8 Endringer i forsikringsvirksomhetsloven og kredittilsynsloven
8.1 Endring av forsikringsvirksomhetsloven § 7-2
8.1.1 Bakgrunn
Etter forsikringsvirksomhetsloven § 7-1 kan et forsikringsselskap bare drive forsikringsvirksomhet og virksomhet som henger naturlig sammen med forsikringsvirksomhet.
Forsikringsvirksomhetsloven § 7-2 første ledd bestemmer at et forsikringsselskap ikke kan eie eller ved stemmegivning representere mer enn 15 prosent av aksjene eller andelene i et selskap som driver virksomhet som ikke kan drives av forsikringsselskap. I Ot.prp. nr. 42 (1986-87) er dette begrunnet med at vesentlige eierinteresser i andre selskaper kan medføre fare for at forsikringsselskapet blir involvert i støtte- eller redningsaksjoner overfor det eide selskap, og at ønsket om å hindre konsentrasjon av eierinteresse og innflytelse også tilsier en begrensning i forsikringsselskapers adgang til å eie selskaper som driver forsikringsfremmed virksomhet.
Europaparlaments- og rådsdirektiv 73/239/EØF (første skadedirektiv) artikkel 8(1) og europaparlaments- og rådsdirektiv 79/267/EØF (første livdirektiv) artikkel 8(1), angir at medlemsstatene skal kreve at forsikringsforetakene som søker om tillatelse til å drive forsikringsvirksomhet skal begrense sin forretningsvirksomhet til forsikringsvirksomhet og virksomhet som følger direkte av dette, og utelukke all annen næringsvirksomhet.
Artikkel 18 nr. 1 i første skadedirektiv er samsvarende med artikkel 21 nr. 1 i første livdirektiv, og lyder:
«1. Medlemsstatene skal ikke fastsette regler for valg av aktiva utover dem som representerer de tekniske avsetningene i artikkel 15.»
Regelen bygger på et skille mellom de aktiva som motsvarer forsikringstekniske avsetninger og såkalte frie aktiva.
Ved en uttalelse fra EF-domstolen i sak mellom den svenske stat og forsikringsselskapet Skandia (sak C-241/97), ble det konkludert med at en svensk lovregel som ikke tillot svenske forsikringsselskaper å eie større andel av aksjene i et selskap enn det som svarer til en stemmeandel på høyst 5 prosent ikke var i samsvar med første skadedirektiv artikkel 18 nr. 1 og første livdirektiv artikkel 21 nr. 1.
EF-domstolen fant videre i september 2000 at det ikke var i strid med direktivenes virksomhetsregler, at nasjonal (fransk) lovgivning tillater at sammenslutninger av gjensidige forsikringsselskaper har adgang til å opprette selskap som driver kommersiell virksomhet som ikke har naturlig sammenheng med forsikringsvirksomhet (C-109/99). Det ble i denne avgjørelsen av EF-domstolen presisert at dette gjelder under forutsetning av at den aktuelle kapitalen som plasseres i den forsikringsfremmede virksomheten ikke må overstige verdien av forsikringsforetakets frie midler, og at forsikringsforetakets mulige økonomiske ansvar er begrenset til verdien av det aktuelle innskuddet/plasseringen.
Norge har mottatt to grunngitte uttalelser fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) vedrørende gjennomføring av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen som svarer til europaparlaments- og rådsdirektiv 73/239/EØF om samordning av lover og forskrifter om direkte forsikring med unntak av livsforsikring (første skadedirektiv) og europaparlaments- og rådsdirektiv 79/267/EØF om samordning av lover og forskrifter om direkte livsforsikring (første livdirektiv). I en grunngitt uttalelse redegjør ESA for sitt syn på den påstått manglende etterlevelse av EØS-forpliktelsene. Neste trinn - hvis ESA går videre med saken - er saksanlegg for EFTA-domstolen. I Finansdepartementets brev 22. mars 2001 til ESA er det blant annet uttalt at en vil fremme forslag til lovendring i løpet av april for å bringe norsk rett i samsvar med EØS-forpliktelsene på dette punktet.
8.1.2 Forslag til endring av forsikringsvirksomhetsloven § 7-2
Forslaget innebærer at det i § 7-2 (som setter forbud mot at forsikringsselskap eier mer enn 15 prosent av selskap som driver forsikringsfremmed virksomhet) inntas en unntaksbestemmelse om at bestemmelsen ikke skal gjelde forsikringsselskapets frie midler. De frie midler beløper seg normalt til summen av selskapets ansvarlige kapital og kortsiktige gjeld, dvs. de eiendeler som ikke omfattes av de eiendeler som forsikringsselskaper i henhold til loven § 7-4 med tilhørende forskrift til enhver tid skal ha til dekning av selskapets forsikringsmessige avsetninger. Forslaget innebærer at det ikke vil gjelde noen begrensninger i et forsikringsselskaps adgang til å investere av sine frie midler i annen virksomhet, for så vidt gjelder investeringer der risikoen/det mulige økonomiske ansvar er begrenset til verdien av den aktuelle investeringen (typisk aksjer). Forslaget vil med andre ord ikke åpne for at forsikringsselskap går inn som ansvarlig deltaker i et selskap som driver virksomhet som ikke har naturlig sammenheng med forsikringsvirksomhet. Det foreslåtte nye annet punktum i forsikringsvirksomhetsloven § 7-2 første ledd vil ivareta det formelle skillet mellom forsikringsselskapers såkalte frie og bundne midler som EØS-reglene, tolket i tråd med de to nevnte avgjørelser av EF-domstolen, setter.
Etter forsikringsvirksomhetsloven § 7-1 kan et forsikringsselskap bare drive forsikringsvirksomhet og virksomhet som naturlig henger sammen med forsikringsvirksomhet. Bestemmelsen er i samsvar med første liv- og første skadedirektiv, som angir et likelydende forbud. Den foreslåtte endring av § 7-2 skal ikke gjøre noen endringer i forbudet mot at forsikringsselskap driver forsikringsfremmed virksomhet. Hvorvidt et forsikringsselskap kan sies å «drive» forsikringsfremmed virksomhet må vurderes konkret i det enkelte tilfelle.
Utkast til endring av forsikringsvirksomhetsloven § 7-2 har vært på kort høring hos Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Kredittilsynet og Finansnæringens Hovedorganisasjon.
Justisdepartementet har bemerket at forutsetningen om at den foreslåtte unntaksbestemmelsen bare skal omfatte investeringer der risikoen/det mulige økonomiske ansvar er begrenset til verdien av den aktuelle investeringen ikke har kommet til uttrykk i lovforslaget.
Kredittilsynet er enig i forslaget til endring av § 7-2 første ledd. Kredittilsynet har imidlertid gitt uttrykk for at det ville være hensiktsmessig om det i forarbeidene inntas nærmere retningslinjer for hva som må vektlegges i vurderingen av hva som er å «drive» en virksomhet, samt at det i forarbeidene bør presiseres at det av kravet i forsikringsvirksomhetslovens § 7-4 om «forsvarlig kapitalforvaltning» følger en generell begrensning i adgangen til plassering av de frie midlene.
Finansnæringens Hovedorganisasjon «ser positivt på at departementet ønsker å fjerne en uoverensstemmelse» i forholdet mellom norsk regelverk og EØS-regelverket. FNH uttaler imidlertid at organisasjonen ønsker en mer omfattende endring, og viser til at en i Sverige etter den såkalte Skandia-dommen fjernet den tilsvarende svenske bestemmelsen for forsikringsselskaper. FNH viser i sin høringsuttalelse videre til at den foreslåtte endring i forsikringsvirksomhetsloven § 7-2 er forutsatt ikke å få innvirkning på bestemmelsen i § 7-1 om forbud mot forsikringsfremmed virksomhet. FNH finner «imidlertid grunn til å peke på at det kan ligge mulige konsekvenser av Skandia-dommen også i denne relasjon», men regner med at det vil bli rom for en mer helhetlig vurdering i regi av Banklovkommisjonen. FNH har videre i sin høringsuttalelse pekt på at «det kan gi grunnlag for misforståelse at regelverket benytter ordet selskap i to ulike betydninger».
Utenriksdepartementet har ikke avgitt høringsuttalelse.
Departementet har, blant annet på bakgrunn av merknaden fra Justisdepartementet, funnet det hensiktsmessig å ta inn i den foreslåtte bestemmelsen at det aktuelle unntaket bare skal gjelde for så vidt den økonomiske risiko ved investeringen er begrenset til verdien av den aktuelle investeringen. Departementet har videre, på bakgrunn av merknaden fra Finansnæringens Hovedorganisasjon, endret utkastet til lovtekst slik at det fremgår klart om det er forsikringsselskapet eller det eide selskap det refereres til. Når det gjelder Kredittilsynets og FNHs merknader med ønske om en mer grunnleggende endring av regelverket enn det som er strengt tatt nødvendig for å oppfylle våre forpliktelser etter EØS-avtalen, viser departementet til at Banklovkommisjonen i sin generelle gjennomgang av finanslovgivningen også vil vurdere virksomhetsreglene for forsikringsselskaper, herunder de spørsmål som er reist her.
Departementet har fått opplyst at den svenske lovregelen som begrenset et forsikringsselskaps adgang til å plassere i aksjeselskaper til en eierandel som gir maksimalt 5 prosent av stemmene er opphevet som følge av avgjørelsen i Skandia-saken. Dette innebærer at det i Sverige heller ikke gjelder noen 5 prosents grense for aktiva som svarer til de forsikringsmessige avsetninger. Samtidig er det i Sverige vist til en mer generell, kvalitativ regel for forsikringsvirksomhet, med krav om at virksomheten skal ha tilfredsstillende soliditet, likviditet og kontroll over forsikringsrisiko. I henhold til opplysninger departementet har fått fra Kredittilsynet legges det i Sverige til grunn at kravene til soliditet og likviditet kommer til anvendelse i forhold til både aktiva som svarer til forsikringstekniske avsetninger og såkalte frie aktiva, og at regelen vil kunne gi grunnlag for krav fra den svenske Finansinspektionen om solvens utover de lovbestemte krav.
Krav til kapital vil ha begrenset effekt dersom de aktiva som svarer til kapitalen, de såkalte frie aktiva, ikke undergis en forsvarlig forvaltning. Departementet legger til grunn at den nærmere sammenhengen mellom generelle krav til forsvarlig forvaltning av et forsikringsselskaps aktiva og den begrensede adgang til å stille spesifikke krav til forvaltningen av de såkalte frie aktiva vil bli behandlet av Banklovkommisjonen.
8.2 Endringer vedrørende Norges Banks pensjonskasse
8.2.1 Bakgrunn
I dette kapitlet behandles forslag til endringer i forsikringsvirksomhetsloven og kredittilsynsloven slik at Norges Banks pensjonskasse kan omfattes helt eller delvis av forsikringsvirksomhetsloven og underlegges tilsyn av Kredittilsynet.
Spørsmålet om rammebetingelsene for Norges Banks pensjonskasse ble tatt opp av Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:2 (2000-2001) Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker, mv. for 1999. Det vises til side 5-6 i dokumentet. Etter en gjennomgang av rammebetingelsene for pensjonskassen uttaler Riksrevisjonen avslutningsvis på side 6:
«Riksrevisjonen har merket seg at Norges Banks pensjonskasse ikke er omfattet av kredittilsynsloven og at det er uklart om stiftelsesloven kommer til anvendelse. Det synes også å være ulike oppfatninger om hvorvidt forsikringsvirksomhetsloven, jf. pensjonskasseforskriften, gjelder for Norges Banks pensjonskasse. Riksrevisjonen anser det som uheldig at pensjonskassens rammebetingelser ikke er klare, og forutsetter at Finansdepartementet avklarer de spørsmålene som er reist.»
Forslaget til lovendringer som fremmes i dette kapitlet vil åpne for at Norges Banks pensjonskasse underlegges det samme regelverk i og i medhold av forsikringsvirksomhetsloven som private, kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser. Forslaget innebærer også at Kredittilsynet skal føre tilsyn med Norges Banks pensjonskasse.
8.2.2 Nærmere om Norges Banks pensjonskasse
Norges Banks pensjonskasse ble opprettet 1. juli 1916 for bankens ansatte. Formålet med pensjonsordningen er å yte pensjoner til medlemmer og etterlatte. Pensjonskassen har i henhold til regnskapet for 2000 2475 medlemmer, hvorav 985 mottar løpende pensjon. Pensjonskassen mottok i 2000 om lag 7,7 mill. kroner i pensjonspremie fra medlemmene. Norges Banks andel av pensjonspremien var 16,2 mill. kroner og ble dekket av midler i pensjonskassens premiefond. Premiefondet utgjorde pr. 31. desember 2000 om lag 414 mill. kroner. Pensjonskassen hadde pr. 31. desember 2000 et pensjonsfond på 1.188 mill. kroner og en egenkapital på 305 mill. kroner.
Pensjonskassen ledes av et styre med tre medlemmer. Styret oppnevnes av Norges Banks hovedstyre som også utpeker styrets leder. Et medlem oppnevnes etter forslag fra arbeidstakerorganisasjonene. Styremedlemmene skal være fast ansatt i banken. Oppnevningen skjer for tre år med adgang til gjenoppnevning.
Norges Banks pensjonskasse styres av et regelverk som i henhold til Norges Bank har store likhetstrekk med det som gjelder for andre offentlige pensjonskasser. Pensjonsordningen er oppbygd som en bruttoordning og er underlagt samordningslovens bestemmelser, se forskrift 30. august 1958 nr. 4077. Pensjonskassens vedtekter er fastsatt av Norges Banks representantskap. Representantskapet består av femten medlemmer valgt av Stortinget for fire år. Blant medlemmene velger Stortinget leder og nestleder for to år.
I henhold til vedtektene skal styret for pensjonskassen hvert år utarbeide årsregnskap og årsberetning. Norges Banks pensjonskasse har opplyst at regnskapet bygger på aktuarielle prinsipper, med blant annet årlig beregning av beløp som er nødvendig for å sikre medlemmenes pensjonsrettigheter. Årsregnskapet undertegnes av styret og fastsettes av Norges Banks representantskap. Norges Banks Revisjon er ansvarlig for revisjon av Norges Banks pensjonskasse, og skriver egen revisjonsberetning for pensjonskassen.
Norges Banks pensjonskasse er i dag underlagt tilsyn fra Representantskapet, som er Norges Banks tilsynsorgan. Pensjonskassens forpliktelser er i henhold til vedtektene garantert av Norges Bank.
8.2.3 Høring
Kredittilsynet har i brev til departementet 28. mai 1999 vurdert Norges Banks pensjonskasses stilling i forhold til forsikringsvirksomhetsloven og kredittilsynsloven.
Kredittilsynet viser til at Norges Banks pensjonskasse etter en endring av vedtektene i 1993 er forsikringsteknisk oppbygget, og dermed i prinsippet vil være omfattet av forskrift av 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond (pensjonskasseforskriften) § 1 første ledd bokstav b. Pensjonskassen forvalter betydelige midler, og alle reelle hensyn tilsier etter Kredittilsynets vurdering at pensjonskassen bør underlegges det samme regelverk som private, kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser.
Kredittilsynet antar at Norges Banks pensjonskasse i dag verken er underlagt forsikringsvirksomhetslovens eller kredittilsynslovens bestemmelser. Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 13-1 at loven ikke kommer til anvendelse på ordninger som styres av staten. Kredittilsynet antar at denne bestemmelsen er til hinder for at forsikringsvirksomhetsloven gis anvendelse på Norges Banks pensjonskasse. Dette innebærer at pensjonskasseforskriftens bestemmelser vanskelig kan håndheves overfor Norges Banks pensjonskasse. Kredittilsynet foreslår at forsikringsvirksomhetsloven § 13-1 endres slik at Kongen kan gjøre unntak fra bestemmelsen om at loven ikke kommer til anvendelse på ordninger styrt av staten.
Etter kredittilsynsloven § 1 nr. 14 skal Kredittilsynet føre tilsyn med «private, kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser og pensjonsfond». Norges Banks pensjonskasse faller utenfor denne bestemmelsen. Etter lovens § 1 nr. 15 fører Kredittilsynet i tillegg tilsyn med andre foretak «så langt det bestemmes i eller i medhold av særskilt lov». Det er ikke gitt noen slik bestemmelse som legger Norges Banks pensjonskasse under tilsyn av Kredittilsynet. Kredittilsynet foreslår at Norges Banks pensjonskasse skal underlegges tilsyn av Kredittilsynet. Det foreslås at en bestemmelse om dette enten gis i kredittilsynsloven § 1 nr. 14 eller i sentralbankloven.
8.2.4 Høringsuttalelser fra Norges Bank og Norges Banks pensjonskasse
Kredittilsynets brev av 28. mai 1999 med forslag om å underlegge Norges Banks pensjonskasse forsikringsvirksomhetslovens og kredittilsynslovens bestemmelser ble ved brev 5. mai 2000 sendt til Norges Bank for merknader. Norges Bank ble også bedt om å innhente merknader fra Norges Banks pensjonskasse.
Norges Bank uttaler i brev til Finansdepartementet 13. september 2000 at de ikke har innsigelser mot at pensjonskassen underlegges tilsyn. Norges Bank uttaler om dette:
«NBP er i dag underlagt tilsyn fra sentralbankens tilsynsorgan, Representantskapet. Regnskapet bygger på aktuarielle prinsipper, med blant annet årlig beregning av beløp som er nødvendig for å sikre medlemmenes pensjonsrettigheter, og regnskapet revideres av Norges Banks Revisjon. Det nevnes også at NBPs forpliktelser er garantert av Norges Bank etter pensjonskassens vedtekter. Norges Bank og NBP mener således at pensjonskassen er under betryggende tilsyn og revisjon.
Vi har likevel ikke innsigelser mot at NBP legges under tilsyn av Kredittilsynet. Vi legger da til grunn at Kredittilsynets tilsyn ikke vil gripe inn i Representantskapets og Norges Banks revisjons tilsynskompetanse og oppgaver. Tilsynshjemmelen bør i tilfelle legges til kredittilsynsloven og ikke sentralbankloven. Vi mener videre at en slik eventuell tilsynshjemmel bør rette seg kun mot tilsynsfunksjonen og ikke i tillegg fastsette at Norges Bank skal ha en pensjonsordning for sine ansatte. Dette siste er et personalpolitisk spørsmål som banken selv bør vurdere innenfor rammen av hva som allerede må anses rettslig forpliktende for banken vis-a-vis NBP og pensjonskassens medlemmer.»
Norges Bank har heller ikke innvendinger mot den foreslåtte endring av forsikringsvirksomhetsloven § 13-1. Det vises til at det kan være naturlig at pensjonskassens stilling i forhold til standardvedtekter og forskrifter «formaliseres gjennom en klar lovhjemmel for forsikringsvirksomhetslovens (og pensjonskasseforskriftens) anvendelse på NBP». Det vises til at den foreslåtte endring av forsikringsvirksomhetsloven § 13-1 i tilfelle må følges opp ved forskrift eller enkeltvedtak.
Norges Banks pensjonskasse viser i brev 25. mai 2000 til at tilsynsfunksjonen for pensjonskassen i dag ivaretas av sentralbankens tilsynsorgan, Representantskapet. Det vises også blant annet til at regnskapet bygger på aktuarielle prinsipper med årlig beregning av beløp som er nødvendig for å sikre medlemmenes pensjonsrettigheter, og at regnskapet revideres av Norges Banks revisjon. Pensjonskassen uttaler :
«Pensjonskassens styre mener at kassen er under betryggende tilsyn og revisjon, og ser av disse grunner ikke særskilt behov for at kassen legges under tilsyn av Kredittilsynet. Skulle man imidlertid tillegge andre hensyn stor vekt, og det av disse hensyn konkluderes med at NBP bør underlegges Kredittilsynets tilsyn, vil styret heller ikke ha innvendinger mot dette.»
8.2.5 Departementets vurdering
Departementet vil innledningsvis vise til at det ikke er grunn til å anta at det er uklarheter i regelverket for Norges Banks pensjonskasse, eller at det er uklarheter mht. dekning av nåværende og framtidige pensjonisters rettigheter. Departementet viser til at reglene for Norges Banks pensjonskasses virksomhet i dag er fastsatt i pensjonskassens vedtekter. Regelverket har store likhetstrekk med det som gjelder for øvrige offentlige pensjonskasser. Vedtektene gir blant annet regler om pensjonskassens styrende organer, om tilskudd til pensjonskassen, forvaltning av pensjonskassens midler, beregning og utbetaling av ytelser og regnskap og revisjon. Tilsynsfunksjonen har vært ivaretatt av Norges Banks representantskap, som i henhold til sentralbankloven § 5 tredje ledd fører tilsyn med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt.
Etter en endring av Norges Banks pensjonskasses vedtekter i 1993 skal pensjonskassen ha et grunnfond, pensjonsfond og premiefond. Pensjonsfondet skal utgjøre det beregnede beløp som er nødvendig for å sikre opptjente pensjonsrettigheter. Pensjonskassen vil på denne bakgrunn være forsikringsteknisk oppbygget, og vil da i prinsippet falle inn under pensjonskasseforskriftens anvendelsesområde. Departementet viser videre til at pensjonskassen forvalter betydelige midler som skal sikre rettigheter for medlemmene for lang tid framover. Departementet ser det slik at det kan være en fordel at sentrale offentligrettslige krav til en pensjonskasses virksomhet, som krav til kapitalforvaltning, avsetninger til forsikringsfond, anvendelse av overskudd mv. også gjøres gjeldende for Norges Banks pensjonskasse.
Departementet slutter seg på denne bakgrunn til Kredittilsynets vurdering av at Norges Banks pensjonskasse bør underlegges det samme regelverk som private, kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser. Det vises til at også Norges Bank har sluttet seg til Kredittilsynets vurdering. Heller ikke Norges Banks pensjonskasse har innvendinger mot dette.
Det heter i forsikringsvirksomhetsloven § 13-1 at loven ikke kommer til anvendelse på ordninger som styres av staten. Det er lagt til grunn at dette innebærer at loven ikke kommer til anvendelse på Norges Banks pensjonskasse. For at det ikke skal være tvil om at loven helt eller delvis skal kunne gjelde overfor Norges Banks pensjonskasse, foreslår departementet at det presiseres i forsikringsvirksomhetsloven § 13-1 at Kongen kan fastsette at loven helt eller delvis skal gjelde for Norges Banks pensjonskasse. En slik bestemmelse må følges opp ved enkeltvedtak overfor Norges Banks pensjonskasse. Gjennom en slik bestemmelse vil også pensjonskasseforskriften og andre aktuelle forskrifter kunne gis hel eller delvis anvendelse for Norges Banks pensjonskasse. For eksempel vil vedtekter mv. kunne tilpasses pensjonskassens særlige likhetstrekk med offentlige pensjonskasser.
Departementet viser videre til at Norges Bank slutter seg til Kredittilsynets vurdering om at Norges Banks pensjonskasse, i likhet med private, kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser, bør underlegges tilsyn av Kredittilsynet. Norges Banks pensjonskasse har uttalt at de ikke har innvendinger mot dette. Departementet legger til grunn at slikt tilsyn bør være en naturlig følge av at forsikringsvirksomhetsloven med tilhørende forskrifter gis anvendelse for pensjonskassen. Kredittilsynet skal etter kredittilsynsloven se til at institusjonene under tilsyn virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov, samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter.
Departementet anser det mest hensiktsmessig at en bestemmelse om at Norges Banks pensjonskasse underlegges tilsyn gis i kredittilsynsloven og ikke sentralbankloven. Dette er også i samsvar med Norges Banks høringsuttalelse. Departementet foreslår etter dette at kredittilsynsloven § 1 nr. 14 endres slik at tilsyn skal føres med private, kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser og pensjonsfond, samt Norges Banks pensjonskasse.