5 Norsk ratifikasjon av endringsprotokollene
5.1 Bør Norge ratifisere endrings- protokollene?
5.1.1 Forslaget i høringsnotatet
Endringsprotokollene er gjenstand for ratifikasjon, jf. protokollenes del II bokstav b. Norsk ratifikasjon vil kreve lovendringer, og ratifikasjon forutsetter derfor Stortingets samtykke, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.
Det følger av Pariskonvensjonen artikkel 20 at endringer til konvensjonen trer i kraft når to tredeler av medlemsstatene har ratifisert endringene. Artikkel 21 i tilleggskonvensjonen bestemmer at endringer til denne konvensjonen først trer i kraft når samtlige medlemsstater har ratifisert endringene. I høringsnotatet ble det redegjort for at dette i praksis innebærer at endringsprotokollen til Pariskonvensjonen vil tre i kraft når de EU-stater som er part i konvensjonen, ratifiserer. Det ble vist til en beslutning fra Rådet om samtidig ratifikasjon for EU-landene, og lagt til grunn at Norge burde ta sikte på å overholde fristen denne beslutningen setter. I høringsnotatet punkt 4.1 side 13-14 heter det:
«Det følger av Pariskonvensjonen artikkel 20 at endringer til konvensjonen trer i kraft når to tredeler av medlemsstatene har ratifisert endringene. Artikkel 21 i tilleggskonvensjonen bestemmer at endringer til denne konvensjonen først trer i kraft når samtlige medlemsstater har ratifisert endringene. På grunn av den korte tiden som har gått siden undertegning, har ingen stater ratifisert protokollene ennå. Det er imidlertid all grunn til å tro at samtlige konvensjonsstater vil foreta ratifikasjon.
For Pariskonvensjonens vedkommende innebærer bestemmelsen i artikkel 20 om ikrafttredelse når to tredeler av konvensjonsstatene har ratifisert protokollen, i praksis at protokollen vil tre i kraft når de EU-stater som er part i konvensjonen, ratifiserer. Det skyldes at EU-statene utgjør mer enn to tredeler av konvensjonsstatene – 13 av 15 konvensjonsstater er medlem av EU. Bare Tyrkia og Norge er part i Pariskonvensjonen uten å være medlem av EU.
For de EU-stater som er part i Pariskonvensjonen, har Rådet truffet beslutning 2004/294/EF om samtidig ratifikasjon av endringsprotokollen. Beslutningens artikkel 2 lyder (i dansk versjon):
«Artikel 2
De medlemsstater, der er parter i Paris-konventionen, træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på samtidig at deponere deres instrumenter for ratifikation eller tiltrædelse af protokollen hos generalsekretæren for Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling inden for en rimelig frist, om muligt inden den 31. december 2006.
Inden den 1. juli 2006 udveksler de medlemsstater, der er parter i Paris-konventionen, i Rådet oplysninger med Kommissionen om, hvornår de forventer at have afsluttet de parlamentariske procedurer, der er nødvendige for ratifikationen eller tiltrædelsen. På dette grundlag fastsættes datoen og betingelserne for den samtidige deponering.»
Tilleggskonvensjonen har på sin side 12 parter. Av disse er det bare Norge som står utenfor EU. Tilleggskonvensjonen artikkel 21 stiller imidlertid som nevnt krav om ratifikasjon fra samtlige medlemsstater for at konvensjonen skal tre i kraft. For tilleggskonvensjonens vedkommende er det ikke truffet noen beslutning om samtidig ratifikasjon av endringsprotokollen tilsvarende beslutning 2004/294/EF. Det må likevel antas at EU-statene vil ratifisere begge endringsprotokollene på samme tid.»
Det er på denne bakgrunn sannsynlig at endringsprotokollene også vil kunne tre i kraft til samme tid hvis Norge, som eneste part i tilleggskonvensjonen som står utenfor EU, ratifiserer endringsprotokollene senest samtidig med EU-landene.
I høringsnotatet foreslo departementet at Norge ratifiserer endringsprotokollene til Pariskonvensjonen og tilleggskonvensjonen. Det ble vist til den forbedring av skadelidtes stilling som endringen av konvensjonenes ansvarsgrenser innebærer, og til viktigheten av at norske domstoler vil ha jurisdiksjon dersom en atomulykke skulle inntreffe i norsk økonomisk sone. Det ble videre gitt uttrykk for at det ville være naturlig for Norge å ta sikte på å overholde den samme tidsfrist som EU-landene i ratifikasjonsspørsmålet. I høringsnotatet punkt 4.2 side 14-15 heter det:
«Norge har spilt en aktiv rolle under revisjonen av konvensjonene, og det har hele tiden vært forutsatt at Norge skal ratifisere endringsprotokollene. Fra norsk side ble det under forhandlingene ansett som særlig viktig at skadelidte skulle komme i en så gunstig stilling som mulig, og at prinsippet om at »forurenseren betaler« gjennomføres best mulig. Det kunne vært ønskelig med en enda sterkere konvensjon her, blant annet i form av enda høyere erstatningsbeløp. Protokollene er likevel klart forbedret på disse punktene i forhold til de opprinnelige konvensjonene, og må anses som det beste resultat det var mulig å oppnå enighet om.
Norge så det også som viktig at konvensjonens territorielle virkeområde og jurisdiksjonsbestemmelsene ble endret. Det sentrale poenget var å sikre at Norge har jurisdiksjon dersom en hendelse skjer i norsk økonomisk sone. Når Norge først har jurisdiksjon, følger det av konvensjonen at norsk lov skal anvendes. Dette har betydning ved at konvensjonen åpner for forskjeller mellom landenes lovgivning. Blant annet må det antas at nasjonale regler om erstatning for miljøskader avviker fra hverandre. Det vil også være enklere for norske skadelidte, som man må anta at det vil være flest av hvis det skulle skje en ulykke i norsk økonomisk sone, å kunne forholde seg til norske domstoler og norsk lov.
Som helhet ser Justisdepartementet det slik at protokollene representerer en klar forbedring i forhold til eksisterende konvensjoner, og at Norge derfor bør ratifisere protokollene. Ratifikasjon krever lovendringer, og må derfor besluttes av Stortinget, jf. Grunnloven § 26 andre ledd.
Justisdepartementet ser det som naturlig at Norge bør ta sikte på å overholde den samme tidsfrist som EU-landene i ratifikasjonsspørsmålet. Som nevnt i punkt 4.1 er det lagt til grunn at EU-landene skal foreta en samtidig ratifikasjon, om mulig innen 31. desember 2006.»
5.1.2 Høringsinstansenes syn
Ingen høringsinstanser går imot at Norge ratifiserer endringsprotokollene til Pariskonvensjonen og tilleggskonvensjonen. Landbruks- og matdepartementet, Institutt for energiteknikk og Landsorganisasjonen i Norge støtter forslaget. Den Norske Advokatforening uttaler at den slutter seg til departementets vurdering om at Norge bør ta sikte på å overholde den samme tidsfristen som EU-landene i ratifikasjonsspørsmålet.
5.1.3 Status for ratifikasjon blant konvensjonspartene
Ingen av medlemsstatene til Pariskonvensjonen eller tilleggskonvensjonen har hittil ratifisert endringsprotokollene, men det er grunn til å tro at samtlige medlemsstater vil foreta ratifikasjon. EU-statene har imidlertid ikke vært i stand til å ratifisere endringsprotokollene innen 31. desember 2006. Dette synes i hovedsak å skyldes at man ser enkelte problemer ved gjennomføringen av protokollene i nasjonal rett, knyttet til mulighetene for å oppnå forsikringsdekning for de økte ansvarsbeløpene i Pariskonvensjonen. Dette gjelder særlig fordi det under forhandlingene om endringsprotokollene ble lagt til grunn at terroristhandlinger ikke skal medføre ansvarsfritak etter konvensjonens artikkel 9, og fordi foreldelsesfristen for personskader utvides til 30 år etter artikkel 8.
Sverige er blant landene som har signalisert at de ikke har vært i stand til å ratifisere innen 31. desember 2006. Finland har på sin side vedtatt den lovgivning som er nødvendig for å gjennomføre endringsprotokollene i finsk rett, men avventer å sette denne i kraft og ratifisere protokollene i henhold til Rådets beslutning om samtidig ratifikasjon for EU-statene. Det pågår for tiden konsultasjoner mellom EU-landene og Kommisjonen om ratifikasjonsprosessen, og det kan synes som at felles ratifikasjon ikke vil kunne skje før tidligst ved utgangen av 2007.
5.1.4 Departementets vurdering
På bakgrunn av høringen går Justisdepartementet inn for forslaget i høringsnotatet om at Norge ratifiserer endringsprotokollene til Pariskonvensjonen og tilleggskonvensjonen.
Departementet har vurdert om forsinkelsen av ratifikasjonsprosessen i EU-landene som er parter i Pariskonvensjonen, bør medføre at også Norge bør utsette ratifikasjonen tilsvarende. Slik departementet ser det, er det ingen tungtveiende grunner som taler for dette. De spørsmål som synes å forsinke ratifikasjonsprosessen i enkelte land, knytter seg hovedsakelig til mulighetene for forsikringsdekning av økte ansvarsbeløp. Dette er lite aktuelle problemstillinger for Norge, ettersom ansvaret for innehavere her i riket i hovedsak er sikret ved statsgaranti.
Det er etter dette ikke noe til hinder for at Norge, på samme måte som Finland, vedtar de nødvendige lovendringer til gjennomføring av endringsprotokollene allerede nå. Når Norge har ratifisert endringsprotokollene, vil ikrafttredelse av lovendringene måtte utstå til konvensjonsendringene trer i kraft, det vil i praksis si frem til de konvensjonsstatene som er medlemmer av EU, ratifiserer, jf. punkt 5.1.1 ovenfor. Norsk ratifikasjon kan sende et signal til øvrige konvensjonsstater om viktigheten av å ratifisere endringsprotokollene så snart som mulig.
Departementet ser det slik at protokollene representerer en klar forbedring i forhold til eksisterende konvensjoner. Denne gjelder både for økninger i konvensjonens ansvarsbeløp til fordel for potensielle skadelidte samt endringene i bestemmelsene om territorielt virkeområde og jurisdiksjon.
På denne bakgrunn ber departementet om Stortingets samtykke til ratifikasjon av endringsprotokollene.
5.2 Forbehold
5.2.1 Bakgrunn
Pariskonvensjonen artikkel 18 regulerer muligheten for å ta forbehold til bestemmelser i konvensjonen. Dersom det skal tas forbehold til endringsprotokollen til Pariskonvensjonen, må dette skje senest samtidig med ratifikasjon av protokollen. Videre kreves det at det aktuelle forbeholdet uttrykkelig godkjennes av alle signatarmaktene til endringsprotokollen. For endringsprotokollen til tilleggskonvensjonen er det ikke aktuelt med forbehold.
Spørsmålet om forbehold har bakgrunn i at enkelte stater har tilkjennegitt at man ønsker å anvende et gjensidighetsprinsipp med hensyn til erstatningsbeløpets størrelse i forhold til visse ikke-konvensjonsstater som den reviderte Pariskonvensjonen vil få anvendelse for. Konvensjonens geografiske virkeområde utvides, samtidig som at minimumsbeløpet for innehaverens erstatningsansvar økes til 700 millioner euro, henholdsvis til minimum 70 millioner euro for lavrisikoanlegg og minimum 80 millioner euro for transport, se om artikkel 2 og 7 i punkt 4.1 ovenfor.
Det fremgår av endringsprotokollen del I H at artikkel 7 bokstav g etter endringen vil åpne for at statene kan fastsette et lavere erstatningsbeløp enn de ovennevnte i tilfeller hvor erstatning skal utbetales etter artikkel 2 bokstav a (iv), det vil si for skade som oppstår i en ikke-konvensjonsstat som for øvrig tilbyr gjensidige ytelser, dersom gjensidigheten ikke omfatter erstatningsbeløpenes størrelse. For stater omfattet av artikkel 2 bokstav a (iv) følger altså muligheten for å anvende et gjensidighetsprinsipp direkte av protokollteksten.
Imidlertid vil Pariskonvensjonens geografiske virkeområde etter artikkel 2 bokstav a (ii) også omfatte Wienkonvensjonsstater som er part i fellesprotokollen 21. september 1988 til Pariskonvensjonen og Wienkonvensjonen. Minstebeløpet for innehaverens ansvar etter Wienkonvensjonen er 5 millioner US dollar per ulykke, dvs. ca. 31,5 millioner norske kroner. Ettersom denne ansvarsgrensen er betydelig lavere enn Pariskonvensjonens, har enkelte stater signalisert at man ønsker å ta et forbehold ved ratifikasjon av endringsprotokollen, slik at det kan fastsettes et lavere ansvarsbeløp enn 700 millioner euro for tilfeller hvor en atomulykke volder skade i en stat som er part i Wienkonvensjonen og fellesprotokollen, i den utstrekning denne staten ikke på gjensidig grunnlag stiller tilsvarende ytelser til rådighet.
OECDs atomrettskomité har utarbeidet et utkast til en felleserklæring, som vil innebære et forhåndssamtykke fra konvensjonsstatene til forbehold med en ordlyd som nevnt i erklæringen. Formålet med en felleserklæring er å oppnå en hurtigere avklaring i forbindelse med slike forbehold, ettersom staten som ønsker å ta forbehold, vil vite på forhånd at forbeholdet blir akseptert, og slipper å avvente konvensjonsstatenes godkjenningsprosedyrer. Det konkrete forbeholdet må likevel notifiseres og meddeles konvensjonsstatene. Utkastet angir i realiteten at en stat kan forbeholde seg retten til å oppstille et lavere erstatningsbeløp enn minimumsbeløpet etter Pariskonvensjonen artikkel 7 bokstav a i de tilfelle hvor konvensjonen kommer til anvendelse etter artikkel 2 bokstav a (ii). Et slikt forbehold vil ikke omfatte stater som Pariskonvensjonen vil få anvendelse for etter artikkel 2 bokstav a (iii), det vil si stater som ikke har atomanlegg på sitt territorium.
Eksistensen av en felleserklæring gjør det naturlig også for Norge å vurdere om et forbehold bør tas i samsvar med erklæringen.
5.2.2 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn
I høringsnotatet punkt 5.6.3 ble spørsmålet om Norge bør ta forbehold i forhold til stater som nevnt i Pariskonvensjonen artikkel 2 bokstav a (ii) drøftet slik:
«Sett i forhold til land med grense til Norge kan spørsmålet dette gjelder, oppstå i forhold til Russland, dersom Russland tiltrer fellesprotokollen, og eventuelt vil lovfeste lavere erstatningsbeløp enn Norge. Departementets foreløpige vurdering er at det anses mindre aktuelt å ta et slikt forbehold. Sverige, Danmark og Finland har foreløpig ikke tatt stilling til om landene skal ta forbehold som nevnt. Departementet vil vurdere spørsmålet om et eventuelt norsk forbehold nærmere på ratifikasjonstidspunktet, og ber om høringsinstansenes syn på spørsmålet.»
Institutt for energiteknikk er den eneste høringsinstansen som har uttalt seg om dette spørsmålet. I høringsuttalelsen heter det:
«IFE støtter Departementets vurdering om at Norge ikke bør ta forbehold knyttet til de nasjoner som omtales i artikkel 2 (ii) og (iv) i konvensjonen.»
5.2.3 Departementets vurdering
Etter departementets syn er det ikke sannsynlig at et forbehold vil ha noen aktuell betydning for Norge i dagens situasjon. Dette skyldes at det må anses lite sannsynlig at en atomulykke i Norge vil kunne volde skade av større omfang i en stat som er med i Wienkonvensjonen og fellesprotokollen. De nærmeste aktuelle stater som vil kunne berøres, er de tre baltiske statene samt Polen. Dagens norske atomanlegg er å regne som lavrisikoanlegg, som det vil kunne settes en lavere ansvarsbegrensning (minst 70 millioner euro) for i samsvar med Pariskonvensjonen artikkel 7 bokstav b (i). Et norsk forbehold vil dermed hovedsakelig virke preventivt, i den forstand at det vil kunne få anvendelse dersom Norge på et fremtidig tidspunkt skulle etablere større atomanlegg. Dette synes ikke som en aktuell problemstilling i dag, men det vil ikke være anledning til å ta forbehold etter at Norge har ratifisert endringsprotokollen. Dersom forbehold ikke tas nå, bindes dermed den norske lovgiverens handlefrihet for fremtiden. Et avgitt forbehold vil på sin side kunne trekkes tilbake i ettertid, jf. Pariskonvensjonen artikkel 18 bokstav c.
Det kan tenkes at norske skadelidte vil få erstatning med lavere beløp fra stater som er parter i Wienkonvensjonen og fellesprotokollen, enn de erstatningsnivåer som ville være aktuelle dersom en ulykke skulle inntreffe i Norge. På grunnlag av moralske hensyn og solidaritetsbetraktninger overfor potensielle skadelidte, kan det likevel hevdes at det til tross for denne muligheten ikke er grunn til å avvike fra de ansvarsbeløp som ellers vil gjelde overfor slike stater. Et argument i motsatt retning er at dersom flere stater stiller krav om gjensidighet med hensyn til erstatningsbeløpets størrelse, vil dette kunne oppmuntre nabostater til å forbedre sine nasjonale regler og høyne erstatningsnivåene. Etter departementets syn er dette viktig.
Ved vurderingen av om Norge bør ta forbehold til den reviderte Pariskonvensjonen, er det av interesse hva øvrige konvensjonsstater, og særlig de øvrige nordiske land, kommer til å gjøre. Tyskland tok opprinnelig opp spørsmålet om forbehold til endringsprotokollen, og har signalisert at man ved gjennomføringen av endringsprotokollene vil fastsette et gjensidighetsprinsipp med hensyn til erstatningsbeløp for stater som ikke er part i konvensjonen, med unntak av stater som ikke har atomanlegg på sitt territorium. I samsvar med dette vil Tyskland ta forbehold i forhold til ansvarsbeløpets størrelse for stater som nevnt i Pariskonvensjonen artikkel 2 bokstav a (ii). Finland har også gitt uttrykk for at et slikt forbehold er nødvendig for å ivareta finske interesser. For Sveriges del ble det i utredningen SOU 2006: 43 s. 202 anbefalt at Sverige tar et tilsvarende forbehold. Justisdepartementet har fått opplyst at ingen av de svenske høringsinstansene har gått imot forslaget om forbehold. Det synes derfor sannsynlig at både Finland, Sverige og Tyskland vil komme til å ta forbehold til endringsprotokollen til Pariskonvensjonen. Selv om Norge er i en annen situasjon enn disse landene med hensyn til omfanget av nåværende kjernefysisk virksomhet, vurderer departementet det slik at også Norge bør ta et tilsvarende forbehold. Danmark har ennå ikke tatt stilling til spørsmålet om forbehold.
Når det gjelder utformingen av et slikt forbehold, er det etter departementets syn hensiktsmessig å legge til grunn utkastet til felleserklæring utarbeidet innenfor rammen av OECDs atomrettskomité, se punkt 5.2.1 ovenfor. Departementet har fått opplyst fra sekretariatet for OECDs atomrettskomité at man nå har mottatt alle signatarmaktenes uformelle godkjennelse av utkastet, men at formell vedtakelse ved Rådet for OECD fortsatt gjenstår. Forutsatt at felleserklæringen blir formelt vedtatt innen tidspunktet for norsk ratifikasjon av endringsprotokollene, vil et forbehold i samsvar med erklæringens ordlyd ikke måtte godkjennes i ettertid av de øvrige signatarmaktene. Skulle den formelle vedtakelsen av felleserklæringen trekke ut i tid, vil etterfølgende godkjenning fra øvrige signatarmakter kunne bli nødvendig. Tatt i betraktning at samtlige signatarmakter har stilt seg positive til utkastet til felleserklæring, må det antas at heller ikke en eventuell etterfølgende godkjenningsprosedyre vil by på vanskeligheter.
Det er da et spørsmål hvordan prinsippet om gjensidighet bør reguleres i norsk rett. Etter departementets syn vil det være vanskelig på forhånd å ta stilling til om det i en konkret situasjon vil være ønskelig fra norsk side å stille krav om gjensidighet med hensyn til erstatningsbeløp. Omstendighetene ved en atomulykke vil kunne variere, og spørsmålet om gjensidighet i en konkret situasjon vil i stor grad være av politisk karakter. I tråd med det som har blitt foreslått i den svenske utredningen i SOU 2006: 43 s. 202, foreslår departementet derfor å innta som en del av et nytt nr. 5 i atomenergiloven § 30 en mulighet for å fastsette et lavere erstatningsbeløp også i tilfeller som går inn under Pariskonvensjonen artikkel 2 bokstav a (ii). Departementet følger også opp forslaget i høringsnotatet om en mulighet for å fastsette et lavere erstatningsbeløp i tilfeller nevnt i Pariskonvensjonen artikkel 2 bokstav a (iv) som endringsprotokollen artikkel 7 bokstav g selv åpner for. Bestemmelsen i atomenergiloven § 30 nr. 5 vil gi Kongen kompetanse til å fastsette et lavere erstatningsbeløp enn 700 millioner euro når erstatning kan kreves for skade som oppstår i stat som nevnt i Pariskonvensjonen artikkel 2 bokstav a (ii) og (iv), i den utstrekning denne staten ikke på gjensidig grunnlag stiller tilsvarende ytelser til rådighet. Någjeldende § 18 nr. 3 i atomenergiloven foreslås videreført, ettersom bestemmelsen fortsatt vil ha aktualitet i forhold til ikke-konvensjonsstater som faller utenfor Pariskonvensjonen artikkel 2 bokstav a. Departementet viser til merknadene til bestemmelsen i kapittel 8 nedenfor.
Etter dette foreslår departementet at Norge tar følgende forbehold ved ratifikasjon av endringsprotokollen til Pariskonvensjonen:
«Norge tar, uten virkning i forhold til artikkel 2 bokstav a (iii), forbehold om retten til å anvende lavere erstatningsbeløp enn minstebeløpet fastsatt i artikkel 7 bokstav a for atomskade lidt i territoriet til, i havområde etablert i samsvar med folkeretten av, eller ombord på skip eller fly registrert i, annen stat enn Norge, i den utstrekning denne staten ikke på gjensidig grunnlag stiller tilsvarende ytelser til rådighet.»