2 Hovedinnholdet i EUs luftfartskvotedirektiv

Den som driver kvotepliktige luftfartsaktiviteter skal fra 1. januar 2010 overvåke sine CO₂-utslipp og fra 1. januar 2012 skal det innleveres kvoter tilsvarende utslippene. Kvoteplikten vil også kunne omfatte privatpersoner og luftfartøysoperatører som driver ikke-kommersielle luftfartsaktiviteter.

EU-direktiv 2008/101/EF (luftfartskvotedirektivet) innebærer at EUs kvotesystem utvides til også å omfatte CO₂-utslipp fra flygninger til og fra EU-lufthavner, inkludert innenriks flygninger og flygninger til og fra land utenfor EU. Den som driver kvotepliktige luftfartsaktiviteter skal fra 1. januar 2010 overvåke sine CO₂-utslipp og fra 1. januar 2012 skal det innleveres kvoter tilsvarende utslippene. Luftfartskvotedirektivet er i praksis en endring av det opprinnelige kvotedirektivet som kun omfattet stasjonære virksomheter. Luftfartskvotedirektivet har regler for to ulike perioder, året 2012 og perioden 2013-2020.

Kvotepliktig enhet

Det er den som driver en kvotepliktig luftfartsaktivitet – i praksis luftfartøysoperatøren – som er ansvarlig for å overvåke og rapportere sine utslipp, samt levere kvoter tilsvarende utslippene. Med luftfartøysoperatør menes det rettssubjekt som er ansvarlig for operering av et luftfartøy på det tidspunktet det benyttes til kvotepliktig luftfartsaktivitet. I tilfeller hvor dette rettsubjektet ikke er kjent, skal eieren av luftfartøyet anses som luftfartøysoperatør. Hvilke luftfartsaktiviteter som er kvotepliktige følger av kvotedirektivets Vedlegg I. Definisjonene i kvotedirektivets Vedlegg I innebærer at kvoteplikten også kan omfatte privatpersoner og luftfartøysoperatører som driver ikke-kommersielle luftfartsaktiviteter.

Administrerende medlemsstat

For å redusere de administrative kostnadene skal luftfartøysoperatørene som er omfattet av regelverket bare måtte forholde seg til én medlemsstat med hensyn til praktiske forhold, for eksempel vederlagsfri tildeling av klimakvoter, innlevering av utslippsrapporter og oppgjør av kvoteplikten. Dette gjelder uavhengig av hvor mange forskjellige stater operatørens flygninger går til. Ansvaret for å administrere de kvotepliktige operatørene må dermed fordeles mellom de ulike medlemsstatene.

På denne bakgrunn opererer direktivet med konseptet ”administrerende medlemsstat” som bestemmer hvilken EU-medlemsstat den enkelte operatør skal forholde seg til når det gjelder for eksempel utslippsrapportering, tildeling av vederlagsfrie kvoter og innlevering av kvoter til oppgjør av kvoteplikten. Operatører som er hjemmehørende i en EU-medlemsstat vil bli administrert av den medlemsstaten som har utstedt operatørens lisens og/eller driftstillatelse til den aktuelle operatøren. Når det gjelder luftfartøysoperatører som ikke har fått utstedt lisens og/eller driftstillatelse fra et land innenfor EU, inkludert ikke-kommersielle operatører fra EU, vil operatøren bli administrert av den medlemsstaten som har den største andelen av operatørens utslipp i basisåret1, jf. direktivets artikkel 18a nr. 1.

For å sikre likebehandling av luftfartøysoperatørene vil EU-kommisjonen fastsette harmoniserte regler for hvordan administreringen skal foregå. Kommisjonen har laget en liste over hvilke luftfartøysoperatører som administreres av hvilken medlemsstat. Listen skal oppdateres årlig innen 1. februar og utstedes i form av en forordning fra EU-kommisjonen. Listen avgjør ikke om operatøren er kvotepliktig eller ikke. Kvoteplikten avhenger av om operatøren faktisk foretar flygninger som er omfattet av direktivet. Dette innebærer at listen både kan omfatte operatører som ikke er kvotepliktige og at operatører som er kvotepliktige ikke står på listen.

Samlet kvotemengde

Det samlete antall kvoter som gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige, avgjør miljøeffekten i kvotesystemet. Samlet antall kvoter som gjøres tilgjengelig for luftfartssektoren skal i 2012 tilsvare 97 prosent av luftfartssektorens gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2004-2006, jf. direktivets artikkel 3c nr. 1. I perioden 2013-2020 skal den gjennomsnittlige årlige kvotemengden reduseres til 95 prosent av luftfartssektorens gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2004-2006, jf. direktivets artikkel 3c nr. 2. Samlet kvotemengde vil dermed bidra til å begrense veksten i utslippene fra sektoren.

Oversikt – tildeling av kvoter

Det samlete antall kvoter må gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige. De fleste kvotene vil bli gjort tilgjengelig ved at de deles ut vederlagsfritt til operatørene, men en del av kvotene skal auksjoneres ut. Reglene om tildelingen av vederlagsfrie kvoter er harmonisert på EU-nivå. Tildelingsreglene vil med andre ord være de samme i alle medlemsstatene. Det praktiske arbeidet med kvotetildeling, overvåking og rapportering vil foregå på medlemsstatsnivå av en utpekt ”vedkommende myndighet”. Både i 2012 og i 2013-2020 vil 15 prosent av samlet kvotemengde bli solgt. I perioden 2013-2020 vil 3 prosent av den samlede kvotemengden bli satt av i en kvotereserve forbeholdt nye operatører og operatører i sterk vekst. Resten av kvotene vil etter søknad bli tildelt vederlagsfritt til operatørene på grunnlag av operatørenes andeler av det samlede aktivitetsnivået i 2010, målt i tonn-kilometer2.

Tildeling av kvoter vederlagsfritt

EU-kommisjonen vil regne ut en referanseverdi (benchmark) for tildeling av kvoter. Denne referanseverdien vil avgjøre hvor mange kvoter hver berettiget operatør vil få tildelt vederlagsfritt. Både for 2012 og for 2013-2020 vil denne referanseverdien beregnes ut fra det samlede antallet vederlagsfrie kvoter som gjøres tilgjengelig hvert år delt på det samlede antallet tonn-kilometer i 2010. Det vil med andre ord være en noe strammere referanseverdi (benchmark) for tildeling av kvoter i 2013-2020 enn i 2012. Dette skyldes at samlet kvotemengde strammes inn med 2 prosentpoeng og at det settes av en kvotereserve tilsvarende 3 prosent av samlet kvotemengde i perioden 2013-2020. Referanseverdien for tildeling av kvoter innebærer at operatørene får tildelt kvoter proporsjonalt med operatørens andel av de samlede tonn-kilometerne som ble utført innenfor kvotesystemets virkeområde i løpet av 2010. På denne måten vil operatører som utnytter kapasiteten effektivt få tildelt relativt flere kvoter.

Luftfartøysoperatører som ønsker vederlagsfri tildeling av kvoter må søke om dette innen 31. mars 2011. Søknaden må blant annet inneholde informasjon om operatørens verifiserte tonn-kilometerdata for 2010. Tildelingen vil da bli beregnet ut fra referanseverdien (benchmark) multiplisert med operatørens verifiserte tonn-kilometerdata for 2010. Kvotene som tildeles vederlagsfritt vil bli delt ut til de kvotepliktige innen 28. februar hvert år, første gang i 2012.

Luftfartøysoperatører som legger ned driften i løpet av en tildelingsperiode vil fortsatt få utdelt kvoter gjennom resten av tildelingsperioden.

Oppgjør av kvoteplikten

I henhold til kommisjonsbeslutning 2009/339/EF om overvåking og rapportering skal den kvotepliktige innen 31. mars hvert år levere en verifisert utslippsrapport til den vedkommende myndigheten i den administrerende medlemsstaten. Utslippsrapporten skal redegjøre for foregående års kvotepliktige utslipp. Rapporten skal kontrolleres og godkjennes av den vedkommende myndigheten. Første utslippsrapport skal leveres 31. mars 2011, men det er ikke før 31. mars 2013 at den godkjente utslippsrapporten vil danne grunnlaget for innlevering av kvoter til oppgjør for kvoteplikten. Kvotene som skal leveres til oppgjør for den kvotepliktiges utslipp må innleveres til den vedkommende myndigheten i den administrerende medlemsstaten innen 30. april året etter at utslippene fant sted, første gang innen den 30. april 2013.

De kvotepliktige luftfartøysoperatørene står fritt til å handle kvoter seg i mellom, og det er ikke begrensninger på luftfartøysoperatørenes adgang til å levere kvoter utstedt til de stasjonære installasjonene (EUA-kvoter3) som er omfattet av EUs kvotesystem. Luftfartøysoperatørene vil også til en viss grad kunne innlevere kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene, se nærmere om dette nedenfor.

De stasjonære installasjonene som er omfattet av EUs kvotesystem vil ikke kunne benytte kvoter utstedt til luftfartøysoperatørene (EUAA-kvoter4) for å dekke sine kvotepliktige utslipp, jf. direktivets artikkel 12 nr. 3. Prisen på kvoter som utstedes separat til luftfartøysoperatørene, vil dermed i praksis ikke overstige prisen på kvoter i EUs kvotemarked for stasjonære installasjoner.

Salg av kvoter

15 prosent av samlet kvotemengde skal selges, både for 2012 og perioden 2013-2020. Det samlede antall salgskvoter skal fordeles mellom medlemsstatene i henhold til hver enkelt stats andel av de totale utslippene i 2010. Utslippene som tilskrives hver stat er uavhengig av hvor mange operatører staten administrerer, men beregnes ut fra hvilke flygninger som går til og fra den enkelte medlemsstats lufthavner. Utslipp fra samtlige flygninger som tar av fra medlemsstaten, samt utslipp fra flygninger fra lufthavner i tredjeland til medlemsstaten, tilskrives den aktuelle medlemsstaten. Ved å sammenholde det samlede antall salgskvoter, den samlede utslippsmengden i 2010 og den aktuelle medlemsstatens tilskrevne utslippsmengde i 2010, kan man enkelt beregne medlemsstatens andel av salgskvotene. EU-kommisjonen vil vedta en egen forordning om antallet kvoter som skal selges av hver enkelt medlemsstat, og om hvordan kvotesalget skal foregå.

Det blir opp til medlemsstatene å avgjøre bruken av inntektene fra kvotesalg. Medlemsstatene skal rapportere om hvordan inntektene brukes. De oppfordres brukt til klimarelaterte formål i EU og i tredjeland, blant annet til utslippsreduksjoner, tilpasning til klimaendringer i EU og i tredjeland, spesielt i utviklingsland, forskning på klimatiltak og klimatilpasning, inkludert særlig forskning på lavutslippsfly, for å redusere utslipp gjennom transportformer med lave utslipp, samt dekning av administrative kostnader knyttet til etablering og drift av kvotesystemet. Inntektene fra kvotesalg bør også brukes til bidrag til Fondet for global energieffektivitet og fornybar energi og tiltak for å redusere avskoging i utviklingsland.

Kvotereserve

Det skal settes av en kvotereserve forbeholdt nye luftfartøysoperatører og luftfartøysoperatører i sterk vekst. Kvotereserven utgjør 3 prosent av det samlede antall kvoter som utstedes i perioden 2013-2020. Med ”sterk vekst” menes en gjennomsnittlig årlig økning i tonn-kilometerdata på minst 18 prosent fra 2010 til 2014, jf. direktivets artikkel 3f nr. 1 bokstav (b). Det er ikke etablert en egen reserve for 2012.

Det vil kun bli delt ut kvoter fra reserven én gang i løpet av perioden 2013-2020. Beslutningen om hvor mange kvoter som vil bli utdelt til hver luftfartøysoperatør som har søkt om tildeling og som er berettiget til tildeling skal fattes senest 30. september 2016, jf. artikkel 3f nr. 7. En forutsetning for å få tildelt kvoter fra reserven er at nyetableringen eller utvidelsen ikke bare er en videreføring av en annen luftfartøysoperatørs tidligere aktiviteter. En luftfartøysoperatør kan ikke få tildelt mer enn 1 000 000 kvoter fra reserven for å dekke en utvidelse av virksomheten. Dersom ikke alle kvotene i reserven blir delt ut til operatørene, skal kvotene som blir igjen selges av medlemsstatene.

Om forholdet mellom EUs kvotesystem og Kyoto-protokollen

Kyoto-protokollen er en internasjonal avtale (protokoll under Klimakonvensjonen) som inneholder konkrete utslippsforpliktelser som binder industrilandene som har ratifisert avtalen til å begrense sine utslipp av klimagasser. Kyoto-protokollen innebærer blant annet at det er opprettet et kvotesystem på mellomstatlig nivå som åpner for at landene som har ratifisert avtalen kan handle klimakvoter seg i mellom.

Opprettelsen av EUs kvotesystem er blant annet et virkemiddel for EU til å oppfylle sin utslippsforpliktelse under Kyotoforpliktelsen. Innenfor EUs kvotesystem er det enkeltbedrifter, ikke stater, som er kvotepliktige.

EUs kvotesystem er imidlertid knyttet delvis sammen med det mellomstatlige kvotesystemet som er opprettet under Kyoto-protokollen. Hver kvote som er tildelt til de kvotepliktige virksomhetene innenfor EUs kvotesystem i perioden 2008-2012, har en dobbel identitet. Hver kvote er både en ”EU-kvote”5 – som de kvotepliktige virksomhetene kan bruke til oppgjør for sine utslipp innenfor EUs kvotesystem – og en ”Kyoto-kvote”6 – som landene kan bruke til oppgjør for sine utslippsforpliktelser under Kyoto-protokollen. Hver gang en EU-kvote overføres mellom de kvotepliktige bedriftene følger det altså med en Kyoto-kvote. På grunn av denne doble identiteten får medlemsstatene både innlevert en EU-kvote og en Kyoto-kvote hver gang bedriftene i EUs kvotesystem innleverer EU-kvoter til oppgjør for sin kvoteplikt. For å sikre at EU-kvotene ikke brukes to ganger blir EU-kvotene slettet etter at de er brukt til oppgjør for kvoteplikten. Kyoto-kvoten kan derimot brukes av medlemsstaten til oppfyllelse av medlemsstatens utslippsforpliktelse under Kyoto-protokollen.

Luftfartskvotedirektivet omfatter både internasjonal og innenriks luftfart. I motsetning til innenriks luftfart er internasjonal luftfart ikke omfattet av landenes utslippsforpliktelser under Kyoto-protokollen. Det finnes dermed ingen Kyoto-kvoter som er ment å skulle dekke utslippene fra internasjonal luftfart. EU-kvotene som tildeles luftfartssektoren7 har derfor ikke en slik dobbel identitet, og når luftfartøysoperatørene innleverer EU-kvoter som er tildelt luftfartssektoren følger det ikke med noen Kyoto-kvoter som statene kan benytte til oppgjør av Kyoto-protokollen.

De kvotepliktige luftfartøysoperatørene har imidlertid også anledning til å innlevere EU-kvoter som er tildelt de kvotepliktige bedriftene, samt til en viss grad kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene Den grønne utviklingsmekanismen8 og Felles gjennomføring9. I den grad luftfartøysoperatørene velger å innlevere kvoter som medlemsstatene kan bruke til oppgjør for utslippsforpliktelsen under Kyoto-protokollen (dvs. EU-kvoter som følges av Kyoto-kvoter, kvoter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen eller kvoter fra Felles gjennomføringsprosjekter) skal disse Kyoto-kvotene samles opp i det sentrale EU-registeret.

Bruk av kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene - CDM/JI

I 2012 begrenses adgangen for luftfartøysoperatørene til å dekke sine utslipp med kvoter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene (CDM og JI) til 15 prosent av innleverte kvoter. Prosentsatsen vil bli revidert før perioden 2013-2020, men skal ikke settes lavere enn 1,5 prosent av innleverte kvoter. Den endelige prosentsatsen vil bli offentliggjort senest 1. juli 2012.

Andre effekter på klimaet

Kvoteplikten gjelder kun utslipp av CO₂, ikke andre utslipp av klimagasser.

Unntak fra kvoteplikten

Ifølge kvotedirektivets vedlegg I omfattes CO₂-utslipp fra samtlige flygninger til eller fra EU-lufthavner av kvoteplikten. Lufthavner er definert vidt, noe som innebærer at en hvilken som helst egnet landingsplass, både til lands og til vanns, kan omfattes. Landingsplasser på skip og bygninger er også omfattet.10

Det gis imidlertid unntak for kvoteplikten for kommersielle lufttransportoperatører som i tre påfølgende firemånedersperioder gjennomfører mindre enn 243 enkeltflygninger per periode (tilsvarer ca. to flygninger per dag), eller som har årlige utslipp på mindre enn 10 000 tonn CO₂.

Offisielle flygninger med regjerende monarker og deres nærmeste familie, statsoverhoder, regjeringssjefer og regjeringsmedlemmer fra land utenfor EU, er også unntatt fra kvoteplikten. Tilsvarende flygninger for monarker, statsoverhoder osv. fra land innenfor EU, er derimot ikke unntatt fra kvoteplikten.

Følgende flygninger er også unntatt fra kvoteplikten: Militær-, toll- og politiflyvinger, lete- og redningsflygninger, brannslukking, humanitære flygninger, forskningsflygninger, prøveflygninger, ambulanseflygninger, flyvertrening, flygninger som følger visuelle flyveregler (VFR), flygninger som returnerer til samme lufthavn uten mellomlanding, flygninger med luftfartsmaskineri med en maksimal take-off-vekt på under 5 700 kg, samt flygninger som foretas under forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT/PSO) enten til destinasjoner i EUs ytre områder etter EF-traktatens artikkel 299 nr. 2 eller på enkeltruter som har en kapasitet på mindre enn 30 000 seter i året.

EU-kommisjonen skal arbeide for inngåelse av en global avtale for å redusere utslipp fra luftfart. I mangel av en global avtale, skal det søkes inngått bilaterale avtaler med tredjeland. I tilfeller hvor tredjeland oppretter tilsvarende regelverk kan Kommisjonen beslutte å unnta fra kvoteplikten utslipp som stammer fra flygninger fra det aktuelle tredjelandet til EU.

Sanksjoner

Luftfartøysoperatører som gjentatte ganger ikke etterlever regelverket kan som et siste utfall bli nektet å operere i EU, jf. endringer i kvotedirektivets art. 16. Det åpnes for at medlemsstatene – etter at andre håndhevingstiltak har mislykkes – kan anmode Kommisjonen om å innføre driftsforbud for den angjeldende operatøren. Kommisjonen vil vedta en egen forordning med nærmere regler om innføring av driftsforbud.

Revidering av kvotesystemet i 2014

Kvotedirektivets artikkel 30 nr. 4 krever at Kommisjonen innen 1. desember 2014 vurderer kvotesystemet og åpner for at Kommisjonen kan foreslå endringer.

For øvrig gjelder de samme reglene som i kvotedirektivet (direktiv 2003/87/EF).