15 Behandling av opplysninger ved utlendingsinternatet

15.1 Gjeldende rett

Behandlingen av opplysninger ved utlendingsinternatet er i dag regulert både i utlendingsloven og politiregisterloven, og bestemmelsene er til dels overlappende.

I utlendingsloven § 107 om utlendingsinternat er det i syvende ledd gitt hjemmel for å føre et register ved utlendingsinternatet. Bestemmelsen lyder:

«For å sikre formålet med oppholdet i internatet og utlendingenes rettigheter kan politiet føre register med opplysninger om beslutninger som tas, ankomster, gjennomførte kontrolltiltak, bruk av makt og maktmidler, hendelser, interne flyttinger, utpasseringer, tidspunkt for tilsyn og behandling fra helsepersonell.»

Bestemmelsen viderefører innholdet i tidligere utlendingslov § 37 d syvende ledd, jf. spesialmerknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 12. Bakgrunnen for den er beskrevet slik i de alminnelige motivene i Ot.prp. nr. 28 (2006–2007) punkt 4.6.3:

«I ethvert tilfelle vil det i en lukket institusjon av denne art være behov for et register som viser hvilke ulike aktiviteter som skjer, hvilke beslutninger som tas, grunnlagene for dette og liknende, i form av en samlet journal. Det er for eksempel behov for til enhver tid å ha oversikt over når de enkelte utlendinger ankommer og uttransporteres, når og fra hvem de har besøk og eventuell annen kontakt, når de har legetilsyn, interne flyttinger, eventuell bruk av makt og maktmidler etc. Dette både til hjelp i den daglige driften, for å ha oversikt over utlendingene i internatet slik at formålet med oppholdet oppnås best mulig, det vil si at utlendingene ikke forsvinner. Registeret vil også ha som formål å skape notoritet over driften, blant annet til bruk ved behandling av eventuelle senere klager, for å sikre et effektivt tilsyn, og også for å sikre en løpende ivaretakelse av utlendingenes rettigheter.»

I utlendingsinternatforskriften § 14 første ledd er registerføring av nærmere angitte opplysninger utformet som en skal-regel, og det følger av bestemmelsens andre ledd at det skal fremgå når og overfor hvem tiltaket ble satt i verk, samt grunnlaget, varigheten og hvem som besluttet det.

PU har i instruksen for utlendingsinternatet punkt 20.6.1 presisert at det ikke skal registreres helseopplysninger i registeret, men det fremgår her at det skal registreres

«[A]t den innsatte har hatt tilsyn av helsepersonell, og av hvem, slik at notoritet rundt helsetilsyn sikres for ettertiden. Dersom utlendingsinternatet, etter anvisning fra helsepersonell, får ansvaret for gjennomføring og oppfølging av helsemessige tiltak, som for eksempel utdeling av daglig dose medisiner, skal dette registreres.»

Det følger av utlendingsloven § 80 at personopplysningsloven gjelder for behandlingen av personopplysninger, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Behandlingen av opplysningene om opphold på utlendingsinternatet som registreres etter utlendingsloven § 107 syvende ledd er i dag regulert i politiregisterlov og -forskrift.

Politiets behandling av opplysninger til politimessige formål er regulert i politiregisterlov og -forskrift, som gjennomfører direktiv (EU) 2016/680 av 27. april 2016 om beskyttelse av fysiske personer ved behandling av personopplysninger for å forebygge, etterforske, avdekke eller straffeforfølge lovbrudd eller gjennomføring av straffereaksjoner, og om fri utveksling av slike opplysninger. Som utgangspunkt gjelder personopplysningsloven, som gjennomfører forordning (EU) 2016/679 av 27. april 2016 (personvernforordningen), når politiet behandler opplysninger til forvaltningsmessige formål. Av politiregisterforskriften § 1-3 nr. 3 følger det at politiregisterloven likevel kommer til anvendelse når politiet behandler opplysninger i et register dels til politimessige og dels til forvaltningsmessige formål. Behandlingen av opplysninger om opphold ved utlendingsinternatet skjer dels for politimessige formål, jf. nevnte forskrift § 56-1.

Politiregisterforskriften kapittel 56 regulerer behandling av opplysninger i politiets utlendingsregister. Formålet med registeret fremgår av § 56-1, som er å bidra til politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet, en effektiv løsning av politiets oppgaver etter utlendingsloven, en hensiktsmessig og forsvarlig oppgaveløsning ved utlendingsinternat, og å sikre notoritet om forhold i utlendingssaken og på internatet. Hvilke opplysninger som kan registreres fremgår av § 56-4, og omfatter blant annet opplysninger knyttet til identitetsfastsettelse, iverksetting av vedtak, tvangsmidler og opphold ved internatet.

Hjemmelsgrunnlaget for politiets utlendingsregister er i § 56-2 angitt å være politiregisterloven § 4, jf. politiregisterforskriften § 1-3 nr. 3, utlendingsloven § 107 syvende ledd og utlendingsinternatforskriften § 14. PU er behandlingsansvarlig for politiets utlendingsregister, jf. politiregisterforskriften § 56-3 første ledd. Videre har politiregisterforskriften nærmere regler om behandlingen av opplysningene i registeret, blant annet om tilgang og utlevering (§§ 56-5 og 56-6), informasjonsplikt og innsyn (§§ 56-7 og 56-8), retting, sperring og sletting (§§ 56-9 til 56-11) og klageadgang (§ 56-12).

Opplysninger som behandles med hjemmel i utlendingsloven § 107 syvende ledd registreres i dag i en egen del av politiets utlendingsregister som er atskilt fra de øvrige opplysningene i registeret. Det er ikke et separat «internatregister».

15.2 Høringen

15.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å gi kriminalomsorgen en tilsvarende hjemmel til å behandle personopplysninger som utlendingsmyndighetene har i utlendingsloven § 83 a. Departementet vurderte at kriminalomsorgens behandlingsgrunnlag burde inntas i lovens kapittel 12 om tvangsmidler mv., sammen med de andre foreslåtte bestemmelsene om driften av utlendingsinternatet. Forslaget til § 107 syvende ledd første punktum var som følger:

«Kriminalomsorgen kan behandle personopplysninger, herunder personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, når dette er nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter § 107 til § 107 i.»

Departementet viste til at kriminalomsorgen vil behandle personopplysninger til flere formål. Opplysningene vil behandles først og fremst for å planlegge, administrere og drifte utlendingsinternatet, og for å ivareta sikkerheten for utlendinger, ansatte og andre som oppholder seg på internatets områder, herunder ved kameraovervåking og gjennomføring av ulike kontrolltiltak. Det vil også være nødvendig å behandle personopplysninger for å ivareta formålet med utlendingens opphold på internatet, herunder å legge til rette for politiets arbeid med retur og identitetsavklaring, og overholdelse av utlendingens rettigheter. Departementet viste til at kriminalomsorgen vil ha behov for å behandle personopplysninger om utlendingene, men også om andre som har eller prøver å oppnå kontakt med vedkommende, for eksempel familiemedlemmer.

I høringsnotatet la departementet til grunn at personopplysningslovens regler vil gjelde for kriminalomsorgens behandling av personopplysninger. Departementet bemerket at personvernforordningen kapittel III lister opp en rekke rettigheter den registrerte har, slik som rett til informasjon, innsyn, retting, begrensning og sletting mv., og at disse reglene vil gjelde for kriminalomsorgens behandling av personopplysninger knyttet til opphold på utlendingsinternatet. Departementet viste til at personopplysningsloven § 16 første ledd inneholder unntak fra retten til informasjon og innsyn etter forordningen, blant annet for opplysninger som det er påkrevd å hemmeligholde av hensyn til forebygging, etterforskning, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger (bokstav b) og opplysninger som i lov eller med hjemmel i lov er underlagt taushetsplikt (bokstav d). Departementet kunne ikke se at det var behov for særskilt regulering om dette i utlendingsloven eller -internatforskriften.

Departementet foreslo i hovedsak å videreføre utlendingsloven § 107 syvende ledd om registerføring, men i form av en bestemmelse om at det «skal» registreres nærmere angitte opplysninger, slik det i dag følger av utlendingsinternatforskriften § 14 første ledd. Forslaget var som følger:

«For å sikre formålet med oppholdet på internatet og overholdelse av utlendingens rettigheter, skal kriminalomsorgen registrere opplysninger om beslutninger som tas, ankomster, gjennomførte kontrolltiltak, bruk av makt og maktmidler, hendelser, interne flyttinger, utpasseringer, og tidspunkt for tilsyn og behandling fra helsepersonell.»

I tillegg foreslo departementet å videreføre innholdet i utlendingsinternatforskriften § 14 andre ledd i ny forskrift, med noen tilføyelser og justeringer som følge av overføringen. Det ble foreslått inntatt at kriminalomsorgen er behandlingsansvarlig for registeret. Som en følge av at behandlingen av opplysningene ikke lenger skulle følge reglene i politiregisterlov og -forskrift, ble det foreslått inntatt at opplysningene i registeret skal slettes senest etter tre år, det vil si fjernes fra registeret og behandles i samsvar med arkivlovgivningen. Det ble også foreslått inntatt at det ikke skal registreres helseopplysninger i registeret ut over opplysninger som er nødvendige for å følge opp og ivareta utlendingen. Det ble også foreslått presisert hva som ligger i opplysninger om «behandling fra helsepersonell» etter lovens § 107 syvende ledd, herunder at det kan registreres opplysninger om tidspunkt for konsultasjon og eventuelle tiltak anvist av helsepersonell som kriminalomsorgen har ansvar for å gjennomføre eller følge opp.

Som en følge av de øvrige forslagene i høringsnotatet var det behov for enkelte endringer i politiregisterforskriften kapittel 56 om politiets utlendingsregister mv., se høringsnotatet punkt 11.2 side 62 og punkt 12.2 side 69. Det ble ellers lagt til grunn at politiregisterlov og -forskrift fortsatt vil gjelde for politiets behandling av opplysninger knyttet til opphold på utlendingsinternatet når behandlingen er nødvendig for politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet og for effektiv løsning av politiets oppgaver etter utlendingsloven, jf. politiregisterforskriften § 56-1 nr. 1 og 2. Opplysninger som er av betydning for gjennomføring av retur av en utlending eller for avklaring av identitet, herunder politiets kontrolltiltak under opphold på utlendingsinternatet etter forslaget til § 107 i, ville fortsatt følge disse reglene.

Forskriftsendringene og høringsinnspillene til disse omtales ikke i proposisjonen her.

15.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget om at kriminalomsorgen gis en egen hjemmel for behandling av personopplysninger. Kriminalomsorgsdirektoratet støtter innholdet i høringsnotatet om behandling av personopplysninger. Politidirektoratet og PU er positive til forslaget om at behandlingen av opplysningene om opphold på utlendingsinternatet følger reglene i personopplysningsloven og personvernforordningen.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til forslaget om at kriminalomsorgen skal registrere opplysninger for å sikre formålet med oppholdet på internatet og overholdelse av utlendingens rettigheter. Noen høringsinstanser har hatt merknader til utformingen av bestemmelsen og til den praktiske gjennomføringen.

Helsedirektoratet mener det bør fremgå klarere hvilke konkrete opplysninger som skal omfattes av plikten til å registrere opplysninger om behandling fra helsepersonell og hvor helseopplysningene eventuelt skal innhentes fra. Direktoratet viser til at opplysninger om tidspunkt for tilsyn og behandling fra helsepersonell vil kunne anses som helseopplysninger etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 15 og dermed være underlagt særskilt regulering i artikkel 9. Direktoratet trekker frem at også administrative opplysninger som er registrert i forbindelse med helsehjelp til en enkeltperson vil kunne anses som helseopplysninger, og at formålet med behandlingen må være tilstrekkelig tydelig definert for å oppfylle kravene i personvernforordningen. Direktoratet er i tvil om det beskrevne formålet med behandling av personopplysninger er tilstrekkelig presist angitt til at det oppfyller kravene i forordningen artikkel 5 nr. 1 b og c.

Juristforbundet fremhever at det er snakk om opplysninger om personer i en svært sårbar situasjon og at det må være klart hvilke opplysninger kriminalomsorgen kan behandle som ledd i driften av internatet. Datatilsynet trekker frem at det må legges opp til løsninger som gjør det enkelt for den registrerte å kunne utøve sine rettigheter etter de ulike regelverkene som gjelder for kriminalomsorgen og for politiet på en tilfredsstillende måte.

PU viser til at kriminalomsorgen vil måtte vurdere om det skal gis innsyn i opplysninger som kriminalomsorgen har fått utlevert fra politiet. PU mener det kan være behov for dialog mellom politiet og kriminalomsorgen om anmodninger om innsyn, og viser blant annet til at det følger av personopplysningsloven § 16 tredje ledd at den som nekter å gi innsyn må begrunne dette skriftlig og gi en presis henvisning til unntakshjemmelen.

15.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om en egen hjemmel for kriminalomsorgens behandling av personopplysninger, se forslaget til utlendingsloven § 107 syvende ledd. Behandlingsgrunnlaget foreslås begrenset til behandling som er nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter § 107 til § 107 i. De lovfestede oppgavene vil gi rammer for hvilke personopplysninger som kan behandles som ledd i driften av utlendingsinternatet, og i hvilken utstrekning behandlingen vil være nødvendig. Kriminalomsorgens behandling av personopplysninger vil følge reglene i personopplysningsloven, jf. utlendingsloven § 80.

Videre opprettholder departementet forslaget om å pålegge kriminalomsorgen føring av nærmere angitte opplysninger for å ivareta formålet med oppholdet i utlendingsinternatet og utlendingenes rettigheter, se forslaget til utlendingsloven § 107 åttende ledd. Det er nødvendig med notoritet og etterprøvbarhet om beslutninger som tas, ankomster, gjennomførte kontrolltiltak, bruk av makt og maktmidler, hendelser, interne flyttinger, utpasseringer, tidspunkt for tilsyn og behandling fra helsepersonell. Dette innebærer at registeret skal inneholde de samme opplysningene som i dag, med den forskjell at behandlingen av personopplysninger som registreres vil følge reglene i personopplysningsloven.

Kriminalomsorgen skal gjennom samarbeid med andre offentlige etater legge til rette for at utlendingene får de tjenestene de har krav på, se forslaget til § 107 femte ledd. Kriminalomsorgen har et særlig ansvar for å sikre utlendingens rett til helsetjenester. Ansvaret for helsetilbudet ved utlendingsinternatet ligger hos kommunene der internatet ligger (Ullensaker og Hurdal). Kriminalomsorgen har ansvaret for å formidle kontakt med helsepersonell hvis utlendingen ber om det, eller hvis det er noe som tyder på at utlendingen har behov for legetilsyn. Kriminalomsorgen har også ansvar for å gjennomføre og følge opp eventuelle tiltak anvist av helsepersonell under oppholdet, for eksempel utdeling av legemidler. Dette kan forutsette registrering av helseopplysninger.

Til høringsinnspillet fra Helsedirektoratet om at det bør fremgå klarere hvilke konkrete opplysninger som skal registreres om behandling fra helsepersonell, bemerker departementet at det må vurderes konkret hvilke opplysninger som vil være nødvendig å registrere. Det vil omfatte opplysninger om tidspunkt for konsultasjon med helsepersonell og andre opplysninger som tyder på at utlendingen har behov for legetilsyn. Det vil også kunne omfatte opplysninger om diagnoser, behandlinger og legemiddelbruk som kriminalomsorgen har ansvar for å følge opp under utlendingens opphold på utlendingsinternatet. Dette kan for eksempel være opplysninger om alvorlige matallergier, epilepsi eller alvorlig diabetes som de ansatte på internatet må være kjent med. Departementet understreker at det kun vil være adgang til å registrere opplysninger som gir informasjon om helsetilstand når det er nødvendig for å følge opp og ivareta utlendingen. Det legges opp til å klargjøre dette i forskrift, i tråd med forslaget fra høringen.

Registeret om utlendingsinternatet vil ikke være en del av politiets utlendingsregister og vil ikke lenger reguleres av politiregisterlovgivningen. Det er samtidig ikke noe i veien for at den eksisterende tekniske løsningen for registrering av opplysninger benyttes, så lenge det teknisk etableres sperrer som sikrer at kriminalomsorgen ikke har tilgang til de resterende delene av politiets utlendingsregister. Videre må personopplysningene som behandles med hjemmel i utlendingsloven § 107 syvende ledd følge reglene i personopplysningsloven. Lovforslaget pålegger kriminalomsorgen å registrere nærmere bestemte opplysninger, og kriminalomsorgen vil dermed være behandlingsansvarlig for opplysninger knyttet til driften av utlendingsinternatet, uavhengig av hvilke systemer opplysningene registreres i. PU vil fortsatt være behandlingsansvarlig for opplysninger i politiets utlendingsregister som behandles med hjemmel i politiregisterlov- og forskrift.

Departementet bemerker at utlendingsloven § 107 syvende ledd ikke kan benyttes som grunnlag for viderebehandling av de innsamlede opplysningene, herunder bruk eller utlevering, til formål som er uforenlige med det opprinnelige formålet. Hjemler for utlevering av opplysninger omtales i proposisjonens punkt 16.