver til og finansiering av forebygging mot naturfare anbefales det å etablere et fond for å finansiere forebyggende tiltak mot naturskade eller fysisk klimarisiko på eksisterende bebyggelse og infrastruktur etter modell av det franske Barnierfondet. Naturfareforum viser til at detaljer knyttet til fondets formål, organisering og forvaltning må utredes nærmere og fastsettes i egne vedtekter for fondet.483

Boks 19.4 Barnierfondet

Barnierfondet er et statlig fond opprettet i 1995 for å imøtekomme nasjonale mål om å redusere risiko. Det er øremerket til å finansiere forebyggende tiltak mot naturskader. Fondet finansieres ved at innbyggerne i Frankrike betaler en obligatorisk skadeforsikring. Denne naturskadeforsikringen refereres til som CATNAT og kan sammenliknes med Norsk Naturskadepool. 12 prosent av CATNAT-avgiften blir satt inn i det som kalles Barnierfondet, noe som utgjør omtrent 200 millioner euro hvert år. Fondet dekker i hovedsak fem typer tiltak:

  • grunnerverv/ekspropriasjon av høyrisikoområder

  • grunnerverv/ekspropriasjon av naturødelagte områder

  • relokalisering

  • studier og tiltak for å forebygge og beskytte mot naturfare

  • studier/lovpålagte tiltak i forbindelse med implementering av «Risk Prevention Plans» (RPP) og farekart

Ikke alle tiltak fullfinansieres av fondet. Barnierfondet fullfinansierer kommunenes arbeid med lokale planer for å forebygge naturskader, men dekningen for selve gjennomføringen av planene varierer fra 20 til 100 prosent av utgiftene.

Fondet forvaltes av en administrasjonsgruppe som tar avgjørelser om hvilke prosjekter som skal få midler. Tildeling av midler skjer ved at kommunene sender inn søknad om tilskudd, og at denne blir godkjent.

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat (2021b).

19.5 Beredskap for å håndtere naturhendelser utløst av ekstremvær

Klimaendringene vil føre til økt risiko for ekstreme naturhendelser som krever at samfunnets samlede ressurser settes inn i håndteringen, se illustrasjon i figur 19.3. Viktige spørsmål er hva som skal være dimensjonerende når det gjelder naturhendelser, og om dagens beredskap er innrettet på å kunne håndtere dimensjonerende hendelser eller om det er behov for å styrke beredskapen. Dette gjelder naturhendelser av kortvarig karakter og hendelser som kan ramme oss over flere år.

Det er tidligere påpekt at klimaendringer og mer ekstremvær kan føre til flyktningstrømmer til Norge. Et sentralt anliggende i kapittel 16 om matforsyning er at den globale verdikjeden for mat står overfor store utfordringer på grunn av klimaendringene. I tillegg til økt forekomst av alvorlige skred og flomhendelser har det de siste årene vært en økning i antallet skogbranner. Dette er eksempler på naturhendelser som vi må forberede oss på. Nedenfor gjengir kommisjonen hvordan samtidige skogbranner i Norge kan utfordre beredskapen, som et eksempel på problemstillinger knyttet til kompetanse, organisering og dimensjonering.

Det er knyttet store verdier til skog og utmark med hensyn til miljø, økonomi og livskvalitet. Skogsområder har stor betydning for klima og biologisk mangfold og gir mange et næringsgrunnlag. Skogbranner setter disse verdiene i fare. Også bygninger og infrastruktur kan gå tapt i skog- og utmarksbranner, noe som kan få følger for blant annet kraftforsyning, elektronisk kommunikasjon og fremkommelighet på vei og jernbane. Store og ukontrollerte branner kan også medføre fare for liv og helse. Brann- og røykskader kan gi både akutte og kroniske skader og i verste fall ta liv. Rednings- og slokkemannskaper utsettes for helserisiko, og dette kan også gjelde for den øvrige befolkningen dersom den ikke blir evakuert i tide. De siste årene har et stort antall menneskeliv og store materielle verdier gått tapt i skogbranner i europeiske land og USA.

Figur 19.3 Ekstreme naturhendelser øverst i krisespektret.

Figur 19.3 Ekstreme naturhendelser øverst i krisespektret.

Forebygging og håndtering av skog- og utmarksbranner i Norge baserer seg på et samvirke mellom kommunene og staten. Bekjempelse av brannene er kommunenes ansvar gjennom lokale brann- og redningsvesen. Politiet har en viktig rolle, særlig hvis brannene truer liv og helse. Se også kapittel 22 for en nærmere vurdering av nødetatene. Statsforvalterne bidrar til regional samordning av innsats fra ulike aktører, og staten gir nasjonal bistand ved behov. Slik bistand kan være skogbrannhelikoptre, mannskaper fra Sivilforsvaret og Heimevernet, lederstøtte, organisering av bistand fra naboland eller EU og andre.484

I 2019 ble det gjennomført en beredskapsanalyse av skogbrannberedskapen i Norge sett opp mot erfaringene fra branner i Norden de siste årene og forventede klimaendringer i et ti-års-perspektiv. Hovedformålet var å vurdere om Norge har en beredskap som kan håndtere slike skogbranner som landet bør være forberedt på i fremtiden, og dersom så ikke er tilfellet, hva som må til for at beredskapen skal være god nok.485 Hovedkonklusjonen etter analysen var at dagens beredskap ikke er innrettet for å håndtere fremtidige branner som følge av klimaendringene med tanke på kompetanse, organisering, ansvar og myndighet.

19.5.1 Varsling og evakuering ved naturfare

God beredskap og muligheten til å utføre forebyggende tiltak er avhengig av gode og tidlige varsler. Varsling er viktig for å nå befolkningen med informasjon som gjør at de kan beskytte seg mot ekstremvær. I starten av 2023 ble et nytt system for varsling til befolkningen, Nødvarsel, etablert.486 Nødvarsel på mobil er et tillegg til de kanalene som i dag allerede brukes til å varsle befolkningen, se kapittel 11 for mer om varsling som beskyttelsestiltak.

Det finnes også særlig varsling knyttet til naturfare. Nettstedet varsom.no gir en samlet fremstilling av alle varsler om naturfare på land. Varsler om farlig vær kommer fra MET, mens varsler om flom, snø-, jord- og fjellskredfare kommer fra NVE. Varslene er samordnet når det gjelder form, innhold og begreper. NVE og MET har innført flere tiltak for å standardisere varslingen av naturfare og gjøre disse varslene lettere å forstå og raskt tilgjengelig for alle. Farevarslene er allerede tilgjengelige på yr.no og varsom.no, og det tilbys abonnementsløsninger som gjør det mulig å nå flere brukere uten at de aktivt må søke etter varsler. Varsling på e-post og SMS gjør også at geologer og entreprenører som har ansvar for vedlikehold av veier, bruker mindre tid på å finne relevant informasjon og kommer raskere i gang med å vurdere betydningen for veiene og utføre forebyggende tiltak.

I tillegg til systemer for varsling av nært forestående værsituasjoner utvikles det også systemer for å kunne gi bedre sesongvarsler, for eksempel for landbruket. Et sesongvarsel gir oss gjennomsnittsværet de neste månedene. Det sier noe om hvor sannsynlig det er at den kommende sesongen blir litt våtere, tørrere, varmere eller kaldere enn normalt.

Evakuering vil kunne være avgjørende for å unngå tap av liv og helse ved alvorlige naturhendelser. I kommuneundersøkelsen for 2019 oppgir rundt 90 prosent av kommunene at de har planverk for evakuering av befolkningen i egen kommune.487 Etter det kommisjonen erfarer er planverket i hovedsak generisk innrettet. En del evakueringsplanverk er likevel innrettet mot særskilte hendelser, som for eksempel evakuering av befolkning i områder som er særskilt utsatt for naturfare.

19.5.2 Kommunenes håndtering av naturfare

Akutt krisehåndtering må omfatte varsling, evakuering, ivaretakelse av direkte berørte og et lokalsamfunn i sorg og frykt. Ofte vil dette skje sammen med svikt i viktige tjenester som strøm og ekom med påfølgende dominoeffekter for andre funksjoner og tjenester. Naturhendelsene de siste årene har skjedd samtidig med en pandemi. Slike hendelser vil være uhåndterlige for mange kommuner i Norge uten omfattende bistand fra nabokommuner, offentlige, frivillige og private aktører, både på kort og lang sikt.

Evalueringen av redningsaksjonen og krisehåndteringen under kvikkleireskredet på Gjerdrum synliggjør hvor viktig det er at kommunene etablerer samarbeid og gjensidige avtaler for å støtte hverandre i kriser.En annen påpekning er at kommuner bør samarbeide med andre offentlige og private beredskapsaktører i arbeidet med kommunal beredskapsplikt.488 Gjennom krav om analyse av omfattende og komplekse hendelser i helhetlig ROS, øvelser og beredskapsplanlegging i nært samarbeid med andre beredskapsaktører skal beredskapsplikten bidra til at kommunene står bedre rustet til å håndtere de store krisene.

Gjerdrum kommune har overfor kommisjonen vist til et behov for at det opprettes en forsterkningsordning for kommunene som kan bistå eller overta inntil kommunen som er rammet av en stor krise har fått på plass nødvendige ressurser på kort og lengre sikt. Et slikt behov drøftes nærmere i kapittel 5. I kapittelet drøftes også kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering. Det vises også til omtale i kapittel 8 av psykososial oppfølging i og etter kriser.

19.6 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Klimafremskrivingene må sette premissene for myndighetenes og næringslivets arbeid med reduksjon i klimagassutslipp, klimatilpasning og håndtering av naturfare. Kommisjonen legger videre til grunn at klimarisiko må håndteres lokalt, med det nyeste av fremskrivinger som underlag. Samtidig er det nødvendig å bygge ytterligere grunnberedskap for å kunne håndtere naturhendelser utover det som finnes dag. Kommisjonen vil også understreke betydningen av et fremoverlent næringsliv for å bidra til et klimarobust samfunn.

Som beskrevet i kapittel 6, mener kommisjonen at internasjonalt samarbeid er avgjørende for Norges arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Kommisjonen understreker at også for arbeidet med klimatilpasning og naturfare er internasjonalt samarbeid viktig. Norges internasjonale engasjement når det gjelder reduksjon av klimagassutslipp og klimatilpasning må videreføres og forsterkes innenfor rammen av EU og Norden, men også FN og Sendai-rammeverket.

19.6.1 Arbeidet med klimatilpasning må forsterkes betydelig

De siste 10 årene har den statlige innsatsen på klimatilpasning økt i Norge blant annet ved at forebygging av naturskader har fått økte ressurser. Samtidig er det er en generell mangel på kunnskap om samspillseffekter mellom klimaendringer og andre endringsprosesser i naturen og samfunnet. Norge er på etterskudd i når det gjelder klimatilpasningstiltak.

Kommisjonens inntrykk er at samordningen mellom departementene og sektorene er for svak til å kunne gjennomføre nødvendige forberedelser og tilpasninger i samfunnet til å møte klimaendringene. Det mangler også en oppdatert tverrsektoriell plan for arbeidet med klimatilpasning. Riksrevisjonen peker i sin rapport fra 2022 på samme forhold. Kommisjonen mener det er alvorlig at arbeidet med å ruste Norge for et endret klima ikke er tilstrekkelig samordnet. Dette vil være avgjørende for å sikre tilstrekkelig kraft i endringene som må gjøres.

Kommisjonen mener det er nødvendig å forsterke arbeidet for å forberede Norge på et endret klima – nasjonalt, regionalt og lokalt, og på tvers av offentlig og privat sektor. Kommisjonen har merket seg at regjeringen arbeider med en nasjonal handlingsplan for klimatilpasning, som skal legges frem som en stortingsmelding som vil omfatte flere departementer.489

Kommisjonen mener det er behov for en helhetlig nasjonal handlingsplan for arbeidet med klimatilpasning. En slik plan må bygge på fremskrivinger av klimaendringene der høye alternativer for klimafremskrivningene legges til grunn for konsekvensvurderingene. Å legge til grunn mindre alvorlige scenarioer vil ikke være godt nok i den situasjonen vi står overfor. En slik plan bør også ha et tydelig avtrykk mot brede konsekvenser for samfunnssikkerhet og beredskap. Det må vurderes å se planen i sammenheng med en langtidsplan for sivil beredskap, som er nærmere beskrevet i kapittel 5.

19.6.2 Statlig veiledning og støtte

Økt innsats på risikoreduserende tiltak vil gjøre det mulig å redusere faren for alvorlige naturhendelser. Å forebygge naturkatastrofer vil både hindre menneskelige lidelser og materielle ødeleggelser og spare samfunnet for store kostnader knyttet til gjenoppretting av materielle skader.

Samtidig er det utfordrende å frigjøre ressurser til forebygging og utvikle kunnskap og gode verktøy for å få til dette. I lys av dette mener kommisjonen at det er nødvendig å styrke insentivene som kan bidra til mer og bedre forebygging. Insentiver må rettes bredt – mot husholdninger og private og offentlige virksomheter.

Det er nødvendig å kartlegge geografiske områder som er utsatt for naturfare. Kommunene vil være sentrale i dette arbeidet, men samtidig er det avgjørende at de får statlig veiledning og støtte. Kommisjonen anbefaler derfor å styrke NVE og andre sentrale virksomheters mulighet til å kartlegge faresoner og veilede kommunene.

Statlige virksomheter, kommunene og andre må ha tilgang til kompetanse som er nødvendig for å kartlegge og håndtere risiko for naturfare. Dette er blant annet viktig i det forebyggende arbeidet med arealplaner og risiko- og sårbarhetsanalyser og krever både utdannings- og rekrutteringstiltak. Se også kapittel 28 og anbefalingen om å utrede hvilke behov samfunnet har for kompetanseheving innen samfunnssikkerhet og beredskap, og kapittel 5, som vurderer behovene for å styrke kompetansen og kapasiteten i både kommunene, fylkeskommunene og hos statsforvalterne. Kommisjonen mener det raskt må tas grep for å sikre samfunnet nødvendig kompetanse for å kunne møte klimaendringene.

Flere, bedre og mer langsiktige prognoser og systemer som sikrer presisjon i sesongvarsler er viktig. Kommisjonen er kjent med at det foregår mye på dette området, også internasjonalt samarbeid, og understreker viktigheten av å prioritere og utvikle dette raskt videre.

19.6.3 Digitale verktøy

Det er et stort behov for bedre data om samfunnets kostnader relatert til naturhendelser og å utvikle digitale verktøy som kan støtte kommunene og andre sentrale aktører i arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser og arealplanlegging. Kommisjonen har merket seg at fremdriften når det gjelder utvikling av digitale verktøy, som Kunnskapsbanken, har stoppet opp.

Utvikling av nye systemer er komplekst og krever brukermedvirkning, gjennomføringsevne og ressurssetting. Det er også viktig at nye systemer og applikasjoner ikke legger seg på utsiden av eksisterende systemer som kommunene og andre allerede bruker.

Bestilling av såkalt hyllevare vil øke sannsynligheten for at systemer kan leveres innen avtalt tid og til redusert investeringskostnad. Hyllevare kan dessuten utløse stordriftsfordeler. På den annen side kan hyllevare raskt bli utdatert og kreve flere tilpasninger underveis. Evne til å oppgradere digitale verktøy i løpet av levetiden blir i et slikt perspektiv viktigere. Dette er dilemmaer som myndighetene må ta stilling til når verktøy skal utvikles. Behov for flere digitale fellesløsninger på sentrale beredskapsområder er også behandlet nærmere i kapittel 22.

Kommisjonen vil understreke at de samfunnsøkonomiske gevinstene ved god arealplanlegging er så store at det må avsettes tilstrekkelig kompetanse og ressurser til at digitale verktøy kan utvikles i tråd med behov og ambisjoner.

19.6.4 Regulering av vassdrag

På grunn av klimaendringene vil flommer i årene fremover trolig skje oftere og med mer omfattende ødeleggelser på natur, infrastruktur og bebyggelse som resultat, dersom det ikke gjøres nødvendige grep for å forebygge slike hendelser. Konsekvenser av flom, skred og andre naturhendelser innebærer også betydelige belastninger for menneskene som rammes. Kostnadene for samfunnet er store.

Behovet for mer fornybar energi for å imøtekomme målsettinger om klimagassutslipp vil øke i årene fremover, noe både Strømnettutvalget og Energikommisjonen påpeker.490 Det er behov for styrket utbyggingstakt for å sikre nok energi, men det vil føre til vanskelige avveininger mellom hensynet til klima og inngrep i naturen.

Flomsikring er kostbart, tilstrekkelige bevilgninger vil bli krevende og må skje raskt. Det er heller ikke det som nødvendigvis vil være den beste løsningen. I et samfunnsøkonomisk perspektiv, men også når det gjelder naturinngrep, må det vurderes på hvilken måte kraftutbygging kan bidra til bedret flomvern og ivaretakelse av Norges forpliktelser til å redusere klimagassutslipp.

19.6.5 Endre naturskadeforsikringsordningen

Formålet med naturskadeforsikringen er å bidra i gjenoppbygging etter naturhendelser og ikke forebygging. Enkelte forebyggingselementer finnes likevel i ordningen. Blant annet kan erstatningen bli nedsatt om det er valgt svake konstruksjoner, og ved manglende vedlikehold. I møte med klimaendringene vil det være avgjørende å styrke insitamenter til forebygging.

Kommisjonen mener derfor at den norske naturskadeforsikringsordningen må innrettes slik at den på en bedre måte enn i dag ivaretar hensynet til forebygging. Kommisjonen mener samtidig at en utvikling av ordningen ikke må gå på bekostning av prinsippet om en solidarisk og lik premiefastsettelse for forsikringskunder i hele landet. Dette er i tråd med et vedtak fra Stortinget om å innrette ordningen slik at den bedre ivaretar forebygging.491

19.6.6 Dimensjonere beredskapen for å håndtere katastrofale naturhendelser

Klimaendringene vil uvilkårlig føre til mer ekstremvær som vil ramme oss alle. Dette kan gjelde hendelser av mer kortvarig karakter, som flere samtidige omfattende skogbranner, eller hendelser av langvarig karakter, som for eksempel håndtering av klimaflyktninger. Slike hendelser vil ha en alvorlighetsgrad hvor dagens grunnberedskap ikke er tilstrekkelig, og hvor det samtidig vil være vanskelig å få bistand fra utlandet fordi ressurser er bundet opp i håndtering andre steder.

Kommisjonen mener at det er nødvendig å videreutvikle dagens systemer for varsling av naturfare og sesongvarsler. Kommisjonen har notert seg at utvikling på feltet, og understreker at det er viktig å forsterke dette arbeidet og at det skjer raskt.

Endringene i risikobildet som klimaendringene representerer, må møtes med samlet innsats. Det vil kreve andre måter å organisere beredskapen på og at det dimensjoneres for å kunne håndtere hendelser av en karakter vi ikke har sett hittil. Det vil også innebære et behov for forsterket samarbeid om katastrofehåndtering ved at mekanismer i totalforsvaret forberedes og utløses.

Gitt det risikobildet vi står overfor på grunn av klimaendringene mener kommisjonen at den nasjonale beredskapen er utilstrekkelig organisert og dimensjonert for å håndtere store naturkatastrofer som kan komme til å treffe oss i årene fremover.

Kommisjonen anbefaler:

  • å regelmessig utarbeide en helhetlig nasjonal plan for arbeidet med klimatilpasning som må ses i sammenheng med en langtidsplan for sivil beredskap

  • å styrke kapasiteten til Norges vassdrags- og energidirektorat og andre sentrale virksomheter til å arbeide med naturfare, inkludert kartlegging av faresoner og veiledning overfor kommuner

  • å raskt videreutvikle standardiserte digitale verktøy som kan understøtte kommunene og andre aktører i arbeidet med samfunnssikkerhet i arealplanleggingen

  • å vurdere hvordan vannkraftanlegg kan bidra til flomvern, ivareta behov for mer fornybar energi og ivareta Norges klimaforpliktelser

  • å innrette naturskadeordningen slik at den på en bedre måte enn i dag gir insitamenter til forebygging, men likevel ikke slik at dette ikke går på bekostning av prinsippet om en solidarisk og lik premiefastsettelse for forsikringskunder

  • å styrke den nasjonale beredskapen slik at den er tilstrekkelig organisert og dimensjonert for å håndtere økt hyppighet og størrelse på naturkatastrofer som følge av klimaendringer

20 Digital sikkerhet

20.1 Innledning

Digital sikkerhet er avgjørende for å ivareta velferdssamfunnet, viktige samfunnsfunksjoner og nasjonale sikkerhetsinteresser.492 Stadig flere tjenester i samfunnet, både offentlige og private, blir digitalisert. Dette gjør at digitale infrastrukturer og systemer blir bærere av flere og flere verdier for både offentlige, private og frivillige aktører og for enkeltpersoner. Samfunnets avhengighet av systemene øker. Risiko og sårbarheter i kompleks teknologi og sammenkoblede systemer, den premissgivende rollen til store internasjonale teknologiselskaper og utviklingen i det digitale trusselbildet har bidratt til at digital sikkerhet, som tidligere var et avgrenset fagområde, har utviklet seg til å bli et tema som angår hele samfunnet og berører alle sektorer. Arbeidet med digital sikkerhet spenner nå fra den enkelte medarbeideren til ledelsen i store nasjonale og internasjonale virksomheter. Digital sikkerhet har også stor sikkerhetspolitisk betydning, se blant annet nærmere omtale av den sikkerhetspolitiske utviklingen i kapittel 3 og vurderingen av sammensatte trusler i kapittel 7.

Konsekvensene av mangelfull forebygging og oppfølging av sikkerhetsarbeidet kan bli betydelige for enkeltpersoner, virksomheter og samfunn. Medisinsk utstyr kan miste funksjonsevnen, kommunal tjenesteproduksjon kan bli satt ut av spill, sosiale ytelser kan stoppe opp, og identitetstyveri og digital utpressing (løsepengeangrep) kan få store økonomiske konsekvenser for enkeltpersoner og virksomheter. I verste fall kan kritiske samfunnsfunksjoner settes ut av spill som del av et digitalt angrep, som også kan være del av sammensatt virkemiddelbruk fra både statlige og ikke-statlige aktører. Den sentrale betydningen som digitale verktøy og tjenester har for både kritiske samfunnsfunksjoner og for innbyggernes daglige gjøremål og hverdag, gjør at opprettholdelsen av disse har betydning for både samfunnets sikkerhet og den enkeltes trygghetsfølelse.

Digital sikkerhet handler ikke kun om å beskytte digitale verdier og tjenester mot angrep, men også om robusthet og kvalitet. Utfall av digitale systemer og tjenester skyldes i de fleste tilfeller driftshendelser, menneskelige feil, feil i programvare eller bortfall av strøm. Konsekvensbildet er ofte uavhengig av den utløsende årsaken, og god digital sikkerhet må favne beskyttelse mot alle typer farer og trusler.

I dette kapitlet behandles i hovedsak det forebyggende arbeidet mot uønskede og alvorlige digitale hendelser og beredskap for hendelseshåndtering på et overordnet nivå. I tillegg fremheves noen sentrale utfordringer for den nasjonale beredskapen knyttet til digital sikkerhet.

20.2 Arbeidet med digital sikkerhet i utvikling

Norge er blant de fremste landene i verden til å ta i bruk ny teknologi. Målinger EU-kommisjonen har gjort, viser at Norge har en høy digitaliseringsgrad med godt utbygget infrastruktur, høy integrasjon av ny teknologi og gode digitale ferdigheter i befolkningen.493

Teknologiutvikling og digitalisering skaper innovasjon og effektiviserer prosesser. Det utvikles og etableres verktøy og tjenester for bruk til kvalitetsforbedring, forskning, helseovervåkning, beredskap og krisehåndtering. Digitalisering har et stort potensial til å motvirke ulike sårbarheter i samfunnet. Muligheten for mer effektiv kommunikasjon og samhandling mellom myndigheter, befolkning og nød- og beredskapsaktører bidrar til å gjøre samfunnet mer motstandsdyktig i kriser og ved alvorlige hendelser.

Samtidig introduserer digitaliseringen nye sårbarheter, inkludert økte avhengigheter på tvers av ansvarsområder, sektorer og nasjoner. Dette medvirker til at digitale hendelser rammer bredt, også på tvers av landegrenser. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har de siste årene registrert en økning i digitale angrep mot norske virksomheter. I perioden 2019–2020 var det en tredobling i antallet alvorlige digitale hendelser og angrep mot offentlige og private virksomheter i Norge. For første halvdel av 2022 rapporterte NSM om en fortsatt økning i antallet forsøk på kompromitteringer.494 Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser til at digitale trusselaktører utvikler stadig mer avanserte metoder og virkemidler for å få tilgang til sensitiv informasjon.495 I tillegg er omfanget av tilsiktede uønskede digitale hendelser trolig større enn det som blir rapportert og registrert som følge av mørketall ved at ikke alle virksomheter rapporterer sikkerhetshendelser, jamfør blant annet Mørketallsundersøkelsen som Næringslivets sikkerhetsråd gjennomfører. I tillegg kommer hendelser som menneskelig feil, svikt og programvarefeil, som også kan ramme digitale tjenester og føre til negative konsekvenser for samfunnet.

Næringslivets rolle i arbeidet med nasjonal digital sikkerhet blir stadig mer sentral for god forebygging og hendelseshåndtering. Private aktører eier og drifter en stor del av den norske kritiske infrastrukturen, blant annet innenfor elektronisk kommunikasjon (ekom) og kraft. I tillegg har private virksomheter betydelig digital system- og spisskompetanse.496 Det å avdekke sårbarheter, arbeide med risikoreduksjon og håndtering av hendelser er derfor en felles oppgave for både offentlig og privat sektor.

20.2.1 Myndighetenes arbeid med digital sikkerhet

Norske myndigheter har over tid hatt fokus på viktigheten av digital sikkerhet. I 2003 ble den første nasjonale strategien for digital sikkerhet lansert. Strategien er siden blitt revidert flere ganger, sist i 2019.497 Nasjonal strategi for digital sikkerhet fremhever blant annet betydningen av myndighetenes pådriverrolle, inkludert betydningen av at det legges til rette for samarbeid mellom offentlig og privat sektor og viktigheten av råd, anbefalinger og veiledninger.

Arbeidet med digital sikkerhet er regulert gjennom en rekke regelverk. Samfunnssikkerhetsinstruksen og sivilbeskyttelsesloven stiller krav til henholdsvis departementenes og kommunenes samfunnssikkerhetsarbeid, hvor digital sikkerhet inngår som en integrert del. Sikkerhetsloven ble endret blant annet med bakgrunn i den raske teknologiske utviklingen, og inneholder viktige virkemidler for å styrke den digitale sikkerheten for skjermingsverdige verdier. Sektorlovgivningen stiller også krav til arbeidet med digital sikkerhet.

I Prop. 109 LS (2022–2023) er det fremmet et forslag til en ny lov om digital sikkerhet. Loven skal bidra til å styrke den digitale sikkerheten i virksomheter som har særlig betydning for samfunnet, blant annet gjennom krav til å etablere grunnleggende sikkerhetstiltak i digitale systemer. Loven vil også legge til rette for å innføre NIS-direktivet fra EU. EUs arbeid med digital sikkerhet er nærmere beskrevet i punkt 20.2.2.

Myndighetsaktører med ansvar for digital sikkerhet

Digital sikkerhet er først og fremst et virksomhetsansvar. Den enkelte virksomhetsleder er ansvarlig for å gjennomføre risikovurderinger og skal på bakgrunn av dette iverksette tiltak. Den enkelte statsråd har et overordnet ansvar for å ivareta digital sikkerhet i egen sektor. I tillegg er det flere sentrale myndighetsaktører med et tverrsektorielt ansvar knyttet til arbeidet med digital sikkerhet.498 Flere av disse aktørene omtales kort under.

Justis- og beredskapsdepartementet har et samordningsansvar for digital sikkerhet og en generell samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet på sivil side.499 Kommunal- og distriktsdepartementet har et særskilt ansvar for å arbeide for en styrket og mer helhetlig tilnærming til digital sikkerhet i forvaltningen i tillegg til et ansvar for regjeringens IKT-politikk og digital sikkerhet knyttet til elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester. Forsvarsdepartementet har ansvaret for arbeidet med digital sikkerhet i forsvarssektoren, mens Utenriksdepartementet har ansvar for å koordinere Norges innsats og posisjoner på internasjonale arenaer hvor globale utfordringer i det digitale rom diskuteres.500

Flere direktorater og virksomheter har roller og ansvar i arbeidet med digital sikkerhet. NSM er tilsynsmyndighet og fagmyndighet innenfor forebyggende sikkerhet i henhold til sikkerhetsloven, og er også det nasjonale fagmiljøet for digital sikkerhet. NSM skal som det nasjonale fagmiljøet for digital sikkerhet understøtte og bidra til utøvelsen av Justis- og beredskapsdepartementets og Forsvarsdepartementets ansvar på det digitale sikkerhetsområdet.501 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har en koordinerende rolle for arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på sivil side, og understøtter Justis- og beredskapsdepartementet i samordningsrollen.502 DSBs arbeid knyttet til digital sikkerhet er innrettet mot hvordan digitaliseringen og digitale sårbarheter utfordrer samfunnssikkerheten, med vekt på hvilke konsekvenser uønskede hendelser kan få for samfunnet. Dette omfatter hele risikospektret («all-hazards approach») som inkluderer alle typer hendelser som svikt, ulykker, naturhendelser og tilsiktede handlinger. Begge direktoratenes ansvar og myndighet er nærmere beskrevet i kapittel 5.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) er, på vegne av Kommunal- og distriktsdepartementet, utøvende tilsyns- og forvaltningsmyndighet innenfor elektronisk kommunikasjon. Nkom har ansvaret for veiledning og tilsyn med sektoren etter ekomloven og er tillagt sektoransvaret for veiledning og tilsyn etter sikkerhetsloven.503 Nkom følger opp rapporteringsplikt ved hendelser innenfor sektoren og har etablert EkomCERT som inngår i det nasjonale sektorresponsmiljøet (SRM). CERT står for Computer Emergency Response team og er en koordinerende enhet for informasjonssikkerhet, se nærmere omtale av CERT og SRM i boks 20.1.

Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) skal, på vegne av Kommunal- og distriktsdepartementet, bidra til å utvikle og gjennomføre regjeringens IKT-politikk og være premissgiver for digitalisering og helhetlig informasjonsforvaltning. Direktoratet har ansvaret for å koordinere tverrgående digitaliseringstiltak, planlegging og videreutvikling av en helhetlig digital infrastruktur for offentlig sektor. Digdir har staten, kommunene, næringsdrivende, frivillig sektor og innbyggerne som målgrupper. Direktoratet skal være en samordner og pådriver i offentlig sektors arbeid med forebyggende informasjonssikkerhet.504

Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS) arbeider for at alle skal ha en trygg digital hverdag, med særlig oppmerksomhet rettet mot allmennheten og små og mellomstore bedrifter, gjennom veiledning og opplæring, nettverksbygging, kunnskapsdeling og kommunikasjon.505

Næringslivets sikkerhetsråd (NSR) legger til rette for samarbeid på tvers av sektorer og bransjer, i den hensikt å kartlegge, forebygge og hindre de sikkerhetstruslene som næringslivet står overfor. NSR gjennomfører blant annet Mørketallsundersøkelsen, som bidrar til å beskrive den digitale sikkerhetstilstanden i Norge.506

Riksrevisjonens gjennomgang av samordningen av arbeidet med digital sikkerhet i sivil sektor

Justis- og beredskapsdepartementet skal som del av samordningsansvaret sitt ha oversikt over den nasjonale sikkerhetstilstanden, inkludert den nasjonale digitale sikkerhetstilstanden.507 De øvrige departementene har et selvstendig ansvar for å følge opp digital sikkerhet i sine respektive sektorer med systematisk risikostyring.508

Riksrevisjonen har undersøkt om myndighetenes samordning med å ivareta den digitale sikkerheten i sivil sektor er effektiv og i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen omfatter samordningen av arbeidet med å forebygge og håndtere digitale sikkerhetshendelser. Riksrevisjonens overordnede vurdering er at Justis- og beredskapsdepartementet med underliggende virksomheter ikke har ivaretatt samordnings- og pådriveransvaret godt nok i møte med utfordringene på det digitale sikkerhetsområdet. Det vises også til at Justis- og beredskapsdepartementet ikke har ivaretatt pådriveransvaret sitt for å bidra til tilstrekkelig fremdrift i arbeidet som følger av ny sikkerhetslov. Det trekkes også frem at Justis- og beredskapsdepartementet ikke har lagt godt nok til rette for tverrsektoriell hendelseshåndtering, at det gjennomføres få tilsyn med digital sikkerhet, og at tilsynsmyndighetene er lite samordnet.509 Undersøkelsen er sammenfattet i fire hovedkonklusjoner:

  • Svak samordning av roller, ansvar og krav gjør arbeidet med digital sikkerhet krevende for virksomhetene.

  • Det foreligger ikke god nok informasjon om den nasjonale digitale sikkerhetstilstanden.

  • Det har ikke vært god nok oppfølging av Nasjonal strategi for digital sikkerhet.

  • Det er ikke lagt godt nok til rette for tverrsektoriell hendelseshåndtering.

20.2.2 EU og Natos arbeid med motstandsdyktighet mot digitale sårbarheter

Både i EU og Nato er arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap styrket de siste årene, se nærmere omtale i kapittel 6 og 10. Arbeidet med digitale sårbarheter er en viktig del av dette arbeidet. I EUs A Strategic Compass for Security and Defence fra 2022 fremheves blant annet betydningen av en samordnet og styrket cybersikkerhetspolitikk som bygger videre på EUs cybersikkerhetsstrategi og cyberforsvarspolitikk.510

Eksempler på andre sentrale grep i EU er etableringen av Den europeiske unions cybersikkerhetsbyrå i 2004 (European Union Agency for Cybersecurity - ENISA), som har som formål å bidra til målsettingen om et høyt felles nivå av cybersikkerhet i Europa.511 I 2021 ble forordningen om kompetansesenter for cybersikkerhet og nettverket av nasjonale koordineringssentre vedtatt (European Cybersecurity Industrial, Technology and Research Competence Centre, ECCC, og Network of National Coordination Centres, NCC). Forordningen trådte i kraft i EU 28. juni 2021. ECCC skal styrke EUs posisjon og autonomi på cybersikkerhetsområdet gjennom å utvikle forskningsmessige, akademiske, samfunnsmessige, teknologiske og industrielle cybersikkerhetskapasiteter. I medlemslandene skal det i tillegg opprettes nasjonale koordineringssentre som skal være kontaktpunkt opp mot det europeiske kompetansesentret.512 Det er besluttet at forordningen skal innlemmes i EØS-avtalen.513

I 2022 vedtok EU to direktiver og én forordning som skal virke sammen og sikre motstandsdyktighet på tvers av ulike typer kritisk infrastruktur. Alle er merket som EØS-relevante.

Direktiv om kritiske enheters motstandsdyktighet (Critical Entities Resilience of Critical Entities, CER-direktivet) har til formål å redusere sårbarhetene og styrke motstandskraften til kritiske enheter i en rekke sektorer, inkludert digital infrastruktur og rom.514

Networks and Information Systems Directive (NIS2-direktivet) erstatter eksisterende direktiv om samme tema (NIS1-direktivet). NIS1-direktivet er innlemmet i EØS-avtalen og forslås gjennomført i norsk rett ved ny lov om digital sikkerhet og tilhørende forskrifter. NIS2-direktivet bygger videre på NIS1 og stiller minstekrav til digital sikkerhet, risikostyring og varslingsplikt hos virksomheter som omfattes av direktivets virkeområde, i både offentlig og privat sektor. Direktivets virkeområde er utvidet sammenliknet med NIS-direktivet ved å legge til nye samfunnsområder. Enheter som regelverket vil gjelde for vil bli klassifisert ut fra deres betydning og delt i kategorier som henholdsvis grunnleggende og viktige, og underlagt forskjellige tilsynsregimer. Det nye direktivet styrker også sikkerhetskravene til virksomhetene med en minimumsliste over grunntiltak som må anvendes, og gir mer presise bestemmelser for varsling av hendelser. I tillegg adresseres sikkerheten i forsyningskjeder og leverandørforhold.515 Direktivet etablerer også nye samarbeidsinitiativer som European cyber crisis liason organisation network (EU-CyCLONe), som blant annet skal bidra til å øke informasjonsdeling og samarbeid mellom myndighetene i medlemsstatene, inkludert operativt samarbeidet knyttet til krisehåndtering.516 Både CER-direktivet og NIS2-direktivet stiller krav om at landene etablerer nasjonale strategier knyttet til motstandsdyktighet i kritisk infrastruktur og digital sikkerhet.

Digital Operational Resilience Act (DORA) stiller sikkerhetskrav til IT-nettverk og systemer som brukes innenfor finanssektoren, og til virksomheter som tilbyr tjenester til finanssektoren. Formålet med forordningen er å sikre at bank- og finansnæringen er i stand til å kunne håndtere alle typer IKT-relaterte forstyrrelser og trusler.517 Det er også fremmet forslag til regulering av cybersikkerhetskrav i produkter og tilleggstjenester (Cyber Resilience Act) for produsenter og utviklere av produkter med digitale elementer. Formålet med forordningen er å høyne cybersikkerhetsnivået i EU gjennom å gjøre produkter som er knyttet til internett, sikrere og gjøre produsentene ansvarlige for cybersikkerhet gjennom hele produktets livssyklus.518

Nato har over lengre tid arbeidet med det digitale trusselbildet og sikkerhet. Alliansen har definert cyber som et eget operasjonsdomene hvor alliansen må kunne forsvare seg like effektivt som i luften, på land og til sjøs. I 2016 ble det vedtatt mål for hvordan det nasjonale digitale forsvaret av nasjonale nettverk og infrastrukturer (Cyber Defence Pledge) skal forsterkes, og alle medlemslandene forpliktet seg til å styrke motstandsdyktigheten og evnen sin til å håndtere digitale trusler.519

20.3 Forebyggende arbeid mot digitale hendelser

Et godt forebyggingsarbeid er betydelig mer kostnadseffektiv ressursbruk enn kostnadene ved å håndtere hendelser.520 Cyberangrepet på Hydro i 2019 og dataangrepet mot Østre Toten kommune i 2021 illustrerer viktigheten av godt forebyggingsarbeid. Hydro har estimert den totale kostnaden ved cyberangrepet til 800 millioner kroner, og det digitale angrepet på Østre Toten kommune viste hvor omfattende konsekvenser et digitalt angrep kan ha for det kommunale tjenestetilbudet og et lokalsamfunn.

Arbeidet med forebygging spenner bredt. God motstandsdyktighet mot digitale hendelser handler på den ene siden om sikre digitale systemer, hvor NSMs grunnprinsipper for IKT-sikkerhet danner et godt grunnlag. På den andre siden handler god forebygging om gode vurderinger av redundans, leverandører og evnen til å levere tjenester når man blir utsatt for en digital hendelse.

Forebyggende tiltak innenfor digital sikkerhet skjer både i regi av myndighetene og hos virksomheter og privatpersoner. Myndighetene har en viktig rolle i arbeidet med forebygging, både som lovgiver, tilrettelegger og tilsynsmyndighet. Myndighetene har i tillegg bred informasjonstilgang, som inkluderer gradert informasjon om trusler og sårbarheter, og etablerte strukturer som arbeider med digital sikkerhet til daglig. Myndighetene har derfor en sentral rolle i å utarbeide råd- og veiledningsmateriell og bidra til informasjonsdeling. I tillegg er det myndighetenes ansvar å etterforske og eventuelt også ta ut tiltale som resultat av digitale hendelser. Offentlige og private virksomheter har et selvstendig ansvar for å ivareta sin digitale sikkerhet.

Næringslivet eier og drifter en stor andel av nasjonale kritiske digitale infrastrukturer og utvikler tjenester og produkter som understøtter kritiske samfunnsfunksjoner. Beslutninger næringslivet tar i utviklingen av tjenestene sine, og deres etterlevelse av sikkerhetskrav, kan derfor ha stor betydning for både samfunnssikkerheten og for nasjonal sikkerhet. Samhandling, erfaringsutveksling og gjensidig varsling av sårbarheter og hendelser mellom myndigheter og privat sektor er dermed viktig for et godt forebyggende arbeid.521

20.3.1 Nasjonale og internasjonale avhengigheter

Digitale tjenester er del av økosystemer med avhengigheter mellom nasjonale og internasjonale aktører. Dette kan gjelde alt fra fysiske komponenter og nettverksutstyr til tjenesteproduksjon, personell og kompetanse og drifts- og støttesystemer. Samfunnsfunksjoner blir i økende grad avhengige av lange og uoversiktlige digitale verdikjeder, noe som gjør det mer krevende å ha kontroll på alle involverte aktører og underleverandører. Avhengigheter i flere ledd gir økt risiko for at sårbarheter utnyttes, at digitale tjenester blir utilgjengelige, at uvedkommende får tilgang til sensitivt innhold, og at innhold endres slik at det er usikkert hva som er ekte eller falskt.522

Flere land har uttrykt bekymring for avhengighet til teknologi fra land de ikke har et sikkerhetssamarbeid med. Det er tegn til en økende regionalisering av verdensøkonomien, blant annet har USA begynt å trekke tilbake produksjonen av kritiske produkter til eget land og innført ulike typer eksportrestriksjoner på enkelte teknologier og digitale komponenter. Se også omtale av såkalt «friendshoring» og regionalisering av internasjonal handel i kapittel 3 om utfordringsbildet, og kapittel 12 om næringslivets rolle i beredskapen.

Strategiske oppkjøp benyttes av enkelte nasjoner og kan i noen tilfeller true sikkerheten vår gjennom oppkjøp av teknologi og oppkjøp som gir tilgang til eller kontroll over kritisk infrastruktur. Arbeidet med å sikre nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet har fått økt oppmerksomhet, og en egen stortingsmelding om temaet ble lagt frem i 2022.523 Det er også oppnevnt et utvalg som utreder behovet for screening av økonomisk aktivitet utenfor sikkerhetslovens område. Utvalget vil levere innen 1. desember 2023.524

Økte kompetansebehov

Digitale løsninger utvikles i stadig større grad med det for øye at de skal være mindre kompetansekrevende for brukerne og mindre kapasitetskrevende for virksomhetene. Tjenestene blir mer og mer automatisert og tilrettelagt slik at behovet for menneskelig involvering blir betydelig mindre. Dette gjør at drift og utvikling i økende grad blir avhengig av eksperter og eksterne leverandører. Ekspertkompetanse vil derfor bli stadig mer sentralisert til kompetansemiljøer nasjonalt eller internasjonalt.

Samtidig er det behov for en styrket digital sikkerhetskompetanse i befolkningen. Meld. St. 5 (2022–2023) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2023–2032 peker på at det i dag er underskudd på personer med IKT-kompetanse i Norge, og at denne kompetansen i økende grad blir en forutsetning for å delta i arbeidslivet. I Meld. St. 9 (2022–2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet varsles det at kompetansesituasjonen innenfor digital sikkerhet skal kartlegges, og at tiltak skal vurderes basert på arbeidslivets behov. Kommisjonen har fått innspill fra flere offentlige virksomheter om at det er en utfordring å rekruttere kompetent personell. Se også kapittel 28 for nærmere vurdering av kompetansebehov.

20.3.2 Digitale tjenesters motstandsdyktighet og robusthet

Digital sikkerhet avhenger av både IKT-systemer og de kritiske innsatsfaktorene og tjenestene som understøtter disse. Blant disse er elektronisk kommunikasjon og kraft de viktigste, og det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom dem. Energiforsyning og elektronisk kommunikasjon er nærmere vurdert i henholdsvis kapittel 14 og 15.

Videre er god beredskap i den enkelte virksomhet viktig. Kontinuitetsplanlegging er avgjørende for å kunne opprettholde viktige tjenester ved forstyrrelser. I arbeidet med digital sikkerhet har også håndtering av leverandørrisiko, både kommersiell og sikkerhetspolitisk risiko, fått økt betydning. Virksomheter underlagt sikkerhetsloven plikter å vurdere avhengigheter og rapportere disse til sikkerhetsmyndighetene. Dette gjør at myndighetene får oversikt over kritiske avhengigheter mellom virksomheter og til leverandører, og som gir grunnlag for å vurdere behov for å iverksette tiltak for å redusere risiko.

Svært mange virksomheter har lagt deler av de digitale systemene og data i skytjenester. Kommunal- og distriktsdepartementets digitaliseringsrundskriv stiller krav om at virksomheter som etablerer nye systemer eller som oppgraderer eksisterende systemer, tjenester eller driftsavtaler, skal vurdere skytjenester på linje med andre løsninger.525 Det er mange drifts- og sikkerhetsmessige fordeler med å benytte skytjenester, men for å oppnå et forsvarlig sikkerhetsnivå må virksomhetene ha kompetanse til å gjøre veloverveide valg om hvem som eier, drifter eller på annen måte har tilgang til datasentrene som skyen opereres fra. Det er utviklet flere veiledere om hva virksomheter bør vurdere ved bruk av skytjenester. Kommisjonen erfarer at NSM i 2023 leverte en anbefaling om valg av konsept for å etablere en nasjonal skytjeneste for offentlig forvaltning til Justis- og beredskapsdepartementet.

20.3.3 Behov for klare rammer for arbeidet med digital sikkerhet

Et godt forebyggende sikkerhetsarbeid gir virksomheter og markeder trygghet og forutsigbarhet. Sektorovergripende lover som sikkerhetsloven og sektorspesifikt regelverk er sentrale virkemidler for dette. Sikkerhetsloven stiller krav til å identifisere verdiene som er viktige for å ivareta nasjonal sikkerhet. Implementeringen av loven har imidlertid vært tidkrevende. Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes samordning for å ivareta den digitale sikkerheten i sivil sektor viser til at det er en risiko for at sårbarheter ikke fanges opp. Risikoen skyldes mangler i den nasjonale verdikartleggingen som skal gjennomføres etter sikkerhetsloven, men også varierende omfang og kvalitet på innrapportering av kritiske samfunnsfunksjoner fra de øvrige departementene og for få tilsyn.526 Når ikke verdiene og virksomhetene som skal underlegges sikkerhetsloven er identifisert, er det vanskelig å etablere et gjennomgående og likt nivå for nasjonal sikkerhet på tvers av virksomheter og sektorer. Den manglende verdikartleggingen utgjør en betydelig og ukjent risiko for nasjonal sikkerhet og samfunnssikkerheten.

Den digitale utviklingen går raskt og er preget av høy innovasjonstakt. Det er en dynamisk utvikling der det er vanskelig å forutsi hvordan teknologi vil tas i bruk, og hvilken effekt den vil ha. Den tette koblingen mellom digitale systemer og lange digitale verdikjeder med ofte ukjente avhengigheter til et stort antall aktører, kompliserer arbeidet med digital sikkerhet ytterligere. Risikostyring vil være et grunnleggende virkemiddel for å håndtere digital risiko og i arbeidet med digital sikkerhet. Risikostyring innebærer et aktivt forhold til risikoaksept, med vurderinger av hvilken risiko som kan aksepteres, og vurderinger av hvilke uønskede hendelser som en krise- og beredskapsorganisasjon må kunne håndtere. Etter det kommisjonen erfarer er det store forskjeller i hvordan ulike virksomheter arbeider med risikostyring knyttet til digital sikkerhet. Noe av dette skyldes manglende kompetanse, og for enkelte mindre virksomheter kan det være krevende å sikre tilstrekkelig kompetanse til å gjennomføre gode risikovurderinger.

Riksrevisjonen peker også på at det ikke er godt nok lagt til rette for at virksomhetene kan etterleve regelverket som gjelder digital sikkerhet, gjennom ensartet og tilgjengelig veiledning og veiledningsmateriell. I tillegg er det en utfordring at sikkerhetskrav er omtalt på ulike måter i ulike lovverk.527

En rekke regelverk regulerer arbeidet med digital sikkerhet, og arbeidet med digital sikkerhet kontrolleres av flere ulike tilsynsmyndigheter.528 Sikkerhetsloven setter et funksjonelt krav for å oppnå forsvarlig sikkerhetsnivå. Bruk av funksjonelle krav som rettslige standarder bidrar til at forebyggende sikkerhet skal utvikle seg i takt med teknologiutviklingen, samfunnsutviklingen og endringer i risiko- og trusselbildet. Dette gjelder spesielt der teknologiutviklingen gjør det mer omfattende og komplekst å holde oversikt over og vurdere beskyttelsesnivået for infrastruktur og systemer.

Verdien av myndighetenes råd- og veiledningsmateriale kommer først til syne når det tas i bruk og inngår i virksomhetenes daglige drift. I evalueringsrapporten etter det digitale angrepet på Østre Toten kommune fremkommer det at å implementere få, men viktige tiltak kan gjøre stor forskjell på sikkerhetstilstanden til en kommune.529 Relativt enkle tiltak kan gi stor effekt. NSMs grunnprinsipper for IKT-sikkerhet har vist seg å ha god effekt hos virksomheter som benytter seg av disse. Dette er eksempel på tiltak hvor nytteverdien langt overstiger kostnadene ved å utarbeide dem og implementere dem.

Øvelser er også et sentralt virkemiddel i arbeidet med digital sikkerhet. Øvelser bidrar til å bygge kompetanse, avdekke uklarheter om ansvar og roller og gi erfaringslæring med tilhørende forbedringspunkter. Se nærmere omtale av øvelser i kapittel 29.

20.3.4 Arbeidet med digital sikkerhet i kommunene

Kommunene er et selvstendig forvaltningsnivå. Dette innebærer at det er kommunen selv som er ansvarlig for både gjennomføring av digitaliseringstiltak og for ivaretakelse av egen digital sikkerhet.530 Kommunal- og distriktsdepartementets digitaliseringsrundskriv er en sammenstilling av pålegg og anbefalinger om digitalisering i offentlig sektor. Rundskrivet stiller krav om å samordne og involvere kommunal sektor i nasjonalt digitaliseringsarbeid som berører kommunal sektor, i tillegg til krav om at forvaltningens kommunikasjon med innbyggerne og næringsliv normalt skal skje gjennom nettbaserte tjenester.531 Det stilles videre krav om å følge de overordnede arkitekturprinsippene for digitalisering av offentlig sektor og om å følge de strategiske prinsippene for nasjonale felleskomponenter og fellesløsninger.532

Offentlige virksomheter har et stort handlingsrom til å velge sine egne digitale løsninger, inkludert også hvordan de driftes. Virksomhetenes evne til å drifte de digitale løsningene sine på en sikker måte er imidlertid variabel. På noen områder kan det være påkrevd å utvikle fagsystemer for å løse oppgaver innenfor eget myndighetsområde. Det er derfor mange ulike digitale løsninger og plattformer i bruk både i statlig og kommunal sektor. Dette innebærer behov for flere driftsmiljøer, som samtidig fører til en fragmentert tilnærming til arbeidet med digital sikkerhet, og som reduserer muligheten for fellesplattformer og tilhørende muligheter for stordriftsfordeler.

Kommisjonen erfarer at det er økt bevissthet i kommunene om betydningen av samordning og samarbeid i arbeidet med digitaliseringstiltak og digital sikkerhet. Videre er KS gitt en tydelig rolle med å sikre samordning og økt gjennomføringskraft i digitaliseringsarbeidet i kommunal sektor.533 KS har igangsatt flere initiativer for å styrke kommunenes arbeid med digitalisering, slik som digitaliseringsnettverk og digitale fellesløsninger innenfor forvaltning, helse, oppvekst, plan og bygg og sosialtjenester.

Dette er viktige initiativer. Samtidig gjenstår det mye arbeid, og kommisjonen har fått flere innspill om problemstillinger knyttet til små og sårbare IKT-driftsmiljøer i kommunene, og utfordringer med rekruttering av personell med relevant kompetanse. Flere har pekt på behovet for økt interkommunalt samarbeid om drift av IKT-løsninger for økt robusthet, sikkerhet og beredskap. Som omtalt i punkt 20.3.3 er det behov for klarere rammer for arbeidet med digital sikkerhet. Dette treffer særlig kommunene. Mange kommuner omfattes av både generelt og sektorspesifikt regelverk for digital sikkerhet, noe som det kan være vanskelig å få oversikt over. Riksrevisjonens gjennomgang av myndighetenes samordning av arbeidet med digital sikkerhet i sivil sektor fant at kommunesektoren ønsker konkretiseringer av regelverksbestemmelsene, for eksempel en minimumsstandard til utforming av risiko- og sårbarhetsanalyser og større klarhet i begrepsbruken.534

20.4 Beredskap for å håndtere digitale hendelser

Dagens beredskapsstrukturer for å håndtere hendelser utløst av fravær eller funksjonsdegradering av digitale tjenester har utviklet seg de siste 20 årene. Det er laget et eget rammeverk for å håndtere IKT-sikkerhetshendelser som angir rammene for hendelseshåndtering.535

20.4.1 Ansvarsfordelingen ved hendelseshåndtering

Det er alltid berørt virksomhet som er ansvarlig for å håndtere de tekniske og virksomhetsspesifikke konsekvensene ved hendelser. Håndteringen vil ofte skje i samarbeid med leverandører og eksterne spesialistmiljøer som støtter i arbeidet med gjenoppretting og normalisering. Dette inkluderer støtte fra eventuelle relevante CERT536/CSIRT537 og sektorviseresponsmiljøer (SRM). Berørt virksomhet vil eventuelt anmelde til politiet, og involvering av Nasjonalt cyberkriminalitetssenter (NC3) avklares ved behov.538

Boks 20.1 Sektorvise responsmiljøer

Sektorvise responsmiljøer (SRM) bistår med å koordinere informasjon internt i sektorer og med støtte i hendelseshåndtering av digitale hendelser. Det er sektordepartementene som er ansvarlige for å peke ut SRM innenfor sine respektive ansvarsområder. Det er ikke utpekt SRM-er i alle sektorer.

SRM-ene er til dels svært ulike i måten de er organisert på, hvilke oppgaver de gjennomfører, og hvilket dekningsområde de har i sin sektor. Noen blir finansiert over statsbudsjettet, mens andre har medlemsavgift. Enkelte SRM-er har utviklet seg til CERT/CSIRT-er, slik som HelseCERT og InfraCERT. Andre har begrenset seg til rollen med å ha oversikt over relevante aktører i egen sektor, koordinering og kommunikasjon om hendelser, sårbarheter og overordnet rådgivning.

SRM-ene er et bindeledd mellom Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Nasjonalt cybersikkerhetssenter (NCSC), som nasjonal CERT og virksomhetene i sektorene, og har en viktig rolle med å videreformidle informasjon fra NCSC til sine medlemmer. SRM-ene representerer også en viktig kompetanse om digital sikkerhet i egen sektor og legger til rette for erfaringsutveksling mellom egne medlemmer og informasjon til eget sektordepartement. Det har siden etableringen av SRM-ene vært fleksibilitet i hvordan disse innretter seg, slik at disse har kunnet tilpasse seg behovene i egen sektor.

Å varsle utilsiktede og tilsiktede hendelser er pålagt en del virksomheter gjennom sektorregelverk. Etter ekomregelverket har alle tilbydere av ekomnett og -tjenester en plikt til å varsle Nkom om hendelser som vesentlig kan redusere, eller har redusert, tilgjengeligheten til slike tjenester. Dette kan være hendelser som rammer et betydelig antall kunder, samfunnsviktige funksjoner eller andre tilbyderes tjenestekvalitet. Rapporteringen skal sikre at myndighetene har god situasjonsforståelse og kan videreformidle situasjonsbildet til berørte sektorer og sentrale beredskapsaktører.539

Hendelser i det digitale rom skal varsles i tråd med relevant regelverk. Dette kan være sektorovergripende regler som for eksempel sikkerhetsloven eller personopplysningsloven, men det kan også være sektorregelverk. Videre kan krav til varsling også være gitt med hjemmel i instruksjonsmyndighet.

I rammeverket for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser er det uttrykt forventninger til varsling fra virksomheter til samarbeidspartnere, sektorvise responsmiljøer, overordnet myndighet i egen sektor, NSM og eventuelt politiet. NSM opprettholder et nasjonalt situasjonsbilde i det digitale rom og rapporterer til Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet og til annet lederdepartement dersom et slikt er utpekt. Gjennom Felles cyberkoordineringssenter (FCKS) vil NSM, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Etterretningstjenesten (E-tjenesten) og Kripos stå for operativ koordinering, hendelseshåndtering og etablere og vedlikeholde felles situasjonsbilde og -forståelse.540 Hendelser som vurderes å være del av et bredere sammensatt trusselbilde, skal videreformidles til Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS), som er nærmere omtalt i kapittel 7. En større digital hendelse kan utløse behov for krisehåndtering av samfunnsmessige konsekvenser. Ved slike tilfeller vil DSB ha ansvaret for å samordne konsekvenshåndteringen og sammenstille et situasjonsbilde sammen med NSM. Konsekvenser som treffer kommunalt eller regionalt, håndteres av statsforvalteren, fylkesberedskapsrådet, kommunenes beredskapsorganisasjon og politiet.

Kommisjonen har fått flere innspill om at strukturen for å arbeide forebyggende med digital sikkerhet og hendelseshåndtering i stor grad er innrettet fra et myndighetsperspektiv. Ett eksempel på dette er rammeverket for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser der privat sektor ikke er involvert i den sentrale hendelseshåndteringen. Kommisjonen erfarer at rammeverket er under revisjon. Flere offentlige og private virksomheter har etablert situasjonsrom og CERT/CSIRT-miljøer. Disse håndterer i stor grad informasjonsflyt og teknisk håndtering for understøttelse av egen primærvirksomhet. Myndighetenes prosedyre for å involvere private aktører som understøtter kritiske samfunnsfunksjoner, oppfattes av disse å være for mye basert på rapportering fremfor reell involvering.

20.4.2 Utfordringer knyttet til hendelseshåndteringen

Kommisjonen har fått innspill om at rammeverket for håndtering av IKT-hendelser ikke i tilstrekkelig grad beskriver behovet for varsling til aktører som har sentrale roller for å håndtere de samfunnsmessige konsekvensene av digitale hendelser, inkludert DSB og sentrale virksomheter som for eksempel drifter ekominfrastrukur. Det pekes også på at det bør ses på hvordan sammenhengen mellom hendelseshåndtering innenfor digital sikkerhet og øvrig beredskapsarbeid kan styrkes, for eksempel i fylkesberedskapsråd og i kommunal beredskap.

I 2018 vurderte FFI håndteringen av to alvorlige IKT-sikkerhetshendelser som rammet Norge. Begge hendelsene ble innledningsvis oppdaget og varslet av andre enn rammet virksomhet. For flere av aktørene i de rammede sektorene var forberedelsene og planleggingen for slike hendelser mangelfull. Informasjonsdeling var en utfordring i begge hendelsene, som blant annet skyldes manglende tilgang på systemer for å dele informasjon, særlig gradert informasjon, og i tillegg uenighet og usikkerhet rundt hvilken informasjon som skulle deles og til hvem. Flere aktører som mente at de var berørt av hendelsene, ble verken informert om eller involvert i håndteringen.541 Et sentralt funn i studiene var det store antallet aktører som blir involvert ved sektorovergripende IKT-sikkerhetshendelser. FFI peker på at det er behov for å synliggjøre at aktørbildet ved slike hendelser er langt mer komplekst enn det gjeldende rammeverk indikerer.

Dette understreker også betydningen av at IKT-sikkerhet inngår som en integrert del av arbeidet med både samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet, og at det sikres god forbindelse og koordinering mellom håndtering av digitale hendelser og de ordinære linjene for krisehåndtering, inkludert rapporteringene fra statsforvalteren til DSB og Justis- og beredskapsdepartementet. Sentral krisehåndtering er nærmere vurdert i kapittel 5.

Nylig hendelser viser også at det er svak kjedevarsling ved tilsiktede digitale hendelser. Ved det digitale angrepet mot Østre Toten kommune var det ingen umiddelbare nasjonale varslingsrutiner som trådte i kraft da angrepet ble oppdaget. Den manglende varslingen kunne ha medført spredning og kompromittering av andre viktige funksjoner.

20.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Utviklingen i trusselbildet, sett i sammenheng med de digitale tjenestenes økende viktighet for samfunnet, innebærer behov for en løpende utvikling for å oppnå sikkerhet og stabilitet i infrastruktur, systemer og tjenester. Dette stiller økte krav til hvordan offentlige og private aktører arbeider og samvirker, og det må etableres beredskap for de tilfellene der digitale tjenester og verktøy blir utilgjengelige eller får redusert kvalitet til tross for sikringstiltak.

Alle deler av samfunnet må ta behovet for motstandsdyktighet og robusthet inn over seg ved investeringer i og bruk av digitale løsninger. Det handler om å være forberedt på at uønskede hendelser vil skje, og at man da har nødvendig egenberedskap og kontinuitetsplaner på plass. Overordnet mener kommisjonen at myndighetene fremover må innta en tydeligere rolle som både premissgivere og tilretteleggere for arbeidet med å sikre mer robuste og motstandsdyktige digitale infrastrukturer og systemer. Virksomheter må på sin side forvente – og i økende grad basere seg på – at det etableres sikkerhetskrav og standarder til digitale produkter og tjenester, og at disse etterleves. Dette forutsetter at myndighetene jobber aktivt med å bygge tilstrekkelig innsikt i teknologi, anvendelsesmuligheter, sårbarheter med videre, og at de bidrar i flernasjonalt samarbeid om dette.

20.5.1 Behov for helhetlig plan

Kommisjonen vil understreke at det er gjort mange gode tiltak for å bedre digital sikkerhet nasjonalt. Det savnes imidlertid en helhetlig plan for utviklingen av det digitale domenet. Den digitale infrastrukturen etableres og eies i all hovedsak av private aktører. Det har vært og vil også fremover være behov for store investeringer. For virksomhetene er det viktig at myndighetenes planer er langsiktige, slik at investeringene kan baseres på en viss grad av forutsigbarhet. Sett i lys av at den digitale infrastrukturen er bærer av store samfunnsverdier, har også myndighetene en interesse av en større grad av planmessig forutsigbarhet for å sikre at private investeringer i størst mulig grad er koordinert med samfunnets behov for utvikling og sikkerhet i de digitale løsningene.

Kommisjonen anbefaler derfor at det utarbeides en strategi og en langtidsplan for nasjonale digitale infrastrukturer med et 10–20 års perspektiv. I strategien bør ansvar, tverrsektorielt samvirke, motstandsdyktighet og diversitet, autonomi, sikkerhet, beredskap, økonomiske effekter, kapasitet og kompetanse vurderes. Kommisjonen mener at strategien må ha et oppheng i den anbefalte nasjonale sikkerhets- og beredskapsstrategien som er nærmere beskrevet i kapittel 5. En strategi for nasjonale digitale infrastrukturer bør være foranlediget av et grundig analysearbeid i relevante fagetater som legger frem et helhetlig faglig innspill som grunnlag for departementenes videre arbeid med strategien og langtidsplanen.

20.5.2 Sikkerhetspolitisk utvikling gir økt risiko

Den sikkerhetspolitiske utviklingen som er nærmere beskrevet i kapittel 3, har stor betydning for arbeidet med digital sikkerhet. Utviklingen har også betydning for forsyningssikkerheten til kritiske varer og tjenester som er nødvendige for å opprettholde driften av digitale systemer og tjenester. De sterke avhengighetene utover Norges grenser har blitt tydelige gjennom både pandemien og krigen i Ukraina. Forsyningssikkerhet er nærmere vurdert i kapittel 13.

Kommisjonen mener at digitale tjenester er blitt så viktige for å ivareta kritiske samfunnsfunksjoner at myndighetene må ta et større ansvar for sikkerhet gjennom verdikjeder og på tvers av alle samfunnssektorer. Dette inkluderer å sikre at viktige samfunnsfunksjoner opprettholdes i hele krisespektret, inkludert krig, og at digitale tjenester og systemer som disse avhenger av, raskt kan gjenopprettes ved uønskede hendelser som medfører bortfall eller redusert funksjonalitet.

For å redusere digitale sårbarheter nasjonalt i kritisk infrastruktur har det samtidig blitt viktigere å avgjøre hvilke land man ikke vil ha materiell fra eller andre former for avhengighet til. Kommisjonen mener at norske myndigheter fremover, i enda større grad, må legge premisser og gi råd med hensyn til hvilke land, teknologier og tjenester som anses å utgjøre en risiko for nasjonal sikkerhet. Krav og rådgivning om dette må særlig rettes mot virksomheter som er underlagt sikkerhetsloven, og kritiske samfunnsfunksjoner.

20.5.3 Flernasjonalt samarbeid om krav til digital sikkerhet

Utviklingen på det digitale området skjer i meget stor grad i en global kontekst der aktører utenfor Norge er premissgivere for hvilke teknologier og sikkerhetsmekanismer som tilgjengeliggjøres. Alene vil Norge ha svært begrenset påvirkningsmulighet overfor disse. EU har vist en betydelig påvirknings- og kravstillingskapasitet overfor de globale teknologiselskapene med hensyn til sikkerhetskrav og standarder i digitale produkter og tjenester. For eksempel har EUs personvernforordning (GDPR) og Schrems II-dommen om overføring av personopplysninger til land utenfor EU og EØS satt begrensninger på overføringen av slike opplysninger. Som en konsekvens av dette ser flere av de store teknologiselskapene at de må etablere regionale europeiske løsninger for å kunne tilby ønsket funksjonalitet innenfor de regulatoriske rammene gitt av EU. Flere nylig vedtatte EU-direktiver legger samtidig opp til et tett samarbeid om digital sikkerhet, inkludert prosesser for etablering av sikkerhetskrav og standarder. Også i Nato stilles det krav til arbeidet med digital sikkerhet i medlemslandene.

For å kunne påvirke dette arbeidet med etablering av sikkerhetskrav og standarder til digitale systemer og funksjoner, mener kommisjonen at Norge må styrke samarbeidet med land vi har sikkerhetssamarbeid med, både innenfor rammen av EU, Nato og Norden.

20.5.4 God risikostyring blir viktigere

Virksomheter vil i økende grad måtte basere seg på at det er etablert sikkerhetskrav og standarder til digitale produkter og tjenester. Sikkerhetsloven stiller krav om å identifisere verdier som har avgjørende eller vesentlig betydning for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Kommisjonen mener at prosessen med å identifisere disse verdiene burde vært kommet lenger. Når både departement og aktuell virksomhet ikke er kjent med verdiens betydning for nasjonal sikkerhet, så treffes det heller ikke nødvendige tiltak. Kommisjonen mener derfor at departementenes arbeid med sikkerhetsloven må prioriteres og intensiveres slik at virksomheter av avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner blir identifisert. I dette ligger også å strukturere arbeidet med råd og veiledning ut mot alle sektorer.

På virksomhetsnivå er det viktig at ledelsen har et aktivt og bevisst forhold til digitale løsningers strategiske betydning for virksomheten, inkludert hvilke risiko som aksepteres og ikke. Arbeidet med digital sikkerhet er et virksomhetsansvar og ikke IKT-enheten sitt ansvar alene. De virksomhetene som er underlagt sikkerhetsloven og enkelte sektorlovverk, er underlagt krav til risikostyring som også inkluderer digital sikkerhet. Krav til risikostyring følger også av blant annet samfunnssikkerhetsinstruksen, sivilbeskyttelsesloven, og ny lov om digital sikkerhet. Kommisjonen mener at det er viktig at krav til risikostyring blir fulgt opp i praksis, og at det føres jevnlige tilsyn med at pliktsubjektene gjør gode risikovurderinger og -styring. Dette forutsetter at Justis- og beredskapsdepartementet stiller tydelige krav til departementenes oppfølging av risikostyringsarbeidet sitt i egen sektor. Dette må inkludere hvordan departementene følger opp arbeidet gjennom etatsstyring og sektorlovgivning, og sørger for rapportering av sektorovergripende problemstillinger til andre departementer og det nasjonale fagmiljøet for digital sikkerhet.

Kommisjonen vil understreke betydningen av god risikostyring knyttet til digitale løsninger, og viktigheten av at det både prioriteres og tilrettelegges for gode risikostyringsprosesser på alle forvaltningsnivåer og i alle sektorer.

Kommisjonen viser samtidig til at det pågår flere prosesser som støtter opp om arbeidet med risikostyring knyttet til digitale infrastrukturer og systemer.

I Meld. St. 9 (2022–2023) fremgår det at det skal igangsettes et arbeid med å kartlegge verdikjeder for kritisk digital infrastruktur som er av betydning for nasjonal sikkerhet, og at dette vil danne grunnlag for blant annet bedre veiledning og regulering. Kommisjonen vil understreke viktigheten av dette arbeidet prioriteres, og at god risikostyring forutsetter god veiledning og oppfølging.

Kommisjonen vil også fremheve behovet for at det vurderes hvilke riskoer som kan aksepteres, og at en god risikostyringsprosess er grunnleggende for disse vurderingene. Vurderinger av risikoaksept må også gjøres i et nasjonalt og tverrsektorielt perspektiv. Kommisjonen anbefaler derfor at myndighetene gjennomfører tverrsektorielle vurderinger av samfunnets digitale risiko.

20.5.5 Behov for nasjonal kraftsamling knyttet til kompetanse og utdanningsbehov

For at Norge skal kunne delta i flernasjonalt samarbeid om å etablere sikkerhetskrav og standarder, er det behov å utvikle nasjonale kompetansemiljøer. Kommisjonen mener at det er behov for å etablere kompetansebrønner der myndighetene, akademia og næringslivet kan samarbeide. Dette vil også gi mulighet til en tydeligere styring av hvilke teknologier og forskning og utvikling som anses som viktige fra et nasjonalt perspektiv. Slike behov må koordineres med satsing på teknologiutdanning på fag- og høgskoler og universiteter. Det vil være et økende behov for både spiss- og systemkompetanse. Kommisjonen mener at det er viktig at det vurderes et eget fag i IT-sikkerhet på fagarbeidernivå. Dette på bakgrunn av hvor viktig digital risikoforståelse er på alle nivåer.

Kommisjonen har merket seg at Kunnskapsdepartementet har hatt en betydelig satsing innenfor IKT-sikkerhet og kryptologi med øremerkede midler til både stipendiatstillinger og stillinger til doktorgradsutdanning. Kryptologiutdanningen er spesielt viktig fra et myndighetsperspektiv, men det er i dag ingen plan for hvordan denne kompetansen forvaltes etter endt utdanning. Kommisjonen mener at det er viktig med et tett samarbeid mellom akademia, offentlig sektor og næringslivet for å finne løsninger som gjør det attraktivt for disse å satse på fagfeltet.

Teknologiutviklingen og digitale løsninger har stor endringskraft. Gitt den sentrale rollen teknologi og digitale løsninger vil ha fremover, er det viktig med både kompetanseheving og bevisstgjøring om teknologiutviklingens betydning for samfunnet. I tillegg til digital sikkerhetskompetanse, er det behov for kunnskap om sentrale dilemmaer og problemstillinger som teknologiutviklingen kan reise, blant annet knyttet til personvern. Slik kunnskap er viktig for at vi skal kunne tilrettelegge for en teknologiutviklingen som i størst mulig grad utvikles på samfunnets premisser, hvor utviklingen ikke undergraver grunnleggende verdier som personvern, tillit, åpenhet og medbestemmelse.

20.5.6 Etablere motstandsdyktighet og egenberedskap

Digitale tjenester kan falle ut som følge av naturhendelser, menneskelige feil, kriminelle handlinger eller cyberoperasjoner og -angrep i regi av statlige aktører. Kommisjonen mener at vi må forvente og være forberedt på hendelser av ulik alvorlighet og kompleksitet. Digitale angrep kan i verste fall slå ut kritiske samfunnsfunksjoner over lengre tid og lamme større deler av samfunnet. Spesielt virksomheter som understøtter kritiske samfunnsfunksjoner, må derfor ha tilstrekkelig beredskap for å opprettholde stabile og sikre tjenesteleveranser i krisesituasjoner. Kommisjonen mener at kravet om egenberedskap i sikkerhetsloven og i relevant sektorregelverk må tydeliggjøres.

Kommisjonen understreker viktigheten av at virksomheter vurderer hva som er akseptabel risiko for bortfall av digitale tjenester, og at de må bygge beredskap for de tilfellene der kritisk infrastruktur eller de digitale tjenestene blir utilgjengelige eller får vesentlig redusert kvalitet.

Brukere av elektronisk kommunikasjon og digitale tjenester må selv ta ansvaret for å ha flere digitale løsninger dersom tjenesten fra en leverandør eller teknologi ikke fungerer en kortere eller lengre periode. Risikoreduserende tiltak kan være å skaffe seg tilgang til flere løsninger, slik som tilknytning til flere nett, og anskaffelse av satellittforbindelse uten avhengigheter til de landbaserte transportnettene. Det er også nødvendig å ha en plan for tilfeller der digitale tjenester, inkluderte satellittbaserte tjenester, faller bort for kortere eller lengre tid.

Kommisjonen mener at svensk og finsk Nato-medlemskap kan åpne muligheter for økt digital redundans og økt teknologi- og sikkerhetskompetanse på tvers av landene i Norden. Det vil også kunne legge til rette for ordninger med felles beredskapslagre av kritiske komponenter og utstyr i de nordiske landene og digitale løsninger eller funksjoner som er ekstra robuste. I et slikt arbeid bør det også ses på muligheten til å forbedre prosessen for bruk av særlig kritisk personell på tvers av landegrensene der disse allerede er sikkerhetsklarert i eget land.

20.5.7 Mer sentral styring av digitalisering i offentlig sektor

Kommisjonen mener det bør vurderes å utvikle et teknologisk målbilde for IT-modernisering av samfunnsviktige funksjoner i offentlig sektor som skal virke i hele krisespektret, og at et slikt målbilde bør ha noen grunnleggende felles arkitekturprinsipper. I tillegg til at dette vil kunne bedre sikkerheten i mange av de digitale systemene, vil det kunne frigjøre driftsressurser i den enkelte virksomhet. Disse vil da kunne utnyttes bedre i et mer sentralisert driftsmiljø som betjener flere virksomheter og sektorer.

Kommisjonen mener at det, i større grad fremover, bør vurderes hva som kan sentraliseres både på myndighetsnivå og kommunalt nivå. Kommisjonen mener at det for eksempel i kommunesektoren kan oppnås et betydelig løft i det digitale sikkerhetsarbeidet og beredskapen ved å legge til rette for økt interkommunalt samarbeid om anskaffelse og drift av IKT-løsninger. Slike fellesløsninger vil også utnytte kompetanse og kapasitet bedre og redusere sårbarhet. Det som beholdes lokalt, må være av hensyn til å redusere sårbarhet. Kommisjonen mener at digitalisering gir utfordringer som i mange tilfeller best kan adresseres ved å samle kompetanse, kapasiteter og kravstilling. I mange tilfeller har ikke kommunene tilstrekkelig kompetanse eller kapasitet til å håndtere større digitale hendelser.

20.5.8 Håndtering av hendelser

En rekke kritiske samfunnsfunksjoner og grunnleggende nasjonale funksjoner understøttes av private aktører. Etter kommisjonens syn er det en svakhet at eksisterende rammeverk for håndtering av digitale hendelser i begrenset grad inkluderer privat sektor. Sett i lys av hvor mye private virksomheter eier og drifter av samfunnets infrastruktur, er det viktig at disse trekkes mer aktivt inn i arbeidet. Kommisjonen mener at etableringen av Nasjonalt cybersikkerhetssenter (NCSC) var et viktig steg i retning av økt involvering av private aktører, men at det er behov for et tettere samarbeid mellom myndigheter og private virksomheter, særlig for virksomheter som understøtter kritiske samfunnsfunksjoner og som er viktige i håndtering av IKT-hendelser. Sentrale ekomaktører kan ha en avgjørende rolle for å gjenopprette av digitale tjenester. Rammeverket for håndtering av IKT-sikkerhetshendelser må derfor videreutvikles slik at det også inkluderer samarbeid på strategisk og operativt nivå med private virksomheter.

De sektorvise responsmiljøene er viktige for samspillet mellom NCSC og virksomhetene i de ulike sektorene. Kommisjonen erfarer at det er besluttet å opprette et KommuneCERT. Dette er positivt. Samtidig ser kommisjonen behov for at det gjøres en helhetlig gjennomgang av behovet for flere sektorvise responsmiljøer (sektor-SRM). Kommisjonen er kjent med at det ble gjennomført en gjennomgang av SRM-strukturen i 2022, men vil peke på behovet for at det bør skje en samordning av SRM-ers roller og ansvar, inkludert hvordan de samvirker opp mot NCSC som nasjonal CERT.

Kommisjonen mener at det er uheldig at dagens system for hendelseshåndtering ikke involverer mange nok aktører til å etablere en tilstrekkelig situasjonsforståelse i hendelsen, inkludert nødvendig oversikt over hvilke konsekvenser den får i ulike sektorer. Det er behov for et tettere samarbeid mellom myndigheter og private virksomheter, særlig for virksomheter som understøtter kritiske samfunnsfunksjoner, og som er viktige i håndtering av IKT-hendelser. Det er videre uheldig at hendelseshåndtering av digitale hendelser i ikke i tilstrekkelig grad er koblet på de ordinære krisemekanismene som gjelder for andre typer kriser. Det vil være spesielt utfordrende ved et større digitalt angrep som utløser behov for sentral hendelses- og krisehåndtering.

Kommisjonen mener det er et betydelig potensial i bruk av teknologi for å rapportere og etablere et digitalt felles situasjonsbilde. I tillegg til at dette vil kunne brukes som et virkemiddel for at flere får løpende innsikt i status om digital sikkerhet, vil det også ved hendelser redusere administrativ ressursbruk og legge til rette for at nød- og beredskapsaktørene og samarbeidspartnere, uavhengig av nivå, vil kunne få tilgang til den relevante delen av det til enhver tid gjeldende situasjonsbildet. Et digitalt felles situasjonsbilde vil også være hensiktsmessig å bruke i den mer jevnlige dialogen med virksomheter som er sentrale i hendelseshåndtering og gjenoppretting.

Kommisjonen anbefaler:

  • å etablere en strategi og en langtidsplan for nasjonale digitale infrastrukturer med et 10-20-års perspektiv og med hovedvekt på samfunnets motstandsdyktighet

  • at Justis- og beredskapsdepartementet tydeliggjør hvilke land man må unngå å kjøpe teknologi og tjenester fra. Krav og rådgivning på dette området må spesielt rettes mot virksomheter underlagt sikkerhetsloven

  • at Norge styrker samarbeidet med land vi har et sikkerhetssamarbeid med innenfor rammen av EU, Nato og Norden, for å påvirke arbeidet med å etablere sikkerhetskrav og standarder til digitale systemer og funksjoner

  • at departementenes arbeid med sikkerhetsloven prioriteres og intensiveres slik at virksomheter av avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner blir identifisert. I dette ligger det å strukturere arbeidet med råd og veiledning ut mot alle sektorer slik at det blir målrettet og tydelig

  • at Justis- og beredskapsdepartementet stiller tydelige forventninger til departementenes oppfølging av risikostyringsarbeidet sitt om digital sikkerhet i egen sektor. Dette må inkludere hvordan departementene følger opp gjennom etatsstyring og sektorlovgivning, og sørger for rapportering av sektorovergripende problemstillinger til andre departementer og det nasjonale fagmiljøet for digital sikkerhet

  • at Justis- og beredskapsdepartementet gjennomfører tverrsektorielle vurderinger av samfunnets digitale risiko. Det må være bevissthet om hvilken risiko som aksepteres og det må planlegges og gjennomføres tiltak. Dette krever omlegging av dagens praksis hvor risikovurdering knyttet til digital sikkerhet primært skjer innenfor egen sektor

  • at departementene legger til rette for etablering av kompetansebrønner om teknologi, sikkerhet og beredskap. Denne typen kompetansemiljøer må baseres på tettere samarbeid mellom myndighetne, akademia og næringslivet

  • at norske myndigheter ved finsk og svensk Nato-medlemskap tar initiativ til samarbeid om digital sikkerhet og økt beredskap i Norden. Dette bør inkludere felles beredskapslagre for kritisk utstyr for eiere av kritisk infrastruktur og mulighet til å benytte klarert personell på tvers av de nordiske landene

  • at offentlig forvaltning arbeider for økt sentralisering av IKT-drift, -sikkerhet og -beredskap. Det må gis tydeligere føringer fra sentrale myndigheter knyttet til bruk av fellesløsninger for kommunal sektor

  • at statsforvalterne i nødvendig grad veileder og følger opp kommunenes arbeid med risikovurdering av digital sikkerhet

  • at det utvikles digitale løsninger for å sammenstille og distribuere situasjonsbilde mellom aktører og på tvers av sektorer

21 Satellittbaserte tjenester

21.1 Innledning

Norge og det internasjonale samfunnet blir i stadig større grad avhengig av satellittbaserte tjenester. Drivkraften bak norsk romvirksomhet har vært behovet for å løse utfordringer knyttet til blant annet maritim kommunikasjon, sjøsikkerhet, miljøovervåking og suverenitetshevdelse. Store havområder, ulendt terreng og en økonomi med stort innslag av naturressursutvinning og maritim transport gjør at Norge i større grad enn mange andre land drar nytte av satellitter for kommunikasjon, navigasjon og overvåking. Dette gjør seg særlig gjeldende i nordområdene. Bortfall av satellittbaserte tjenester vil føre til konsekvenser for en rekke kritiske samfunnsfunksjoner. Dette gjelder for eksempel Forsvaret, nødetatene, den offentlig organiserte redningstjenesten, meteorologiske tjenester, finanssektoren, kraftsektoren og transportnæringen. Satellittsignaler benyttes også i stadig økende grad av befolkningen til navigasjon både til lands og på sjøen.

Samfunnets nytte og avhengighet av satellittbaserte tjenester kommer til å øke i årene fremover. Økt aktivitet i nordområdene, næringsutvikling i verdensrommet og økende ekstremvær skaper nye utfordringer som satellittbaserte tjenester vil spille en viktig rolle for å løse. Forsvaret er i økende grad avhengig av satellitter for å ivareta sine oppgaver. Videre støtter satellitter opp under sentrale målsettinger for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk og arbeidet med å begrense klimaendringer og håndtere konsekvensene av dem.

21.2 Sentrale utviklingstrekk som påvirker norsk romvirksomhet

I Meld. St. 10 (2019–2020) Høytflyvende satellitter – jordnære formål. En strategi for norsk romvirksomhet beskrives særlig fire utviklingstrekk som legger føringer for norsk romvirksomhet. For det første gir teknologiske nyvinninger som småsatellitter og rimeligere oppskytingsløsninger kostnadsbesparelser og økt fleksibilitet i en sektor som har vært preget av lange utviklingsløp og høyt kostnadsnivå. Dette berører den såkalte oppstrøms romsektoren, det vil si bygging, oppskyting og drift av satellitter og bygging og bruk av bakkestasjoner, bæreraketter og andre romfarkoster. Dette åpner opp for store muligheter for brukere av romteknologi både i offentlig og privat sektor.

Det andre utviklingstrekket er den kraftige veksten i nedstrøms romsektor, det vil si produksjon av varer og tjenester som er basert på utnyttelse av satellittbilder og sensordata, satellittkommunikasjon og -navigasjonstjenester. Utviklingen i denne delen av romsektoren er i de senere årene blitt fremskyndet av store investeringer i oppstrøms rominfrastruktur gjennom byggingen av nasjonale småsatellitter, Norges medlemskap i European Space Agency (ESA) og deltakelse i EUs storsatsing på satellittnavigasjonsprogrammene Galileo og European Geostationary Navigation Overlay Service (EGNOS) og miljøovervåkningsprogrammet Copernicus.542

Det tredje utviklingstrekket er den økende betydningen romvirksomhet får for samfunnssikkerhet og beredskap. Både på sivil og militær side fører satellitteknologi med seg nye muligheter for å ivareta oppgaver, som søk- og redningsaksjoner, skredovervåking og annen overvåking. Avhengighet av rominfrastruktur fører samtidig med seg nye sårbarheter. Satellitteknologi, blant annet i form av eksakt tidsangivelse, brukes i dag for å utføre et stort og variert utvalg av oppgaver, som betalingstjenester og store prosesstyringssystemer, styring av kraftforsyningen til navigasjon og skipskommunikasjon.

Et fjerde utviklingstrekk er at sikkerhet og forsvar blir en stadig viktigere drivkraft i utviklingen av rommet. Den strategiske betydningen av det ytre rom for stater øker, og med dette øker også betydningen av det ytre rom som en arena for sikkerhetspolitikk, stormaktsrivalisering og potensiell konflikt. Dette henger sammen med den sikkerhetspolitiske utviklingen og endringer i den globale verdensorden, som omtales i kapittel 3. Rivalisering i verdensrommet vil kunne utgjøre en betydelig risiko for tjenester som er viktige for det norske samfunnet.543

Rommets strategiske verdi for norske interesser øker. Dette kommer til syne i forvaltningen av norske havområder, nordområdesatsingen, samfunnssikkerhet, forsvarsplanlegging, forskning og utvikling, næringsutvikling med mer.544

Norsk romvirksomhet er internasjonalt orientert. Romaktivitet på norsk landjord eller i norsk luftrom kan derfor ikke bare ses i en nasjonal ramme. Infrastruktur, aktiviteter, eierskaps- og ansvarsforhold og regelverk har i stor grad en internasjonal forankring. Det finnes statlige, kommersielle eller forskningsrelaterte bakkebaserte installasjoner på norsk territorium som har utenlandsk eierskap, og som opereres i eller utenfor Norge. Disse installasjonene er underlagt norsk jurisdiksjon. Tilsvarende driver norske statlige og private aktører romaktiviteter i andre land i form av for eksempel bakkestasjoner. I tillegg blir norske satellitter skutt opp av utenlandske aktører i utlandet.

EUs romfartspolitikk har de siste årene blitt mer sikkerhetsfokusert. Rom er gjort til del av EUs satsning på strategisk autonomi, og våren 2023 ble programmet som etablerer Union Secure Connectivity Program vedtatt.545 Formålet med programmet er å styrke EUs motstandsdyktighet og suverenitet gjennom etablering av en satellittbasert løsning for rask og sikker kommunikasjon. Det planlegges med en første kapasitet allerede i 2024 og full operasjonell kapasitet i 2027. Kommisjonen har fått innspill om at det er behov for egne avtaler for at Norge skal kunne delta og bidra i utviklingen og bruken av tjenestene som kommer gjennom EUs arbeid, både når det gjelder Union Secure Connectivity Programme og EUs romprogram for øvrig. EØS-avtalen gir Norge muligheter til viktig romfaglig samarbeid med EU, men det er ikke alle deler av arbeidet Norge uten videre kan delta i.

Kommisjonen er kjent med at det arbeides med en romlov, at det er identifisert behov for å tydeliggjøre myndighets- og beredskapsfunksjoner for deler av romvirksomheten og at det arbeides med å avklare innholdet i grunnleggende nasjonale funksjoner for romsegmentet.546

21.3 Ansvar og oppgaver

Nærings- og fiskeridepartementet har ansvaret for norsk romvirksomhet. Departementet er hovedaktør for det statlige engasjementet i romvirksomheten, både nasjonalt og internasjonalt, og møter i ESAs ministerråd og i ESA/ EU Space Council. Nærings- og fiskeridepartementet leder både det interdepartementale romutvalget og romsikkerhetsutvalget og har også ansvaret for det pågående arbeidet med å utarbeide en romlov. Nærings- og fiskeridepartementet forvalter eierskapet i rombedriftene Space Norway og Andøya Space Center.547

Kommunal- og distriktsdepartementet har ansvaret for å regulere elektronisk kommunikasjon. Dette omfatter ekomnett og -tjenester som leveres ved hjelp av satellittsystemer. Kommunal- og distriktsdepartementet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) er videre nasjonal frekvensforvaltningsmyndighet med ansvar for all frekvensbruk, inkludert for satellitter og annen romrelatert teknologi som bruker radiofrekvenser. Nkom utsteder også tillatelser for å etablere og drifte jordstasjoner.548

Kartverket er statens fagorgan for geodata og har ansvaret for landets geodetiske referanseramme. Geodetiske referanserammer ligger til grunn for all geografisk informasjon, inkludert kart, posisjonering, jordobservasjon og måling av klimaendringene.549 Kystverket har ansvar for sivil overvåking av maritim trafikk.

Forsvarsdepartementet har en rolle knyttet til bruken av rombaserte tjenester og forståelse av utviklingen i rommet. Forsvaret er en betydelig bruker av rombaserte tjenester og er avhengig av en god forståelse av romsegmentet. Forsvarsdepartementet forvalter avtalen om tilgang til den militære delen av GPS med USA. Departementet ivaretar videre nasjonale interesser innenfor internasjonalt alliansearbeid, både bilateralt og innad i Nato.550

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar knyttet til ivaretakelsen av sikkerhet i romrelatert infrastruktur. Gjennom sitt ansvar for samfunnssikkerhet har departementet også, både direkte og indirekte, behov for bruk av satellittbaserte tjenester. Flere av departementets underliggende virksomheter er også avhengig av slike tjenester.

Norsk Romsenter (NRS) er en virksomhet under Nærings- og fiskeridepartementet som har som hovedoppgaver å gi råd om romvirksomhet overfor norsk forvaltning og næringsliv, følge opp Norges deltakelse i internasjonalt samarbeid om romvirksomhet og forvalte nasjonale utviklingsmidler for romvirksomhet. NRS fremmer og ivaretar norsk medlemskap i den europeiske romfartsorganisasjonen (ESA), i EUs satellittnavigasjonsprogrammer Galileo og EGNOS, i EUs program for jordobservasjon, Copernicus og gjennom flere bilaterale avtaler.551

Romvirksomhet berører de fleste departementer og en lang rekke underliggende virksomheter. Forvaltningen av statens engasjement i romvirksomhet krever på bakgrunn av dette omfattende koordinering. Det viktigste forumet for slik koordinering er Romutvalget. Under Romutvalget er det opprettet et underutvalg, Romsikkerhetsutvalget, som behandler saker som omhandler sikkerhetsgradert informasjon. Begge utvalgene ledes av Nærings- og fiskeridepartementet mens NRS innehar sekretariatsfunksjonen.

21.4 Behov for å tydeliggjøre myndighetsansvaret

Etter hvert som avhengigheten til satellittbaserte tjenester øker, blir romsikkerhet viktigere. Med romsikkerhet menes uavbrutt tilgang til bruk av rombasert infrastruktur og -systemer under visshet om at signaler og data er ekte og hvor uønsket innsyn og bruk unngås. For å sikre et systematisk arbeid knyttet til romsikkerhet er det viktig at myndighetsansvaret er avklart.

Digitalt sårbarhetsutvalg pekte i sin tid på behovet for en myndighet som fikk særskilt ansvar for å følge opp satellittbaserte tjenester på nasjonalt, tverrsektorielt nivå.552 De fleste av aktørene som utvalget var i dialog med, etterlyste større oppmerksomhet fra myndighetene på området, både når det gjaldt overordnet regulering og krav til et sikkerhetsarbeid som evnet å se helheten og bredden i dette komplekse feltet. Videre pekte utvalget på at tverrsektorielle avhengigheter fører til et behov for samordning mellom sektorene. Utvalget anbefalte derfor at det ble tydeliggjort et myndighetsansvar for norsk romvirksomhet. Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn pekte også på et behov for å tydeliggjøre myndighetsansvaret for norsk romvirksomhet.

I innspill til kommisjonen pekes det på uklare ansvarsforhold på departementsnivå relatert til satellittanvendelser og samfunnssikkerhet. Det er videre svært mange aktører som på en eller annen måte er brukere av satellittsystemer, og det er til dels lite samarbeid om akseptabel risiko relatert til svikt og bortfall av slike systemer. Det vises til at samtidig som vi har fått fragmenterte organisasjons- og ansvarsforhold, har digitaliseringen av samfunnet ført til at mange forhold henger tett sammen. For eksempel har det norske samfunnet generelt blitt svært avhengig av globale navigasjonssystemer (GNSS) og avhengig av GPS spesielt. Norge har ingen nasjonal tidstjeneste som sikrer egenevne for nøyaktig tid. Norge er derfor helt avhengig av satellittbaserte GNSS-løsninger for nøyaktig tid. En nasjonal tidstjeneste kan redusere avhengigheten av GNSS-tid og sikre tilgang på tid ved fravær eller forstyrrelser av GNSS-signaler.

Etter det kommisjonen erfarer, finnes det i dag ingen nasjonal sivil myndighetsfunksjon for å etablere eller tolke et romsituasjonsbilde eller for å varsle om farer i rommet, såkalt Space Surveillance and Tracking (SST). Det finnes heller ikke et nasjonalt operativt SST-kontaktpunkt opp mot internasjonalt samarbeid. Nærings- og fiskeridepartementet har også gitt NSR i oppdrag å utrede en modell for en nasjonal sivil myndighetsfunksjon for romtrafikkovervåking.553

Kommisjonen har merket seg at det ikke er fordelt et nasjonalt ansvar for en døgnkontinuerlig varslingstjeneste for romvær. Som det fremgår av tabell 21.1 kan romvær på svært kort varsel ha betydelige konsekvenser for funksjoner som er viktige for samfunnet. Etter det kommisjonen erfarer, er det nødvendig å avklare et ansvar for en slik varslingstjeneste slik at relevante parter kan informeres raskt. Dette vil bidra til å redusere konsekvenser og unngå misforståelser om årsaker til hendelser. Overfor kommisjonen er det også pekt på et behov for å utrede og avklare en varslingsinstans for jordnære objekter og utrede behov for et nasjonalt situasjonsbilde for romdomenet.

Tabell 21.1 Effekter av romvær.

Type

Ankomsttid

Varighet

Effekter

Røntgen/EUV

Øyeblikkelig

8 min

Minutter til timer

Radiokommunikasjon

Navigasjon/GNSS

Satellittelektronikk

Økt friksjon lavbane

Protonskurer

30 min til timer

Timer til dager

Radiokommunikasjon

Satellittelektronikk

Flyelektronikk

Stråling astronauter

Geomagnetiske stormer – CME

17 til 90 timer

1–2 dager

Kraftnett

Radiokommunikasjon

Navigasjon

Retningsstyrt boring

Radioburst

Øyeblikkelig

(8 min)

1–8 minutter

Jamme innflyvingsradarer

Jamme GNSS signaler

Jamme mobilmastsignaler

Kilde: Norsk Romsenter

21.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

De fleste samfunnsområder er gjennom digitale verdikjeder etter hvert blitt sterkt avhengig av satellittbaserte tjenester. Disse tjenestene kan være posisjon, navigasjon, presis tidsangivelse, kommunikasjon, jordobservasjon med mer. Myndighetsbildet knyttet til området er komplekst. Romvirksomheten er regulert i mange ulike lover og forskrifter, og ansvaret for å følge opp romsektoren er desentralisert.

21.5.1 Tydeliggjøre et myndighetsansvar for norsk romvirksomhet

Kommisjonen mener at det er behov for å tydeliggjøre ansvar, oppgaver og myndighet når det gjelder rominfrastruktur og satellittbaserte tjenester, både for å sikre god ressursutnyttelse og for å sikre at beredskapsmessige problemstillinger følges opp. En tydeliggjøring av myndighetsansvaret for norsk romvirksomhet vil blant annet kunne bidra til økt bevissthet om sårbarheter og samtidig tilrettelegge for en bedre oppfølging av disse gjennom å stille krav til og føre tilsyn med romvirksomheten.

Kommisjonen vil særlig påpeke at de fleste satellittbaserte tjenestene tjener både sivile og militære formål, uten at det synes som om roller, ansvar og myndighet på området i tilstrekkelig grad er avklart. Kommisjonen har videre merket seg at svært mange samfunnsfunksjoner er avhengige av nøyaktig tid fra satellitter som er utenfor nasjonal kontroll. En nasjonal tidstjeneste som sikrer nasjonal egenevne med tanke på nøyaktig tid vil være et viktig virkemiddel for å redusere denne sårbarheten.

Det som synes klart for kommisjonen, er at myndighetsansvaret fortsatt er tilnærmet like fragmentert som da dette ble påpekt av Digitalt sårbarhetsutvalg. Koordineringen mellom myndighetene er, etter det kommisjonen erfarer, i liten grad formalisert. Det interdepartementale romutvalget har ikke selv beslutningsmyndighet, og utvalget synes også å være sårbart overfor utskifting av nøkkelpersonell i de ulike departementene og virksomhetene. Ansvaret er fortsatt delt mellom flere ulike departementer og virksomheter, inkludert Nærings- og fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, NSR, Nkom, og NSM. Kommisjonen mener derfor at dialogen mellom departementer med ansvar innen romsegmentet må styrkes.

Etter det kommisjonen erfarer, er NRS i dag ikke satt opp organisatorisk eller med mandat til å håndtere de beredskapsmessige forholdene på området. NRS har sitt hovedansvar knyttet til faglig utvikling og næringsvirksomhet. Kommisjonen mener derfor at myndighetsansvaret for romområdet må tydeliggjøres og styrkes ved at det pekes ut en fagmyndighet som skal ha et særskilt ansvar for å følge opp satellittbaserte tjenester på nasjonalt, tverrsektorielt nivå. De fleste samfunnsfunksjoner vil ha en avhengighet til satellittbaserte tjenester, og den samlede avhengigheten gjør at både behovet for tjenestene og sikring av leveransen av tjenestene må ses i sammenheng.

Kommisjonen anbefaler:

  • at dialogen mellom departementer med ansvar innen romsegmentet styrkes slik at styringen av Norges avhengighet og bruk av satellittbaserte tjenester blir bedre koordinert og helhetlig

  • å peke ut en fagmyndighet som skal ha et særskilt ansvar for å følge opp satellittbaserte tjenester på nasjonalt, tverrsektorielt nivå

22 Nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten

22.1 Innledning

Nødetatene, den offentlig organiserte redningstjenesten554 og frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner utgjør, sammen med kommunens egne ressurser, selve grunnberedskapen i Norge. Det er som regel disse ressursene som først håndterer en hendelse. Lokale og hverdagslige risikobilder er i stor grad avgjørende for innretningen av denne beredskapen. Grunnberedskapen i Norge, gitt store avstander og krevende værforhold, må være motstandsdyktig nok til at relativt store hendelser kan håndteres lokalt i lengre perioder før ytterligere ressurser kommer til. En god grunnberedskap er også avgjørende for at nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten skal kunne håndtere de store krisene som kan ramme oss. Ved større og mer sjeldne hendelser kan det være behov for bistand fra statlige forsterkningsressurser som Sivilforsvaret og Heimevernet.555 I dette kapittelet behandles nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten. Se kapittel 11 for mer om sivile beskyttelsestiltak og sivilforsvarsoppgaver og kapittel 23 for mer om frivillighetens rolle i beredskapen.

En god grunnberedskap er avgjørende for å sikre effektiv håndtering av hendelser i hele krisespektret. Nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten gir avgjørende bidrag til befolkningens sikkerhet og trygghet. Kommisjonen har møtt representanter fra de tre nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten, og inntrykket er at det er mye som fungerer godt i beredskapen knyttet til akutt livreddende innsats. Det som fungerer, må bevares og videreutvikles.

En forutsigbar og tilstrekkelig respons ved akutte hendelser er viktig for befolkningens opplevelse av trygghet og for tilliten til at samfunnet stiller opp når noe alvorlig skjer. Akuttberedskapen i brann- og redningsvesenet, helsetjenesten, politiet og den offentlig organiserte redningstjenesten er noe som opptar og angår befolkningen. Kommisjonen mener at vi må ha en desentralisert, høykompetent akuttberedskap. En godt rustet førstelinje er den sterkeste garantisten for at personer i nød får god hjelp, og at systemet benyttes på best mulig måte. Et godt utviklet rammeverk for samvirke gjennom trening, øvelser, relasjonsbygging, planverk og felles læring er en forutsetning for dette. Rammeverket for slikt samvirke er den offentlig organiserte redningstjenesten, og sentralt i dette arbeidet er pådriverrollen som ligger til Hovedredningssentralen (HRS) og de lokale redningssentralene (LRS).

Det er viktig at nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten er i stand til å tilpasse seg fremtidens utfordringer og muligheter. Aktørene og tjenestene er i rask endring. Klimaendringene øker sannsynligheten for flere og mer alvorlige naturhendelser. Endringer i bosettingsmønster, befolkningsutvikling og alderssammensetning er faktorer som påvirker oppgavene til nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten. Teknologisk utvikling kan samtidig gi nye muligheter for oppgaveløsningen, blant annet knyttet til samhandling mellom nød- og beredskapsaktører. Endringer i sikkerhets- og beredskapsutfordringer, som er nærmere beskrevet i kapittel 3, vil stille nye krav og forventninger til nødetatene og den offentlig organiserte redningstjenesten, noe som også vil få konsekvenser for oppgaveløsningen, kravene til kompetanse og arbeidsvilkårene.

22.2 Nødetatene

Nødetatene har det samme ansvaret i hverdagen som ved kriser og krig. I krig vil i tillegg nødetatene være en del av et helhetlig sivilt forsvar, se kapittel 11. Oppgaveløsningen fra de tre nødetatene, brann- og redningsvesenet, helsetjenesten og politiet, skjer lokalt. Tilstedeværelse fra nødetatene ved både mindre hendelser og større kriser, er viktig for den lokale beredskapen og for befolkningens trygghet og tillit til både staten og samfunnets evne til å stille opp for befolkningen.

Kommisjonen har i sitt arbeid lagt særlig vekt på risiko på samfunnsnivå. Dette innebærer at for eksempel nødetatenes evne til å håndtere dagligdagse hendelser er vurdert der dette er uttrykk for systemutfordringer som kan ha betydning for evnen til å forebygge, håndtere og motstå uønskede hendelser. På bakgrunn av dette har kommisjonen valgt å se nærmere på de tre nødetatenes rolle, ansvar og myndighet, i tillegg til samvirket mellom etatene.

22.2.1 Brann- og redningsvesenet

Brann- og redningsvesenet er et kommunalt ansvar. Kommunene skal organisere, bemanne og utruste brann- og redningsvesenene på bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsanalyse. Kommunene har også ansvaret for å etablere og drifte 110-sentralene.556

Per 1. mars 2023 var det registrert 197 brann- og redningsvesen i Norge. Mange kommuner har egne brann- og redningsvesen, mens andre har ulike interkommunale samarbeidsløsninger. Av totalt om lag 12 000 ansatte brannpersonell er om lag 8 500 ansatt i deltidsstillinger, mens om lag 3 500 er ansatt i heltidsstillinger. Deltidspersonell har et annet arbeid og kalles ut når hendelser inntreffer, mens heltidspersonell har arbeidssted på brannstasjoner og er tilgjengelig hele døgnet.557 Overfor kommisjonen har en rekke aktører innen brann- og redningsvesenet trukket frem at den kommunale tilhørigheten har flere positive virkninger for oppgaveløsningen. Den bidrar til lokal tilstedeværelse med kort responstid. Tilstedeværelsen gir også viktig lokalkunnskap, i tillegg til å være tillitsskapende hos befolkningen. Aktørene har understreket at deltidspersonell er særlig viktig for å sikre den lokale beredskapen og tilstedeværelsen.

Brann- og redningsforskriften stiller krav til organisering, bemanning, responstid, utrusting og kompetanse. For en best mulig tjeneste for innbyggerne skal brann- og redningsvesenet søke samarbeid med 110-sentralen, andre brann- og redningsvesen, andre nødetater, Sivilforsvaret, relevante skogbruksaktører, industrivern, flyplass- og havariberedskap, veimyndigheter og andre samvirkeaktører.

Variasjon i geografi og befolkningsgrunnlag gjør at det er ulikheter i hvordan brann- og redningsvesen er organisert og dimensjonert. Dette påvirker igjen hva slags evne det enkelte brann- og redningsvesen har til å utføre oppdrag, og med hvilken kompetanse disse oppdragene kan løses. Lokale brann- og redningsvesen er bemannet og utrustet til å håndtere ordinære hendelser i sine distrikt, i tråd med lokale risiko- og sårbarhetsvurderinger. 110-sentralene mottar meldinger, kaller ut tilstrekkelige innsatsstyrker og gir innringeren og innsatsstyrkene faglig veiledning og informasjon. 110-sentralene har imidlertid ikke samme myndighet og ansvar som verken politiets operasjonssentraler eller akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK).558 På brann- og redningsområdet ligger myndigheten til de lokale brannsjefene i hver enkelt kommune.

Forskjellene mellom ulike brann- og redningsvesen bidrar til ulik grad av kompetanse og tilgang på utstyr. For å sikre økt samarbeid og felles tilgang på ressurser har flere brann- og redningsvesen de senere årene inngått ulike former for interkommunale samarbeid. Kravene til kommunene om dimensjonering av brann- og redningsvesenet påvirkes ikke av slike samarbeid. Totalberedskapskommisjonen har fått flere innspill om at erfaringene med samarbeid er positive. Et flertall av aktørene som kommisjonen har møtt, tar også til orde for å videreutvikle bruken av interkommunale samarbeid fordi de mener at dette bidrar til å opprettholde den kommunale forankringen, samtidig som det gir merverdi i form av tilgang til flere ressurser.

Brann- og redningsvesenets forebyggende rolle

Brann- og redningsvesenets lovregulerte oppgaver på det brannforebyggende området er å gjennomføre informasjons- og motivasjonstiltak og brannforebyggende tilsyn.559 Det brannforebyggende arbeidet skal være systematisk og risikobasert. Forskrift om brannforebygging inneholder krav til hvordan arbeidet skal gjennomføres.

Kommunene har flere plikter knyttet til forebygging av brann, som det i praksis er det kommunale brann- og redningsvesenets som ivaretar. Kommunene skal blant annet kartlegge risikoen for brann. Kommunene har også en plikt til å kartlegge utsatte grupper som har en særlig risiko for å omkomme i eller bli skadet i brann. Kommunene skal planlegge det forebyggende arbeidet, gjennomføre egnede tiltak som samsvarer med planen for det forebyggende arbeidet og evaluere om tiltakene generelt og i enkelttilfeller har vært hensiktsmessige. Disse pliktene er virkemidler for å redusere sannsynligheten for og konsekvensene av brann og andre ulykker.560

Figur 22.1 Brann- og redningsvesenet utgjør kommunenes operative redningsressurs.

Figur 22.1 Brann- og redningsvesenet utgjør kommunenes operative redningsressurs.

Foto: Forsvaret.

Det brannforebyggende arbeidet gir resultater. De siste tiårene har det vært en tydelig nedgang i antallet dødsbranner. Siden 1979 har det i snitt omkommet 61 personer hvert år. I 2022 omkom 40 personer i brann i Norge, mens tallene for 2020 og 2021 var henholdsvis 45 og 41 omkomne. Over 80 prosent av alle omkomne i brann har omkommet i boligbranner. Eldre og pleietrengende, personer med nedsatt funksjonsevne og rusavhengige er spesielt utsatt. Om lag 75 prosent av de som omkommer i brann er i en av disse gruppene. Personer over 70 år har fire til fem ganger høyere risiko for å omkomme i brann sammenliknet med resten av befolkningen.561

Brann- og redningsvesenet har i tillegg oppgaver knyttet til å gjennomføre ulykkesforebyggende oppgaver i forbindelse med håndtering av farlig stoff og ved transport av farlig gods på veg og jernbane. Brann- og redningsvesenet skal også sørge for feiing og tilsyn med fyringsanlegg.562 I tillegg er det leder for brann- og redningsvesenet som gir tillatelse til oppsetting og avfyring av fyrverkeri o.l. i tettbebygde strøk eller nær tørr skog eller andre brannfarlige omgivelser.563

Utfordringer ved større hendelser i fremtiden

Arbeidsoppdragene for ansatte i brann- og redningsvesenet er i endring. Både antall oppdrag og oppdragenes art endrer seg, og har vært i endring over tid.564 Brann- og redningsvesenets portefølje vil endre seg som følge av fremtidige utfordringer. Nye energikilder og flere og større klimarelaterte hendelser vil kreve større faglig kompetanse. Brann- og redningsvesen med heltidspersonell har ikke, med dagens dimensjonering, kapasitet til å håndtere en mer omfattende oppgaveportefølje. Dette vil også utfordre kompetansen til deltidspersonell, som har begrenset mulighet til å delta på opplæring og øvelser.

I en beredskapsanalyse om skogbrann viser Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) til at det i en fremtidig situasjon med flere samtidige branner og flere større hendelser vil kunne oppstå behov for omfattende samordning og prioritering av ressursbruk mellom brann- og redningsvesen. Analysen er blant annet basert på scenarioer og erfaringer fra flere større skogbranner i Sverige.565 Flere aktører i brann- og redningsvesenet har overfor kommisjonen pekt på at dagens myndighets- og ledelsesstruktur i fremtiden kan bli utfordret av hendelser som krever særskilt kompetanse og kapasitet, eller hvor omfanget og samtidigheten gjør det nødvendig at ressurser prioriteres på tvers av brann- og redningsvesen. CBRNE-hendelser (hendelser knyttet til kjemiske, biologiske, radioaktive, nukleære eller eksplosive stoffer) er eksempler på slike hendelser som krever spesiell kompetanse og materiell, se også kapittel 26. Ved slike tilfeller vil det kunne oppstå et behov for å prioritere og lede ressurser som går på tvers av kommunegrenser, fylkesgrenser og politidistrikt. Det vil også kunne være behov for en ledelseskapasitet over lokalt nivå, med mulighet og evne til å vurdere risiko på tvers og i en større sammenheng, og med myndighet til å utøve operativ ledelse. Flere av aktørene har også pekt på at det mangler formelle strukturer for regionalt samarbeid i brann- og redningsvesenet. Det er også vist til flere hendelser der man har lykkes godt med samarbeidet.

Boks 22.1 Vest brann- og redningsregion

Flere aktører fra brann- og redningsvesenet har overfor kommisjonen trukket frem Vest brann- og redningsregion (VBR) som et godt eksempel på regionalt samarbeid mellom lokale brann- og redningsvesen.

VBR er et langsiktig faglig samarbeid mellom brann- og redningsvesen i 18 kommuner i Bergensregionen innen brannforebyggende arbeid, brann- og redningsberedskap, beredskap mot akutt forurensning og nødmeldingstjeneste (110-sentral). Samarbeidet startet i 2018 og har som hovedhensikt å skape en tryggere hverdag for innbyggerne gjennom et formelt og strukturert nettverk for deling av kunnskap og erfaring.

Gjennom samarbeidet etableres det faglige nettverk, regional innsats- og lederstøtte, overordnede plandokumenter og felles kvalitetsstandarder.

Kilde: Vest brann- og redningsregion (2022).

Brann- og redningsvesenet har utover sine grunnleggende kapasiteter ansvar for enkelte spesialområder. Disse er vanligvis etablert i storbybrannvesen der man har kasernerte mannskaper (personell i vakt på brannstasjon). Eksempler på dette er redningsdykking, dyreredning, kjemikaliedykking og Urban Search and Rescue566 (USAR).567 Kommisjonen har fått innspill om at det er utfordrende å ha tilstrekkelig beredskap på disse spesialområdene, særlig for mindre kommuner og med tanke på kostnader og tilgang på riktig kompetanse. På bakgrunn av dette har flere aktører innen brann- og redningsvesenet vist til et behov for å etablere nasjonale eller regionale ordninger på disse spesialområdene. En statlig finansieringsordning er fremhevet som noe som vil kunne bidra til å etablere slike ordninger fordi det er mer sannsynlig at lokale brann- og redningsvesen vil kunne være villige til å ta på seg ansvaret i et område eller en region dersom finansieringen er avklart. Evalueringen etter kvikkleireskredet på Gjerdrum viser også til et slikt behov.568 Overfor kommisjonen er redningsinnsats til sjøs (RITS) blitt trukket frem som et konkret eksempel på hvordan dette eventuelt kan løses. Det er i dag utpekt syv brann- og redningsvesen som har særlig kompetanse på å yte redningsinnsats til sjøs.

Erfaringsrapporten fra skogbrannsesongen 2018 viser til et behov for å vurdere om DSB sin lederstøtteordning569 bør utvikles til en mer formalisert nasjonal brannfaglig støtte- og rådgivningsressurs.570 Flere av aktørene som kommisjonen har møtt, viser også til at det i dag ikke finnes en oversikt over operativ kapasitet eller noen som har myndighet til å prioritere personell på regionalt nivå.

Regjeringen har varslet en helhetlig gjennomgang av brann- og redningsområdet.571 En arbeidsgruppe har bidratt i dette arbeidet og leverer i juni 2023 sin rapport til Justis- og beredskapsdepartementet. Arbeidsgruppens oppdrag har inkludert å beskrive og vurdere sentrale utviklingstrekk som vil ha betydning for brann- og redningsvesenets samfunnsoppdrag i årene fremover. Arbeidsgruppen har også kartlagt og vurdert en rekke sider ved brann- og redningsvesenet slik det er i dag. I tillegg har arbeidsgruppen sett på løsningsmodeller som skal sikre at de samlede ressursene som brukes på brann- og redningsvesenet, brukes best mulig. Den helhetlige gjennomgangen skal resultere i en melding til Stortinget som er planlagt lagt frem innen utgangen av 2023. Totalberedskapskommisjonen har vært i dialog med arbeidsgruppen og delt de funnene som kommisjonen har identifisert.

Boks 22.2 Ny fagutdanning for brann og redning

Brann- og redningsskolen utdanner personell til landets brann- og redningsvesen og 110-sentraler. Det skal etableres et nytt toårig fagskolestudium i brann, redning og samfunnssikkerhet. Formålet med den nye høyere yrkesfaglige utdanningen (fagskoleutdanningen) er å styrke kompetansen for heltids brann- og redningspersonell og standardisere grunnkompetansen. Utdanningen skal bidra til nødvendig kompetanse for ansatte i brann- og redningsvesenet i møte med fremtidens utfordringer. Opplæring i førstehjelp vil inngå som en del av den nye utdanningen. Utdanningen vil starte opp i 2024.

Brann- og redningsskolen, som etatsstyres av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), vil også tilrettelegge opplæringen for brannkonstabler ansatt i deltidsstillinger.

Brann- og redningsvesenforskriften setter krav til utdanning av ledere i brann- og redningsvesenet. Dette gjennomføres i dag som kurs. Etter hva kommisjonen kjenner til, er arbeid med et forslag om en ny lederutdanning i NOU 2012: 8 Ny utdanning for nye utfordringer ikke påbegynt.

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2022d) og NOU 2012: 8.

22.2.2 Helsetjenesten – akuttmedisinsk beredskap

I akuttmedisinforskriften er det fastsatt at det er de regionale helseforetakene og kommunene som har ansvaret for den akuttmedisinske beredskapen utenfor sykehus. Dette omfatter kommunal legevaktordning, ambulansetjeneste (bil, båt, luft), medisinsk nødmeldetjeneste (legevaktsentraler og AMK-sentraler) og tjenester som ytes av andre etter avtale med kommunen eller regionalt helseforetak. Forskriften stiller krav til kommunene og helseforetakene når det gjelder blant annet organisering, bemanning, utstyr og kompetanse. Forskriften slår også fast at kommunene og de regionale helseforetakene skal sikre en hensiktsmessig og koordinert innsats i de ulike tjenestene. Dette innebærer blant annet at helseforetak og kommuner må samarbeide om å lokalisere legevakt og ambulansestasjoner for å sikre tilgjengelige tjenester for befolkningen.572

Under kommisjonens arbeid har det pågått flere parallelle prosesser som vil kunne ha betydning for den akuttmedisinske beredskapen, blant annet Helsepersonellkommisjonens arbeid, arbeid med endringer i akuttmedisinforskriften, ekspertutvalget for gjennomgang av allmennlegetjenesten og arbeidet med en egen stortingsmelding om helseberedskap. Kapittel 25 omtaler utviklingen og forbedringsområder knyttet til den akuttmedisinske kjeden.573 I dette kapittelet vil særskilt ambulansetjenesten og dens rolle knyttet til øyeblikkelig hjelp omtales.

Ambulansetjenestens rolle i den akuttmedisinske beredskapen

Staten har det overordnede ansvaret for at befolkningen får nødvendige spesialisthelsetjenester574. De regionale helseforetakene skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted i en av helseregionene tilbys spesialisthelsetjenester i og utenfor institusjon.575 Helseforetakene har ansvar for ambulansetjenesten og nødmeldetjenesten gjennom AMK-sentralene.576

Bil- og båtambulansen utfører om lag 97 prosent av alle ambulanseoppdrag og spiller en avgjørende rolle i å sikre befolkningen tilgang til akuttmedisinske tjenester. Utviklingen av spesialisthelsetjenesten i retning av økt spesialisering og nye behandlingsmetoder har hatt konsekvenser for ambulansetjenesten. Dette har blant annet ført til at enkelte pasientgrupper ikke kan behandles på nærmeste sykehus, men må transporteres til sykehus med spesialistkompetanse. Dette betyr en lengre pasienttransport, noe som fører til at ambulansene vil være ute av lokal beredskap over lengre tid.577 Utviklingen har også ført til at behovet for luftambulansetjenester har økt. Kommisjonen har fått innspill om at det er store regionale forskjeller i hvordan en slik utvikling påvirker befolkningens tilgang på ambulansetjenester.

Ryggraden i den prehospitale578 beredskapen i Norge er en godt utviklet bilambulansetjeneste. Sammen med legevaktene er dette den ressursen som har størst betydning for akuttmedisinske hendelser utenfor sykehus. En godt dimensjonert tjeneste med god tilgjengelighet til legevakt og en godt utviklet og faglig kompetent ambulansetjeneste der man ser sammenhengen mellom ambulansetjenesten, legevaktene og de sykehusene man skal evakuere pasienter til, er avgjørende for befolkningens tillit til tjenesten. Utviklingen i spesialisthelsetjenesten handler i noen grad om sentralisering av behandlingstilbud og funksjonsdeling mellom sykehus. Delvis som et resultat av dette stilles det stadig høyere krav til avanserte akuttmedisinske tiltak i ambulansetjenesten og ikke minst høyere krav til vurderingskompetanse utenfor sykehus.

Grunnkompetansen i ambulansetjenesten er ambulansearbeidere, men tjenesten har både sykepleiere og paramedisinere i staben. Flere høgskoler utdanner nå paramedisinere på bachelornivå. Det er i tillegg mer forskning knyttet til de prehospitale tjenestene. Medisinske behandlingsopplegg som tidligere var forbeholdt leger og sykehus gjennomføres nå i ambulansen. Likevel påvirker utviklingen i spesialisthelsetjenesten kompetansebehovet hos ambulansepersonellet som i dag må kunne utføre mer avanserte pasientundersøkelser, diagnostikk og behandling utenfor sykehus. Dette forutsetter opplæring og regelmessig ferdighetstrening og faglig oppdatering. For ambulansetjenester med et begrenset befolknings- og oppdragsgrunnlag er dette en utfordring som har ført til at ambulansestasjoner er blitt lagt ned, og at ambulanseberedskapen er blitt sentralisert. Sentraliseringen har bidratt til lengre utrykningstid til de delene av befolkningen som er bosatt i utkanten av ambulansedistriktene.579

I forbindelse med Stortingets behandling av Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden fattet Stortinget et vedtak hvor regjeringen ble bedt om å forskriftsfeste responstider for ambulansetjenesten og sette en standard for kompetanse og akuttmedisinsk utstyr i ambulansebilene og på ambulansebasene.580 Kommisjonen er kjent med at det pågår arbeid med å endre kravene til responstid for ambulansetjenesten i akuttmedisinforskriften. Kravene til bemanning og helsefaglig kompetanse i ambulansetjenesten i akuttmedisinforskriften ble endret i 2022. Endringene inkluderer en unntaksordning fra kompetansekravene for lærlinger, paramedisinstudenter, ekstravakter og kortidsvikariater.

Luftambulansetjenesten er, på grunn av Norges geografi og bosettingsmønster, viktig for effektiv behandling, transport og beredskap ved akutt sykdom og skade.581 Luftambulansetjenesten er en del av spesialisthelsetjenesten og inkluderer både ambulansehelikoptre og ambulansefly. Etter avtale med Justis- og beredskapsdepartementet kan også redningshelikoptrene benyttes til luftambulanseoppdrag etter prioritering fra HRS. Luftambulansetjenesten i Norge holder et høyt internasjonalt nivå og regnes i dag som ledende innen utvikling av legehelikoptervirksomhet i Europa. Tjenesten er nødvendig for å bidra til et likeverdig helsetilbud til befolkningen og for å sikre at pasienter får et moderne behandlingstilbud ved tidskritiske hendelser.582

Samtidig finnes det utfordringer knyttet til luftambulansetjenesten. Helsetilsynet har gjennomført et tilsyn med ambulanseflytjenesten i Nord-Norge for å undersøke om befolkningen får forsvarlige ambulanseflytjenester i situasjoner med behov for øyeblikkelig hjelp. Tilsynet avdekket blant annet at pasienter med behov for øyeblikkelig hjelp har fått forsinket transport til et forsvarlig behandlingssted, og at faktorer innenfor tjenestens kontroll har bidratt til forsinkelsene. Dette omfatter også uklarheter i ambulanseflytjenesten knyttet til ansvarsdeling og prioritering for pasienter med psykisk lidelse ved behov for ambulanseflytransport. Tilsynet avdekket også at de regionale helseforetakene ikke har oppfylt ansvaret sitt for å tilrettelegge og styre ambulanseflytjenestens aktiviteter når det gjelder plikten til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere ambulanseflytjenesten.583

Befolkningsvekst og en større andel eldre i befolkningen vil kunne påvirke behovet for luftambulansetjenester fremover. Behovet for slike tjenester vil også avhenge av hvilke endringer som gjennomføres i bil- og båtambulansetjenesten og legevakt. Tilsynet og luftambulansetjenestens beredskap generelt følges opp i flere prosesser, etter det kommisjonen kjenner til.

22.2.3 Politiet

I politiloven fremgår politiets rolle, ansvar og myndighet. Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig. Politiets oppgaver krever et tett samarbeid med, kunnskap om og forståelse for de andre nødetatenes ansvar og roller.584 Politiet er også den sentrale aktøren for å lede og koordinere nødetatenes innsats i situasjoner der flere nødetater må delta og samarbeide. Dette er regulert både i politiloven, i politiets beredskapsplanverk og i planverket for den offentlig organiserte redningstjenesten. Det tilligger politiet å iverksette og organisere redningsinnsats der menneskers liv eller helse er truet, hvis ikke en annen myndighet er pålagt ansvaret.

Politiet er i dag inndelt i tolv politidistrikter og fem særorgan, og hvert politidistrikt ledes av en politimester. Et synlig og lokalt tilgjengelig politi er viktig for tilliten til etaten. I forståelsen av politiet beredskapsrolle må man i tillegg til den akutte håndteringen av hendelser ha med seg politiets rolle i å forebygge hendelser og beredskap for etterforskning. Se også kapittel 24 om politiet.

Politiets operative arbeid

Politiet har om lag 15 000 politiutdannede i tjeneste. Om lag en tredjedel av disse er knyttet til politiets operative arbeid, noe som inkluderer både politipatruljer og operasjonssentraler.585

Operasjonssentralene er det enkelte politidistrikts ledelses- og koordineringssentral for både planlagt og hendelsesstyrt operativ virksomhet, både i daglig drift og ved ekstraordinære hendelser og kriser. Operasjonssentralene leder innsatsenhetene (patruljene) hele døgnet gjennom prioritering og håndtering av oppdrag. Det er en operasjonsleder som leder og koordinerer virksomheten ved operasjonssentralen.586 I møte med både nødetatene og aktører i den offentlig organiserte redningstjenesten har kommisjonen fått innspill om at samvirkeaktørene opplever at politiets operasjonssentraler har blitt mer profesjonelle etter at antallet sentraler ble endret som en følge av politireformen.

Operasjonssentralen ivaretar i mange situasjoner funksjonen som lokal redningssentral, se punkt 22.4. Kommisjonen har fått innspill om at det er en utfordring at politiet, med sin særskilte rolle som ansvarlig for å lede de lokale redningssentralene, ikke legger større vekt på den offentlig organiserte redningstjenesten og redningsledelse i sin bachelorutdanning. Rammeplanen for bachelorutdanningen ved Politihøgskolen (PHS) er det overordnede dokumentet for utdanningen og beskriver hva studentene skal ha lært i løpet av det treårige studiet. I rammeplanen omtales i