4 Påtalemyndighetens uavhengighet – tidligere vurderinger
Prinsippet om en uavhengig påtalemyndighet stod sterkt allerede ved vedtagelsen av straffeprosessloven 1887. Den departementale revisjonskomité ønsket å skape en garanti for påtalemyndighetens politiske uavhengighet. I Innstillingen fra den departementale revisjonskomité side 14 er det fremhevet:
«Grunnsetningen bør være at ledelsen av påtalemyndigheten bør gjøres så stabil og så uavhengig av politiske svingninger og hensyn som mulig, uten at den dog kan unndras fra den konstitusjonelle ansvarlighet. Riksadvokaten kan derfor visstnok på den ene side ikke gis en dommers uavhengighet av eksekutivmakten, men adgangen til å gripe inn bør dog på den annen side ikke således lettes for denne, at han bare blir et viljeløst redskap.»
I lov 1. juli 1887 nr. 5 om Rettergangsmaaden i Straffesager § 73 andre ledd ble det fastsatt at «alene Kongen» kunne gi alminnelige regler og bindende pålegg om utføringen av Riksadvokatens verv. Påtalemyndigheten ble ikke underlagt Justisdepartementet, slik systemet var i en rekke andre land.
Komiteen til revisjon av straffeprosessloven (Straffeprosesslovkomitéen) drøftet hvorvidt Kongen fortsatt burde være høyeste instans i påtalemyndigheten, se NUT 1969: 3 Innstilling om rettergangsmåten i straffesaker fra Straffeprosesslovkomiteen (Komiteen til revisjon av straffeprosessloven) side 167–169 og 175–176. Komiteen mente at politiske myndigheter burde ha minst mulig innflytelse på konkrete påtaleavgjørelser. På side 169 uttaler komiteen likevel følgende:
«Å innrømme påtalemyndigheten en uavhengighet av Regjeringen svarende til den domstolene har, er etter komiteens oppfatning lite naturlig slik den ordinære påtalemyndighet er ordnet i dag. Det ville i realiteten bety å gjøre riksadvokaten til en selvstendig statsmakt på linje med Høyesterett, om enn med et snevrere myndighetsområde».
Komiteen foreslo på denne bakgrunn ikke å begrense adgangen Kongen i statsråd har til å gripe inn i enkeltsaker. Komiteen gikk imidlertid inn for å begrense den eksklusive påtalekompetansen til de tilfeller der det var gitt særlig hjemmel i straffeloven. Dette ville etter komiteens syn ivareta behovet for politisk kontroll for saker som berører statens interesser på en spesiell måte. Komiteen pekte dessuten på at avgjørelsen i statsråd normalt bare var en formalitet. På side 175 heter det videre:
«Ut fra det prinsipielle syn at politiske myndigheter bør ha minst mulig befatning med konkrete påtaleavgjørelser, antar komiteen at en slik påtalekompetanse som det her gjelder, bør tilligge riksadvokaten, jfr. de alminnelige bemerkninger til kapittel 6.»
Departementet fulgte ikke opp komiteens forslag om å la den eksklusive påtalekompetansen reguleres av straffeloven, se Ot.prp. nr. 35 (1978–1979) side 117. Selv om departementet var prinsipielt enig i at politiske myndigheter burde ha minst mulig befatning med enkeltavgjørelser om påtalespørsmål, var det etter departementets syn ikke nødvendig å oppheve Kongens eksklusive påtalekompetanse. Begrunnelsen var at det dreide seg om relativt få enkeltavgjørelser som ofte vil ha stor interesse, og at ordningen fungerte tilfredsstillende i praksis. Kongens påtalekompetanse ble dessuten utvidet til ikke bare å gjelde embetsmenn, men også andre tjenestemenn ansatt av Kongen.
Også i nyere tider har påtalemyndighetens uavhengighet vært hevet over enhver tvil. I forbindelse med Furre-saken uttalte Kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. S. nr. 235 (1996–1997) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om 1) melding til Stortinget fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste om Overvåkingstjenestens innhenting av opplysninger fra tidligere DDR, og 2) statsministerens redegjørelse om klargjøring av myndighetenes håndtering av spørsmål som er omtalt i meldingen fra Stortingets kontrollutvalg på side 18 følgende:
«Komiteen […] vil understreke viktigheten av at politiske myndigheter ikke legger seg opp i forhold som er underlagt påtalemakten. Komiteen vil understreke at dette forhold også må gjelde Stortinget og dets organer, slik at det ikke skapes uklarhet i forholdet mellom landets statsmakter».
I Innst. O. nr. 89 (2000–2001) om lov om endringer i politiloven mv. (overvåkingstjenestens oppgaver mv.) advarte Justiskomiteen mot at Stortingets EOS-utvalg skulle kunne føre kontroll med overordnet påtalemyndighets håndtering av overvåkningssaker, ettersom dette ville være et brudd med påtalemyndighetens uavhengighet. På side 10 uttaler komiteen:
«[Vi vil] sterkt advare mot en uthuling av det helt sentrale demokratiske prinsippet om en fri og uavhengig påtalemyndighet».
Også riksadvokat Tor-Aksel Busch har understreket prinsippets sterke stilling i norsk rett, se Lødrup/Tjomsland/Aarbakke/Aasland (red.), Rettsteori og Rettsliv – Festskrift til Carsten Smith (Oslo 2002) på side 159:
«[I] forhold til enkeltsaker står påtalemyndighetens uavhengighet meget sterkt, ja, kanskje sterkere enn noen gang. I dette perspektivet kan det være et spørsmål om man i framtiden bør beholde den teoretiske muligheten Kongen i statsråd fortsatt har til å omgjøre riksadvokatens avgjørelser. Når uavhengigheten understrekes og fokuseres gang på gang, og den rettslige teoretiske adgang til omgjøring ikke benyttes, bør man kanskje søke samsvar mellom regelverk og det uavhengighetsprinsipp alle forholder seg til.»
Påtalemyndighetens uavhengighet ble tatt opp av riksadvokaten i forbindelse med ikraftsettingen av straffeloven 2005, se Prop. 64 L (2014–2015) Lov om ikraftsetting av straffeloven 2005 (straffelovens ikraftsettingslov) punkt 6.4.7 side 71–72. Departementet uttalte at gode grunner taler for at påtalemyndigheten gjøres formelt uavhengig, men mente at spørsmålets prinsipielle karakter tilsa at man ikke burde ta stilling til det i en ikraftsettingsomgang. Departementet uttalte at en derfor ville komme tilbake til forslaget på et mer passende tidspunkt.