3 REGLANE I KOMMUNELOVA SETT I SAMANHENG MED KOMMUNALE/FYLKESKOMMUNALE LÅNEOPPTAK

3.1 Om lovlege låneformål

I lov om kommunar og fylkeskommunar av 25 september 1992, fekk kommunane og fylkeskommunane heimel til å ta opp langsiktige lån avgrensa til kapitalformål og til konvertering av eldre gjeld, jf. § 50 nr 1 i lova. Medan kommunelovene av 1954 og 1961 opna for lånefinansiering av «formål når de var helt uforutsett, og når tiltaket og lånet anses påkrevd, og tiltaket ikke kan utstå inntil kommunen helt eller delvis kan skaffe seg de nødvendige midler ved avsetning», fall dette høvet vekk ved kommunelova av 1992. Regelen om at alle kommunale lån skal godkjennast av departementet blei oppretthaldt, jf. kommunelova § 50 nr 6.

Frå 1 januar 1993 hadde departementet derfor berre høve til på generelt grunnlag å godkjenne langsiktige lån til finansiering av investeringar i bygningar og anlegg, og til konvertering av eldre gjeld. Departementet har i sin praksis likestilt langsiktige finansielle plasseringar med investeringar i bygningar og anlegg. Dette medfører at kjøp av aksjar og delar i kommunale eller private selskap er tillate finansiert gjennom langsiktige lån. I tillegg til dei generelle låneformåla, kjem dei tilfella der kommunal lånefinansiering er lovfesta.

Lovutvalet som vurderte ny kommunelov (NOU 1990:13), la fram eit lovforslag der dei rekna med at avgrensingane i heimelen kommunane har til å ta opp langsiktige lån ikkje ville ha nemnande konsekvensar i forhold til den praksisen som var etablert.

Departementet erfarte likevel at det med nye føresegner ikkje lenger var heimel for departementet til å godkjenne låneopptak til formål som ikkje gjaldt kommunane sine eigne investeringar, men som på den andre sida ikkje naturleg var å sjå på som løpande driftsformål. Departementet foreslo av den grunn (Ot prp nr 58 (1995-96) at heimel til å ta opp langsiktige lån blei utvida til å omfatte tilfelle der kommunar/fylkeskommunar forskotterte statlege investeringar, og der kommunal/fylkeskommunal finansiering var ein føresetnad i stortingsavgjerd. Sistnemnde endring var ei harmonisering med garantiføresegnene i lova. Stortinget støtta departementet sitt forslag (Innst O nr 8 (1996-97), og endringane tredde i kraft 1 mars 1997.

Departementet har i tillegg hatt saker til behandling der kommunar/fylkeskommunar har søkt om å kunne ta opp lån til finansiering av eingongsinnbetalingar av premiar ved innlemming av kommunal pensjonskasse i eit livsforsikringsselskap, eller ved overgang frå eit forsikringsselskap til eit anna. Kommunelova gjev ikkje kommunar/fylkeskommunar høve til å finansiere utbetalingane med lånemidlar, sjølv om utbetalingane gjeld monalege beløp.

Departementet varsla i proposisjonen om kommuneøkonomien for 1998 (St prp nr 61 (1996-97)) at reglane i kommunelova om økonomiforvaltninga i kommunane/fylkeskommunane er til vurdering, og at utkast til nye reglar vil verte send på høyring i løpet av året. Departementet ser det derfor ikkje no som tenleg med ei brei vurdering av reglane om opptak av lån for kommunar og fylkeskommunar. Når det gjeld eingongsinnbetalingar av premiar ved innlemming av kommunale pensjonskassar i livsforsikringsselskap, må det likevel takast særskilte omsyn. Fleire kommunar har allereie vedteke opptak av lån, då slike innbetalingar av premiar kan utgjere så monalege beløp at finansiering ved opptak av lån framstår som det einaste reelle alternativet.

3.2 Om pensjonsforpliktingar som blir opparbeidd årleg

Alle kommunar og fylkeskommunar har no pensjonsforpliktingar overfor tilsette som følgje av tilsetjingsforholdet.

Pensjonsordningar for kommunalt tilsette er regulerte i § 24 nr 4 i kommunelova. I forarbeida til gjeldande kommunelov (Ot prp nr 42 (1991-92)) heiter det:

«Etter nr 3 (nå nr 4) første punktum står kommuner/fylkeskommuner - som i dag - fritt til å opprette pensjonsordninger for sine ansatte. I utgangspunktet vil slike ordninger være basert på avtaler mellom kommunen/fylkeskommunen og de ansattes organisasjoner. Andre punktum gir kongen adgang til å forskriftsfeste nærmere bestemmelser om de materielle rammer for pensjonsordningene. Dette innebærer en formalisering av den praksis som gjelder i dag. De rent forsikringsmessige og regnskapsmessige sider av pensjonsforholdene er nærmere regulert i lov av 10 juni 1988 om forsikringsvirksomhet.»

Føresegna det er vist til i andre punktum er fastsett av Sosial- og helsedepartementet 22 april 1997, og avløyser føresegna som tidlegare var fastsett 25 april 1975 fra Sosialdepartementet.

Alle kommunar/fylkeskommunar har som nemnt no oppretta pensjonsordningar for sine tilsette. Tidlegare har mange kommunar og fylkeskommunar operert med eigne kommunale pensjonsordningar for å ta hand om pensjonsforpliktingane. Dei fleste kommunar/fylkeskommunar har seinere innlemma sine pensjonsordningar i Kommunal Landspensjonskasse (KLP) eller i andre livsforsikringsselskap. Slike selskap er undergitt føresegnene i lov om forsikringsverksemd der så vel krav om forsikringstekniske reservar som årlege premiar er regulerte, jf. kap 8 i lova. For kommunar som har innlemma sine pensjonsordningar i selskap som er undergitt føresegnene i forsikringsverksemdslova, vil utlegg til krav frå selskap om årlege premieinnbetalingar bli førte til utgift i driftsrekneskapen i kommunen.

Eit mindretal av kommunane/fylkeskommunane har eigne pensjonskasser. Det har i praksis generelt vore lagt til grunn at kommunale/fylkeskommunale pensjonskasser, på same måte som andre pensjonskassar og livsforsikringsselskap, skulle vere forsikringsteknisk dekte fullt ut, sjølv om det først var ved pensjonskasseføresegna av 1993 at dette formelt vart kravd. Det blir her vist til § 5 i «forskrift om kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger» av 25 april 1975 fra Sosialdepartementet. Fleire av dei no gjenverande kommunale pensjonskassene har ikkje full forsikringsteknisk dekning. At heimelen til føresegna av 25 april 1975 var uklar, noko Justisdepartementet seinare stadfesta, kan ha hatt verknad på kommunane og fylkeskommunane sine disposisjonar. Med heimel i pensjonskasseføresegna av 1993 er det fastsett opptrappingsplanar for pensjonskasser med underdekning.

Av dei gjenverande sjølvstendige kommunale pensjonskassene, ønskjer nokre av dei å bli innlemma i eit livsforsikringsselskap. Livsforsikringsselskap er pålagte å operere med full forsikringsteknisk dekning, jf. kap 8 i forsikringsverksemdslova. Skal ei sjølvstendig kommunal pensjonskasse, som ikkje er forsikringsteknisk dekt, kunne bli innlemma i forsikringsselskapet, må manglande dekning i praksis skje ved at kommunen sjølv skyt inn ei eingongsinnbetaling som svarer til den forsikringstekniske underdekninga.

Kommunar med sjølvstendige pensjonskasser som har forsikringsteknisk underdekning, har isolert sett kunne oppretthalde eit høgare nivå på aktiviteten enn kommunar som har svart årleg premie tilsvarande det som ga full forsikringsteknisk dekning. Alternativt kan dei nemnte kommunane for eigen del ha avsett midlar på eige budsjett, anten til særskilte pensjonsfond eller til frie fond. Eingongsinnbetalingar på grunn av tidlegare manglande forsikringsteknisk dekning vil i så fall kunne finansierast gjennom slike avsetjingar.

For fleire av dei gjenverande sjølvstendige pensjonskassene utgjer underdekninga, som følgje av manglande innbetalingar frå kommunar tidlegare år, monalege beløp samtidig som det ikkje er foretatt monalege avsetjingar som nemnt i forrige avsnitt.

Kommunar eller fylkeskommunar der pensjonsordninga blir forvalta av eit tradisjonelt livsforsikringsselskap, og ikkje av eigen pensjonskasse eller KLP, har innbetalt etter eit tradisjonelt premiesystem og ikkje som lineære innbetalingar. Dette inneber, avhengig av korleis medlemmane er fordelt på alder, kjønn mv, at pensjonsordninga for slike kommunar ikkje alltid vil vere fullt forsikringsteknisk dekte ved ei lineær berekningsmåte.

«Overføringsavtalen», fastsett i medhald av «lov om Statens Pensjonskasse» av 28 juli 1949 nr 26 § 46, er ein avtale om overføring av pensjonsrettar, som er inngått mellom Statens pensjonskasse og dei fleste kommunale og fylkeskommunale pensjonsordningar. Ordningar som deltek i avtalen må vere bygd opp slik at føresetnadene om gjensidighet mellom partane i avtalen blir oppfylt så langt råd er. Dette inneber at rettane normalt vil vere opptent lineært. Kommunar med pensjonsordningar som ønskjer å slutte seg til avtalen, der premie har vore berekna ut fra alder, kjønn mv på det einskilde medlem, vil kunne bli nøydde til å gjere tilleggsinnbetalingar. Slike innbetalingar kan utgjere monalege beløp.

Tilskot til pensjonsordning utgjer ein del av brutto lønnskostnader i kommunen, som igjen utgjer den dominerande del av dei løpande kostnadene i kommunen. Gjeldande kommunelov opnar ikkje for å lånefinansiere løpande kostnader. Dersom ein ønskjer at ein pensjonsordning i ei kommunal pensjonskasse, som ikkje er forsikringsteknisk dekt, skal overførast til eit livsforsikringsselskap, må kommunen etter gjeldande kommunelov dekkje det manglande premiebeløp i driftsrekneskapen.