1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Hovedpunkter

Justis- og beredskapsdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til endringer i utlendingslovens regler om utlendingsinternat. Forslaget følger opp regjeringens plan om å overføre ansvaret for driften av utlendingsinternatet (internatet på Trandum og familieenheten på Haraldvangen) fra politiet til kriminalomsorgen fra 1. januar 2027.

Kriminalomsorgen har drift av institusjoner med frihetsberøvelse som en kjerneoppgave, og omfattende kompetanse og erfaring med differensiering av sikkerhetsnivåer og utvikling av kvalitativt gode innholdstilbud under frihetsberøvelse. I tillegg kommer at regjeringen har startet arbeidet med en langsiktig plan for politiet, blant annet for å sikre at politiet konsentrerer oppmerksomheten og innsatsen der det gir mest effekt for samfunnsoppdraget. Dette innebærer blant annet å se på hvilke oppgaver politiet har som kan utføres like godt eller bedre av andre aktører. Drift av utlendingsinternat er nettopp en slik oppgave. Ved å overføre driften av internatet til kriminalomsorgen, vil politiets organisasjon i større grad kunne innrettes mot polisiære oppgaver. Overføring til kriminalomsorgen vil samtidig innebære at internatet drives av den etaten som har de beste forutsetningene for å ivareta både driften og utlendingene under oppholdet, også sett i lys av etatenes totale oppgaveportefølje.

I denne proposisjonen foreslår departementet lovhjemler for kriminalomsorgens drift av utlendingsinternatet, og for det samarbeidet med politiet som overføringen vil kreve. Formålet med forslaget er blant annet å få på plass en tydelig regulering av hvilke begrensninger som kan besluttes overfor utlendinger under opphold på internatet.

I dag reguleres driften av utlendingsinternatet av utlendingsloven § 107 og utfyllende regler i forskrift om Politiets utlendingsinternat (utlendingsinternatforskriften). Proposisjonen inneholder forslag til endringer i utlendingsloven § 107, og til nye bestemmelser i §§ 107 a til 107 i. Samlet gir forslaget en mer utførlig og oversiktlig lovregulering av driften av utlendingsinternatet. Dagens § 107 a, som gjelder Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet, blir med forslaget ny § 107 j. Lovforslaget i proposisjonen skal følges opp med en ny forskrift med utfyllende bestemmelser.

Forslaget til § 107 andre ledd angir formålet med utlendingsinternatet. Formålet er å tjene som oppholdssted for utlendinger som er internert, og legge til rette for politiets arbeid med å avklare identitet og returnere utlendinger uten lovlig opphold i Norge. Driften av internat krever behandling av personopplysninger, blant annet ved registrering av ankomster, beslutninger som tas og gjennomførte kontrolltiltak under oppholdet. Forslaget til § 107 syvende ledd gir kriminalomsorgen hjemmel til å behandle personopplysninger. Behandlingen av personopplysninger skal følge reglene i personopplysningsloven.

Utlendingsinternatet er en lukket institusjon. Dette kommer til uttrykk i forslaget til § 107 tredje ledd, som også synliggjør det rettslige utgangspunktet om at det ikke kan besluttes eller iverksettes begrensninger i utlendingens frihet eller rettigheter utover det som har hjemmel i lov eller forskrift. Særlig for å ivareta sikkerheten ved internatet, gir bestemmelsene i forslaget til §§ 107 a til 107 g kriminalomsorgen adgang til å gjennomføre ulike restriksjoner og kontrolltiltak. Adgangen gjelder for nærmere angitte formål, og hjemlene inneholder vilkår som må være oppfylt for at de kan benyttes. Bestemmelsene er formulert slik at loven skal gi uttrykk både for hjemlene for inngrep, og for de sentrale begrensningene i hjemlene.

Forslaget til § 107 a gjelder begrensninger i utlendingens bevegelsesfrihet under opphold på utlendingsinternatet. Det ligger i bestemmelsen at kriminalomsorgen, dersom det er nødvendig for å opprettholde ro eller sikkerhet ved internatet, kan låse utlendingene inn på eget rom om natten. Dersom det er forhold ved den enkelte som gjør innlåsing om natten uforholdsmessig tyngende, eller dersom utlendingen er under 18 år, skal vedkommende likevel ikke låses inn. Bestemmelsen stiller også særskilte krav til en ny vurdering når utlendingen har oppholdt seg på internatet i 72 timer.

Forslaget til § 107 b gjelder midlertidig fratakelse av gjenstander under opphold på utlendingsinternatet. Bestemmelsen angir at dersom det er nødvendig for å opprettholde sikkerheten ved internatet eller unngå krenkelse av noens personvern eller ro, kan kriminalomsorgen midlertidig frata utlendingene elektroniske kommunikasjonsmidler med kamerafunksjon, gjenstander som representerer en særskilt sikkerhetsmessig risiko, og gjenstander som er brukt på en måte som forstyrrer andres ro i betydelig grad. Heller ikke denne hjemmelen kan brukes dersom det vil være uforholdsmessig tyngende overfor den enkelte. Adgangen til å frata elektroniske kommunikasjonsmidler er dessuten betinget av at utlendingen på andre måter er sikret en rimelig mulighet til å kommunisere skriftlig og muntlig med personer utenfor internatet. Ved fratakelse av elektroniske kommunikasjonsmidler oppstiller bestemmelsen særskilte krav til ny vurdering når utlendingen har oppholdt seg på internatet i 72 timer.

Forslaget til § 107 c gjelder andre kontrolltiltak fra kriminalomsorgen under opphold på utlendingsinternatet, herunder blant annet til å undersøke utlendingens person. Sammen med §§ 107 a og 107 b, regulerer bestemmelsen langt på vei de samme tiltak som i dag er regulert i § 107 fjerde ledd.

Ordningen med utlendingsinternat innebærer at mange mennesker som er frihetsberøvet må oppholde seg under samme tak. Utlendingene kan kjenne på stor usikkerhet om hvordan fremtiden vil bli, og noen kan oppleve å være i en krise. I denne situasjonen kan det skje at personer utagerer eller på andre måter utviser en adferd som ikke er forenlig med å delta i det daglige fellesskapet ved internatet. På denne bakgrunnen inneholder forslaget til § 107 d en hjemmel for at kriminalomsorgen – når det er strengt nødvendig for nærmere angitte formål – kan beslutte utelukkelse fra fellesskapet i form av enten innlåsing på eget beboelsesrom eller overføring til forsterket rom i særlig sikret avdeling. Bestemmelsen oppstiller en rekke begrensninger, herunder at utelukkelsen ikke kan opprettholdes lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet med den, og stiller krav om varsel til den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Bestemmelsen regulerer til dels de samme tiltak som i dag følger av § 107 femte ledd bokstav b og c.

I særlige tilfeller av utagering med risiko for alvorlig angrep eller skade på person eller for betydelig materiell skade, kan det være behov for overføring til sikkerhetscelle, slik gjeldende § 107 femte ledd bokstav b i utlendingsloven åpner for. Kriminalomsorgens adgang til å benytte dette tiltaket reguleres i forslaget til § 107 g jf. § 107 e. Fordi overføring til sikkerhetscelle er et meget inngripende tiltak, ligger det i bestemmelsen blant annet at utlendinger under 18 år ikke kan overføres til sikkerhetscelle bortsett fra helt kortvarig dersom det er tvingende nødvendig for å redde liv.

Forslaget til § 107 e oppstiller generelle vilkår for bruk av makt og maktmidler fra kriminalomsorgen i forbindelse med driften av utlendingsinternatet. Bestemmelsen slår blant annet fast at det bare skal benyttes makt når dette er strengt nødvendig, og at kriminalomsorgen bare kan bruke maktmidler som Kriminalomsorgsdirektoratet har godkjent for bruk ved internatet. Forslaget til § 107 f regulerer bruk av håndjern og enkelte andre maktmidler.

Forslaget til § 107 h gjelder saksbehandlingen for kriminalomsorgens beslutninger etter utlendingsloven. Det synliggjøres at forvaltningsloven gjelder, men med enkelte unntak og enkelte særregler om taushetsplikten.

Selv om driften av utlendingsinternatet overføres til kriminalomsorgen, vil politiet fortsatt ha behov for å kunne beslutte enkelte kontrolltiltak for å kunne utføre oppgavene med å avklare identitet og returnere utlendinger på en effektiv måte. Forslaget til § 107 i regulerer politiets kontrolltiltak under opphold på utlendingsinternatet.

Kriminalomsorgens fremtidige ansvar for driften av utlendingsinternatet og politiets ansvar for å avklare identitet og gjennomføre returer forutsetter et nært samarbeid og informasjonsutveksling mellom de to etatene. I proposisjonen foreslås derfor en ny bestemmelse i § 84 c om at kriminalomsorgen etter anmodning skal gi politiet opplysninger om en utlending i utlendingsinternat til bruk i saker etter utlendingsloven, og kan gi slike opplysninger til politiet på eget initiativ. Det foreslås også at kriminalomsorgen føyes til på listen over organer som kan pålegges å utlevere opplysninger til den som behandler saker etter utlendingsloven, jf. forslaget til § 84 første ledd bokstav l. Politiet kan utlevere opplysninger til kriminalomsorgen etter politiregisterloven med tilhørende forskrift.

1.2 Relaterte temaer som ikke behandles i proposisjonen

Internering er et tvangsmiddel for å sikre etterlevelse av utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 106. Etter pågripelse og begjæring fra politiet, avgjør tingretten ved kjennelse om en utlending skal interneres. Utlendingsloven § 106 c gir særlige regler om pågripelse og internering av mindreårige. Forslagene i proposisjonen her er begrenset til å gjelde gjennomføringen av opphold på utlendingsinternat. Spørsmål om vilkårene for å kunne beslutte pågripelse og internering, herunder om barn bør kunne pågripes og interneres, behandles ikke. Proposisjonen går heller ikke nærmere inn på regelverk eller praksis i forbindelse med politiets pågripelse for internering.

Politiet samarbeider med andre offentlige etater og tilrettelegger for at utlendingens lovbestemte rettigheter på internatet blir ivaretatt under oppholdet på utlendingsinternatet. Personer som er internert kan ha behov for, og krav på, helsetjenester og enkelte andre typer offentlige velferdstjenester. Retten til slike tjenester beror på regelverket for den aktuelle tjenesten. Proposisjonen her inneholder ikke forslag som utvider eller begrenser retten til velferdstjenester. Det ligger i forslaget til utlendingsloven § 107 femte ledd at kriminalomsorgen gjennom samarbeid med andre offentlige etater skal legge til rette for at utlendingen mottar de tjenester som lovgivningen gir krav på.

Blant annet under høringen forut for proposisjonen er det tatt opp forhold vedrørende fremstilling av utlendinger for en utenlandsk delegasjon for utstedelse av ID-dokumenter. Departementet arbeider med spørsmål om en særskilt regulering av retten til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig ved fremstilling for hjemlandets myndigheter. Rammene for pålegg til utlendinger om å la seg fremstille for en utenlandsk delegasjon behandles ikke i proposisjonen her.

Videre er det under høringen reist spørsmål om utlendinger som har vært utelukket fra fellesskapet eller plassert i sikkerhetscelle, og som vurderer å klage eller har klaget på vedtaket, bør ha tilgang til fritt rettsråd uten behovsprøving på linje med det som etter rettshjelpsloven § 11 nr. 9 og 10 gjelder for fengselsinnsatte. Departementet har merket seg problemstillingen og synspunktene på denne, men fremmer ikke forslag til endringer i rettshjelpsreglene i proposisjonen her.

Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet har under høringen pekt på uenighet mellom tilsynsrådet og politiet om hvorvidt det inngår i tilsynsrådets mandat å føre tilsyn med etterlevelsen av prinsippet om non-refoulement. Heller ikke spørsmål knyttet til rekkevidden av tilsynsrådets mandat behandles i proposisjonen her.

EU arbeider med utforming av en ny returforordning. Arbeidet med å implementere denne vil kunne nødvendiggjøre endringer blant annet i regelverket om utlendingsinternatet. Departementet vil vurdere behovet for endringer etter at forordningen er vedtatt i EU.