5 Budsjettkonsekvenser 2021–2023

5.1 Bakgrunn

Fremskrivingene for perioden 2021–2023 skal gi et realistisk bilde av konsekvensene for kommende års budsjetter av regjeringens forslag til statsbudsjett for 2020.

Hensikten med fremskrivingene er å legge til rette for prioritering av utgifter og inntekter, i tråd med politiske mål og økonomiske utsikter. Sammen med forventet utvikling i skatte- og avgiftsinntektene og avkastningen fra Statens pensjonsfond utland, gir fremskrivingene et grunnlag for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene.

Nye satsinger og videre opptrapping av eksisterende planer må innpasses innenfor handlingsrommet. Politiske ambisjoner om fremtidige satsinger, mål og varslede tiltak som ikke er en del av regjeringens budsjettforslag for 2020, omfattes ikke direkte av budsjettfremskrivingene. Dette omfatter blant annet oppfølging av Nasjonal transportplan og byggeprosjekter under planlegging. Denne type ambisjoner oppsummeres i avsnitt 5.5. Til sammen kan disse legge betydelige bindinger på handlingsrommet i fremtidige budsjetter.

5.2 Beregning av flerårige budsjettkonsekvenser

Budsjettfremskrivingene skal være helhetlige. Større endringer i utgifter og inntekter i perioden 2021–2023 vurderes for alle poster i statsbudsjettet.

Det legges til grunn følgende prinsipper:

• Utgifter til regelstyrte ordninger fremskrives i tråd med regelverket, inkludert forslag til regelverksendringer i dette budsjettet.

• Utgifter til store, igangsatte investeringer fremskrives i takt med fremdriftsplanen.

• På områder der enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen uendret.

• Det tas høyde for engangsutgifter og -inntekter i forslaget for neste år.

• Tiltak som settes i gang i løpet av budsjettåret fremskrives med helårsvirkningen.

• Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak uendret.

Alle tall i tabellene nedenfor er endringer i 2021–2023 sammenlignet med regjeringens forslag til budsjett for 2020, målt i 2020-kroner.

Nedenfor gis det en nærmere omtale av elementene som inngår i fremskrivingene av flerårige budsjettkonsekvenser.

Regelstyrte ordninger

Utgifter til regelstyrte ordninger er definert ved at utgiftene følger av et regelverk og ikke en fastsatt budsjettramme. Bevilgningene har gjerne stikkordet «overslagsbevilgning». Utgifter under folketrygden utgjør en vesentlig del. Andre store ordninger hvor utbetalingene følger av regelverket er barnetrygd, utdanningsstøtte gjennom Statens lånekasse for utdanning og pensjonsutbetalinger fra Statens pensjonskasse.

De regelstyrte utgiftene fremskrives på grunnlag av forventninger om utbetalingene forutsatt uendret regelverk og forventet demografisk utvikling. Konsekvenser av regelverksendringer som foreslås i budsjetteringsåret, innarbeides også.

Investeringer

Som investeringer regnes bevilgninger under postgruppen 30–49. De største er investeringer i riksveier, forsvarsmateriell i Forsvaret og bygg i regi av Statsbygg. Investeringer i petroleumssektoren er holdt utenfor.

Mange investeringer går over flere år. Utgiftene kan variere betydelig. Ofte vil vedtak om å sette i gang et nytt byggeprosjekt medføre et begrenset bevilgningsbehov det første året og vesentlig økte bevilgninger senere år.

Byggeprosjekter med en vedtatt kostnadsramme justeres som hovedregel etter forventet fremdrift i prosjektene. Dette gjelder også andre investeringsprosjekter som finansieres over statsbudsjettet, for eksempel IT-prosjekter. For investeringer i vei og jernbane som inngår i Nasjonal transportplan 2018–2029, og investeringer i forsvarsmateriell, er det lagt til grunn at investeringsrammene videreføres uendret.

Investeringene på postene 30–49 gir ikke et fullstendig uttrykk for statens samlede investeringsaktivitet. Investeringer i helseforetakene, Nye Veier AS og Bane NOR SF finansieres for eksempel med tilskudd eller investeringslån over statsbudsjettet, mens deler av veiutbyggingen finansieres med bompenger utenfor statsbudsjettet.

Engangseffekter og helårsvirkninger

Salg av eiendommer, innbetaling fra fond, auksjonering av konsesjoner og ekstraordinære utbyttebetalinger kan gi store inntekter som normalt ikke kan videreføres til senere år. Det er tatt hensyn til større engangseffekter i fremskrivingene.

Enkelte nye tiltak iverksettes i løpet av budsjettåret, slik at budsjetteffekten påfølgende år blir større. Et eksempel på dette kan være utdanningstiltak som skal følge skoleåret med oppstart i august, og som får helårsvirkning året etter. For andre ordninger kan innfasingen vare over flere år.

5.3 Budsjettkonsekvenser 2021–2023

Oppsummering

Tabellene 5.1 og 5.2 oppsummerer fremskrivingene av utgiftene. Tabellene viser konsekvensene for 2021, 2022 og 2023 av regjeringens forslag til budsjett for 2020.

Fremskrivingene viser at utgiftene øker kraftig og inntektene utenom skatter og avgifter reduseres betydelig de nærmeste årene. I 2021 svekker dette isolert sett budsjettbalansen med over 16 mrd. kroner sammenlignet med budsjettforslaget for 2020. Det er særlig økte utgifter under folketrygden og bortfall av engangsinntekter fra salg av klimakvoter i 2020 som forklarer budsjettsvekkelsen. Utenom folketrygden forventes store økninger i utgiftene til EØS-finansieringsordningene, toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og investeringslån til helseforetakene. I motsatt retning trekker utgiftene til redningshelikoptre og kampfly, og bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere, som går ned. Videre i perioden reduseres utgiftene utenom folketrygden i takt med at prosjekter og tiltak ferdigstilles.

I tabell 5.2 er fremskrivingene fordelt på drift, investeringer (nybygg, anlegg) og overføringer til andre.

Innenfor kategorien driftsutgifter er det særlig utgiftene til Statens pensjonskasse som øker, mens utgiftene til kjøp av klimakvoter reduseres gjennom perioden.

Som i tidligere år, går investeringene betydelig ned gjennom perioden. Dette skyldes at vedtatte prosjekter ferdigstilles, eller får lavere utgiftsbehov gjennom perioden. Dette gjelder blant annet igangsatte byggeprosjekter, redningshelikopteranskaffelsen og anskaffelsen av nye kampfly til Forsvaret. Normalt vil en imidlertid sette i gang nye investeringsprosjekter i årene fremover, som trekker utgiftene opp igjen, jf. omtale i avsnitt 5.5.

Utgiftsveksten under Overføringer til andre mv. skyldes i hovedsak vekst i folketrygdens utgifter, men også utgiftene til toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester anslås å øke mye gjennom perioden. I motsatt retning trekker utgiftene til bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere, som ventes å gå betydelig ned.

Nedenfor omtales nærmere de største og viktigste sakene som fremkommer i tabellen.

EØS-finansieringsordningene

Utbetalingene under EØS-finansieringsordningene øker betydelig i 2021 som følge av at avtalen med Ungarn forventes undertegnet i 2019, og at alle programmer under ordningene vil være i en gjennomføringsfase i 2021. Det antas at utbetalingene vil avta frem mot avslutning i 2025.

Fagfornyelsen

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2020 å bevilge 250 mill. kroner til læremidler i forbindelse med fagfornyelsen. 160 mill. kroner av dette er ettårige midler.

Øremerket tilskudd til bemanningsnorm i barnehage

I forbindelse med innføring av bemanningsnorm i barnehagen opprettet Stortinget et overgangstilskudd for 2018–2020. For 2020 er tilskuddet foreslått til 111 mill. kroner. Tilskuddet avvikles i 2021.

Studentboliger

Regjeringen foreslår å bevilge 822,4 mill. kroner i 2020 til nye og gamle tilsagn til bygging av studentboliger. Ettersom utgifter til tidligere gitte tilsagn reduseres og avsluttes, synker utgiftene i årene som kommer.

Statens lånekasse for utdanning

Utgiftene under Statens lånekasse for utdanning forventes å øke gjennom hele perioden. Dette er i hovedsak grunnet økt rentestøtte knyttet til en anslått økning i mengden ikke-rentebærende lån, og utdanningsstøtteeffekten av nye studieplasser.

Forskningsrådet, ettårig reduksjon i kapitalbeholdningen

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2020 å redusere kapitalbeholdningen til Forskningsrådet med 400 mill. kroner. Reduksjonen skal ikke påvirke aktiviteten i Forskningsrådet. Reduksjonen er ettårig.

EUs rammeprogram for forsking og innovasjon

Gjeldende programperiode avsluttes i 2020, og utgiftene reduseres betydelig fra 2021. Utbetaling av tilsagn fra siste del av perioden gjør at utgiftene er ventet å fases gradvis ut. Regjeringen vil i 2020 ta stilling til ev. deltakelse i EUs neste rammeprogram, Horisont Europa. Det er foreløpig ikke kjent hvor store utgiftene ved ev. deltakelse vil bli.

EUs program for utdanning, opplæring, ungdom og idrett

Gjeldende programperiode avsluttes i 2020. Det er ventet at det vil finne sted noe etterbetaling av tilsagn fra siste del av perioden i etterfølgende år. Regjeringen vil i 2020 ta stilling til ev. deltakelse i EUs neste program for utdanning, opplæring, ungdom og idrett. Det er foreløpig ikke kjent hvor store utgiftene ved ev. deltakelse vil bli.

Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere

Utgiftene på integreringsområdet forventes betydelig redusert i årene fremover fordi effekten av de store asylankomstene høsten 2015 avtar. De fleste av asylsøkerne som kom i 2015 og som senere har fått innvilget opphold, er nå bosatt i en kommune. Mange vil også i løpet av perioden 2020–2023 ha vært bosatt tilstrekkelig lenge til at utgiftene til integreringstilskudd og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap reduseres eller opphører. Til grunn for anslagene ligger en årlig ankomstprognose på 3 000 asylsøkere i 2019 og 2020. Til sammenligning kom det mer enn 31 000 asylsøkere til Norge i 2015, og om lag 3 500 i hhv. 2016 og 2017.

Politibemanning

Det legges til rette for ansettelse av nyutdannede fra Politihøgskolen i 2020. Tiltaket legger til rette for at målet om to politiårsverk per 1 000 innbyggere på nasjonalt plan nås i 2020. Helårsvirkningen av ansettelsene innebærer økte utgifter fra 2021.

Politiets beredskapssenter og datasentre

Politiets nasjonale beredskapssenter ventes ferdigstilt i løpet av 2020. Utgiftene til investeringer reduseres dermed fra 2021. Videre ble det i 2019 etablert to sikrede datasentre for justissektoren. Etter hvert som investeringene fullføres, reduseres utgiftene fra 2021.

Anskaffelse av nye redningshelikoptre

I løpet av 2018 og 2019 er flere av de nye redningshelikoptrene mottatt, men også i 2020 påløper utgifter til kjøp av redningshelikoptre. I tillegg til kjøp av helikoptre omfatter anskaffelsen også engangsutgifter til å gjøre helikoptrene operative og utgifter til oppgradering av baser og landingsplasser ved sykehus. Fra 2022 forventes utgiftene til anskaffelsen å falle markert.

Nye systemer for grensekontroll

Regjeringen foreslår å ta i bruk nye systemer for grense- og territorialkontroll for å følge opp Norges Schengen-forpliktelser. Tiltaket medfører økte investeringsutgifter i 2021. I påfølgende år går utgiftene noe ned som følge av at investeringskostnadene reduseres.

Videreføring av kvoten på 3 000 overføringsflyktninger

Det foreslås å videreføre kvoten for overføringsflyktninger på 3 000 plasser. Overføringsflyktningene vil ankomme i 2020 og 2021, og utgiftene til integreringstilskudd til kommunene øker i påfølgende år som følge av dette.

Byggeprosjekter

Det er satt i gang mange nye byggeprosjekter de siste årene, og det samlede bevilgningsnivået til byggeprosjekter er høyt. Bevilgningen til store byggeprosjekter som NMBU Campus Ås og det nye Nasjonalmuseet reduseres i årene fremover, som følge av at prosjektene ferdigstilles. Samtidig øker utgiftene til byggeprosjekter som nybygg ved Universitetet i Oslo for livsvitenskap og for Vikingtidsmuseet. I beregningene er det ikke tatt høyde for at det pågår forprosjektering av flere nye store byggeprosjekter som kan gi betydelige utgifter fremover. Nytt regjeringskvartal, nytt campus for NTNU, rehabilitering av Nationaltheatret, nytt universitetsmuseum i Tromsø og nytt klinikkbygg for Odontologisk fakultet ved Universitetet i Oslo er eksempler på prosjekter i forprosjektfasen.

Kompensasjon for bortfall av eiendomsskatt

Det foreslås å kompensere kommunene for bortfall av inntekter som følge av endringer i eiendomsskatten. Kompensasjonen fases inn over sju år fra og med 2019, og øker med om lag 70 mill. kroner per år til et samlet beløp på 500 mill. kroner fra 2025.

Kommunereform

Staten utbetaler reformstøtte til kommuner som slår seg sammen i reformperioden for kommunereformen. Reformstøtten utbetales til den nye kommunen etter sammenslåingen. Bevilgningen vil reduseres i 2021 som følge av at en rekke kommunesammenslåinger trer i kraft 1. januar 2020.

Moderasjonsordninger i skolefritidsordningen

Regjeringen foreslår å innføre to moderasjonsordninger i skolefritidsordningen. Helårseffekten av tiltakene medfører et økt budsjettbehov fra 2021.

Ressurskrevende tjenester

Overføringer til kommunene gjennom toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester forventes i gjennomsnitt å øke med om lag 0,6 mrd. kroner per år som følge av vekst i både antall brukere og kostnad per bruker. Anslagene er basert på samme årlige vekst som gjennomsnittet de siste fire årene (2016–2019).

Utgiftsveksten i folketrygden

Utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger eksklusive dagpenger mv., forventes å øke med gjennomsnittlig 9 mrd. kroner årlig i treårsperioden 2021–2023, tilsvarende en samlet vekst på nær 28 mrd. kroner.

Veksten drives først og fremst av flere alderspensjonister. Utbetalingene til alderspensjon anslås å øke med om lag 18 mrd. kroner i løpet av treårsperioden.

Det legges til grunn en stabil utvikling i det trygdefinansierte sykefraværet. Utgiftene til sykepenger er likevel ventet å øke, som følge av økt sysselsetting. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger (AAP) er ventet å gå betydelig ned. Fortsatt reduksjon i antall mottakere forklarer 1,4 mrd. kroner av nedgangen, noe som skyldes en nedadgående trend over flere år, samt regelverksendringene i 2018, der den maksimale varigheten i ordningen ble strammet inn. Mange av mottakerne som går ut av ordningen er antatt å få innvilget uføretrygd. Helårseffekten av regjeringens forslag om redusert minsteytelse for unge AAP-mottakere reduserer utgiftene med 0,8 mrd. kroner over perioden.

Utgiftene til uføretrygd ventes å øke med 4,3 mrd. kroner i løpet av treårsperioden. Den demografiske utviklingen, gitt konstante uttaksrater i hver aldersgruppe, tilsier fortsatt vekst i antall uføre frem til 2023. I tillegg forventes økning i antall mottakere grunnet fortsatt høy overgang fra arbeidsavklaringspenger etter regelverksendringene i 2018.

Utgiftene til hjelpemidler mv. ventes å øke med 0,4 mrd. kroner i løpet av treårsperioden, blant annet grunnet demografisk utvikling. I motsatt retning trekker utgiftene til etterlattepensjoner, som ventes å gå ned med 0,2 mrd. kroner.

Avvikling av særregler i folketrygden for flyktninger og økt botidskrav for en rekke ytelser i folketrygden vil i tillegg gi en innsparing på 0,4 mrd. kroner sammenlignet med 2020. Innsparingen fordeles på flere forskjellige ytelser i folketrygden.

Basert på utviklingen de siste årene anslås den underliggende veksten i folketrygdens utgifter under Helse- og omsorgsdepartementets å øke med vel 5 mrd. kroner frem til 2023. Særlig er utgifter til legemidler forventet å øke med 3,5 mrd. kroner.

Utgiftene til foreldrepenger under Barne- og familiedepartementet ventes å øke med 0,9 mrd. kroner frem til 2023 som følge av forventet vekst i antall fødsler.

Avtalefestet pensjon (AFP)

Statens tilskudd til AFP i privat sektor ventes å øke betydelig i årene fremover. Det skyldes fortsatt høy vekst i antall mottakere fordi AFP-ordningen i privat sektor fortsatt er under innfasing.

Tilskudd til Statens pensjonskasse

Tilskuddet til Statens pensjonskasse (SPK) til offentlig tjenestepensjon mv. ventes å øke i takt med at det blir flere pensjonister samt fordi nye pensjonister har høyere pensjonsnivå enn de som faller fra.

IKT-modernisering i NAV

Prosjekt 3 i IKT-moderniseringen i Arbeids- og velferdsetaten skal etter planen avsluttes i 2020.

Investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser

Kommuner som får tilsagn om investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser mottar tilskudd over en femårsperiode. Kommunene mottar hoveddelen av tilskuddene to til tre år etter at tilsagn er gitt, dvs. i 2022 og 2023 for tilsagn gitt i 2020. Nye tilsagn i 2020 bidrar isolert sett til å øke utgiftene i årene fremover. Etter hvert som prosjektene ferdigstilles, vil utgiftene bli redusert.

Investeringer i de regionale helseforetakene

Investeringer i helseforetakene finansieres gjennom basisbevilgningene til de regionale helseforetakene, samt investeringslån. De siste årene har det kommet flere investeringsprosjekter inn i ordningen med statlige investeringslån. I 2020 foreslår regjeringen et nytt investeringslån til nye Oslo universitetssykehus. Det foreslås også å utvide lånerammen til nytt sykehus i Stavanger til universitetsarealer for Universitetet i Stavanger. Utbetalingene de kommende årene vil følge fremdriften i prosjektene som nå er inne i ordningen. Anslaget for utgiftene til investeringslån vil over tid motsvares av inntekter når lånene betales tilbake.

Barnetrygd

Regjeringen foreslår å øke barnetrygden for barn opp til fylte seks år fra 1. september 2020. Økningen får helårsvirkning i 2021. Den underliggende utviklingen for utgiftene i ordningen trekker i motsatt retning.

Opprydding på det nukleære området

Utgiftene til håndtering av norsk atomavfall og atomanlegg forventes redusert i 2021 da større investeringer i sikringstiltak gjennomføres i 2020. Fra 2022 ventes utgiftene å øke som følge av at større oppryddingsprosjekter kan igangsettes.

Opprydding Svea/Lunckefjell

Oppryddingen etter gruvevirksomhet i Svea og Lunckefjell på Svalbard planlegges gjennomført innen utløpet av 2021.

Kompensasjonsordning for pelsdyroppdrettere

Som følge av den nye loven om forbud mot pelsdyrhold foreslår regjeringen en kompensasjonsordning for pelsdyroppdrettere som avvikler driften. Utbetalinger til kompensasjonsordningen forventes å øke i 2021, for så å reduseres i 2022 og 2023.

Kjøp av persontransport med tog

Utgiftene til kjøp av persontransport med tog reduseres i tråd med inngåtte avtaler. Kontraktene for drift av Sørlandsbanen (trafikkpakke 1) og Nordlandsbanen mv. (trafikkpakke 2) er blitt rimeligere etter konkurranse.

Kjøp av klimakvoter

Utgiftene til kjøp av klimakvoter reduseres i årene frem til 2023. Reduksjonen skyldes at alle kvoter under Kyotoprotokollens andre periode (2013–2020) skal være levert innen midten av 2021. I 2022 og 2023 er det bare medregnet kvoter som blir levert fra pilotprogrammet under Verdensbanken, TCAF.

CO₂-kompensasjonsordningen

Utgiftene til CO₂-kompensasjonsordningen for industrien øker betydelig i 2021, hovedsakelig som følge av forventinger om høyere kvotepris. 2021 er siste utbetalingsår for nåværende ordning. Utgiftene i 2022 og 2023 er derfor faset ut.

Nye kampfly – midlertidig økning

I Langtidsplanen for forsvarssektoren er det lagt til grunn at det frem mot 2024 skal anskaffes inntil 52 nye F-35 kampfly. Det er samtidig lagt til grunn en midlertidig bevilgningsøkning på 22–28 mrd. kroner (2012-priser) samlet over anskaffelsesperioden. Stortinget har tidligere gitt bestillingsfullmakt for totalt 46 kampfly for levering i perioden 2015–2022. Behovet for midlertidig bevilgningsøkning på Forsvarsdepartementets budsjett knyttet til kampflyanskaffelsen nådde et toppunkt i 2017, og reduseres gradvis fra 2018 og fremover.

Fullskala CO₂-håndtering – undersøkelsesbrønn

Equinor, Shell og Total samarbeider om forprosjektering av transport og lagring av CO₂ i fullskalaprosjektet. I 2020 foreslår regjeringen å bevilge midler til en undersøkelsesbrønn som skal gi mer informasjon om hvor egnet det planlagte reservoaret er som CO₂-lager. Arbeidet ferdigstilles i 2020. Regjeringen tar sikte på at investeringsbeslutning for fullskalaprosjektet kan fattes i 2020/2021.

Inntekter

Salg av klimakvoter

Norge startet salget av klimakvoter på den felles europeiske auksjonsplattformen 3. juni 2019. Arbeidet med tilknytning til auksjonsplattformen tok lang tid. Det har derfor bygget seg opp en stor beholdning av klimakvoter som skulle vært solgt i tidligere år. Salget av oppsparte kvoter er fordelt på auksjonene i 2019 og 2020, noe som innebærer betydelige engangsinntekter i disse årene. Fra og med 2021 reduseres antallet kvoter som skal selges.

5.4 Handlingsrommet i de nærmeste årene

Skatte- og avgiftsinntektene forventes å øke over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene (gitt uendret skatte- og avgiftssystem). For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skatte- og avgiftsinntektene å styrke budsjettet med om lag 13,5 mrd. 2020-kroner per år. Anslaget har blitt satt litt ned de siste årene, noe som blant annet må ses i sammenheng med en vedvarende svak utvikling i bilavgiftene.

Regjeringens forslag til nye skatte- og avgiftsendringer innebærer et om lag provenynøytralt skatte- og avgiftsopplegg bokført i 2020, se Prop. 1 LS (2019–2020) Skatter, avgifter og toll 2020. Helårsvirkningen av skatteopplegget i 2020 og tidligere års skatte- og avgiftsendringer med effekt i 2021 styrker balansen med 0,3 mrd. kroner bokført i 2021.

Bruken av olje- og fondsinntekter har økt markert siden 2001 og blitt en stadig viktigere finansieringskilde i de årlige statsbudsjettene. Om lag 13 pst. av utgiftene i offentlig forvaltning finansieres fra Statens pensjonsfond utland. Nå er vi inne i en ny fase i finanspolitikken. Fremover venter vi lavere vekst i Statens pensjonsfond utland, og rommet for ytterligere økt bruk av oljeinntekter er dermed svært begrenset. Dersom det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet vokser i takt med verdiskapingen i fastlandsøkonomien, gir det en økning i bruken av fondsinntekter på rundt 2 mrd. 2020-kroner i året de neste tre årene. Budsjettpolitikken på mellomlang sikt er nærmere omtalt i Meld. St. 1 (2019–2020) Nasjonalbudsjettet 2020.

Tallene i dette kapitlet viser at økte utgifter og reduserte inntekter utenom skatter og avgifter samlet svekker budsjettbalansen med over 16 mrd. kroner fra 2020 til 2021. Fra 2021 til 2022 svekkes budsjettbalansen ytterligere med 2 mrd. kroner. Anslagene er usikre, og usikkerheten øker utover i perioden.

Fremskrivingene viser de fremtidige konsekvensene av regjeringens budsjettforslag for 2020. Effektiviseringstiltak som øker handlingsrommet, slik som videreføring av avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen, er ikke tatt med i fremskrivingene. Reformen frigjør årlig om lag 1,7 mrd. kroner til prioriterte formål i regjeringens forslag til statsbudsjett. Fremskrivingene omfatter heller ikke eventuelle utgiftsøkninger blant annet for helse- og omsorgstjenester som følge av at det blir flere eldre. Det er heller ikke tatt hensyn til opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger som ikke er en del av regjeringens budsjettforslag for 2020. Flere av disse innebærer i sum vesentlige bindinger på handlingsrommet i fremtidige budsjetter. Planlagte satsinger og ambisjoner er nærmere omtalt i avsnitt 5.5.

Det samlede handlingsrommet i budsjettet i årene fremover er usikkert og avhenger av politiske beslutninger, men vil trolig være mindre enn i årene vi har bak oss.

5.5 Planlagte satsinger og ambisjoner

Flere langsiktige planer, mål og byggeprosjekter vil kreve økte budsjetter de nærmeste årene. Hvis disse realiseres, blir de samlede kostnadene større enn det anslåtte handlingsrommet som følger av vekst i inntektene. Det betyr at planene ikke kan finansieres av vekst alene, og at det kan bli nødvendig å redusere andre utgifter for å gi rom for satsingene og ambisjonene. I tillegg kan det oppstå nye politiske tiltak i budsjettene eller behov for å håndtere større utgifter som er vanskelige å forutse, som for eksempel det store antall asylankomster i 2015 og finanskrisen i 2009.

Utgiftsvekst til befolkningsendringer

Flere eldre gir økt behov for helse- og omsorgstjenester, og behovet øker med gjennomsnittsalderen i befolkningen. Gruppen som er eldre enn 80 år, vil øke mye raskere fremover: De siste ti årene har det i gjennomsnitt blitt om lag 400 flere personer i denne gruppen hvert år. I årene 2020–2023 blir det i gjennomsnitt 5 700 flere hvert år – og veksttakten tiltar. Aldring bidrar til å øke demografikostnadene i helseforetakene og kommunene. Endringene i befolkningen samlet anslås å bidra til å øke kostnadene i helseforetak og kommuner med om lag 3,5 mrd. kroner årlig de nærmeste årene.

Planlagte satsinger

Nasjonal transportplan

Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 legger opp til en ramme for statlige midler på 933 mrd. kroner i årene 2018–2029, i tillegg til 131 mrd. kroner i bompenger (prisnivå 2017). I budsjettet for 2020 er utgiftene til NTP-formål foreslått økt reelt med 2,9 mrd. kroner til totalt 69,3 mrd. kroner. Midler til NTP-formål i de enkelte budsjettår vil bli tilpasset det samlede økonomiske opplegget innenfor rammene som følger av handlingsregelen og tilstanden i norsk økonomi for øvrig. Endringer i handlingsrommet, i prosjektenes kostnader eller utgifter på andre samfunnsområder vil kunne påvirke innfasing og gjennomføring av planen.

Byggeprosjekter

De siste årene har staten satt i verk en rekke nye byggeprosjekter. Bevilgningene til byggeprosjekter i regi av Statsbygg er økt fra om lag 3 mrd. kroner i 2014 til forslag om 5,7 mrd. kroner i 2020. Det største prosjektet er nytt bygg for livsvitenskap ved Universitet i Oslo, med en kostnadsramme på 5,8 mrd. 2019-kroner. I tillegg er flere store byggeprosjekter under prosjektering, blant annet nytt regjeringskvartal, rehabilitering av Nationaltheatret og flere prosjekter i universitets- og høyskolesektoren. Utgifter ved faktisk gjennomføring av slike bygg etter prosjektering må antas å være omfattende, men er krevende å anslå nøyaktig nå. Det er heller ikke tatt stilling til eller er kjent når byggestart ev. vil være.

Store sykehusprosjekter finansieres delvis gjennom investeringslån til helseforetakene. Omfanget av helseforetakenes investeringslån har økt de siste årene. I 2014 ble det bevilget 1,6 mrd. kroner. For 2020 legger regjeringen opp til om lag 5,8 mrd. kroner i samlet lån til helseforetakene, blant annet til nye Oslo universitetssykehus.

Bevilgningene til byggeprosjekter og investeringslån til helseforetakene har de siste årene økt reelt med i gjennomsnitt 1 mrd. kroner årlig. Dette er et nettotall som både inkluderer prosjekter som ferdigstilles og nye prosjekter.

FoU-bevilgninger – 1 pst. av BNP

Regjeringen har en ambisjon om å øke den offentlige forskningsinnsatsen ut over 1 pst. av BNP i en omstillingsfase, jf. langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. I 2020 ligger samlede FoU-bevilgninger anslagsvis 1,1 mrd. kroner over 1 pst. av BNP. Kostnaden ved å videreføre en FoU-innsats på 1 pst. av BNP anslås til om lag 0,8 mrd. 2020-kroner årlig over tid.

I revidert langtidsplan for forskning og høyere utdanning lanserer regjeringen tallfestede opptrappingsplaner på til sammen 1,5 mrd. kroner i perioden 2019–2022, hvor av om lag 0,3 mrd. kroner inngår i budsjettforslaget for 2020. Oppfølging av disse vil bidra til målet om offentlig FoU-innsats som andel av BNP.

Regjeringen vil i 2020 også ta stilling til ev. deltakelse i EUs neste rammeprogram. Det er foreløpig ikke kjent hvor store utgiftene ved ev. deltakelse vil bli.

Bistand – 1 pst. av BNI

Ved behandlingen av 2017-budsjettet vedtok Stortinget følgende: «Stortinget ber regjeringen avsette 1 pst. av BNI til bistand i de årlige budsjetter.» Dersom man legger til grunn at BNI vokser i takt med BNP for Fastlands-Norge, innebærer vedtaket at bistandsbudsjettet må øke med anslagsvis 0,8 mrd. 2020-kroner årlig.