Prop. 10 L (2019–2020)

Endringer i folketrygdloven og enkelte andre lover (samleproposisjon høsten 2019)

Til innholdsfortegnelse

7 Avvikling av folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger angående rett til visse trygdeytelser og utvidelse av ordningen med supplerende stønad

7.1 Innledning

Folketrygdloven har særskilte bestemmelser som innebærer at flyktninger er unntatt fra lovens ordinære vilkår om botid. Dette gjelder både kravet om tre års botid som er et vilkår for i det hele tatt å ha rett til en del ytelser, og kravet om førti års botid for å ha rett til fulle minsteytelser, slik som garantipensjonen. Disse bestemmelsene gjelder utelukkende for personer med formell flyktningstatus etter reglene i utlendingsloven.

Departementet foreslår å avvikle folketrygdens særskilte bestemmelser om flyktninger, med unntak av bestemmelsene som gjelder for ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon.

Det foreslås samtidig å utvide ordningen med supplerende stønad til også å omfatte uføre personer med flyktningstatus, for å sikre disse stønad til livsopphold og for å unngå at vesentlige kostnader veltes over på kommunene når de særskilte bestemmelsene om flyktningers rett til uføretrygd fra folketrygden oppheves.

7.2 Gjeldende rett

For rett til alderspensjon, uføretrygd, ytelser til gjenlevende ektefelle, barnepensjon, arbeidsavklaringspenger, stønad til enslig mor eller far, grunnstønad og hjelpestønad stilles det normalt krav til kvalifiseringsperioder i form av forutgående medlemskap eller trygdetid, jf. kapittel 6.

Pensjoner og uføretrygd har videre bestemmelser om at trygdetid er en faktor i beregningen av ytelsen, slik at ytelsen reduseres forholdsmessig, dersom vedkommende har mindre enn 40 års trygdetid.

Folketrygdloven inneholder imidlertid en rekke særbestemmelser for flyktninger. For flyktninger gjøres det unntak fra kravet til kvalifiseringsperiode og bestemmelsene om avkortning i ytelsene på grunn av manglende trygdetid. Det forutsettes selvfølgelig at de andre vilkårene for de enkelte ytelsene samtidig er oppfylt, herunder kravene til alder, sykdom, redusert inntektsevne med videre.

For å beholde rett til en ytelse som er innvilget eller beregnet etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger, er det et absolutt krav at vedkommende fortsatt er medlem i folketrygden. Dersom medlemskapet opphører, for eksempel ved flytting til utlandet, faller retten til ytelsen og den fordelaktige beregningen bort. Ytelser innvilget eller beregnet etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger er altså ikke eksportable. Den ytelsen som i tilfelle vil kunne tas med til utlandet, vil være begrenset til det beløpet flyktningen har rett til, basert på egen opptjening.

Supplerende stønad gis etter lov 29. april 2005 nr. 21 om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg. Ordningen har som formål å garantere en minsteinntekt for personer som har fylt 67 år og som bor i Norge, men som har kort botid, slik at de ikke har kunnet tjene opp tilstrekkelige alderspensjonsrettigheter i folketrygden. Målgruppen for stønadsordningen er således eldre innvandrere (personer med opphold på humanitært grunnlag og andre) og eldre norske statsborgere som har hatt langvarige opphold i utlandet uten å ha tjent opp tilstrekkelige, eksporterbare pensjonsrettigheter der. Ordningen erstatter vedvarende kommunal sosialhjelp for personer over 67 år, som har fast bopel i Norge.

Det stilles ingen krav om ventetid eller opptjent trygdetid for rett til ytelsen. Mottakere må fremme ny søknad hvert år ved personlig fremmøte hos Arbeids- og velferdsetaten.

Ordningen garanterer en samlet inntekt på et nivå tilsvarende folketrygdens minste pensjonsnivå. Det gis imidlertid ikke forsørgingstillegg for ektefelle eller barn. Ordningen er supplementær i forhold til alderspensjon fra folketrygden, noe som utelukker personer som mottar full minstepensjon. Dette gjør at stønaden i dag ikke gis til personer med flyktningstatus. Stønaden gis etter en streng behovsprøving og reduseres dersom stønadsmottakeren eller hans/hennes ektefelle eller samboer har annen arbeids- eller kapitalinntekt eller norsk eller utenlandsk pensjon. Formue over 0,5 G skal også gå til fradrag i ytelsen.

Dersom begge ektefellene har fylt 67 år, er imidlertid reglene for inntektsprøving av supplerende stønad gunstigere, på den måten at ytelsen til hver av ektefellene prøves for seg. Den ene ektefellens inntekt går kun til fradrag i den andres ytelse i den grad inntekten overstiger det garanterte stønadsnivået for ektefeller.

I likhet med den økonomiske behovsprøvingen for å kunne motta sosialhjelp, innebærer også prøvingen etter lov om supplerande stønad ved kort butid en konkret og individuell vurdering.

Supplerende stønad kan ikke eksporteres til personer bosatt i utlandet. Stønaden er også unntatt fra eksport etter EØS-reglene.

7.3 Vurderinger og forslag

I utgangspunktet må det kunne forventes at voksne personer som på grunn av et beskyttelsesbehov får rett til opphold i Norge, etter en rimelig omstillings- og opplæringsperiode etter ankomsten, forsørger seg selv gjennom eget arbeid.

Det er imidlertid åpenbart at enkelte i denne gruppen vil ha en slik alder eller en slik helsetilstand at deltakelse i arbeidslivet ikke er en realistisk forventning. Med mindre disse personene har betydelige oppsparte midler, hvilket må antas å gjelde svært få, om noen, vil de derfor ha behov for varige overføringer fra offentlige budsjetter for å dekke sine kostnader til livsopphold.

Kostnadene til livsoppholdsytelser for eldre og uføre personer med flyktningstatus bæres i dag av folketrygden. Dagens ordning innebærer at det for personer med flyktningstatus ses bort fra folketrygdlovens krav både for å oppnå rett til ytelsene og for beregning av ytelsene. Flyktninger behandles som om de har full botid, det vil si 40 år, uansett hvilken faktisk botid de har opparbeidet.

Departementet mener at kostnadene forbundet med ytelser til livsopphold for flyktninger som ikke kan forsørge seg selv på grunn av alder eller uførhet, og som på grunn av kort botid ikke har rett til minstenivået i alderspensjon eller uføretrygd, bør løftes ut av folketrygden.

På denne bakgrunn foreslås det å oppheve de særskilte bestemmelsene i folketrygdloven med hensyn til alderspensjon og uføretrygd. De av flyktningene som er over 67 år, vil som nevnt ovenfor kunne få ytelser gjennom ordningen med supplerende stønad som tilsvarer minsteytelsene for alderspensjon. For å sikre uføre flyktninger stønad til livsopphold og for å unngå at vesentlige kostnader veltes over på kommunene når de særskilte bestemmelsene om flyktningers rett til uføretrygd fra folketrygden oppheves, foreslås det samtidig å utvide ordningen med supplerende stønad til også å omfatte uføre personer med flyktningstatus.

Det foreslås for øvrig å avvikle de særskilte bestemmelsene som gir flyktninger rett til arbeidsavklaringspenger og stønad til enslig mor eller far uavhengig av egen botid. Dette vil medføre at flyktninger behandles likt med nordmenn som har hatt lange utenlandsopphold og andre grupper som har lovlig opphold i Norge. Dersom de særskilte bestemmelsene for arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere ikke oppheves, vil dessuten den foreslåtte hevingen av botidskravet for disse ytelsene, se kapittel 6, gjelde for alle andre enn flyktninger. Som en konsekvens ville den trygdemessige verdien av flyktningstatusen bli høyere enn i dag.

Et offentlig utvalg som utredet etterlatteytelsene i folketrygden, leverte sin utredning 2. februar 2017, se NOU 2017: 3. De særskilte bestemmelsene om flyktningers rett til ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon vil bli vurdert i forbindelse med oppfølgingen av utvalgets utredning.

De foreslåtte endringene ble lagt frem for Stortinget våren 2017, jf. Prop. 85 L (2016–2017). Ved Stortingets behandling 8. juli 2017 oppnådde ikke forslagene flertall.

Departementet viser til Prop. 85 L (2016–2017) for en nærmere omtale av forslaget, og til lovforslaget, folketrygdloven §§ 1-7, 3-2, 3-3, 3-9, 11-2, 12-2, 12-3, 12-12, 12-13, 12-15, 15-2, 17-3, 17-4, 17-7, 18-2, 18-3, 18-5, 19-2, 19-3, 19-8, 20-10 og 22-8.

7.4 Ikraftsetting. Overgangsbestemmelser

Departementet foreslår at lovendringene omtalt i kapitlene 6 og 7 skal tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det tas sikte på at endringene skal gjelde fra 1. oktober 2020. Endringene foreslås gitt virkning for krav som fremsettes etter lovens ikrafttredelse. Endringene kan dermed i utgangspunktet gjøres gjeldende også for personer som har fått innvilget oppholdstillatelse før endringen trådte i kraft.

I Prop. 85 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg (ny inntektsikring for eldre og uføre flyktninger og endrede botidskrav for rett til visse ytelser) ble det foreslått at rett til ytelser etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger skulle gjelde for krav om alderspensjon etter folketrygdloven kapitlene 19 og 20 fra personer født i 1956 eller tidligere, som ved lovens ikrafttredelse har vært medlemmer i folketrygden i minst 20 år etter fylte 16 år. Videre ble det foreslått at loven ikke skulle gis virkning for alderspensjon for personer som ved lovens ikrafttredelse allerede mottar uføretrygd etter de særlige reglene for flyktninger, er født i 1956 eller tidligere og som har vært medlemmer i folketrygden i minst 20 år etter fylte 16 år. Ved overgang til alderspensjon skulle disse få pensjon etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger. Det samme skulle gjelde personer som har pensjon som gjenlevende ektefelle etter folketrygdloven § 17-5. Forslaget videreføres i proposisjonen her, men slik at «1956» forskyves til «1959».

Departementet foreslår at personer som har fremsatt krav om uføretrygd etter ikrafttredelsestidspunktet fullt ut omfattes av de nye reglene. De nye reglene gjøres ikke gjeldende for personer som allerede mottar uføretrygd, eller ved behandling av krav om uføretrygd som er satt frem før ikrafttredelsestidspunktet. Departementet understreker at flyktninger fortsatt vil kunne ha rett til uføretrygd, men da etter de samme reglene som gjelder for alle andre.

7.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det kan ta mange år før økninger eller reduksjoner i tilstrømningen av asylsøkere gir utslag på folketrygdens utgifter. Det vil for eksempel ta mange år før asylsøkerne som kom til Norge i 2015 i særlig grad vil påvirke antallet som får innvilget alderspensjon etter særreglene for flyktninger, ettersom de fleste flyktningene var unge. Arbeids- og velferdsdirektoratet antar derfor at den fulle effekten av tiltaket først vil inntreffe i 2060.

Tiltaket vil samlet gi en innsparing på om lag 1 million kroner i 2020, dersom ikrafttredelse 1. oktober legges til grunn. Grove anslag viser imidlertid at i 2060, da man antar at den fulle effekten vil inntreffe, vil den årlige innsparingen kunne være nær 3 milliarder kroner.

Enkelte av forslagene må ventes å gi noe merutgifter til økonomisk sosialhjelp. Det vises til omtalen av merutgifter for kommunene under punkt 6.5.

En avvikling av særreglene for flyktninger vil ikke i seg selv føre til merarbeid for Arbeids- og velferdsetaten, ut over nødvendige endringer i rutiner, rundskriv, vedtaksbrev mv. Det kreves kun enkelte justeringer i IKT-systemene.

En utvidelse av ordningen med supplerende stønad til også å omfatte uføre flyktninger, vil imidlertid medføre en vesentlig økning i antall søknader om supplerende stønad. Ettersom behandlingen av saker om supplerende stønad i stor grad er basert på manuelle rutiner og personlig oppmøte hos Arbeids- og velferdsetaten, antar Arbeids- og velferdsdirektoratet at en økning i antall saker vil medføre en merbelastning for saksbehandlingen som kan komme til å gi behov for økt bemanning.

De foreslåtte regelverksendringene medfører merkostnader på 33 millioner kroner til administrative forberedelser og IKT-utvikling i Arbeids- og velferdsetaten.

Til dokumentets forside