2 Konvensjonens krav til nasjonale tiltak

2.1 Innledning

Etter konvensjonens artikkel 9 forplikter Norge seg til å treffe hensiktsmessige rettslige, administrative og andre tiltak, inkludert innføring av straffesanksjoner, med sikte på å forhindre handlinger som er forbudt i henhold til konvensjonen. Konvensjonens regler skal gjennomføres på territorier under norsk jurisdiksjon eller kontroll, samt overfor norske statsborgere eller i Norge hjemmehørende personer som oppholder seg i utlandet.

2.2 Forbud og påbud med virkning for private

2.2.1 Bruk

Konvensjonens artikkel 1 forbyr for det første bruk. Det innebærer de former for aktivitet som kan knyttes til at formålet med antipersonellminen vil kunne oppfylles, nemlig at den skal forhindre personer i å bevege seg i et minefelt, eller at den skal eksplodere hvis noen kommer i berøring med den. Det vil si at utplassering av antipersonellminer, enten manuelt eller gjennom fjernlevering (f eks ved utskytning), vil være bruk.

Et forbud mot bruk nedfelt i norsk strafferett vil etter forslaget gjelde også norske soldater i utlandet. Definisjonen av bruk er begrenset til å omfatte fysisk utplassering, bl a fordi soldater ofte deltar i felles militære aktiviteter i forbindelse med f eks FN- eller NATO-operasjoner hvor enkelte allierte ikke er bundet av forbudet i konvensjonen. Spørsmålet om det å la seg beskytte av et minefelt (utlagt av andre) kan innebære bruk i strid med konvensjonen, har vært reist. Departementet legger til grunn at dette ikke kan klassifiseres som bruk i konvensjonens forstand. Det legges videre til grunn at definisjonen av bruk heller ikke vil omfatte ren deltakelse i militære felles operasjoner hvor bruk av konvensjonsstridige miner kan være aktuelt for ikke-konvensjonsparter. Reelle hensyn tilsier en definisjon av bruk som sikrer at norske soldater ikke risikerer tiltale utelukkende gjennom deltakelse i felles operasjoner. Spørsmålet om medvirkning behandles nedenfor under punkt 2.2.6.

2.2.2 Utvikling og produksjon

Konvensjonens artikkel 1 forbyr videre å utvikle og produsere antipersonellminer.

Utvikling av antipersonellminer antas å dekke prosessen fram mot produksjon. I tillegg til produksjon av hele antipersonellminen, vil forbudet mot produksjon også ramme produksjon av bestanddeler til antipersonellminer. Produksjon av deler som kan brukes til produksjon av antipersonellminer vil altså etter omstendighetene kunne falle inn under forbudet. Spørsmålet er hvor fjernt bestanddelen er i forhold til det endelige produkt; antipersonellminen. Hvis det er klart at en bestanddel kun kan brukes til antipersonellminer, vil produksjon av en slik del falle inn under forbudet. Det er i et slikt tilfelle klart hva produktet skal brukes til, og det er vanskelig å forestille seg alternative anvendelsesmåter. Andre bestanddeler, f eks sprengstoff, eller kjemikalier, som i et senere produksjonsledd kan benyttes til mange andre ting enn å produsere antipersonellminer, kan imidlertid neppe falle inn under forbudet så lenge det ikke er klart at den endelige anvendelsen er ment å være til produksjon av slike miner.

2.2.3 Erverv

Erverv av antipersonellminer vil normalt bestå i kjøp, og vil i så fall normalt dekkes av forbudet mot «overføring», jf det som står nedenfor under punkt 2.2.5. Konvensjonens artikkel 1. 1 sier at det skal være forbudt å produsere «eller på annen måte erverve» antipersonellminer. Det legges derfor til grunn at i den grad erverv av antipersonellminer kan skje på annen måte enn gjennom produksjon og overføring, vil dette også være forbudt.

2.2.4 Lagring

Å lagreantipersonellminer er også forbudt etter artikkel 1. Hva som ligger i dette uttrykket er i utgangspunktet ikke tvilsomt. Både den som eier og den som besitter eller på annen måte har den fysiske råderetten, vil i utgangspunktet kunne lagre antipersonellminer i strid med konvensjonen. Både det å forestå den praktiske lagringen og det å besørge lagring, f.eks. gjennom å leie lagerplass, vil kunne rammes. Man må imidlertid ha visst (eller man burde ha visst) at man lagret antipersonellminer for å bli strafferettslig ansvarlig.

I henhold til artikkel 1.2 og artikkel 4 av konvensjonen, skal alle lagrede antipersonellminer destrueres snarest mulig og senest innen fire år etter at konvensjonen har trådt i kraft for vedkommende stat. Forbudet mot lagring må ses i sammenheng med disse bestemmelsene, slik at lagring ikke omfattes av det generelle forbudet i artikkel 1 før etter at fireårsperioden er løpt ut.

2.2.5 Overføring

Overføring rammes etter konvensjonens artikkel 1. Begrepet overføring (eng. «transfer») er nærmere definert i artikkel 2 på denne måten:

«Overføring» omfatter, i tillegg til fysisk forflytning av antipersonellminer til eller fra nasjonalt territorium, overføring av eiendomsretten til og kontrollen over minene, (....).

Denne definisjonen kan rent språklig forstås på ulike måter. Man kan enten legge til grunn at fysisk transport over landegrenser ogoverføring av eiendomsrett og kontroll er forbudt uavhengig av hverandre, eller at både fysisk transport over en landegrense og overføring av eiendomsretten må ha foregått for at det skal være «transfer» i konvensjonens forstand. Tolker man det på den siste måten vil den rene transport over en landegrense eller innenfor nasjonalt territorium ikke være forbudt etter konvensjonen.

Definisjonen av «transfer» ble tatt i sin helhet fra 2 tilleggsprotokoll til FN-konvensjonen om forbud mot eller restriksjoner på bruk av visse konvensjonelle våpen som kan forårsake unødig skade eller som kan ramme vilkårlig, og det var ingen diskusjon om den under Oslo-konferansen. Bakgrunnen for at det står «omfatter» («involves») og ikke «menes» («means») slik det gjør i de øvrige definisjonene, var at eiendomsovergang foregår på så mange ulike måter i de ulike nasjonale rettssystemer at det var umulig å komme fram til en presis beskrivelse som ville passe for alle. Man har derfor lagt til grunn at overføring omfatter to sentrale elementer; overføring av formell eiendomsrett og fysisk besittelse («title to and control over»). Når det står «omfatter» var det ikke nødvendig å gjøre definisjonen mer presis fordi den ikke er uttømmende.

Det er således mulig å tolke definisjonen av «overføring» både kumulativt og alternativt, selv om den mest nærliggende tolkingen ut i fra teksten er den kumulative. Det er på det rene at en rekke NATO-land tolker denne definisjonen kumulativt, slik at begge vilkår må være oppfylt for at det skal være «overføring». Denne tolkningen stemmer overens med intensjonene om først og fremst å ramme eksport og import av antipersonellminer. Regjeringen legger derfor til grunn at «overføring» tolkes kumulativt slik at både fysisk transport og overføring av eiendomsrett og besittelse må ha foregått.

2.2.6 Medvirkning

I henhold til konvensjonens artikkel 1.1 c skal det være forbudt å «bistå, oppmuntre eller påvirke» noen til å foreta handlinger som er forbudt etter konvensjonen. Departementet antar at dette dekker alminnelig strafferettslig medvirkning.

Spørsmålet om hvilke handlinger medvirkningsansvaret dekker i forbindelse med medvirkning til bruk, lagring osv av miner vil aktualiseres i særlig grad i forbindelse med norsk militært personells deltakelse i felles NATO- eller FN-operasjoner. På grunn av felles kommando- og planleggingsstrukturer, særlig i NATO, vil det være vanskelig å garantere at norske soldater eller befal ikke vil kunne komme i situasjoner som kan hevdes å være medvirkning til bruk, lagring, osv av antipersonellminer. Dette er et spørsmål man er oppmerksom på og som man vil måtte arbeide videre med i NATO, bl a fordi de 14 NATO-land som har undertegnet konvensjonen trolig vil søke å unngå at deres soldater og befal utsettes for straffeforfølgning i hjemlandene.

Videre vil medvirkning til brudd på konvensjonens bestemmelser etter norsk rett normalt være straffritt for militært personell som utfører ordre. I henhold til militær straffelov § 24 er medvirkning for personer underlagt militær straffejurisdiksjon ikke straffbart dersom de er blitt beordret til å utføre handlingen og de ikke «har indseet eller klarlig maate have indseet» at handlingen var rettstridig. Dette er et unntak fra regelen om at rettsvillfarelse ikke fritar for ansvar. I forarbeidene til ovennevnte bestemmelse heter det bl a annet (Inst. 0. IX, 1901 - 1902 s. 13):

«Komiteen antager, at det i militære forhold vil være naturligt, at den underordnede i ethvert tilfælde, hvor han ikke har indseet eller klarlig burde have indseet befalingens retstridige karakter, bør blive straffri, og at saaledes i tildfælde, hvor disse betingelser ikke foreligger, retsvildfarelse bør befri ham for straf. Afvigelse fra den borgerlige straffelovs almindelige regler vil saaledes væsentlig kun bestaa i, at retssvildfarelse bliver undergivet en væsentlig mildere bedømmelse, hvilket antages anvist ved det militære subordinasjonsforholds særlige karakter.»

Å nekte å adlyde en ordre er imidlertid i utgangspunktet straffbart, jf militær straffelov § 46. At ordrenekt er det riktige må derfor fremstå som rimelig opplagt for den soldaten som skal treffe dette valget. En ordre om å medvirke til å drepe sivile i en krigssituasjon er et eksempel på en situasjon hvor ordrenekt er påkrevet for å unngå ansvar for krigsforbrytelser. I en situasjon hvor man f eks blir beordret til å transportere en kasse som inneholder antipersonellminer er ordrenekt ikke like opplagt.

Å gå til et så drastisk skritt som ordrenekt vil ikke bare kreve inngående kjennskap til lovverket når det gjelder antipersonellminer, men også grundig teknisk kunnskap om miner, ettersom en rekke minetyper ikke rammes av forbudet. Terskelen for å bli rammet av medvirkningsansvar er altså høy for militært personell som utfører ordre.

I forbindelse med transport vises det til det som står ovenfor under punkt 2.2.5 om «overføring». Konvensjonen inneholder i utgangspunktet ikke noe forbud mot transport, men det kan hevdes at man gjennom transport av miner til det sted de skal utplasseres, medvirker til bruk. Når en handling går over fra å være transport til å bli medvirkning til bruk er noe som må vurderes konkret, det synes lite hensiktsmessig å trekke opp generelle retningslinjer for et slikt vurderingstema.

2.2.7 Konvensjonens forbud i forhold til gjeldende rett

Militær straffelov av 22 mai 1902 nr 13 § 107 inneholder et straffebud for personer som mot fienden bruker våpen eller stridsmiddel som er forbudt etter internasjonal avtale som Norge er bundet av eller som medvirker hertil. Etter samme lovs § 3 går det frem at § 107 bare gjelder «i Krigstid», herunder i situasjoner hvor den væpnede makt eller en av dens avdelinger er på «krigsfod». I henhold til denne lovs § 9 nr 5 gjelder dette forbudet for «enhver» .... «som på krigsskueplassen gjør seg skyldig i forbrytelse mot .... § 107.» Dette vil si at både norske borgere og utlendinger, så vel som militære og ikke-militære, vil rammes av forbudet mot å bruke eller medvirke til bruk av antipersonellminer, forutsatt at man opererer i en krigssituasjon. Forbudet vil kun ramme utlendinger i utlandet i den grad handlingen også er i strid med lovgivningen i det land handlingen foretas, og den skyldige har bopel i riket eller oppholder seg her, jf strl § 12 nr 4.

Lov av 9 juli 1961 nr 1 om skytevåpen og ammunisjon m v (Våpenloven) stiller opp krav om tillatelser til bl a handel og innførsel/utførsel av miner. Konsekvent nekting av slike tillatelser vil derfor kunne sies å fungere som et forbud mot overføring. I lov av 14 juni 1974 nr 39 om eksplosive varer forutsettes også tilvirkningstillatelse som betingelse for å kunne tilvirke eksplosive varer. Et forbud i praksis mot produksjon vil kunne gjennomføres ved konsekvent å avslå søknader som gjelder tilvirkning av antipersonellminer. Det er likevel tvilsomt om et totalforbud mot antipersonellminer vil være forenlig med formålet for disse lovene, som ikke er å forby våpen eller sprengstoff, men heller legge opp til en forvaltningsmessig kontroll for å sikre betryggende forvaltning av slike varer.

Etter straffeloven (av 22 mai 1902 nr 19) vil det bl a være straffbart å bruke og oppbevare (lagre) antipersonellminer på en slik måte at det volder fare for legemskrenkelse, tap av liv eller ødeleggelse av fremmed eiendom, jf straffelovens §§ 148 og 352. Her finnes altså ikke det totalforbud mot lagring og bruksom konvensjonen legger opp til.

Den rettslige situasjonen er per i dag altså ikke slik at den fullt ut tilfredsstiller de krav som konvensjonen stiller til rettslige og andre tiltak mot bruk, utvikling, produksjon, erverv, lagring og overføringav antipersonellminer.

Det foreslås på denne bakgrunn at det i lovens § 1 gis et generelt forbud mot de handlinger som konvensjonen forbyr. En slik formulering innebærer bl a at innførsel og bruk av antipersonellminer til trening i minerydding i henhold til konvensjonens artikkel 3 ikke er straffbart. Det foreslås videre at lovens § 5, som fastsetter strafferammene, også gjør medvirkning straffbart. Dette er også den fremgangsmåte som ble valgt ved gjennomføringen av Kjemivåpenkonvensjonen.

2.3 Kontrollordninger

2.3.1 Innledning

Konvensjonens artikkel 7 og 8 handler om tiltak som skal sikre oppfølging av konvensjonens bestemmelser. Til tross for at disse bestemmelsene er svært lange utgjør de ikke noe omfattende verifikasjonsregime. Mange land ønsket et verifikasjonsregime etter klassisk nedrustningsmodell i denne konvensjonen, men et flertall motsatte seg dette, bl a fordi en effektiv verifikasjon vil være svært vanskelig å gjennomføre i praksis. Produksjonsanlegg for antipersonellminer vil kunne være meget enkle, og slike anlegg vil også lett kunne kamufleres i andre produksjonsanlegg. Mulige bestandeler til en antipersonellmine vil kunne finnes ved enhver ammunisjons- eller våpenfabrikk.

Artikkel 7 forplikter partene til å rapportere til FNs Generalsekretær om konvensjonens etterlevelse generelt, og om lagrede og utplasserte antipersonellminer. Artikkel 8 hjemler muligheter for partene til å, gjennom Generalsekretæren, søke klargjøring vedrørende en stats etterlevelse av konvensjonen. Slike henvendelser skal være ledsaget av informasjon som viser hvorfor slik klargjøring søkes, og det presiseres at grunnløse henvendelser om dette skal unngås. Hvis en begrunnet henvendelse om klargjøring til en part fra en eller flere andre parter ikke besvares, vil «sanksjoner» kunne utløses. Man vil kunne foreslå et særskilt partsmøte, som kun kan sammenkalles hvis en tredjedel av partene aktivt støtter et slikt forslag. Hvis et slikt møte finner sted skal partene med alminnelig flertall bestemme om saken skal forfølges videre. Man kan, hvis det anses nødvendig, autorisere et undersøkelseslag (eng. «fact-finding mission»), bestående av inntil ni eksperter, som skal kunne undersøke eventuelle anklager om manglende etterlevelse. Medlemmene av denne ekspertgruppen skal ha privilegier og immunitet i henhold til artikkel VI i FN-konvensjonen om privilegier og immunitet av 1946.

Den stat som er gjenstand for undersøkelse av en slik ekspertgruppe, plikter å gi ekspertgruppen tilgang til områder og installasjoner som kan være relevante, som er under mottakerstatens kontroll. Ved slike undersøkelser skal mottakerstaten imidlertid ha rett til å ta alle forholdsregler den finner nødvendig bl.a. for å sikre beskyttelse av sensitivt utstyr, informasjon og områder.

I sum har man et lite inngripende verifikasjonsregime. Det drøftes nedenfor (punkt 2.3.2 - 2.3.4) i hvilken grad det er nødvendig med endring i eller tillegg til eksisterende lovverk for å tilfredsstille kravene i artikkel 7 og 8.

2.3.2 Rapporteringsplikten

I henhold til artikkel 7 forplikter partene seg til å rapportere om nasjonale gjennomføringstiltak, antall og typebeskrivelse av antipersonellminer som staten eier eller har jurisdiksjon eller kontroll over, minelagte områder, hvor mange og hva slags miner staten har beholdt med tanke på treningsformål, planer for destruering av antipersonellminer m v. Alle aspekter ved rapporteringsplikten relaterer seg til opplysninger som staten selv, fortrinnsvis de militære myndigheter, sitter inne med.

Det anses derfor ikke nødvendig å lovfeste noen plikt for private til å gi ut opplysninger i forbindelse med rapporteringsplikten.

2.3.3 Undersøkelsessretten

Norge påtar seg gjennom minekonvensjonen artikkel 8 nr 14 å tillate at visse områder og anlegg kan bli undersøkt av et undersøkelseslag. I henhold til denne bestemmelsen skal den stat som er gjenstand for undersøkelse gi adgang til «alle områder og anlegg under dens kontroll der fakta som er relevante i saken om den angivelige manglende overholdelse vil kunne innhentes». Undersøkelsesadgangen skal imidlertid kunne være begrenset av «ethvert tiltak som den anmodede stat anser nødvendig for:

1. å kunne verne om sensitivt utstyr, sensitiv informasjon og sensitive områder,

2. å kunne verne om forfatningsmessige forpliktelser som den anmodede part kan ha med hensyn til eiendomsrett, ransaking og beslag, eller andre forfatningsmessige rettigheter, eller

3. å kunne beskytte undersøkelseslagets medlemmer og ivareta deres fysiske sikkerhet.»

Det foreslås tatt inn en særskilt bestemmelse i lovens § 3 om undersøkelseslagets rett til å undersøke områder og installasjoner i henhold til konvensjonens bestemmelser. Videre foreslås en egen hjemmel til å gi forskrifter om gjennomføring av stedlige undersøkelser.

2.3.4 Immunitet og privilegier

Etter konvensjonens art 8 nr 8 skal et undersøkelseslag gis slike privilegier og immunitet som følger av konvensjonen om privilegier og immunitet for FN art VI om eksperter på oppdrag for FN, vedtatt 13 februar 1946.

Lov om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m v av 19 juni 1947 nr 5 gir hjemmel for å gi immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner og institusjoner m m uten hinder av norsk lov. Konvensjonens undersøkelseslag opptrer ikke på vegne av en organisasjon eller institusjon, ovennevnte lov gir derfor neppe tilstrekkelig hjemmel til å gi dem immunitet og privilegier.

Det foreslås derfor at det i lovens § 2 gis regler som sikrer medlemmene av undersøkelseslaget immunitet og privilegier i henhold til bestemmelsene i konvensjonen.

2.4 Lovens stedlige virkeområde

Straff som nevnt ovenfor skal i henhold til konvensjonens artikkel 9 kunne ilegges personer som befinner seg på territorium som er under vedkommende parts jurisdiksjon eller kontroll, og for personer som ellerser under vedkommende parts jurisdiksjon eller kontroll. Regler om hvilke handlinger som vil være straffbare for nordmenn og i Norge hjemmehørende personer foretatt i utlandet, finnes i straffeloven av 22 mai 1902 nr 10 § 12, som er hovedregelen om norsk strafferetts stedlige virkeområde.

Paragraf 12 første ledd nr 1 gir norsk straffelovgivning anvendelse på handlinger som er foretatt på norsk territorium. Paragraf 12 første ledd nr 3 gir regler om hvilke handlinger foretatt i utlandetav «norsk statsborger eller noen i Norge hjemmehørende person», som kan straffes i Norge. Den mest generelle regelen finner man i nr 3 c. Ifølge denne bestemmelsen er handlinger foretatt av nordmenn i utlandet straffbare i Norge når handlingen også er straffbar i det landet den er foretatt. For å kunne straffe de handlinger som er foretatt av nordmenn i land som ikke har straff for slike handlinger som er straffbare i Norge, kreves særlig hjemmel.

Slik særlig hjemmel er gitt i en rekke tilfeller, bl.a. når det gjelder forbrytelser mot staten og offentlige myndigheter, forbrytelser foretatt i offentlig tjeneste, en rekke volds- og sedelighetsforbrytelser, samt brudd på bestemmelser i enkelte internasjonale avtaler Norge har sluttet seg til.

Skal det være mulig å straffe norske statsborgere eller i Norge hjemmehørende personer etter brudd på bestemmelsene i den foreslåtte gjennomføringsloven om Konvensjon om forbud mot bruk, lagring, produksjon m v, i land hvor slike brudd ikke er forbudt etter den nasjonale lovgivning, må en særskilt hjemmel gis.

Det foreslås derfor at det tas inn en ny bokstav g i straffelovens § 12, første ledd nr 3, hvor det henvises til § 5 i den foreslåtte gjennomføringsloven.