3 Tjenestetiden for sivile vernepliktige (tjenestetidsreduksjon)

3.1 Gjeldende rett

Førstegangstjenesten for sivile vernepliktige er av samme varighet som førstegangstjenesten i Hæren med et tillegg som fastsettes av Kongen i statsråd. Tillegget kan ikke overstige 180 dager. Dette fremgår av § 11 i lov 19. mars 1965 nr. 3 om fritaking for militærtjeneste av overbevisningsgrunner (militærnekterloven).

Ved kongelig resolusjon 21. november 2003 (forskrift om tjenestetid for personer som er fritatt for militærtjeneste av overbevisningsgrunner etter lov 19. mars 1965 nr. 3) er tjenestetillegget fastsatt til 1 måned. Dette innebærer at førstegangstjenesten for sivile vernepliktige mannskap i dag er på 13 måneder.

Tjenestetiden for mannskap som overføres fra Heimevernet er i følge militærnekterloven § 11 tredje ledd av varighet som deres gjenstående ordinære heimevernstjeneste, med et tillegg på inntil 50 % som fastsettes av Kongen i statsråd. Varigheten av den sivile verneplikten kan imidlertid ikke fastsettes til mindre enn 30 dager. Ved kongelig resolusjon 21. november 2003 er tjenestetillegget for tidligere heimevernspliktige fastsatt til en tolvtedel.

Mertjenesten for sivile vernepliktige har i følge forarbeidene (Ot. prp nr. 42 (1962 – 63) til oppgave å danne en motforestilling mot alle de forhold som kan trekke i retning av å nekte militærtjeneste. Den skal videre tjene som «bevis» for at det virkelig vil føre til en samvittighetskonflikt å utføre militærtjeneste. Hensynet til understøttelse av den militære verneplikten har vært det sentrale element for lovgivers vurderinger av tjenestetidens lengde for sivile vernepliktige mannskap.

Militærnekterloven forutsetter at det gis et tillegg i tjenestetiden for sivile vernepliktige mannskap. Den angir også en minste tjenestetid (30 dagers tjeneste) for mannskap som overføres fra Heimevernet. En likestilling av tjenestetiden for militære- og sivile vernepliktige må derfor gjennomføres ved endringer i militærnekterloven.

3.2 Oversikt over reglene i enkelte andre land

3.2.1 Finland

Siviltjenesten i Finland har siden 1992 hatt en varighet på 395 dager. I perioden 1987 – 1991 var tjenestetiden 480 dager. Tjenestetiden for militære mannskap har siden 1998 ordinært vært av 180 dagers varighet, med unntak for spesialstyrker, som har en tjenestetid på 270 dager. Antallet militærnektere i Finland i 2004 var 2368, mens antallet militære mannskap utgjorde 29 310. Dette innebærer en nekterandel på 7,5 %.

Redusert tjenestetid og bortfallet av krigstrusselen fra øst i begynnelsen av 1990-tallet førte til en sterk vekst i antallet militærnektere utover i 90-årene i Finland. Det forholdsmessige nektertallet ligger likevel omtrent på det søkernivå vi har hatt i Norge de senere årene.

3.2.2 Danmark

Tjenestetiden for sivile vernepliktige mannskap i Danmark svarer til varigheten av den tjeneste som den vernepliktige overføres fra. Dette innebærer at lengden av sivil og militær tjeneste er likestilt i Danmark. Denne beregningsmodellen for tjenestetidens lengde har vært gjeldende de siste 15 årene.

Tjenestetiden for vernepliktige i det danske forsvaret har de siste 15 årene blitt endret, og dette har fått følger for lengden av tjenestetiden for militærnektere. Ved det seneste forsvarsforlik (Aftale om Forsvarets ordning 2005 – 2009), er utgangspunktet en tjenestetid på 4 måneder, men med unntak for tjeneste i redningsberedskap (6 måneder), tjeneste i Den Kongelige Livgarde (8 måneder), tjeneste i Kongeskibet Dannebrog (9 måneder) og tjeneste i Gardehusarregimentets hesteskvadron (12 måneder). Den gjennomsnittlige tjenestetid for militærnektere har som følge av dette falt fra ca. 8,9 måneder i slutten av det tidligere forsvarsforlik (1999 – 2004), til ca. 4,2 måneder under det nåværende forsvarsforlik.

Militærnekternes prosentvise andel av samtlige potensielle vernepliktige har de siste 10 årene ligget på rundt 4 %. Dersom man sammenligner antallet overførte militærnektere med antallet møtte vernepliktige i Forsvaret og Beredskapskorpset i 2004, utgjorde militærnekterne 9,5 %.

3.2.3 Sverige

I følge lag (1994:1809) om totalförsvarsplikt er tjenestegjøringstiden i Sverige i dag maksimalt 615 dager for militær verneplikt og 320 dager for såkalt civilplikt. I praksis utskrives de fleste mannskap til civilplikt av varighet på 147 dager, alternativt 158 dager. I løpet av 2006 går det svenske forsvaret over til et nytt vernepliktssystem, der det legges opp til en tjenestetid på 11 måneder for militære vernepliktige mannskap.

For å bli innskrevet til civilplikt i Sverige, er det ikke nødvendig å søke om våpenfri tjeneste. Det er tilstrekkelig at den enkelte oppgir et ønske om tjeneste innenfor dette området, f.eks tjeneste som redningsmann. I følge svenske myndigheter er dette en hovedårsak til at antallet søknader om våpenfri tjeneste har gått kraftig ned siden ovennevnte lov trådte i kraft i 1995 (fra ca. 2600 søkere i 1994, til ca. 700 i 2004). Det er således bare de som ikke får en befatning med civilplikt som de selv ønsker, eller som vil markere sin stillingstagen til en våpenfri tjeneste, som søker om våpenfri tjeneste. I tillegg overføres en del mannskap til en utdanningsreserve, som antas å omfatte også mannskap som ellers ville ha søkt om våpenfri tjeneste.

3.3 Forslaget i høringsbrevet

3.3.1 Oversikt

I høringsbrev 8. november 2005 foreslo Justis­departementet å redusere førstegangstjenesten for sivile vernepliktige mannskap fra 13 til 12 måneder. Dette innebærer at tjenestetillegget fjernes, og at tjenestetiden knyttes opp mot den ordinære tjenestetiden i Hæren. For mannskap som overføres fra Heimevernet, foreslo departementet en tjenestetid som tilsvarer gjenstående ordinær heimevernstjeneste.

Som en sikkerhetsventil i lovverket, ble det foreslått å tillegge Kongen myndighet til å øke tjenestetiden med inntil 60 dager.

For å demme opp for misbruk av fritakssystemet, ble det vurdert å innføre krav om gjennomført sivilforsvarstjeneste som vilkår for å bli tilbakeført til militær stilling. Dette vil i så fall komme som et tillegg til dagens krav om at sivil førstegangstjeneste skal være gjennomført før tilbakeføring til Forsvaret.

3.3.2 Nærmere om forslagene

Rettferdighetshensyn tilsier at sivile og militære vernepliktige, så langt det er mulig, gis de samme rettigheter og plikter under tjenesten. For økonomiske godtgjøringer er dette likebehandlingsprinsippet nedfelt i militærnekterloven § 18. Hensynet til likebehandling tilsier at de vernepliktige også underlegges de samme byrder under tjenesten, herunder gis en tjenestetid som ikke forskjellsbehandler de ulike vernepliktsformer.

Ovennevnte likhetsbetraktninger utgjør et utgangspunkt for vurderingen av tjenestetidens lengde for sivile vernepliktige mannskap. Hensynet til understøttelse av den militære verneplikten har imidlertid begrunnet lengre tjenestetid for sivile vernepliktige mannskap. I departementets høringsbrev 8. november 2005 ble det reist spørsmål om denne vurderingen i dag tilsier opprettholdelse av en mertjeneste for sivile vernepliktige mannskap.

Det ble vist til at den gjennomsnittlige førstegangstjeneste for militære vernepliktige de senere år er redusert, og i dag innebærer en reell tjenestetid på i overkant av 11 måneder. Det ble pekt på at rettferdighetshensyn tilsier at slike reduksjoner tillegges vekt ved vurderingen av lengden av den sivile verneplikten.

De senere års erfaringer med tjenestetids­reduksjoner i Norge gir ikke grunnlag for å anta større endringer i søkermassen som følge av redusert tjenestetid. Riktignok økte søkermassen relativt betydelig da tjenestetiden ble redusert fra 16 til 14 måneder i 1997 (fra 2295 i 1996 til 2884 søkere i 1999). Søkertallene har imidlertid senere gått ned, og har de siste årene vært stabilisert på rundt 2000 søkere i året. Siste tjenestetidsreduksjon i 2004, fra 14 til 13 måneder, har ikke gitt større utslag på søkertallene. Søkertallene for 2005 viser imidlertid en nedadgående trend (1654 innvilgede søknader). Det er grunn til å merke seg at denne stabilisering av søkertallene har funnet sted i en periode hvor det også er foretatt endringer i fritaksprosedyrene. I år 2000 ble det obligatoriske politiavhøret fjernet, og erstattet av et system med egenerklæring, der den enkelte kan bli fritatt for militærtjeneste gjennom å undertegne en erklæring om å fylle lovens vilkår for fritak. De senere års liberalisering av fritaksprosedyrer og reduksjon i tjenestetid har altså ikke foranlediget økninger i søkermassen.

I departementets høringsbrev ble det også vist til utenlandske erfaringer med tjenestetidsreduksjon. I Finland ble tjenestetiden i 1992 redusert fra 480 til 395 dagers tjeneste. Man opplevde da en økning i søkertallene fra 1052 i 1991, til 2808 søkere i 2001. I 2004 var det 2368 mannskap som søkte om fritak for militærtjeneste. De finske søkertallene er imidlertid vanskelige å tolke, spesielt fordi reduksjonen i tjenestetid kom i en periode med store sikkerhetspolitiske forandringer. Den kalde krigens slutt må derfor antas å være en vesentlig faktor i denne sammenheng. Det skal også bemerkes at tjenestetidsreduksjonen var betydelig, og således ikke direkte sammenlignbar med departementets høringsforslag. I tillegg er det interessant å merke seg at søkertallene, til tross for de sterke økninger som har funnet sted, relativt sett ikke ligger over de norske søkertallene for de senere årene.

Tidligere erfaringstall gir indikasjoner på at andre forhold enn tjenestetidens lengde (og prosedyrer for fritak) har større innvirkning på søkertilbøyelighet. Man kan således knytte omdiskuterte internasjonale hendelser nokså direkte til antallet søknader om fritak for militærtjeneste. Ved Vietnamkrigens avslutning i 1974 fikk man 2675 søknader, ved NATOs dobbeltvedtak i 1982 fikk departementet 2812 søknader, og i 1991, samme år som Gulfkrigen, kom det 2657 søknader. Andre forhold som påvirker søkertilbøyelighet vil f.eks være antallet innkallinger til Forsvaret og tjenestelige byrder for øvrig. Et tjenestetillegg synes derfor lite egnet som «bevis» for en påberopt overbevisning.

I departementets høringsbrev ble det også vist til de senere års betydelige reduksjoner i antallet mannskap som utskrives til aktiv tjeneste i Forsvaret. I en situasjon med reduserte mannskapsbehov antas Forsvaret å kunne tåle betydelige endringer i søkertallene, før dette kan sies å innebære svekkelser av rekrutteringsgrunnlaget for den militære verneplikten.

På bakgrunn av disse forholdene, ble det i høringsbrevet pekt på at det ikke lenger synes å være behov for et tjenestetillegg for sivile vernepliktige mannskap. Det ble derfor foreslått å redusere førstegangstjenesten for sivile vernepliktige fra 13 til 12 måneder, og å knytte tjenestetiden for disse mannskapene opp mot den ordinære tjenestetiden i Hæren. For mannskap som overføres fra Heimevernet, foreslo departementet en tjenestetid som tilsvarer gjenstående ordinær tjeneste i Heimevernet.

3.3.3 Tiltak for å kunne møte eventuelt misbruk av fritaksordningen

I høringsbrevet ble det også sett på mulige tiltak for å redusere faren for umotiverte søknader om fritak for militærtjeneste. Det ble rettet spesiell fokus på mannskap som har gjennomført 12 måneder militær førstegangstjeneste som, ut fra forslaget om redusert tjenestetid for sivile vernepliktige, ikke vil bli pålagt sivil førstegangstjeneste. For enkelte vil dette kunne fremstå som en mulighet for å oppnå fullstendig fritak fra enhver tjenesteplikt. Denne fare for misbruk antas å ville være mest fremtredende i forbindelse med repetisjons­øvelser i Forsvaret.

Gjeldende lovverk inneholder bestemmelser som vil kunne virke preventivt på søkere med andre motiver enn rent pasifistiske. Militærnekterloven § 9 gir mulighet for tilbakeholdelse i militær stilling i inntil 4 uker, dersom søknad om fritak for militærtjeneste fremmes kort tid før fremmøte eller under tjenestegjøring. En restriktiv tilbakeholdspraksis vil derfor til en viss grad kunne demme opp for misbruk av fritaksordningen.

I tillegg vil overførte mannskap kunne stilles til disposisjon for Sivilforsvaret, slik at aktiv tjeneste likevel blir en realitet for et utvalg (dog tilpasset Sivilforsvarets behov til enhver tid).

For å hindre umotivert pendling mellom sivil og militær verneplikt, ble det i høringsbrevet vurdert å gjøre adgangen til å bli tilbakeført til militær stilling betinget av at aktuell tjeneste i Sivilforsvaret er gjennomført (dvs. tjeneste som man allerede har mottatt innkalling til). Dette vil i så fall komme som et tillegg til dagens krav om at sivil førstegangstjeneste skal være gjennomført før tilbake­føring til militær stilling kan finne sted.

Av høringsbrevet fremgår det at departementet ikke forventer større endringer i søkertallene som følge av redusert tjenestetid for sivile vernepliktige mannskap. Som en sikkerhetsventil i lovverket, ble det likevel foreslått å tillegge Kongen myndighet til å øke tjenestetiden med inntil 60 dager, dersom vesentlige samfunnsinteresser tilsier dette.

3.4 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene uttrykker direkte støtte til forslaget om redusert tjenestetid for sivile vernepliktige mannskap. Det er ingen høringsinstanser som går imot forslaget om redusert tjenestetid.

Forsvarsdepartementet og Finansdepartementet har ingen merknader til forslaget om reduksjon av tjenestetiden for sivile vernepliktige.

Sivile vernepliktiges tillitsmannsutvalg (SVTU) støtter forslaget om reduksjon av tjenestetiden, men mener at tjenestetiden for sivile vernepliktige ikke bør følge Hærens tjenestetid i fremtiden. Av høringsuttalelsen fremkommer bl. a følgende:

«I fremtiden mener SVTU at det er trolig at behovet for konvensjonell militærmakt (bakkestyrker) vil minske, og det er trolig at tjenestetiden i hæren vil bli ytterligere redusert. Det sivile samfunn har uten tvil behov for den arbeidsstyrken sivile vernepliktige er, så det er feil at siviltjenestens lengde skal bestemmes ut i fra hærens mannskapsbehov, slik det nå foreslås av departementet. Sivile vernepliktiges tjenestetid bør bestemmes av JD, ut i fra søkermasse og økonomiske betingelser for siviltjenesten.»

Siviltjenesten stiller seg tvilende til behovet for en sikkerhetsventil i lovverket til å øke lengden på siviltjenesten dersom tilstrømningen endrer seg vesentlig fra dagens tilgang. Det er Siviltjenestens oppfatning at de som søker sivil verneplikt i all hovedsak gjør det av overbevisningsgrunner. Subsidiært anfører Siviltjenesten at det er tilstrekkelig med en tilleggstjeneste tilsvarende dagens lengde på 30 dager.

Siviltjenesten er også i tvil om nødvendigheten av å skjerpe kravene for å bli tilbakeført til militær stilling for mannskap som er overført til Sivilforsvaret. Siviltjenesten mener det er ytterst få som vil unndra seg tjeneste i Sivilforsvaret ved å søke seg tilbakeført til Forsvaret. Alternativt foreslår Siviltjenesten at Kongen/Justisdepartementet gis fullmakt til å utforme forskrifter på dette området.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har merknader til forslaget om begrensninger i adgangen til å bli tilbakeført til militær stilling. Av deres høringsuttalelse fremkommer blant annet følgende:

«Når det gjelder spørsmål om hvordan man best kan forhindre umotivert pendling mellom sivil og militær verneplikt mener vi ikke løsningen vil være å gjøre adgangen til å kunne bli tilbakeført til militær stilling betinget av at man har gjennomført aktuell sivilforsvarstjeneste.

…...

Antall sivile vernepliktige i Sivilforsvaret varierer, men med tanke på stabilitet og kontinuitet i Sivilforsvarets oppsetninger vil det kunne skape et generelt usikkerhetsmoment dersom kravet til tilbakeføring til militær stilling for sivile vernepliktige skal være at man har fått opplæring i Sivilforsvaret. En slik ordning kan føre til at sivile vernepliktige ikke i det hele tatt blir innrullert i Sivilforsvaret. Etter vår mening bør vilkår for tilbakeføring kun ligge i Forsvarets behov for vedkommende, eventuelt at Forsvaret har et generelt bemanningsproblem.»

3.5 Departementets vurderinger

Hensynet til understøttelse av den militære verneplikten må fortsatt være førende ved vurderingen av tjenestetidens lengde for sivile vernepliktige mannskap. Tjenestetiden (sammenholdt med øvrige byrder ved tjenesten) må ikke bli et incentiv for å søke overgang til sivil verneplikt. Samtidig må man unngå at tjenesten virker avskrekkende på søkere med relevant overbevisning. I tillegg bør det vektlegges at tjenesten innebærer et offer, ikke bare for den vernepliktige selv, men også for samfunnet. Rent samfunnsøkonomisk vil således staten være best tjent med at den vernepliktige gjør sin innsats på sin egentlige plass i samfunnet. Tjenesten bør derfor ikke være lengre enn høyst nødvendig.

Det er vanskelig å gi et entydig svar på hvorvidt, og eventuelt i hvilken grad, en tjenestetidsreduksjon vil virke inn på antallet søknader om sivil verneplikt, jf. pkt. 3.3.2. Det foreligger en viss risiko for økninger, men tallene gir ikke grunnlag for å skulle forvente større ukontrollerte bevegelser i søkermassen.

Den risiko som måtte foreligge for økninger i søkermassen, må vurderes opp mot de hovedhensyn som her skal ivaretas: understøttelse av den militære verneplikten, rettferdig byrdefordeling mellom vernepliktig personell og samfunnsøkonomiske forhold.

Den gjennomsnittlige førstegangstjeneste for militære vernepliktige er de senere år redusert, og innebærer i dag en reell tjenestetid på i overkant av 11 måneder. Rettferdighetshensyn tilsier at slike reduksjoner tillegges vekt ved vurderingen av tjenestetidens lengde for sivile vernepliktige mannskap.

Antallet mannskap som utskrives til aktiv tjeneste i Forsvaret har sunket betydelig de senere år. I en situasjon med reduserte mannskapsbehov antas Forsvaret å kunne tåle betydelige endringer i søkertallene, før dette kan sies å innebære svekkelser av rekrutteringsgrunnlaget for den militære verneplikt. Tidligere erfaringer med tjenestetidsreduksjon gir imidlertid ikke grunnlag for å anta større økninger i søkermassen som følge av redusert tjenestetid.

Etter departementets syn vil en tjenestetids­reduksjon i praksis ikke påvirke rekrutteringsgrunnlaget for den militære verneplikten. Begrunnelsen for å pålegge sivile vernepliktige lengre tjenestetid synes derfor ikke lenger å ha den nødvendige relevans.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å redusere tjenestetiden for sivile vernepliktige mannskap. Likhetsbetraktninger, og hensynet til understøttelse av den militære verneplikt, tilsier imidlertid at tjenestetiden ikke settes lavere enn tjenestetiden for vernepliktige i Forsvaret. Departementet foreslår derfor at tjenestetiden for sivile vernepliktige knyttes opp mot den ordinære tjenestetiden i Hæren (for tiden 12 måneder). Bindingen til tjenestetiden i Hæren vil også fange opp senere endringer i militær tjenestetid, uten at dette nødvendiggjør lovendringer på siviltjenestens område. For mannskap som overføres fra Heimevernet, foreslås tjenestetillegget på en tolvtedel fjernet, slik at tjenestetiden tilsvarer gjenstående ordinær heimevernstjeneste.

Selv om det ikke forventes større økninger i søkermassen som følge av redusert tjenestetid, anses det likevel formålstjenlig å innarbeide en sikkerhetsventil i lovverket, med mulighet for å øke tjenestetiden dersom vektige samfunnsinteresser tilsier dette. Denne myndighet til å øke tjenestetiden bør etter departementets syn tillegges Kongen i statsråd, slik at tjenestetiden raskt kan økes, dersom behovene tilsier dette. Kongens myndighet til å øke tjenestetiden foreslås begrenset til inntil 60 dagers mertjeneste.

På bakgrunn av høringen, ønsker departementet å avvente de erfaringer man gjør med ny tjenestetid, før man eventuelt skjerper kravene for å bli tilbakeført til militær stilling. Dette innebærer at man ikke nå ønsker å innføre krav om gjennomført sivilforsvarstjeneste som vilkår for å bli tilbakeført til Forsvaret. Det foreslås imidlertid innarbeidet i lovverket en fullmakt for Kongen til å foreta slike skjerpelser. Bruk av denne fullmakten vil først og fremst kunne få aktualitet dersom ordningen misbrukes til pendling mellom de ulike vernepliktsformer.