6 Lukking av pensjonsordning for nye medlemmer
6.1 Bakgrunn
I Ot.prp. nr. 47 (1998-99) Lov om foretakspensjon ble virkningen av ny lovgivning på eksisterende tjenestepensjonsordninger, herunder spørsmålet om lukking behandlet. Blant annet heter det på side 225:
«I samsvar med dette mener departementet i likhet med utvalget at hovedregelen bør være at alle arbeidstakere knyttet til foretakspensjonsordninger skal være undergitt samme lovverk etter at de nye reglene er trådt i kraft. Departementet er dessuten enig i utvalgets vurdering om at en generell lukkeadgang kan medføre ulike kostnadsbelastninger for foretakene og dermed ha uheldige konkurranseeffekter. Også hensynet til at arbeidstakere bør ha like muligheter til å opptjene pensjon tilsier at de i størst mulig grad er undergitt det samme regelverk.»
Finanskomiteens flertall sluttet seg til forslaget om å ikke tillate en generell lukkeadgang. I innstillingen til lov om foretakspensjon, jf. Innst.O. nr. 50 (1999-2000) side 75 og 76 heter det:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til regjeringens forslag om at hovedregelen bør være at alle arbeidstakere knyttet til foretakspensjonsordninger skal være undergitt samme lovverk etter at de nye reglene er trådt i kraft. Flertallet vil peke på at en generell lukkeadgang vil gi en svært dårlig løsning. [...] Flertallet vil også peke på at lukking vil innebære et brudd på forholdsmessighetsprinsippet, og dermed føre til større ulikheter og ulike lovregler for medlemmene.»
Under behandlingen av Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) Om lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven) gikk et flertall i finanskomiteen mot Regjeringens forslag til innskuddspensjonsloven § 14-2 om omdanning av foretakspensjonsordning til innskuddspensjonsordning.
I paragrafens første ledd var det foreslått at et foretak som har pensjonsordning etter lov om foretakspensjon og som i stedet vil opprette innskuddspensjonsordning, skal avvikle foretakspensjonsordningen etter reglene i lov om foretakspensjon kapittel 15. I annet ledd var det foreslått at foretaket likevel kunne videreføre foretakspensjonsordningen for arbeidstakere som var medlem av ordningen på tidspunktet for opprettelse av ny innskuddspensjonsordning og som da hadde 10 år eller mindre igjen til oppnådd pensjonsalder. I tredje ledd var det foreslått at dersom pensjonsordningens administrasjonsreserve ikke er tilstrekkelig til å dekke kostnadene ved utstedelse av fripoliser ved opphør av eksisterende ordning ved omdanning, skal de resterende kostnadene først dekkes av midler i premiefondet og deretter ved innbetaling fra foretaket dersom midlene i premiefondet ikke er tilstrekkelig.
Regjeringen hadde også foreslått overgangsregler i § 15-2 vedrørende foretak som har pensjonsordning etter 1968-reglene og i stedet vil opprette innskuddspensjonsordning.
I finanskomiteens innstilling, Innst.O. nr. 2 (2000-2001) side 57 og 58 heter det:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen, registrerer at departementet går imot en generell lukkeadgang, men likevel synes å være noe mindre skeptisk til en begrenset lukkeadgang knyttet til omdanning fra foretakspensjonsordning til innskuddspensjonsordning. Departementet har foreslått lukkeadgang for ansatte over 57 år ved omdanning fra ytelsespensjon- til innskuddspensjonsordning i proposisjonen.
Flertallet vil peke på at dersom foretaket ved omdanning fra foretakspensjonsordning til innskuddspensjonsordning ikke kan videreføre foretakspensjonsordningen for arbeidstakere som har mer enn 10 år igjen til oppnådd pensjonsalder slik departementet foreslår, kan en stor gruppe arbeidstakere risikere å tape pensjon ved omdanning. Flertallet viser til at svært mange høringsinstanser har gitt uttrykk for at det bør være større fleksibilitet i overgangsreglene enn det departementet foreslår. Beregninger gjort av forsikringsnæringen viser at eldre ansatte og spesielt ansatte over 50 år kan komme dårlig ut av en slik omdanning.
Flertallet mener at overgangsreglene ved omdanning bør være mer fleksible enn det departementet legger opp til i sitt forslag. Flertallet merker seg departementets vurdering om at det ikke er entydig hvem som kommer dårligere ut ved en overgang til innskuddspensjon. Hvem og hvor mange som taper på slik overgang kan variere mellom ulike foretak. Flertallet legger til grunn at foretak som vurderer overgang vil kunne fremskaffe en rimelig god oversikt om kostnader ved overgangsperiode og omfanget av medlemmer som taper på overgang. En slik helhetsvurdering bør foretas av foretaket i samråd med styringsgruppen. Loven bør gi tilstrekkelig handlefrihet til at foretakene kan velge hensiktsmessige løsninger som er tilpasset forholdene i de ulike bedriftene.
Flertallet går på denne bakgrunn inn for at loven gir adgang til at man lukker ordningen for nye medlemmer slik at de som i dag er inne i en ytelsesordning kan ha rett til å stå i ordningen frem til pensjonsalder. Flertallet går imot Regjeringens forslag til § 14-2 og fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om adgang til at man lukker ordningen for nye medlemmer, slik at de som i dag er inne i en ytelsesordning kan ha rett til å stå i ordningen frem til pensjonsalder.»
Dette medfører at Regjeringens forslag til § 15-2 Overgangsregler utgår.»
6.2 Gjennomført, midlertidig løsning
6.2.1 Departementets forslag til midlertidig løsning
Finansdepartementet foreslo i høringsnotat av 27. oktober 2000 om utkast til supplerende forskriftsbestemmelser til lov om foretakspensjon at dersom foretak som har pensjonsordning etter lov om foretakspensjon i stedet vil opprette pensjonsordning etter innskuddspensjonsloven, kan foretakspensjonsordningen videreføres for arbeidstakere som var medlem av denne ordningen på tidspunktet for opprettelsen av ny innskuddspensjonsordning. Videre ble det foreslått at arbeidstakere som stod i den ytelsesbaserte ordningen skal kunne velge å gå over til ny innskuddspensjonsordning.
Det vises videre til at Stortingets ønske om lukkeadgang var knyttet til overgang fra foretakspensjons- til innskuddspensjonsordning, blant annet av hensyn til at arbeidstaker ikke skulle bli tvunget til å gå over til en innskuddsordning og således kunne komme dårligere ut enn om vedkommende hadde fått stå i den ytelsesbaserte ordningen.
6.2.2 Høringsinstansenes merknader
Den Norske Aktuarforening uttalte:
«Aktuarforeningen har ovenfor argumentert for at dersom man skal unngå seleksjon i forbindelse med risikodekningene ved parallelle ordninger, bør det kreves at risikodekningene er de samme i ordningene, og at de er forsikret i samme institusjon. Dette vil kunne virke unaturlig for en ordning som lukkes. Foreningen stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten av at arbeidstagere skal kunne velge mellom ny og gammel ordning i forbindelse med lukking.»
Aktuarforeningen mente videre at det synes naturlig å innføre symmetriske regler for lukking av en innskuddsbasert ordning ved opprettelse av en foretakspensjonsordning, samt å vurdere lukking i forbindelse med overgang mellom ordninger med ytelsesbasert og innskuddsbasert alderspensjon.
FNH, NHO og NPF uttrykte at det burde åpnes for en mer generell lukkeadgang.
FNH pekte på at medlemmenes valgfrihet ved lukking vil få tariffmessige konsekvenser, og at disse kan gjelde både tariffen for dem som blir igjen i ytelsesordningen, og eventuelt seleksjonsfradraget for dem som går ut av eksisterende ordning. FNH anbefalte at departementet presiserer at institusjonen har adgang til å endre tariffer og ta seleksjonsfradrag også ved lukking av ytelsesordninger som foreslått. Organisasjonen mente også at det for eksempel bør:
«være anledning til å avtale at alle arbeidstakere som har mindre enn 15 år igjen til pensjonsalder skal fortsette i ytelsesordningen og at arbeidstakere yngre enn dette overføres til innskuddsordningen.»
FNH pekte på at tilsvarende bestemmelse som ble foreslått i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) § 14-2 tredje ledd burde innarbeides i forskriften til innskuddspensjonsloven eller forskriften til lov om foretakspensjon.
Akademikerne uttalte:
«Hvis den enkelte bedrift likevel gir rett til overgang til en innskuddspensjonsordning, må den ansatte ha rett til å stå i en lukket ordning (i foretakspensjonsloven) i overgangsperioden for lineær innbetaling av pensjonspremie (10 år).»
6.2.3 Midlertidig løsning fastsatt i forskrift
Etter departementets oppfatning innebærer adgang til lukking av pensjonsordning i seg selv et brudd på prinsippet om forholdsmessighet og likebehandling. Ved utforming av midlertidig bestemmelse, jf. forskrift av 22. desember 2000 om endring av forskrift til lov om foretakspensjon, fant departementet grunn til å legge stor vekt på hensyn til at arbeidstaker ikke skal kunne tvinges til å bli værende i en lukket pensjonsordning på en urimelig måte. Det ble derfor lagt til grunn at når et foretak viderefører sin ytelsesbaserte foretakspensjon for arbeidstakere som var medlem av denne ordningen på tidspunktet for opprettelsen av ny innskuddspensjonsordning, skal arbeidstakerne som opprinnelig stod i den ytelsesbaserte ordning kunne velge å gå over til ny innskuddspensjonsordning.
For å kunne unngå virkningen av mulige seleksjonseffekter mot forsikringsselskapet eller pensjonskassen i slike tilfeller supplerte Finansdepartementet etter høringsrunden med en ytterligere forskriftsbestemmelse slik at foretak kan fastsette at den tidligere foretakspensjonsordningen kun skal omfatte arbeidstakere som hadde 15 år eller mindre igjen til oppnådd pensjonsalder ved opprettelsen av ny innskuddspensjonsordning, og at disse ikke har noen valgadgang. Alle øvrige ansatte overføres til innskuddsordningen. Det vises blant annet til forslag fra FNH omtalt over. Departementet antok at de som har 15 år eller mindre igjen til pensjonsalder i hovedsak ikke vil tape på å bli værende i foretakspensjonsordningen.
Departementet supplerte videre slik at ovennevnte bestemmelser om lukking gjelder tilsvarende for foretak som har pensjonsordning med ytelsesbasert alderspensjon etter lov om foretakspensjon og som i stedet vil opprette pensjonsordning med engangsbetalt alderspensjon etter samme lov.
6.3 Departementets vurdering
I tråd med merknadene fra flertallet i finanskomiteen i Innst.O. nr. 2 (2000-2001) har departementet knyttet vurderingen av lukking direkte til omlegging fra ordning etter lov om foretakspensjon med ytelsesbasert alderspensjon til ordning med engangsbetalt alderspensjon eller innskuddspensjonsordning. Departementet viser til at problemstillinger knyttet til likebehandling og hensynet til forholdsmessighet, jf. omtale i kapittel 3 og 4, har relevans i forhold til lukkeproblematikken. Departementet mener at adgang til lukking av pensjonsordning i seg selv innebærer et brudd på prinsippet om forholdsmessighet og likebehandling. Eventuelle bestemmelser om lukking bør etter departementets oppfatning derfor utformes på en slik måte at disse hensyn likevel i størst mulig grad ivaretas. Disse aspekter må veies opp mot de mulige seleksjonseffekter ved en valgadgang for arbeidstakere i den eksisterende ordningen, som enkelte av høringsinstansene har påpekt. Etter en samlet vurdering holder departementet fast ved at arbeidstaker som står i ordning som lukkes, i det generelle tilfellet må ha mulighet til å velge pensjonsordning. Disse arbeidstakere vil ikke ha en løpende valgmulighet, men kun på tidspunktet for lukking. Arbeidstakere som velger å gå over til en ny ordning vil dermed ikke ha noen retrettmulighet senere. Departementet vil også vise til at det er inntatt en supplerende lukkebestemmelse, som omtalt over, slik at foretak kan velge en lukkemetode som medfører begrensede seleksjonseffekter, samtidig som man trolig heller ikke vil erfare vesentlige uheldige innlåsingseffekter. Departementet foreslår videre at den lukkede ordningen ikke skal kunne endres slik at foretakets lukkede og nye pensjonsordning står i et mindre rimelig forhold til hverandre enn på tidspunktet for opprettelsen av den nye ordningen.
I innstillingen til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold argumenterte et flertall av finanskomiteens medlemmer med at dersom det ikke ble åpnet opp for større fleksibilitet i overgangsreglene slik at foretak ved omdanning fra foretakspensjon til innskuddspensjon kan videreføre foretakspensjonsordningen også for arbeidstakere som har mer enn 10 år igjen til oppnådd pensjonsalder, «kan en stor gruppe arbeidstakere risikere å tape pensjon ved omdanning». Etter departementets vurdering vil neppe tilsvarende hensyn til eldre arbeidstakere gjøre seg gjeldende ved en overgang fra innskuddspensjon eller engangsbetalt pensjon til ytelsesbasert foretakspensjon, og behovet for lukkeadgang i disse tilfellene kan derfor synes mindre. Departementet har videre merket seg at Stortinget ikke har hatt innvendinger mot regler om omdanning av innskuddspensjon, jf. lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold § 14-1. På denne bakgrunn foreslår departementet at man kun åpner for lukking av ytelsesbasert foretakspensjon når foretak ønsker å opprette ny ordning med innskuddspensjon eller engangsbetalt alderspensjon.
Under behandlingen av Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) gikk finanskomiteens flertall mot Regjeringens forslag til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold § 14-2 om omdanning av foretakspensjonsordning til innskuddspensjonsordning. Dette innebar at foreslåtte regler som omfattet foretak som har pensjonsordning etter lov om foretakspensjon og som vil omdanne denne til innskuddspensjonsordning ble fjernet. Herunder ble foreslått regel som håndterte tilfellet der pensjonsordningens administrasjonsreserve ikke er tilstrekkelig til å dekke kostnadene ved utstedelse av fripoliser ved opphør av eksisterende ordning ved omdanning, ikke vedtatt. Departementet legger til grunn at Stortinget ønsket nye bestemmelser om lukking av ytelsesbasert foretakspensjon ved opprettelse av innskuddsordning, og at intensjonen ikke var å stenge for muligheten til å omdanne foretakspensjonsordning i andre situasjoner.
Departementet mener det er behov for en bestemmelse som regulerer overgang fra foretakspensjon til innskuddspensjon i tilfeller der foretak ikke ønsker å lukke foretakspensjonsordningen. Det foreslås å innta en slik bestemmelse i lov om foretakspensjon som fastsetter at foretakspensjonsordningen skal avvikles etter reglene i lov om foretakspensjon kapittel 15. Denne bestemmelsen vil i hovedsak svare til Regjeringens forslag til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold § 14-2 første ledd i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000).
I lys av høringsinstansenes uttalelser, samt brev fra FNH datert 31. januar 2001 og fra Kredittilsynet datert 20. februar 2001, vil departementet videre foreslå at det i lov om foretakspensjon inntas en bestemmelse om at dersom pensjonsordningens administrasjonsreserve ikke er tilstrekkelig til å dekke kostnadene ved utstedelse av fripoliser ved omdanning og lukking i medhold av de foreslåtte lovbestemmelser, skal de resterende kostnadene først dekkes av midler i premiefondet og deretter ved innbetaling fra foretaket dersom midlene i premiefondet ikke er tilstrekkelige. Bestemmelsen svarer i hovedsak til Regjeringens forslag til innskuddspensjonsloven § 14-2 tredje ledd i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000). Med hensyn til skattemessige vurderinger vises til kapittel 7.
Departementet antar at problemstillinger knyttet til manglende administrasjonsreserver også kan ha relevans i tilfeller der innskuddspensjonsordninger forvaltes i forsikringsselskaper, og har derfor funnet det hensiktsmessig å foreslå en tilsvarende bestemmelse ved opphør av innskuddspensjonsordning ved omdanning, jf. foreslått § 14-1 nytt fjerde ledd i innskuddspensjonsloven.