Planlegging for spredt bolig-, fritids- og næringsbebyggelse i landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområder (LNFR-områder)

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

1.1 Formålet med veilederen

Denne veilederen skal vise hvordan kommunene i medhold av plan- og bygningsloven (pbl), kan styre spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse og annen spredt bebyggelse innenfor områder avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR) i kommunale arealplaner. 1 Veilederen har fokus på tiltak i kommuneplanens arealdel som faller inn under bestemmelsene i pbl § 11-7 nr. 5 bokstav b), men formålet kan tilsvarende brukes i reguleringsplan etter bestemmelsene i pbl § 12-5 nr. 5.

Hensikten med veilederen er å klargjøre forutsetningene for spredt bolig-, fritids- og næringsbebyggelse i kommuneplanens arealdel. Utgangspunktet er at LNFR-områder ikke er byggeområder, og at det kun skal tillates bebyggelse direkte knyttet til landbruk, natur, friluftsliv og reindrift. Gjennom § 11-7 nr. 5 bokstav b) er det åpnet for å tillate spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse i LNFR-områder, men det er er en betingelse at bebyggelsens omfang, lokalisering og formål er nærmere angitt i planen. Der slike bestemmelser er benyttet, kan slike tiltak enten gjennomføres på grunnlag av søknad om tiltak, etter § 20-1 (enkeltsaksbehandling), eller på grunnlag av reguleringsplan.

Ved å bruke LNFR spredt bebyggelse og planbestemmelser på en gjennomtenkt måte i kommuneplanens arealdel, kan kommunestyret prioritere hvor det er ønskelig å legge til rette for spredte næringstiltak ut over det som faller inn under landbruksbegrepet, hvor det bør tillates boliger foran næring eller fritidsboliger, osv. En planmessig avsetting av områder for spredt bebyggelse kan redusere potensialet for konflikt og stimulere til positiv utvikling i et område. Det kan gi kommunen bedre mulighet for å prioritere mellom ulike tiltak i et LNFR-område når det er begrensede muligheter for utbygging. Bruk av LNFR spredt bebyggelse, i tillegg til det ordinære arealformålet Bebyggelse og anlegg , gir kommunen mulighet til å legge til rette for f.eks. enkeltboliger til eksisterende grender, oppnå god utnyttelse av eksisterende infrastruktur, tilrettelegge for lokalt næringsliv (nye eller utvidelse av eksisterende virksomhet) samt å ivareta verdifulle landskapselementer også i de mer alminnelige "hverdagslandskapene" 2 . Ved å differensiere LNFR-områdene i kommuneplanen, kan kommunen også skille ut områder der spredt utbygging ikke er ønskelig, f.eks. på grunn av nærhet til tettbebyggelse eller fordi det er viktige, sammenhengende landbruksarealer eller viktige kulturlandskap.

Veilederen skal hjelpe kommunen i vurderingen av om eksisterende spredt bebyggelse bør vises som areal for spredt bebyggelse eller videreføres som LNFR-formål etter bokstav a). Unntaket for søknadsplikt etter pbl § 20-5 og byggesaksforskriften § 4-1 gjelder bare når tiltaket er i samsvar med vedtatt arealplan. 3 Det innebærer at alle tiltak på eksisterende bebyggelse i LNFR-områder etter pbl § 11-7 nr. 5 bokstav a) krever dispensasjonsbehandling dersom de ikke ligger innenfor LNFR-formålet. Dette gjelder også gjenoppbygging etter brann eller annen totalskade.

Veilederen utdyper Kommunal- og moderniseringsdepartementets generelle veiledning til planlegging etter plan- og bygningsloven. Planlegging av spredt bebyggelse i LNFR-områder er også omtalt i veileder T-1491 « Kommuneplanens arealdel » og veileder H-2401 « Garden som ressurs ». T-1491 gir generell veiledning om behandling og framstilling av kommuneplanens arealdel. H-2401 omhandler bygge- og anleggstiltak i tilknytning til landbruket. Den definerer hva som inngår i arealformålet LNFR etter pbl § 11-7 nr. 5 bokstav a), hvordan tvilstilfeller bør vurderes, og hvordan det aktivt kan legges til rette for bebyggelse og andre tiltak som ikke inngår i LNFR. H-2401 utdyper dermed T-1491 sin veiledning til kommuner og andre i bruk og tolkning av pbl § 11-7 andre ledd nr. 5, bokstavene a) og b) i kommuneplanens arealdel.

Denne veilederen er ment å gi en praktisk forklaring på hvordan kommunen kan innpasse noe spredt bebyggelse til annen bruk enn landbruksrelatert virksomhet i LNFR-områder. Veilederen samler det som er relevant for bruk av arealformålet LNFR spredt bebyggelse fra flere av departementets mer overordnede planveiledere, med lenker til disse.

1.2 Bebyggelse i LNFR-områder etter pbl § 11-7 nr. 5

LNFR-formålet i pbl § 11-7 nr. 5 har to underformål:

  • a) areal for nødvendige tiltak for landbruk og reindrift og gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag,
  • b) areal for spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv., jf. § 11-11 nr. 2.

Om LNFR-formålet etter § 11-7 nr. 5 bokstav a).

Kommuneplanens arealdel kan etter pbl § 11-7 nr. 5 bokstav a), vise arealformål for nødvendige tiltak for landbruk og reindrift og gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag. Dette er arealer der det kun er tillatt å oppføre bygninger eller iverksette tiltak som er nødvendige for drift av næringsmessig landbruk. Det vil si jordbruk, skogbruk eller reindrift, herunder gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag. 4 Annen bebyggelse er ikke tillatt innenfor LNFR-formålet etter bokstav a) uten planendring eller dispensasjon fra LNFR-formålet. I eldre planer der LNFR-formålet er brukt uten at underformål etter bokstav a) eller b) er gitt, er arealformålet å anse som gitt etter pbl § 11-7 nr. 5 bokstav a).

I veileder H-2401 « Garden som ressurs » er det gitt en nærmere avklaring av hva som ligger innenfor LNFR-begrepet i plan- og bygningsloven. Næringstiltak som inngår i landbruksbegrepet, og som dermed anses som en del av hovedformålet LNFR som angitt i § 11-7 nr. 5 bokstav a), er i utgangspunktet tillatt uten ytterligere planavklaring. Hovedkravet for at et tiltak kan anses å inngå i landbruksbegrepet er at det er gårdstilknyttet 5 og basert på gårdens ressursgrunnlag. Dersom virksomheten trenger jevnlig innkjøp av eksterne ressurser utover gårdens egne for å opprettholdes (f.eks. melk, kjøtt eller andre råvarer til gårdsmatproduksjon), er tiltaket ikke å anse som del av landbruksformålet innenfor LNFR. For at et slikt tiltak skal kunne tillates, må området være avsatt til LNFR-område med spredt næringsbebyggelse etter § 11-7 nr. 5 b), eller arealformål Bebyggelse og anlegg etter § 11-7 nr. 1.

I kommuneplanens arealdel kan ikke LNFR-områdene splittes opp i enkeltdeler som L, N, F eller R-områder med rettslig bindende virkning. Det kan heller ikke legges restriksjoner på landbruks- eller reindriften av hensyn til natur- eller friluftsinteresser i et LNFR-område, og dermed som hovedregel ikke gis bestemmelser eller brukes hensynssoner som innskrenker mulighetene for å utøve reindrifts- eller landbruksvirksomhet. Unntaket er randsonen til nasjonalparker og landskapsvernområder, der det samtidig med fastsetting av verneforskrift for nytt verneområde eller revisjon av verneforskrift eller forvaltningsplan for etablerte verneområder, kan fastsettes bestemmelser til hensynssone etter § 11-8 tredje ledd bokstav c), for å hindre vesentlig forringelse av verneverdiene i området.

Det kan etter § 11-11 nr. 1 gis bestemmelser knyttet til omfang, lokalisering og utforming av bygninger og anlegg til landbruk og reindrift. Det kan dermed gis bestemmelser som styrer arealbruken knyttet til landbruksbebyggelsen innenfor LNFR-områdene. Dette gir kommunene mulighet til å styre hvor bebyggelse og anlegg til landbruk og reindrift kan lokaliseres gjennom kommuneplanens arealdel. Her kan kommunen også legge føringer for omfang og utforming. Eksempelvis kan slike bestemmelser benyttes for å ivareta hensyn til jordvern ved plassering av ny landbruksbebyggelse. Det kan også vedtas bestemmelser om utforming av slike bygninger av hensyn til kulturlandskapet. 6

Etter § 11-8 tredje ledd bokstav c) kan det i kommuneplanens arealdel angis hensynssoner med tilhørende retningslinjer for soner med særlige hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, og landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse.

I LNFR-områder kan det også brukes hensynssoner etter § 11-8 bokstav a) for å synliggjøre sikrings-, støy- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko. Innenfor sonen kan det gis bestemmelser som forbyr eller setter vilkår for tiltak og/eller virksomheter, jf. § 1–6.

Om spredt utbygging innenfor LNFR-områdene etter § 11-7 nr. 5 bokstav b).

Plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 5 bokstav b) åpner opp for å angi arealer der det tillates spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv. som ikke anses som en del av landbruk eller reindrift. Denne bestemmelsen er direkte koblet med § 11-11 nr. 2, som gir den konkrete hjemmelen for at spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv. kan tillates oppført i et LNFR-område på grunnlag av søknad etter reglene i pbl kapittel 20 eller gjennom utarbeidelse av reguleringsplan. Betingelsen for dette er at formålet, samt bebyggelsens omfang og lokalisering, er nærmere angitt i arealplanen. I tillegg kan det til arealformålet gis generelle bestemmelser etter § 11-9, og hensynssoner med tilhørende bestemmelser eller retningslinjer etter § 11-8. Eksempelvis kan kommunen etter § 11-9 fastsette krav om reguleringsplan for visse arealer eller for visse tiltak.

Hva som inngår i begrepet spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse, mv.

Det er tre hovedtyper av bebyggelse som kan tillates i LNFR-områdene; boligbebyggelse, fritidsbebyggelse og næringsbebyggelse. Listen er ikke uttømmende. Det kan også være aktuelt å legge til rette for andre tiltak, jf. § 11-11 nr. 2.

Boligbebyggelse innenfor LNFR spredt omfatter frittliggende bolighus som ikke er direkte tilknyttet en gård med landbruksdrift. Leilighetsbygg og rekkehus inngår normalt ikke i definisjonen av spredt boligbebyggelse. Dette ut fra at denne typen bebyggelse har flere boenheter (3+) og ofte bryter med den karakter (skala) og det omfang som definerer spredt bebyggelse. 7

Fritidsbebyggelse innenfor LNFR spredt omfatter frittliggende fritidsboliger og enkelttiltak knyttet til friluftsliv. 8 Fritidsboliger er private hytter med 1-2 boenheter som i utgangspunktet ikke er en del av kommersiell drift, som for eksempel utleiehytter. Dersom bygningene er beregnet på kommersiell virksomhet, som del av reiselivsvirksomhet eller annen næringsutøvelse, eller utleie av fritidsboligen utgjør hoveddelen av bruken, skal de behandles som spredt næringsbebyggelse i planene. Alternativt kan arealet vises i kommuneplanen som arealformål Bebyggelse og anlegg etter § 11-7 nr. 1.

Næringsbebyggelse etter § 11-7 nr. 5 bokstav b) vil innenfor LNFR-områder ofte være bebyggelse og tiltak som har et utspring i landbruksdrift, reindrift, friluftsliv og annen bruk av naturen, men som likevel ikke anses som en del av landbruket eller reindriften. Eksempelvis kan dette gjelde bebyggelse eller tiltak som ikke kun alene baseres på gårdens ordinære ressursgrunnlag som driftsenhet, eller som av andre grunner blir ansett som tilleggsnæringer til landbruks-/reindriften. Formålet kan også brukes der kommunen ønsker å styrke stedets bosetting og arbeidstilbud gjennom annen lokal næringsutvikling. Eksempler på slik næring kan være næringstiltak knyttet til naturopplevelser, jakt og fiske, overnatting, landbruksverksted, ulike håndverksbedrifter, service-/tjenestetilbud (data, regnskap, frisør, etc.) og servering.

Veilederen H-2401 « Garden som ressurs », gir hjelp til å vurdere hvilke tiltak som inngår i landbruksbegrepet etter plan- og bygningsloven, ut fra at de er vurdert som gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag.

Om næringsvirksomheten på et gårdsbruk har potensiale til å utvikles utover landbruksbegrepet, men samtidig ikke er så omfattende at arealet skal avsettes til Bebyggelse og anlegg etter § 11-7 nr. 1, kan kommunen tilrettelegge for dette og ivareta ønsket utvikling gjennom bruk av § 11-7 nr. 5 bokstav b) spredt næringsbebyggelse med tilhørende bestemmelser etter § 11-11 nr. 2.

Ande typer spredt bebyggelse i LNFR-områder er også mulig. Plan og bygningslovens § 11-7 nr. 5 bokstav b) gjelder spredt bolig-, fritids- eller næringsformål mv. Bruken av mv. viser at opplistingen ikke er uttømmende. Dersom det er aktuelt å legge til rette for ande typer bebyggelse, anlegg eller tiltak som ikke får vesentlige virkninger for miljø og samfunn, er det avgjørende at tiltakene har reell karakter av spredt bebyggelse. Eksempelvis kan det legges til rette for ulike tiltak knyttet til naturbaserte opplevelser som fotoskjul, jakttårn, enkle koier, gapahuk mv., småkraftverk eller naust etter denne bestemmelsen. Hvilke typer tiltak det åpnes for angis i så fall gjennom bestemmelser til formålet.

Mulighet for å styre detaljer og enkelttiltak i LNFR-områder på kommuneplannivå

En del enkelttiltak knyttet til friluftsliv, kan ikke synliggjøres som arealformål før i reguleringsplan. Dette gjelder for eksempel skiløyper, turveier eller områder langs vassdrag som skal tilrettelegges for friluftsliv. Slike tiltak er det dermed i utgangspunktet ikke åpnet for ved bruk av bestemmelsene om spredt bebyggelse etter pbl § 11-7 nr. 5 bokstav b). Selv om det på kommuneplannivå ikke er mulig å angi disse formålene eller blande hovedformål, kan en likevel klargjøre at slike tiltak er tillatt innenfor et LNFR-område etter § 11-7 nr. 5 bokstav a) og b). Det gjøres ved å bruke relevante juridiske flater, linjer og punkter (for eksempel turvei/turdrag, herunder skiløyper, skitrekk, med videre), eller hensynssone etter pbl § 11-8 punkt c), for friluftsliv og/eller grønnstruktur. Bruk av disse verktøyene kan gi bedre styring og helhetsvurdering av aktuelle friluftstiltak på kommuneplannivå. Der en ønsker å åpne for mindre bygge- og anleggstiltak knyttet til friluftslivsaktiviteter kan de eventuelt kombineres med arealformål LNFR spredt bebyggelse med nærmere angivelse av tiltakets art.

Innenfor plan- og bygningslovens rammer kan det, med noen begrensninger som er nærmere omtalt i kapittel 4, gis ulike relevante bestemmelser etter pbl §§ 11-9 og 11-11 for å ivareta eller tilrettelegge for de ulike interessene innenfor LNFR-området. Der bestemmelsen kun skal gjelde en mindre del av LNFR-området, kan det aktuelle området avgrenses på plankartet gjennom bruk av den juridiske linjen «KpBestemmelseGrense» 9 .

Når det er gitt forbud mot tiltak innenfor 100-metersbeltet langs vassdrag, kan det gis bestemmelser i LNFR-områder om skjøtsel av kantvegetasjon langs vassdrag med direkte hjemmel i pbl § 11-11 nr. 5. 10 Kommunen kan dermed styre bygge- og anleggstiltak og ivaretakelsen av vegetasjonen langs vassdrag ved å fastsette byggeforbudsgrense inntil 100 meter fra strandlinjen, gjennom bruk av bestemmelse eller inntegning av «forbudsgrense vassdrag» i plankartet. 11 Utforming og/eller styring av ulike andre terrenginngrep innenfor LNFR-områdene er også mulig, men må tilpasses det detaljeringsnivået kommuneplanen tilsier. Eksempelvis er det etter pbl § 11-9 nr. 6 mulig å gi generelle bestemmelser uavhengig av arealformål knyttet til miljøkvalitet, estetikk, natur, landskap og grønnstruktur, herunder om midlertidige og flyttbare konstruksjoner og anlegg. Etter § 11-9 nr. 7 kan det også gis bestemmelser om hensyn som skal tas til bevaring av eksisterende bygninger og annet kulturmiljø.

1.3 Når er LNFR spredt bebyggelse riktig arealformål?

For at LNFR spredt bebyggelse skal være riktig arealformål må områdets overveiende karakter være åpen og ikke tett bebygget. For å fastsette riktig formål må kommunen dermed vurdere områdets karakter. Antall enheter og avstanden mellom dem er eksempler på viktige vurderingskriterier.

Landbrukets og reindriftens bruk av områdene er også en viktig del av vurderingen . Et relevant spørsmål er f.eks. hvorvidt det med spredt bebyggelse fortsatt er mulig å opprettholde eksisterende landbruks-/reindriftsaktiviteter, slik som beitebruk. Videre er friluftslivsinteresser og hensyn til landskapet spesielt viktige når det gjelder å vurdere bebyggelsens karakter.

Det vil være forskjellig fra kommune til kommune hvordan man definerer et spredt utbyggingsmønster. Ved å bruke formålet LNFR spredt bebyggelse vil kommunen kunne vise at området er et viktig landbruks-, reindrifts- eller friluftsområde. Muligheten for å ta hensyn til disse formålene kan være større enn om området settes av til Bebyggelse og anlegg .

Noen kommuner med lite utbyggingspress kan ha ønske om mer generelt å åpne for spredt bebyggelse innenfor større områder uten at det foreligger konkrete ønsker eller planer om utbygging. Da kan det være aktuelt å vurdere om enkeltsøknad og dispensasjon er mer hensiktsmessig enn konsekvensutredning av store arealer. En slik løsning vil flytte initiativet over til grunneier og tiltakshaver. For å forenkle dispensasjons- og søknadsbehandlingen kan det da gis retningslinjer i kommuneplanens arealdel for å tydeliggjøre hva kommunen i utgangspunktet mener kan tillates og hva tiltakshaver kan forvente seg av saksbehandlingen. Dette kan være krav til dokumentasjon og begrensninger på plassering, størrelse, mv. jf. sjekklisten under og omtalen i avsnitt 2.4 av aktuelle kriterier for å vurdere om områder egner seg til LNFR spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse.

Når er LNFR spredt aktuelt og når bør bebyggelse og anlegg brukes?

LNFR-område for spredt bebyggelse etter bokstav b) med tilhørende bestemmelser etter plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 2 kan være aktuelt dersom:

  • utbygging skal skje med enkeltstående bygg over lengre tid og omfanget er begrenset
  • det er stor nok avstand mellom enhetene til at det kan være brukbare landbruks- friluftsliv- eller naturområder imellom dem
  • det fortsatt er ønskelig at landbruksmyndighetene skal ta stilling til fradeling og bygging (jordlova skal fortsatt gjelde)
  • områdets overveiende karakter er, og kan opprettholdes som, åpen og ikke tett bebygget
  • det er lite utbyggingspress i området, og lokale myndigheter vurderer spredt bebyggelse som ønskelig for å øke attraktiviteten for bosetting (Jf. statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging )

I følgende situasjoner bør kommunen være varsom med å planlegge for spredt bebyggelse, men heller sette av arealer til formål bebyggelse og anlegg etter § 11-7 nr.1:

  • områder hvor det er aktuelt med et større antall enheter, eller det er stort utbyggingspress
  • enhetene ligger så tett eller er så mange at det ikke er praktisk mulig å beholde arealene mellom dem som landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområder.
  • det kan være upraktisk eller konfliktskapende at jordlova fortsatt skal gjelde
  • områder som begynner å få karakter av sammenhengende bebyggelse
  • utbyggingen av flere enheter skal skje samtidig eller over kort tid

Dersom kommunen ønsker å avsette et område for større utbygging, hvor bebyggelsen og tilhørende infrastruktur utgjør områdets hovedinntrykk, bør formål innenfor pbl § 11-7 nr. 1 Bebyggelse og anlegg benyttes.

Bruk av formålet LNFR spredt bebyggelse tydeliggjør for beboere og andre at området er og skal forbli et landbruks-, natur- og friluftsområde, eventuelt også reindriftsområde der det er aktuelt. Omvendt kan bruk av Bebyggelse og anlegg på mindre eiendommer i kombinasjon med ordinært LNFR-formål etter pbl § 11-7 nr 5 bokstav a) på områdene rundt, synliggjøre at de ulike formålene er mer likestilt innenfor de rammer planbestemmelsene gir.

Plankart fra setergrend med egne arealformål for fritidsbebyggelse.

Figur 1.1 Eksempel fra Høvringen (en historisk setergrend) der mengden fritidsboliger, turisthytter, hotellerog annen næring er så betydelig, at det i arealplanen er valgt å vise eiendommene med formål etter pbl § 11-7 nr. 1 i samsvar med den konkrete bruken. Alle omkringliggende LNF-områder er angitt etter bokstav a), noe som markerer at det fortsatt er aktiv seterdrift med beitedyr i området. Oppfølgingen styres gjennom de rammer planbestemmelsene gir. De sentrale områdene av Høvringen er også behandlet i et detaljert utsnitt av plankartet i målestokk 1:10 000.

Merk at rundt Høvringsvatne til venstre er noen eiendommer i aktiv bruk til formål utover landbruksbegrepet, slik som Smuksjøseter fjellstue, og 2-3 fritidsboliger, buer og naust nær denne, ikke vist med eget formål i plankartet. De er kun navngitt som sted innenfor LNF-området etter pbl § 11-7 nr.5 bokstav a). Dette er et aktivt valg, som framhever at hensynet til LNF-formålene og Rondane nasjonalpark (angitt som hensynssone) skal ha hovedfokus i dette området, og at alle andre tiltak behandles som dispensasjonssaker. Det er i kommuneplanen gitt retningslinjer for dispensasjonsbehandling innenfor LNF-områdene.

1.4 LNFR spredt bebyggelse i kommuneplanens samfunnsdel

Kommuneplanens samfunnsdel er verktøyet for kommunens helhetlige planlegging. Gjennom arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel skal kommunen vektlegge viktige utfordringer knyttet til samfunnsutvikling og synliggjøre de strategiske valgene kommunen tar. Samfunnsdelen er et godt verktøy for strategisk overordnet styring, og kan bidra til å styrke medvirkningen i kommunens planarbeid. Ved at kommunestyret her klargjør hvilke planområder og satsingsområder som vektlegges gis en politisk retning for ønsket utvikling.

I kommuner med omfattende landbruksvirksomhet, store utmarksressurser, eller en spredt grendestruktur mv., vil mål for utviklingen av LNFR-områdene være et naturlig tema i kommuneplanens samfunnsdel. Disse områdene omfatter ofte store naturverdier og er en viktig ressurs for blant annet næringsvirksomhet og friluftsliv. Gjennom den langsiktige arealstrategien 12 bør kommunene angi strategier for vern og utvikling av LNFR-områdene. Formålet med arealstrategien er å gi en overordnet retning og danne grunnlag for å vurdere ulike interesser og hensyn i senere arealplanlegging og enkeltsaksbehandling.

Ved å bruke samfunnsdelen på denne måten har kommunen mulighet til å se omfanget og lokalisering av ny spredt bebyggelse i sammenheng med eksisterende spredt bebyggelse, jordvernhensyn 13 , målene for bolig-, fritids- og næringsbebyggelse ellers i kommunen, og den arealreserven som allerede finnes. Forhold knyttet til helse- og sosialtjenester, skole og barnehage, skoleskyss og liknende kan også vurderes. Det gir også mulighet for å samordne investeringsbehovet for infrastruktur og service.

1.5 Kommuneplanens arealdel og eksisterende bebyggelse i LNFR-områder

Når kommuneplanens arealdel rulleres bør kommunen ta stilling til eksisterende bebyggelse i LNFR-områder, dersom det ikke er gjort tidligere. Det innebærer at kommunen bør vurdere om bebygde eiendommer skal settes av til spredt bebyggelse, og hvilke bestemmelser som bør gis for bebyggelsen i disse områdene.

Mange kommuner har et stort antall eksisterende boliger, fritidsboliger og annen bebyggelse liggende i LNFR-områder, uten at disse i kommuneplanens arealdel er angitt som spredt bebyggelse etter § 11-7 nr. 5 bokstav b). Tiltak på slik eksisterende bebyggelse, inkludert tiltak som er unntatt fra søknadsplikt etter pbl §§ 20-5 og 20-6, er ikke tillatt i disse områdene. Når arealene ikke er avsatt til LNFR spredt bebyggelse , vil tiltak som ikke er direkte knyttet til landbruk, reindrift eller gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag, være avhengig av byggesaksbehandling og dispensasjon. Det er fordi tiltakene ikke er i samsvar med vedtatt arealplan, jf. pbl § 1-6. Et slikt krav om dispensasjonssøknad kan oppleves som lite forutsigbart, komplisert og dyrt for grunneierne, uten at den ekstra saksbehandlingen gir bedre styring med arealbruken. Samtidig kan dispensasjons- og byggesaksbehandlingen være ressurskrevende for kommunen og sektormyndighetene som skal ha den til uttalelse.

For områder som avsettes til LNFR spredt bebyggelse etter § 11-7 nr. 5 bokstav b) kan kommunen gi bestemmelser som i større grad likestiller bebygde eiendommer i LNFR-områder med boliger, fritidsboliger og næringseiendommer i områder etter § 11-7 nr. 1. Nye tiltak som er i samsvar med bestemmelsene i planen vil da ikke være avhengige av dispensasjon. Samtidig vil unntakene for søknadsplikt i byggesaksforskriften også gjelde for eiendommer som er avsatt til LNFR spredt bebyggelse , dersom planbestemmelsene og bestemmelsene i jordlova åpner for det.

Ved rullering av kommuneplanen bør det ikke være automatikk i at all eksisterende bebyggelse i LNFR-områder godkjennes automatisk med arealformål LNFR spredt bebyggelse . I tillegg til rene jordvernhensyn kan det være andre gode grunner for ikke å åpne for utvidelser av eksisterende bebyggelse. Det gjelder for eksempel i strandsonen, viktige natur- og friluftsområder, og andre sårbare områder, og i skred- eller flomutsatte områder. På lik linje med øvrige tiltak i kommuneplanen, må alle forslag til endret arealbruk i LNFR-områder vurderes ut fra tiltakenes antatte virkninger for miljø og samfunn gjennom planens konsekvensutredning og risiko- og sårbarhetsanalyse.

1.6 Når er det aktuelt med direkte varsling

Avgjørelsen om å avsette et LNFR-område til spredt bebyggelse i kommuneplanens arealdel er likestilt med alle andre arealformålsvedtak på overordnet nivå. Det er dermed i utgangspunktet ikke klagerett etter forvaltningslovens bestemmelser for enkeltvedtak slik det er til reguleringsplan. 14 Samtidig kan formålet LNFR spredt bebyggelse avsettes med bestemmelser om at det ikke er krav om reguleringsplan, når planen angir omfang og lokalisering tilstrekkelig detaljert. Det innebærer at kommuneplanen gir grunnlag for søknad om tiltak (byggesak) direkte ut fra arealformålet LNFR spredt bebyggelse med tilhørende bestemmelser.

I forarbeidene og lovkommentar til plandelen av plan- og bygningsloven er det presisert at dersom det unntaksvis skulle forekomme tilfeller hvor en kommuneplan med arealdel bare får betydning for en enkelt eller meget få eiendommer, vil det være riktig å anvende reglene for enkeltvedtak analogisk. Det medfører at når det avsettes et område til LNFR spredt bebyggelse i kommuneplanens arealdel uten krav om reguleringsplan, bør kommunen alltid vurdere om berørte parter og interesser skal varsles på tilsvarende måte som for reguleringsplan, jf. pbl §§ 12-8 og 12-12. Det innebærer at registrerte grunneiere, festere, andre rettighetshavere og naboer som blir direkte berørt, underrettes på en hensiktsmessig måte. Hva som er hensiktsmessig kan variere, men underretning pr. brev, sms eller e–post vil være kurant.

Når det gjelder rettigheter knyttet til beite og andre rettigheter til bruk av det enkelte LNFR-området, kan det være mer uklart hvem som bør varsles direkte. Den generelle varslingen bør være tydelig på om, og i så tilfelle hvor, LNFR spredt bebyggelse skal inngå i planarbeidet, for å fange opp slike interesser og sikre at berørte parter har hatt mulighet til å uttale seg.

For tiltak som kan berører reindriften er anbefalingen at reinbeitedistriktene i det aktuelle området varsles direkte. Distriktene kan, om nødvendig, videreformidle kontakt med den aktuelle siida/reindriftsutøver som blir berørt. Kontaktinformasjon til de berørte distriktene får man på fylkesmannens nettside eller ved å kontakte fylkesmannen.

Kommunen må ta stilling til behovet for direkte varsling så tidlig som mulig i planprosessen, og vurdere å stille krav om reguleringsplan for områder der det kan oppstå konflikter.

Gresskledd landskap ned mot sjøen på Jæren.

Figur 1.2 Landbrukslandskap på Jæren Foto: Liv Kirstine Just-Mortensen, Kommunal- og moderniseringsdepartementet


Fotnoter

1.

I kommuner uten reindrift brukes betegnelsen LNF for disse områdene.

2.

I landskapskonvensjonen vies "hverdagslandskapet" mye oppmerksomhet. Begrepet er nærmere forklart i en brosjyre og film som departementet har utgitt i forbindelse med konvensjonen, og dekker de omgivelsene som innbyggerne bruker og opplever hver dag, og som er viktige for deres trivsel, helse, mv.

3.

Unntakene gjelder blant annet garasjer, uthus og liknende på inntil 50 m² og tilbygg på inntil 15 m², se forskrift om byggesak (byggesaksforskriften) § 4-1 bokstav a) og b).

4.

Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 215, jf. veiledningen i H-2401 «Garden som ressurs»

5.

Utgjør driftsmidler for landbruket som nødvendige driftsbygninger for landbruket og øvrige primærnæringer (skog- og reindrift)

6.

Se nærmere omtale av bestemmelser til LNFR-formålet i avsnitt 6.3 av Temaveileder: Landbruk og planlegging etter plan- og bygningsloven.

7.

Se nærmere omtale av de ulike boligtypene på s.12-13 i veiledning om Grad av utnytting – Beregnings- og måleregler.

9.

Se kapittel 1.6 i del 1 – "Spesifikasjon for plankart" av «Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister» for nærmere omtale av planbestemmelser angitt i kart.

10.

Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 127 og 224.

11.

Se kapittel 3.5 "Bruk av byggegrense" og 4.4 "Generelle bestemmelser" for nærmere omtale.

12.

Se f.eks. Nasjonale forventninger 2019-2023 (side 11, m.fl.), https://www.regjeringen.no/id2645090

13.

Landbruksdirektoratet har opprettet en egen temanettside om jordvern med informasjon og verktøy for å inkludere jordvern i kommunal og regional planlegging.

14.

Avklaring av forholdet til forvaltningsloven og klage er gjort i pbl § 1-9, jf. også bestemmelsene omkring klage for kommuneplan i pbl § 11-5 og reguleringsplan i § 12-12
Til dokumentets forside