17 Saksbehandlingsregler

17.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven gjelder i utlendingssaker med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. utlendingsloven § 80. Etter utlendingsloven § 99 tredje ledd gjelder ikke forvaltningsloven for bruk av tvangsmidler i medhold av utlendingsloven med mindre annet er særskilt fastsatt eller følger av forskrift til loven. Utlendingsinternatforskriften § 11 første punktum slår fast at forvaltningsloven gjelder for utlendingsinternatet.

For beslutninger på internatet gjelder forvaltningslovens generelle regler, herunder kapittel II om habilitet og kapittel III om veiledningsplikt, saksbehandlingstid, protokollering, advokatbistand og taushetsplikt. For beslutninger som regnes som enkeltvedtak gjelder i tillegg saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV til kapittel VI. Beslutning om tiltak eller restriksjoner etter utlendingsloven § 107 fjerde og femte ledd er enkeltvedtak når dette følger av definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Politidirektoratet er klageinstans, jf. også utlendingsinternatforskriften § 11 andre punktum.

Utlendingsinternatforskriften §§ 7 til 10 gir utfyllende regler om begrensninger i fysisk aktivitet, undersøkelser, kontroll og visitasjon, maktbruk og utelukkelse fra fellesskap og plassering i særlig sikret avdeling og sikkerhetscelle. Av samme forskrift § 13 fjerde ledd følger videre at når det iverksettes tiltak etter §§ 7 til 10, skal utlendingen «snarest mulig gis orientering om grunnlaget for tiltaket, klageadgangen, sin rett til kontakt med advokat og eventuelt hvordan saken vil bli fulgt opp av politiet».

Også kriminalomsorgen er som hovedregel underlagt forvaltningsloven for sin virksomhet. Straffegjennomføringsloven § 7 gir enkelte særregler for gjennomføring av straff og varetekt. Særreglene gjelder blant annet adgang til muntlig saksbehandling, klagefrist og enkelte særskilte bestemmelser om taushetsplikt.

Myndighet til å treffe avgjørelser under gjennomføring av straff ligger i utgangspunktet til lokalt nivå i kriminalomsorgen, jf. straffegjennomføringsloven § 6. Med «lokalt nivå» menes enkelte fengsel, friomsorgskontor eller Senter for Narkotikaprogram med domstolskontroll. For vedtak som et truffet på lokalt nivå, er regionalt nivå i kriminalomsorgen klageorgan. Etter straffegjennomføringsloven § 6 andre ledd hører avgjørelsen i enkelte tilfeller under regionalt nivå i første instans. Blant annet gjelder dette for en del avgjørelser om domfelte som er idømt fengselsstraff på mer enn ti år eller forvaring. Når en avgjørelse er truffet av regionalt nivå i kriminalomsorgen, er Kriminalomsorgsdirektoratet klageinstans.

17.2 Høringen

17.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en ny lovbestemmelse med saksbehandlingsregler for kriminalomsorgens beslutninger etter utlendingsloven i forbindelse med driften av utlendingsinternatet. Forslaget til § 107 h var som følger:

§ 107 h Saksbehandlingsregler for kriminalomsorgen

Kriminalomsorgens beslutninger etter loven her kan treffes av det nivå i kriminalomsorgen hvor internatet er organisert, med mindre det følger av loven eller instruks fra Kriminalomsorgsdirektoratet at beslutningsmyndigheten ligger til overordnet nivå i kriminalomsorgen.

Straffegjennomføringsloven § 7 bokstav b, bokstav e første punktum og bokstav h gjelder tilsvarende ved kriminalomsorgens utførelse av oppgaver etter loven her. Taushetsplikten omfatter også opplysninger knyttet til forestående tvangsreturer og opplysninger som det av hensyn til politiets operative virksomhet eller arbeid med tvangsreturer er behov for å holde hemmelig. Ved beslutning om utelukkelse fra fellesskap etter § 107 d eller overføring til sikkerhetscelle etter § 107 g løper klagefristen først fra det tidspunktet utelukkelsen eller overføringen opphører.

Forslaget til § 107 h første ledd regulerte hvem i kriminalomsorgen som kan utøve den myndigheten som etter forslaget til §§ 107 til 107 g vil ligge til etaten, med mindre loven eller interne instrukser legger myndigheten til et overordnet nivå i kriminalomsorgen. Departementet påpekte at hvem av de ansatte som kan beslutte hva, defineres gjennom stillingsbeskrivelser og instrukser, og i enkelte tilfeller av loven.

Noen av de andre bestemmelsene i lovforslaget har egne regler om myndighetsforholdene. Det lå i forslaget til § 107 d åttende ledd og § 107 e fjerde ledd at myndigheten til å beslutte utelukkelse fra fellesskapet eller bruk av maktmidler, skulle ligge til enhetsleder eller den som enhetsleder gir slik myndighet. Videre lå det i forslaget til § 107 d og § 107 g at overordnet nivå i kriminalomsorgen på et nærmere angitt tidspunkt overtar beslutningskompetansen ved utelukkelse fra fellesskap eller bruk av sikkerhetscelle som går over noe tid.

I høringsnotatet la departementet til grunn at forvaltningslovens saksbehandlingsregler skal gjelde, med de unntak som følger av forslaget til § 107 h andre ledd. Overordnet nivå i kriminalomsorgen vil være klageinstans for de enkeltvedtak som kriminalomsorgen treffer, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd. I tillegg til utgangspunktet om at forvaltningsloven vil gjelde for driften av utlendingsinternatet, gikk høringsnotatet ut på at:

• noen av de unntakene som straffegjennomføringsloven gir fra forvaltningsloven når kriminalomsorgen utfører oppgaver etter den loven, skal gjelde også for drift av utlendingsinternatet. Konkret gjelder dette straffegjennomføringsloven § 7 bokstav b som sier at saksbehandling, vedtak og underretning om vedtak kan være muntlig når tidsmessige grunner gjør det nødvendig, § 7 bokstav e første punktum som sier at klagefristen er syv dager (istedenfor normalt tre uker), og § 7 bokstav h som sier at alle som er ansatt eller utfører arbeid eller tjeneste for kriminalomsorgen har taushetsplikt for det som vedkommende i den forbindelse får vite om forhold av betydning for sikkerheten i fengslene og i forbindelse med gjennomføring av straff utenfor fengslene,

• taushetsplikten for de som er ansatt i eller utfører arbeid for kriminalomsorgen omfatter også opplysninger knyttet til forestående tvangsreturer og opplysninger som det av hensyn til politiets operative virksomhet eller arbeid med tvangsreturer er behov for å holde hemmelig, og

• ved beslutning om utelukkelse fra fellesskap etter § 107 d eller overføring til sikkerhetscelle etter § 107 g løper klagefristen først fra det tidspunktet utelukkelsen eller overføringen opphører.

Departementet foreslo ikke en tilsvarende lovbestemmelse for politiet i høringsnotatet. Utlendingsloven eller utlendingsinternatforskriften regulerer ikke hvem som har kompetanse til å treffe beslutninger om kontrolltiltak i forbindelse med politiets retur og ID-arbeid under opphold på utlendingsinternatet i dag, og departementet fant at det heller ikke er nødvendig eller hensiktsmessig med en slik regulering. Det følger av forvaltningsloven § 28 første ledd at vedtak kan klages til nærmest overordnet forvaltningsorgan, og departementet la til grunn at Politidirektoratet ville være klageinstans for enkeltvedtak etter forslaget til § 107 i.

17.2.2 Høringsinstansenes syn

PU støtter at kriminalomsorgen skal ha taushetsplikt om opplysninger knyttet til forestående tvangsreturer og opplysninger som det av hensyn til politiets operative virksomhet eller arbeid med tvangsreturer er behov for å holde hemmelig.

Juristforbundet støtter forslaget om at enkelte beslutninger etter 72 timer skal følge reglene om enkeltvedtak, og mener dette er særlig viktig ved tiltak som innlåsing og fortsatt fratakelse av kommunikasjonsmidler. Samtidig mener høringsinstansen at det bør vurderes om flere beslutninger bør behandles som enkeltvedtak allerede fra start, og viser til at også kortvarige inngrep kan være svært belastende for den som rammes. Juristforbundet mener videre at regelverket bør sikre tydelige krav til skriftlig begrunnelse, informasjon på et språk utlendingen forstår, dokumentasjon av forholdsmessighetsvurderingen og effektiv klageadgang. Juristforbundet påpeker dessuten at tilgang til advokat ikke bare er en formell rettighet, men også en forutsetning for at klageadgang og rettslig prøving skal være reell. Endelig mener Juristforbundet at det må fremgå klart hvem som er klageinstans, hvilke frister som gjelder, og hvordan klageadgangen skal gjøres reell for personer som er frihetsberøvet. For tiltak som samlet sett innebærer betydelige begrensninger i bevegelsesfrihet og privatliv, mener Juristforbundet at bør det vurderes om det skal sikres særskilte ordninger for rask domstolskontroll, i tråd med kravene etter EMK artikkel 5 nr. 4 og artikkel 13.

Kriminalomsorgsdirektoratet foreslår at departementet vurder om flere av unntakene fra forvaltningsloven i straffegjennomføringsloven § 7 bør gis anvendelse for utlendingsinternatet, og viser særlig til bestemmelsen om å være fullmektig etter bokstav a, samt innsyns- og begrunnelsesbestemmelene i bokstav c og d. Både direktoratet og Kriminalomsorgen region øst anbefaler at innholdet i unntaksbestemmelsene i straffegjennomføringsloven § 7 tas inn i utlendingsloven § 107, slik at bestemmelsene blir lettere tilgjengelig. Sistnevnte foreslår også at § 107 h andre ledd deles opp, slik at reglene om taushetsplikt og reglene om frist for å påklage vedtak om utelukkelse kommer i ulike ledd.

17.3 Departementets vurdering

17.3.1 Generelt

I mars 2026 ble det besluttet at utlendingsinternatet skal organiseres som en egen enhet under Kriminalomsorgen region øst. Organisatorisk sett vil internatet dermed være på samme nivå i etaten som et fengsel. Etter denne avklaringen kan hovedregelen om hvor i kriminalomsorgen beslutninger kan treffes, formuleres mer i tråd med straffegjennomføringsloven § 6 første ledd, som angir at avgjørelser treffes av lokalt nivå med mindre annet følger av bestemmelsens andre ledd. På denne bakgrunnen ligger det nå i forslaget til utlendingsloven § 107 h første ledd at kriminalomsorgens beslutninger etter samme lov kan treffes av lokalt nivå i kriminalomsorgen med mindre det følger av loven eller instruks fra Kriminalomsorgsdirektoratet at beslutningsmyndigheten ligger til overordnet nivå i kriminalomsorgen (dvs. til regionalt nivå eller Kriminalomsorgsdirektoratet).

Som nevnt ligger det i dag i utlendingsinternatforskriften § 11 at forvaltningsloven gjelder for utlendingsinternatet. Departementet ser at det bør fremgå tydelig at det samme skal være tilfelle for kriminalomsorgens utførelse av oppgaver etter utlendingsloven. Dette er derfor tatt inn i forslaget til § 107 h andre ledd første punktum.

Det er behov for enkelte presiseringer og tillegg til utgangspunktet om at forvaltningsloven gjelder. Departementet ser at disse bør utformes på en mer oversiktlig måte enn det som lå i høringsforslaget. Istedenfor å si at nærmere angitte deler av straffegjennomføringsloven § 7 gjelder tilsvarende for kriminalomsorgens utøvelse av oppgaver etter utlendingsloven, er meningsinnholdet i bestemmelsen nå skrevet helt ut, se forslaget til § 107 h andre ledd andre og tredje punktum, og tredje ledd.

Presiseringene og tilleggene gjelder for det første at saksbehandlingen, herunder beslutninger og underretning om beslutninger, kan være muntlig når tidsmessige grunner gjør det nødvendig. For det andre er det inntatt i forslaget at for beslutninger som kan påklages, er klagefristen 7 dager, men slik at for beslutninger om utelukkelse fra fellesskap etter § 107 d eller overføring til sikkerhetscelle etter § 107 g løper klagefristen først fra det tidspunktet utelukkelsen eller overføringen opphører. Klagefristen er den samme som etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav e, slik bestemmelsen vil lyde når endringslov 12. mai 2026 nr. 18 har trådt i kraft.

Endelig fremkommer tilleggene om taushetsplikt mer samlet i forslaget til § 107 h tredje ledd. I tillegg til den taushetsplikten som følger av forvaltningsloven, ligger det i bestemmelsens tredje ledd at alle som er ansatt i kriminalomsorgen eller som utfører tjeneste eller arbeid for etaten, har taushetsplikt om det som vedkommende får vite i tjenesten om forhold av betydning for sikkerheten ved utlendingsinternatet, og om opplysninger om forestående tvangsreturer og andre opplysninger som det av hensyn til politiets operative virksomhet eller arbeid med tvangsreturer er behov for å holde hemmelig. Forslaget innebærer at kriminalomsorgen vil være underlagt samme taushetsplikt som Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet, jf. gjeldende § 107 a andre ledd andre punktum.

Under høringen har kriminalomsorgen tatt opp om flere av unntakene fra forvaltningsloven etter straffegjennomføringsloven § 7 også bør gjelde for driften av utlendingsinternatet. Det er i den forbindelse vist særlig til § 7 bokstav a, som sier at domfelte, innsatte eller tilsatte i kriminalomsorgen ikke kan være fullmektig for en person som er under straffegjennomføring eller innsatt, og til § 7 bokstav c og d om begrensninger i innsynsretten og begrunnelsesplikten når innsyn er utilrådelig av sikkerhetsmessige hensyn eller av hensyn til etterforskning av straffbare forhold.

Arbeid i nær kontakt med frihetsberøvede krever god rolleforståelse. Departementet ser fortsatt gode grunner for at ansatte ikke skal opptre som fullmektig for personer som er under straffegjennomføring, og antar at de samme hensyn som ligger til grunn for § 7 bokstav a vil gjøre seg gjeldende også når det gjelder å opptre som fullmektig for utlendingen. Rent systematisk er imidlertid dette et aspekt ved forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Dersom Kriminalomsorgsdirektoratet kommer til at det er behov for en formell regel som utelukker slike fullmektigforhold, bør direktoratet i første omgang vurdere om behovet kan ivaretas gjennom retningslinjer eller ansettelsesavtaler.

Spørsmålet om en utlending skal kunne opptre som fullmektig for en annen utlending, er prinsipielt sett av en litt annen karakter. Skal dette være forbudt, må forbudet komme til uttrykk i lov eller forskrift. Blant annet fordi de fleste utlendinger er på internatet bare kort tid, er det ikke gitt at hensynene bak straffegjennomføringsloven § 7 bokstav a står i samme stilling for internatet som under straffegjennomføring. Etter departementets vurdering bør kriminalomsorgen få en viss erfaring med driften av internatet før det eventuelt formuleres en regel som begrenser hvem som kan opptre som fullmektig.

Som nevnt angir straffegjennomføringsloven § 7 bokstav c og d begrensninger i innsynsretten og begrunnelsesplikten etter forvaltningsloven når innsyn er utilrådelig av sikkerhetsmessige hensyn eller av hensyn til etterforskning av straffbare forhold. Begrensningene går noe utover de hjemler som forvaltningsloven gir for begrensninger i innsynsretten og begrunnelsesplikten. Også forvaltningsloven har imidlertid enkelte hjemler for dette. Blant annet kan det nektes innsyn i opplysninger av betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser som kan unntas etter offentleglova §§ 20 eller 21, og det kan nektes innsyn i opplysninger om «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre» når innsynet ikke er av vesentlig betydning for en part, se forvaltningsloven § 19 om innsynsrett og § 24 tredje ledd om begrunnelsesplikt. Forvaltningsloven av 2025 inneholder en tilsvarende hjemmel for å unnta opplysninger av nasjonale sikkerhetsinteresser, og vil gi hjemmel blant annet for å unnta opplysning «som vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger eller utsette enkeltpersoner for fare», se § 50 om innsynsrett og § 57 tredje ledd om begrunnelsesplikt.

Kriminalomsorgens oppgaver etter utlendingsloven vil være begrenset til å drive utlendingsinternatet og å gjennomføre restriksjoner og inngrep i den forbindelse. Dette er et langt «smalere» mandat enn de oppgavene som kriminalomsorgen har med straffegjennomføring. Som den generelle loven for all forvaltningsvirksomhet, er det i utgangspunktet mest nærliggende å legge forvaltningsloven til grunn for driften av utlendingsinternatet. Foreløpig ser ikke departementet klare holdepunkter for at det for denne virksomheten er behov for særregler om innsynsrett og begrunnelsesplikt. På denne bakgrunnen inneholder ikke forslaget til § 107 h en parallell til straffegjennomføringsloven § 7 bokstav c og d.

17.3.2 Krav til saksbehandlingen – enkeltvedtak mv.

Som omtalt i de foregående punktene, kan opphold på utlendingsinternatet innebære restriksjoner og inngrep av ulik alvorlighetsgrad. Det ligger i forslaget til utlendingsloven § 107 åttende ledd at kriminalomsorgen må registrere kontrolltiltak og andre typer beslutninger og hendelser under opphold på internatet. Kravet skal sikre notoritet om de restriksjoner og inngrep som besluttes.

Forvaltningsloven kapittel IV til VI stiller særskilte krav til saksbehandlingen ved beslutninger som er enkeltvedtak etter definisjonen i samme lov § 2 første ledd bokstav b. For saker om enkeltvedtak krever loven blant annet skriftlighet, forhåndsvarsel, begrunnelse for vedtaket, og adgang til klagebehandling. Selv om forvaltningsloven definerer hva som er et enkeltvedtak, er det ikke nødvendigvis så lett for den enkelte å ha oversikt over innholdet i dette begrepet. For at regelverket skal gi god informasjon, var det lagt inn i høringsforslaget at enkelte typer beslutninger skal følge reglene for enkeltvedtak. Dette gjaldt for:

• beslutning om videreføring av innlåsing om natten etter opphold i internatet i 72 timer

• beslutning om videreføring av fratakelse av elektroniske kommunikasjonsmidler med kamerafunksjon etter opphold i internatet i 72 timer

• beslutning om utelukkelse fra fellesskap

• beslutning om overføring til sikkerhetscelle

Under høringen er det bemerket som positivt at lovforslaget markerte at disse beslutningene skal følge reglene om enkeltvedtak. Samtidig er regelverket strukturert slik at det er forvaltningsloven som definerer kravene til saksbehandling, herunder hva som er enkeltvedtak. I prinsippet er det ikke nødvendig med en slik markering i utlendingsloven, og særskilte regler kan utilsiktet reise usikkerhet om forståelsen av andre deler av regelverket. Etter en fornyet vurdering har departementet kommet til at det ikke er hensiktsmessig at bestemmelsene spesifiserer kravene til saksbehandlingen.

Under høringen er det etterspurt større klarhet mer generelt om hvilke restriksjoner og tiltak som skal regnes som enkeltvedtak, og gitt uttrykk for at flere beslutninger bør anses som enkeltvedtak fra start.

De restriksjonene som kan være aktuelt under opphold på utlendingsinternatet spenner over et bredt spekter med hensyn til hvor inngripende de er, og hvor generelle eller individuelle de kan være. De mest inngripende er de tiltakene som inngår i opplistingen straks ovenfor. I den andre enden av skalaen ligger for eksempel de generelle anvisningene som kriminalomsorgen etter § 107 a første ledd vil kunne gi for hvor innenfor internatet utlendingen kan oppholde seg, og de reglene som kriminalomsorgen etter § 107 c første ledd vil kunne gi for tidspunkter mv. for gjennomføring av besøk. Mellom disse ytterpunktene ligger kontrolltiltak i form av personundersøkelser, og kontroll og begrensninger i tilgangen til besøk mv. etter forslaget til § 107 c andre ledd, og bruk av makt og maktmidler etter §§ 107 e og 107 f. Også innenfor disse «mellomkategoriene» er det et betydelig spenn med hensyn til hvor inngripende tiltaket er. Det er for eksempel betydelig mer inngripende å undersøke utlendingens person ved avkledning enn å gjennomføre en undersøkelse med klærne på.

Kravene til saksbehandlingen bør gjenspeile inngrepets alvor. For å sikre at regelverket kan etterleves i praksis, kan det dessuten være av betydning for kravene til saksbehandlingen hvor mye eller lite «rutinemessig» inngrepet er.

Som en parallell til problemstillingen om hvilke saksbehandlingsregler som bør gjelde for ulike kontrolltiltak ved utlendingsinternatet, nevnes at departementet 22. juni 2026 sendte på høring Kriminalomsorgsdirektoratets forslag til endringer i straffegjennomføringsloven om kontrolltiltak i kriminalomsorgen. Dette høringsnotatet illustrerer at ulike kontrolltiltak kan kreve ulike saksbehandlingsregler. Det inneholder forslag til ny regulering for en rekke ulike kontrolltiltak i fengsel, herunder kroppsvisitasjoner og begrensninger i den innsattes kontakt med omverdenen. Etter forslaget skal kriminalomsorgen ha skriftlige rutiner for bruk og gjennomføring av kontrolltiltak, se forslag til § 32 i høringsnotatet. Videre ligger det i høringsforslagets § 32 b at alle kontrolltiltak skal registreres. Av forslaget til samme bestemmelse andre ledd følger det dernest at enkelte nærmere angitte kategorier kontrolltiltak skal journalføres med opplysninger om beslutningstaker, når og overfor hvem tiltaket ble iverksatt, varighet og grunnlag for tiltaket. For disse kategoriene kontrolltiltak kan den kontrollerte be om en begrunnelse og en ny vurdering av om tiltaket var uforholdsmessig. Kroppsvisitasjon med avkledning er blant disse kategoriene tiltak. Endelig lister høringsforslaget § 32 b siste ledd opp noen kategorier kontrolltiltak som skal følge saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak. Oppregningen i siste ledd omfatter blant annet kroppslig undersøkelse som er mer inngripende enn en vanlig visuell observasjon, og som skal gjennomføres av helsepersonell.

For kontrolltiltak ved utlendingsinternatet mener departementet for det første at det skal være oversikt over hvilke tiltak den enkelte utsettes for. Som nevnt ligger det i forslaget til utlendingsloven § 107 åttende ledd at kriminalomsorgen må registrere kontrolltiltak og andre typer beslutninger og hendelser under opphold på utlendingsinternatet. Videre synliggjøres det i § 107 h at forvaltningsloven gjelder, og det ligger i forslaget til § 107 e fjerde ledd at beslutning om bruk av maktmidler skal nedtegnes skriftlig og begrunnes. Foruten å sikre notoritet, kan slike krav blant annet bidra til kvalitativt bedre beslutninger og en mer effektiv internkontroll. Det kan derfor gi god mening å kreve skriftlighet og begrunnelse både for enkeltvedtak og for andre typer beslutninger.

Selv om kravene til saksbehandling i utgangspunktet og hovedsak reguleres av forvaltningsloven, ser departementet at det er ønskelig med en noe mer utførlig regulering av saksbehandlingen ved avgjørelser etter de reglene som foreslås i proposisjonen her. Departementet tar sikte på å gi nærmere regler i den nye forskriften om utlendingsinternatet.