7 Forslaget i NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov
I NOU 2016: 24 punkt 8.2.1 side 184–186 drøfter Straffeprosessutvalget påtalemyndighetens uavhengighet og forholdet mellom påtalemyndigheten og Kongen i statsråd. Utvalget uttaler at påtalemyndighetens uavhengighet bør tydeliggjøres og styrkes og mener at dette vil sikres best om uavhengigheten formaliseres og at den eksklusive påtalekompetansen oppheves. Utvalget foreslår at det inntas en bestemmelse om at påtalemyndigheten er uavhengig og at ingen kan instruere påtalemyndigheten i enkeltsaker eller omgjøre påtalemyndighetens avgjørelser, jf. lovutkastet § 2-3 andre ledd. Utvalget fremmer også forslag om å endre Grunnloven § 96 første ledd slik at ingen skal kunne dømmes uten etter «uavhengig anklage». På side 185 gir utvalget følgende begrunnelse:
«Utvalget mener at det på strafferettspleiens område er et særlig behov for tillit til at behandlingen skjer og avgjørelser treffes etter saklige og objektive kriterier. Det er således av stor betydning å ha en uavhengig og upartisk påtalemyndighet, som den vi har i dag. Påtalemyndighetens uavhengighet bør etter utvalgets syn tydeliggjøres og styrkes.
Uavhengigheten vil sikres best om den formaliseres og ved at den eksklusive påtalekompetanse som tilkommer Kongen i statsråd, oppheves. Selv om det er etablert en praksis for at Kongen i statsråd ikke griper inn i den enkelte sak, er det ønskelig at de reelle forholdene nedfelles i loven. Påtalemyndighetens uavhengighet bør ikke alene avhenge av tradisjonen og den til enhver tid sittende regjering, men sikres av den lovgivende myndighet.»
Utvalget mener i motsetning Straffeprosesslovkomitéen at en uavhengig påtalemyndighet ikke vil utgjøre en statsmakt på linje med domstolene, og viser til at riksadvokaten tilhører de avsettelige embetsmenn som kan avskjediges uten dom og i ytterste konsekvens med politisk begrunnelse, jf. Grunnloven § 22 første ledd. Utvalget viser videre til at det den senere tid har utviklet seg flere mer eller mindre uavhengige forvaltningsorganer med ansvar for avgjørelser av stor betydning for enkeltpersoner, som for eksempel Utlendingsnemnda og Gjenopptakelseskommisjonen. Utvalget mener at de hensyn som taler for uavhengighet fra politiske myndigheter for de nevnte organer, gjør seg vel så sterkt gjeldende for påtalemyndigheten (side 185–186):
«Sentralt er at Kongen i statsråd etter omstendighetene kan ha interesse i utfallet av straffesaker, eller at det kan oppfattes slik. Er det formell adgang til instruksjon, kan det bli stilt spørsmål ved om påtalemyndighetens avgjørelse er truffet uten påvirkning – særlig i straffesaker som involverer personer med politisk tilknytning, eller som ellers vekker politisk interesse. I saker der tiltalekompetansen hører under Kongen i statsråd, kan det også oppstå problematiske habilitetsspørsmål.»
Utvalget påpeker at det for enkelte lovbrudd gjør seg gjeldende særlige hensyn som kan tilsi at Kongen i statsråd bør kunne påvirke saken. Som eksempel nevnes saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller forholdet til fremmede stater. Utvalgets standpunkt er imidlertid det samme (side 186):
«Også i slike tilfeller er det […] prinsipielt problematisk dersom påtaleavgjørelsen er politisk motivert, og det er neppe ønskelig å åpne for at straffesaker kan bli gjenstand for utenrikspolitiske dragkamper eller bli brukt som pressmiddel. Informasjon til påtalemyndigheten om faktiske omstendigheter vil formentlig være tilstrekkelig til å ivareta de legitime politiske hensyn som måtte gjøre seg gjeldende i slike særlige tilfeller.»
Utvalget mener at hensynet til kontroll med påtalemyndigheten ikke er et avgjørende argument mot formell uavhengighet, heller ikke når det tas i betraktning at utvalget anbefaler å oppheve ordningen med private straffesaker. I tillegg til at politisk kontroll av påtalemyndigheten er prinsipielt betenkelig, vil det etter utvalgets syn være umulig for Kongen i statsråd å fungere som et regulært kontrollorgan i enkeltsaker.
Utvalget fremhever på side 186 at behovet for politisk kontroll med påtalemyndigheten vil være tilstrekkelig ivaretatt gjennom lovgivningsmyndigheten og adgangen for Kongen i statsråd til – i ytterste konsekvens – å avskjedige riksadvokaten. For øvrig vil behovet for kontroll bli ivaretatt ved at påtalemyndighetens positive påtaleavgjørelser gjennomgående vil være gjenstand for rettslig behandling eller vil kunne bringes inn for domstolsprøving. I tillegg vil overordnet nivå føre kontroll med underordnede internt i påtalemyndigheten, herunder som ledd i behandling av klage over påtalevedtak. Dessuten kan påtalemyndighetens saksbehandling og avgjørelser klages inn for Sivilombudsmannen.