3 Erstatningskrav etter straffbare handlinger
3.1 Domstolsbehandling
Etter terrorangrepet 22. juli 2011 vil et betydelig antall fornærmede, etterlatte og andre skadelidte kunne komme til å rette krav om erstatning og oppreisning mot gjerningspersonen. For å få dom for slike krav kan det reises sivilt søksmål mot skadevolder etter reglene i lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven). Etter gjeldende rett kan sivile krav også som hovedregel tas med i forbindelse med straffesaken, jf. straffeprosessloven § 3. Straffeprosessloven kapittel 29 fastsetter nærmere regler for behandlingen av kravene.
I saker hvor bistandsadvokat ikke er oppnevnt kan påtalemyndigheten fremme sivile krav på begjæring, jf. straffeprosessloven § 427 første ledd. Påtalemyndigheten vurderer om kravet kan tas med i straffesaken. Det skal blant annet tas hensyn til hvor komplisert kravet er, skadelidtes situasjon og påtalemyndighetens alminnelige arbeidssituasjon, jf. Ot.prp. nr. 35 (1978-79) Rettergangsmåten i straffesaker (straffesakloven) side 236. Får skadelidte avslag kan vedkommende selv fremme kravet.
Når fornærmede har fått oppnevnt bistandsadvokat skal sivile krav fremmes etter straffeprosessloven § 428. Straffeprosessloven § 428 fjerde ledd angir at retten kan «nekte kravet forfulgt dersom det åpenbart er mer hensiktsmessig å behandle kravet i sivilprosessens former». I forarbeidene er det uttalt at terskelen for å nekte kravet behandlet skal være høy, jf. Ot.prp. nr. 11 (2007-2008) om lov om endringer i straffeprosessloven mv. (styrket stilling for fornærmede og etterlatte) side 122. Nektelsen av å behandle kravet gjelder bare for den aktuelle rettsinstansen, slik at kravet kan fremmes på nytt for ankeinstansen. Etter straffeprosessloven § 431 har retten også adgang til å beslutte at behandlingen av kravene skal utsettes til straffesaken er pådømt.
Oslo tingrett har signalisert at det kan være aktuelt å ikke gi samtykke til behandling av sivile krav i forbindelse med straffesaken etter terrorhandlingene 22. juli 2011.
3.2 Voldsoffererstatningsordningen
Når skadevolderen er ukjent eller ute av stand til å gjøre opp for seg, trer staten inn og betaler voldsoffererstatning til fornærmede. Voldsoffererstatningsordningen ble opprettet som en billighetsordning i 1975, jf. St.prp. nr. 39 (1975-1976) Om bevilgning under kap. 424 i samband med innføring av en ordning om erstatning fra staten til ofre for straffbare handlinger. Den ble regulert i forskrift om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling 23. januar 1981 nr. 8983. Da forskriften ble avløst av voldsoffererstatningsloven i 2001 fikk voldsofrene rettskrav på erstatning.
Voldsoffererstatningsloven bygger på alminnelig erstatningsrett, jf. blant annet Ot.prp. nr. 4 (2000-2001) om lov om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling m.m. (voldsoffererstatningsloven) side 18. Utgangspunktet er at offeret skal få erstatning i de samme tilfellene og utbetalt like mye som vedkommende ville fått av gjerningsmannen. Staten er imidlertid ikke ansvarlig for den påførte skaden, og voldsoffererstatningsordningen fraviker derfor alminnelig erstatningsrett på enkelte punkter, jf. blant annet punkt 6 om voldsoffererstatningens øvre grense nedenfor.
Hovedvilkårene for å få voldsoffererstatning er regulert i voldsoffererstatningsloven § 1. Etter første ledd kan den som har lidd personskade som følge av en straffbar handling som krenker livet, helsen eller friheten, eller dennes etterlatte, ha rett til voldsoffererstatning.
Den straffbare handlingen må være anmeldt til politiet, jf. voldsoffererstatningsloven § 3 tredje ledd. Det er ønskelig at voldsepisoder blir anmeldt, at gjerningspersonen blir straffet og at saken blir godt opplyst. Det kan gjøres unntak fra vilkåret om anmeldelse i «særlige tilfeller», jf. § 3 tredje ledd. Fra forarbeidene gjengis, jf. Ot.prp. nr. 10 (2007–2008) om lov om endringer i lov om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling m.m. (voldsoffererstatningsloven) side 23:
«Momenter ved vurderingen vil blant annet være hvor godt saken er dokumentert, om det er vektige grunner for å unnlate å anmelde og samfunnets interesse i at handlingen blir anmeldt. I de tilfellene der anmeldelse ikke har noen hensikt i seg selv […], bør det gjøres unntak fra anmeldelseskravet.»
Søkeren må dessuten ha «krevd at erstatningskravet tas med i en eventuell straffesak mot gjerningsmannen», jf. voldsoffererstatningsloven § 3 tredje ledd. Årsaken er at det primært er skadevolder som skal betale for skaden. Det kan også gjøres unntak fra dette vilkåret i «særlige tilfeller», jf. § 3 tredje ledd. Unntaket skal praktiseres svært liberalt, jf. Ot.prp. nr. 10 (2007-2008) side 26.
Det følger av voldsoffererstatningsloven § 14 tredje ledd at avgjørelsen av voldsoffererstatningssaken som hovedregel utsettes inntil en eventuell straffesak mot skadevolder er endelig avgjort. Det samme gjelder dersom det er reist sivil sak med krav om erstatning fra skadevolderen. Bakgrunnen for regelen er at offeret først skal rette kravet mot gjerningsmannen. Kan ikke gjerningsmannen betale for seg, vil voldsoffererstatningsmyndighetene legge dommen for det sivile kravet til grunn ved saksbehandlingen.
I «særlige tilfelle» kan det gjøres unntak fra hovedregelen, jf. § 14 tredje ledd. I praksis er det lagt til grunn at terskelen for å gjøre unntak ligger meget høyt, jf. eksempelvis Erstatningsnemnda for voldsofres vedtak 27. oktober 2011 (ENV 2011 s. 1520). I den aktuelle saken var det gått ett år og tre måneder siden forholdet ble anmeldt, og det var fortsatt under etterforskning. I avgjørelsen heter det:
«Nemnda anser […] ikke at den tid som er medgått utgjør et «særlig tilfelle» i den foreliggende sak. Videre legges det vekt på at det er usikkert om eller når det vil bli tatt ut siktelse i saken, herunder viktigheten av å få klarlagt hendelsesforløpet, om det har skjedd en straffbar handling og for å finne frem til den ansvarlige for skaden. Det bemerkes for øvrig at kravet om oppreisning er krevd tatt med i straffesaken mot oppgitt skadevolder, jf. subsidiaritetsprinsippet og sivile/borgerlige rettskrav.»
Etter voldsoffererstatningsloven kan det, dersom søknaden foreløpig ikke kan avgjøres av grunner som ikke skyldes søkeren, utbetales forskudd i den utstrekning det finnes rimelig, jf. § 14 fjerde ledd.
3.3 Særlig om voldsoffererstatningskravene etter 22. juli 2011
Departementet mener at unntaksvilkårene i voldsoffererstatningsloven kan komme til anvendelse for søknadene etter terrorangrepene 22. juli 2011. Departementet viser til at det er tale om en meget omfattende og spesiell sak. For det første vil det ha begrenset betydning om hvert enkelt av ofrene etter terroren anmelder forholdet. Departementet mener derfor at det er grunnlag for å fravike kravet om anmeldelse. Hovedbegrunnelsen for at offeret skal måtte kreve at erstatningskravet tas med i en eventuell straffesak og få dom for erstatningskravet mot gjerningsmannen slår heller ikke til for erstatningskravene etter terrorhandlingene. Det er tale om betydelige menneskelige og materielle skader og et samlet erstatningskrav som gjerningspersonen trolig aldri vil ha mulighet til å kunne dekke. Det bør derfor ikke kreves at erstatningskravet begjæres tatt med i straffesaken.
Som nevnt vil avgjørelsen av voldsoffererstatningssaken normalt utsettes inntil eventuell straffesak mot skadevolderen er endelig avgjort. Oslo tingrett har opplyst at dersom behandlingen av de sivile kravene tas med i straffesaken vil det ta svært lang tid før saken blir endelig avgjort. Fra høringsuttalelsen siteres:
«[D]epartemente[t] [har] forsiktig anslått antall forventede voldsoffererstatningssaker til 2000. Det er vanskelig å anslå hvor lang tid det ville ta å behandle disse kravene under hovedforhandlingen, men hvis man forsiktig anslår at retten i gjennomsnitt bruker 1 time på hvert krav vil det medgå ca. 70 uker i retten. Selv om man skulle velge bare å behandle krav fra de som møter som vitner under hovedforhandlingen, vil omfanget bli så omfattende at det vil medføre betydelig forsinkelse av gjennomføringen av denne. Det er heller ikke ønskelig at behandlingen av de sivile kravene utsettes til straffesaken er pådømt, jf. straffeprosessloven § 431. En slik behandling skal skje med de samme dommere som avgjorde straffesaken. Det betyr at det vil være svært vanskelig å finne personer som kan påta seg vervet som meddommer i saken. Idet tiltalte vil være part ved behandlingen av de sivile kravene, vil man heller ikke kunne starte behandlingen av disse før ankeforhandlingene i straffesaken er avsluttet i lagmannsretten.»
Det vil altså kunne gå år før det foreligger endelig straffedom i terrorsaken. Videre er hendelsesforløpet i stor grad klarlagt. Det er heller ikke tvil om at voldshandlingene har skjedd og hvem som er ansvarlig for skaden. Dersom de sivile kravene ikke blir behandlet av domstolene, antar departementet således at det foreligger grunnlag for å gjøre unntak fra vilkåret om at straffesaken må være endelig avgjort før søknaden om voldsoffererstatning kan behandles.
Ofrene etter terroren har adgang til å reise sivilt søksmål mot gjerningsmannen etter tvisteloven, jf. punkt 3.1 ovenfor. En sivil sak mot skadevolderen blir behandlet av domstolene for at gjerningsmannen skal betale offeret. Det følger da av voldsofferordningens subsidiære karakter at en vanskelig kan se for seg at voldsoffererstatningsmyndighetene vil behandle noen søknader der kravet er under behandling for domstolene før saken er endelig avgjort. Dersom ofrene reiser sivile søksmål mot gjerningsmannen, legger departementet således til grunn at den enkelte sak må være endelig avgjort før den kan behandles av voldsoffererstatningsmyndighetene.
Departementet antok i høringsnotatet at enkeltstående eller forente sivile søksmål for å få dom for erstatnings- og oppreisningskrav ville være lite ønskelig for de fornærmede, pårørende og etterlatte. Foruten tidsaspektet vil det å møte tiltalte som motpart i retten, kanskje gjennom flere rettsinstanser, for mange kunne oppleves som en unødig tilleggsbelastning. Departementet la derfor i høringsnotatet til grunn at de fleste av ofrene vil foretrekke at erstatningskravene blir behandlet direkte av voldsoffererstatningsmyndighetene, og gikk inn for å legge til rette for direkte behandling av erstatningskravene hos voldsoffererstatningsmyndighetene.
Riksadvokaten har i sin høringsuttalelse uttalt at de foreslåtte tiltakene og endringene legger til rette for at erstatningskravene etter 22. juli 2011 i stor grad vil kunne behandles uavhengig av straffesaken og at dette fremstår som en ubetinget fordel.
Spørsmålet om utbetaling av forskudd på voldsoffererstatning har flere ganger vært reist i forbindelse med sakene etter 22. juli 2011. Departementet legger som nevnt til grunn at søknadene vil kunne behandles før straffesaken er endelig avgjort dersom søkeren ikke selv velger å fremme sivilt krav for domstolene. Om utbetaling av forskudd uttalte departementet i høringsnotatet, jf. punkt 3.2 side 6:
«Med de rammer som nå legges for behandlingen av 22. juli-sakene, skal det ikke være mange «grunner som ikke skyldes søkeren» som forhindrer vedtak og utbetaling av erstatning – så fremt søknaden er komplett og riktig levert av søkeren. Forskuddsutbetalinger vil derfor trolig bare være aktuelt dersom det tar tid å fastslå skadenivået i den enkelte saken eller at saksbehandlingen ved [Kontoret for voldsoffererstatning] skulle trekke ut.
Forskudd bør for øvrig som hovedregel bare utbetales der spesielle forhold gjør at søker har et akutt behov for penger. Ressursene bør fortrinnsvis brukes på sluttbehandling av søknadene om voldsoffererstatning som følge av terrorhandlingene, slik at saksbehandlingen blir rask og forutsigbar.»
Departementet legger til at Kunnskapsdepartementet i sin høringsuttalelse har bedt om at proposisjonen omtaler de problemene som avbrutt eller forsinket utdannelse kan medføre, og behovet for at voldsoffererstatningsordningen kompenserer for de særskilte tap ungdom under utdanning har hatt. Departementet vil til dette bemerke at mange som har lidd personskade som følge av en straffbar handling som krenker livet, helsen eller friheten er skoleelever eller studenter. Noen av dem vil som følge av skaden bli forsinket i utdanningen eller ikke være i stand til å fullføre utdanningen. Disse elevene og studentene kan ha hatt kostnader knyttet til en utdanning som ikke fullføres (for eksempel skolepenger eller studielån som må betales) eller tap i fremtidig inntekt. Slike tap vil, på lik linje med tap andre fornærmede har hatt, kunne bli erstattet etter voldsoffererstatningsordningen. Dette er blant annet forutsatt i Erstatningsnemnda for voldsofres vedtak 1. november 2004 (ENV 2004 s. 265).
3.4 Voldsoffererstatningsmyndighetenes behandling av sakene etter 22. juli 2011
Per 13. februar 2012 hadde det kommet 328 søknader om voldsoffererstatning etter terrorhandlingene 22. juli 2011. Av disse knytter 206 seg til bomben i Regjeringskvartalet. 122 av søknadene gjelder terrorhandlingene på Utøya. Det er vanskelig å anslå hvor mange søknader som vil bli fremmet. Departementet forventer at hoveddelen av søknadene vil komme første halvår 2012, og at det samlet vil komme omlag 2 000 søknader. Til sammenligning mottok Kontoret for voldsoffererstatning (KFV) totalt 3 845 nye søknader i 2010. Økningen som følge av terrorhandlingene er således betydelig.
I tillegg til saksomfanget er behovet for styrking av saksbehandlingskapasiteten avhengig av når sakene kommer inn, hvor kompliserte de er og hvor mange saker som må behandles i flere runder på grunn av søknader om forskudd, nye søknader på grunn av senskader og klager. Disse variablene er det vanskelig å si noe eksakt om i forkant.
I statsbudsjettet for 2012, jf. Prop. 1 S (2011–2012) er kap. 472 Voldsoffererstatning og rådgivning for kriminalitetsofre post 01 styrket med 25 mill. kroner og kap. 473 Statens sivilrettsforvaltning post 01 styrket med 5 mill. kroner til en midlertidig nedbygging av beholdningene og behandling av søknader etter terrorangrepene 22. juli 2011. SRF er sekretariat og har budsjettansvaret for Erstatningsnemnda for voldsofre (Nemnda).
Det er ønskelig at KFV skal kunne behandle sakene innen rimelig tid. Det store antallet nye søknader skal heller ikke gå på bekostning av andre voldsoffererstatningssøknader eller utover kvaliteten på saksbehandlingen. Det arbeides derfor med å styrke saksbehandlingskapasiteten. KFV har allerede rekruttert et betydelig antall ansatte. Våren 2012 skal de også implementere et nytt elektronisk saksbehandlingssystem. Dette vil effektivisere saksbehandlingen betydelig og på sikt lette kommunikasjonen mellom KFV og SRF.
Det forventes også en økning i antall klager. SRF har laget en plan for å utnytte den økte bevilgningen til saksbehandlingen. Nemnda består av tre personer som har jobb ved siden av nemndsarbeidet. De har derfor ikke ubegrenset kapasitet til å behandle sakene. Nemnda har imidlertid adgang til å delegere vedtaksmyndighet til SRF, jf. voldsoffererstatningsloven § 13 tredje ledd. Departementet legger til grunn at Nemnda fortløpende vil vurdere behovet for utvidet delegasjon. Departementet vil følge saksavviklingen nøye.
KFV vil først kunne avgjøre søknadene fra ofrene etter terrorhandlingene når Stortingets lovvedtak trer i kraft. Saksbehandlingen forventes å starte april 2012. Saker som reiser prinsipielle spørsmål vil bli behandlet først. Dersom disse påklages, legges det opp til at de blir behandlet av Nemnda tredje kvartal 2012.